Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Het huidige omgevingsrecht is verbrokkeld en verdeeld over tientallen wetten. Er zijn aparte wetten voor bodem, bouwen, geluid, infrastructuur, mijnbouw, milieu*, monumentenzorg, natuur, ruimtelijke ordening en waterbeheer. Deze verbrokkeling leidt tot afstemmings- en coördinatieproblemen en verminderde kenbaarheid en bruikbaarheid voor alle gebruikers. De Omgevingswet is nodig om twee redenen.

Ten eerste sluit de huidige wetgeving niet meer goed aan op huidige en toekomstige ontwikkelingen. Zo richten de huidige wettelijke regels zich nog onvoldoende op duurzame ontwikkeling en houden ze onvoldoende rekening met regionale verschillen, de behoefte aan maatwerk in concrete projecten en het belang van vroegtijdige betrokkenheid van belanghebbenden bij de besluitvorming over projecten.

De tweede aanleiding voor de herziening van het omgevingsrecht vormt de huidige situatie waarin initiatiefnemers van activiteiten worstelen met veel verschillende wetten met elk hun eigen procedures, planvormen en regels. Bevoegde gezagsinstanties beoordelen een initiatief niet in samenhang en integraal beleid komt niet of moeizaam tot stand. In de afgelopen jaren zijn verbeteringen doorgevoerd, die weliswaar succesvol zijn, maar door stapeling van wetgeving niet altijd bijdragen aan de transparantie van het stelsel. Het huidige omgevingsrecht is dus te versnipperd en niet inzichtelijk genoeg. Bovendien ligt de balans te veel bij zekerheid en te weinig bij groei die gericht is op duurzame ontwikkeling.

Het wetsvoorstel biedt een fundament voor bundeling van het omgevingsrecht in één wet, zoals de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dat heeft gedaan voor het algemene bestuursrecht. De voorgestelde Omgevingswet integreert de gebiedsgerichte* onderdelen van de huidige wetten in één wet met één samenhangend stelsel van planning, besluitvorming en procedures. Het wetsvoorstel leidt direct tot betere mogelijkheden voor integraal beleid, tot een betere bruikbaarheid en substantiële vereenvoudiging van het omgevingsrecht. Plannen en vergunningen worden zo veel mogelijk gebundeld, procedures worden sneller. Naar schatting 50.000 bestemmingsplannen en beheersverordeningen worden circa 400 omgevingsplannen. Dankzij deze bundeling worden kosten bespaard, onderzoekslasten beperkt en komen er betere mogelijkheden voor digitale vaststelling en beschikbaarheid van plannen, besluiten en onderzoeken.

De Omgevingswet maakt deze winst mogelijk, maar een groot deel van de voordelen zal worden gerealiseerd bij het opstellen van de bijbehorende algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen. De voorgestelde Omgevingswet biedt het fundament om met toekomstige maatschappelijke opgaven in de fysieke leefomgeving te kunnen omgaan. Het wetsvoorstel beklemtoont de samenhang in de fysieke leefomgeving en biedt het instrumentarium om beter in te spelen op de dynamiek in de fysieke leefomgeving. Het wetsvoorstel biedt ruimte voor ontwikkeling en waarborgen voor kwaliteit.

Het nieuwe stelsel gaat uit van een paradigmawisseling: van bescherming van de fysieke leefomgeving via een werende benadering van activiteiten, naar een beleidscyclus waar de continue zorg voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving centraal staat en ruimte ontstaat voor ontwikkeling. De nieuwe benadering gaat uit van vertrouwen, waarbij er snel en doeltreffend kan worden opgetreden als dat nodig is. De maatschappelijke doelen van de voorgestelde Omgevingswet zijn, met het oog op duurzame ontwikkeling, het in onderlinge samenhang: (a) bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en (b) doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies. Het wetsvoorstel laat ruimte voor het realiseren van activiteiten van burgers en bedrijven en maakt het realiseren van internationale, nationale, regionale en lokale beleidsdoelen mogelijk. Het is bovendien een zo eenvoudig mogelijke wet, met zo min mogelijk administratieve en bestuurlijke lasten.

Met de Omgevingswet en bijbehorende uitvoeringsregelgeving* streeft de regering vier verbeterdoelen na:

• – het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht;

• – het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving;

• – het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving;

• – het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving.

Het wetsvoorstel omvat grondslagen voor omgevingswaarden*, instructieregels* en instructies* die randvoorwaarden vormen voor het handelen van de overheid, een planstelsel, grondslagen voor algemene regels* voor activiteiten en regels voor besluitvorming over projecten en activiteiten in de fysieke leefomgeving.

De systematiek van de Omgevingswet komt overeen met die van richtlijnen van de Europese Unie (EU). Daarin staat een beleidscyclus centraal die gericht is op het actief realiseren van specifieke doelen voor de fysieke leefomgeving. In samenspraak met andere actoren in de maatschappij formuleert de overheid de doelen voor de fysieke leefomgeving en ziet zij er op toe dat deze worden gehaald. Dat vereist heldere randvoorwaarden waarbinnen burgers, bedrijven en de overheid activiteiten kunnen verrichten, zoals de aanleg van wegen en energieparken, de bouw van woningen, of het in bedrijf hebben van een fabriek. Het wetsvoorstel biedt een eenduidig palet aan instrumenten om activiteiten in goede banen te leiden. Het gaat daarbij om instrumenten die de totstandkoming van omgevingsbeleid ondersteunen, instrumenten voor beleidsdoorwerking en regels en toestemmingen die gericht zijn tot initiatiefnemers.

Het wetsvoorstel kent zes kerninstrumenten:

• – de omgevingsvisie, een samenhangend strategisch plan over de fysieke leefomgeving;

• – het programma, een pakket van beleidsvoornemens en maatregelen* die dienen om omgevingswaarden of doelen in de fysieke leefomgeving te bereiken en daaraan te blijven voldoen;

• – decentrale regelgeving, te weten het omgevingsplan van de gemeente, de waterschapsverordening van het waterschap en de omgevingsverordening van de provincie, waarin het decentraal bestuur gebiedsdekkend de algemene regels en vergunningplichten vastlegt;

• – algemene rijksregels voor activiteiten in de fysieke leefomgeving;

• – de omgevingsvergunning, waarmee een initiatiefnemer via één aanvraag bij één loket toestemming kan verkrijgen voor het geheel van door hem gewenste activiteiten;

• – het projectbesluit, een generieke regeling voor besluitvorming over projecten met een publiek belang volgens de «sneller en beter»-aanpak*.

Naast deze kerninstrumenten omvat het wetsvoorstel ondersteunende instrumenten die nodig zijn om besluiten te nemen en te effectueren, zoals procedurebepalingen en regelingen voor toezicht en handhaving.

Het wetsvoorstel is een belangrijke eerste stap; het is richtinggevend voor het vervolgproces van een stelselherziening van het Omgevingsrecht. Het biedt een bestendige structuur voor de omgevingswetgeving. Enkele onderdelen van het omgevingsrecht worden apart aangepakt en door middel van afzonderlijke wetsvoorstellen ingebouwd in de Omgevingswet (bodem, geluid, grondeigendom, natuur, wegbeheer en de delen van de milieuregelgeving die gericht zijn op niet-plaatsgebonden* handelingen). Voorzien is dat de Omgevingswet uiteindelijk in de plaats komt van:

• – 26 wetten, te weten de Belemmeringenwet Privaatrecht, de Crisis- en herstelwet, de interim-wet stad-en-milieubenadering, de onteigeningswet, de Ontgrondingenwet, de Planwet verkeer en vervoer, de Spoedwet wegverbreding, de Tracéwet, de Waterstaatswet 1900, de Waterwet, de Wegenwet, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Wet ammoniak en veehouderij, de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de Wet bodembescherming, de Wet geluidhinder, de Wet geurhinder en veehouderij, de Wet herverdeling wegenbeheer, de Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden, de Wet inrichting landelijk gebied, de Wet inzake de luchtverontreiniging, de Wet natuurbescherming, de Wet milieubeheer, de Wet ruimtelijke ordening, de Wet voorkeursrecht gemeenten en de Wrakkenwet;

• – delen van de Monumentenwet 1988 en de Woningwet;

• – bepalingen uit wetgeving voor energie, mijnbouw, luchtvaart en spoorwegen die een rol spelen bij besluiten over ontwikkeling van de fysieke leefomgeving.

Voor het bereiken van de eerder genoemde verbeterdoelen is het cruciaal dat de uitvoeringsregelgeving wordt herzien. Er zijn op dit moment vier algemene maatregelen van bestuur voorzien. Het Omgevingsbesluit bevat procedurele bepalingen die op de Omgevingswet aansluiten. Het Besluit kwaliteit leefomgeving bevat de herziene inhoudelijke randvoorwaarden aan het handelen van de overheid, zoals omgevingswaarden, instructieregels en beoordelingregels voor vergunningaanvragen. De algemene regels over activiteiten worden waarschijnlijk gebundeld in twee algemene maatregelen van bestuur, één voor bouwen en één voor milieu en water.

Ook geeft de voorgestelde wetswijziging een impuls aan de bestuurlijke cultuur en ambtelijke samenwerking op het gebied van het omgevingsrecht. Het stelsel van regels schept de juridische mogelijkheden, de stimulansen en de randvoorwaarden voor samenhangende en gebiedsgerichte oplossingen. Essentieel is de wijze waarop in de dagelijkse praktijk met het instrumentarium wordt omgegaan. Ook bij de toepassing zullen de werkwijzen van de Omgevingswet en de uitgangspunten van de stelselherziening centraal moeten staan.

Hoofdstuk 1 gaat in op de aanleiding voor het wetsvoorstel, de visie van de regering die ten grondslag ligt aan de Omgevingswet en de doelen die de regering voor ogen heeft met de stelselherziening.

Hoofdstuk 2 gaat in op de uitgangspunten voor het ontwerpen van de Omgevingswet, die voortkomen uit de doelen, uit keuzes van de regering en uit externe factoren zoals het EU-recht.

Hoofdstuk 3 beschrijft de hoofdlijnen van het wetsvoorstel: de opbouw, de instrumenten en de wijze waarop deze in samenhang worden gebruikt. Dit samenvattende hoofdstuk dient als snelle introductie op het wetsvoorstel en als achtergrondinformatie bij het lezen van het vervolg.

Hoofdstuk 4 bevat een nadere toelichting per hoofdstuk van het wetsvoorstel met een meer gedetailleerde beschrijving en verantwoording van gemaakte keuzen bij het ontwerpen van het wetsvoorstel.

Hoofdstuk 5 beschrijft de werking en winst van de Omgevingswet vanuit diverse invalshoeken en laat zien hoe de Omgevingwet kan worden ingezet voor verschillende opgaven. Ook wordt in dat hoofdstuk teruggekeken in hoeverre de gekozen oplossing voldoet aan de eerder geformuleerde doelen.

Hoofdstuk 6 behandelt de voorziene rechtsbescherming onder de Omgevingswet.

Hoofdstuk 7 bevat een weergave van de verhouding met bestaande en voorgenomen wetgeving. Ook wordt ingegaan op de voorziene toekomstige uitbouw van de Omgevingswet.

Hoofdstuk 8 beschrijft de EU-richtlijnen waarvoor de Omgevingswet het nieuwe implementatiekader biedt, omdat de wetten waarin zij nu zijn geïmplementeerd daarin opgaan.

Hoofdstuk 9 behandelt de implementatie van de Omgevingswet, digitale aspecten en uitvoering, toezicht en handhaving van het wetsvoorstel.

Hoofdstuk 10 beschrijft de effecten van het wetsvoorstel voor burgers, bedrijven en openbaar bestuur.

Hoofdstuk 11 bevat een samenvatting van de adviezen over het wetsvoorstel en de reacties van maatschappelijke actoren tijdens de consultatie.

Hoofdstuk 12 gaat in op de inwerkingtreding van de Omgevingswet.

In de bijlage is een lijst opgenomen met veelvoorkomende begrippen.

Het omgevingsrecht is een divers terrein van wetgeving voor het behoud, het beheer*, het gebruik* en de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Het omvat enkele tientallen wetten, circa 120 algemene maatregelen van bestuur en een vergelijkbaar aantal ministeriële regelingen. Het omgevingsrecht is continu in beweging als gevolg van maatschappelijke ontwikkelingen.

In de tweede helft van de twintigste eeuw is een groot aantal sectorale wetten tot stand gekomen om de verschillende belangen in de fysieke leefomgeving te beschermen tegen de gevolgen van activiteiten en projecten2. Per sector zijn besluitvormingsprocedures en beschermingsniveaus voor onderdelen van de fysieke leefomgeving vastgelegd. Later zijn de – eveneens sectorale – EU-richtlijnen in die wetten geïmplementeerd. Deze stelsels van sectorale wet- en regelgeving hebben in de loop der jaren hun diensten bewezen bij de ontwikkeling en bescherming van de fysieke leefomgeving.

Langzamerhand is het besef ontstaan dat de besluitvorming over nieuwe ontwikkelingen te traag verloopt. In de afgelopen twee decennia zijn aan dit stelsel wetten toegevoegd om de besluitvormingsprocessen te verbeteren en te versnellen, zoals de Tracéwet, coördinatieprocedures in diverse wetten waaronder de Wet ruimtelijke ordening (Wro), de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de Crisis- en herstelwet. Ook is in diverse sectoren van het omgevingsrecht een beweging op gang gekomen die erop gericht is procedures te versnellen en te verbeteren en lasten te verminderen. Zo is in het waterdomein via de Waterwet vergaande vereenvoudiging en integratie bereikt. Door de modernisering van de monumentenzorg heeft een omslag in het denken plaatsgevonden: van objectgericht naar meer gebiedsgericht en met groeiende aandacht voor behoud door ontwikkeling. Bij milieu (Activiteitenbesluit milieubeheer) en bouwen (Bouwbesluit 2012) is grote vooruitgang geboekt door algemene regels vast te stellen die een vergunning in veel gevallen overbodig hebben gemaakt.

De Crisis- en herstelwet biedt de basis om nu alvast met instrumenten van de Omgevingswet te experimenten. Ook kan er geëxperimenteerd worden met meer sectorale regelgeving zoals het Bouwbesluit 2012, het Stortbesluit bodembescherming en de Wet geluidhinder door die meer integraal in te zetten. Dit stimuleert een andere denk- en werkwijze en leidt tot meer flexibiliteit. Bij de inwerkingtreding van de Crisis- en herstelwet was er veel discussie over nut en noodzaak en was er zorg over de zorgvuldigheid van de besluitvorming. De praktijk laat echter zien dat de bestuursrechtelijke versnellingen niet op deze manier hebben uitgepakt. Onderdelen van de bestuursrechtelijke voorzieningen uit de Crisis- en herstelwet zijn inmiddels generiek gemaakt (relativiteitsvereiste, passeren van kleine gebreken in de Awb).

De wetswijzigingen van de afgelopen jaren waren noodzakelijk en hebben resultaat gehad. Toch ervaren velen het huidige omgevingsrecht nog als te complex. Een belangrijke oorzaak is de sectorale opbouw, waardoor initiatiefnemers in veel gevallen met verschillende wetten en procedures te maken hebben. Met het wetsvoorstel voor de Omgevingswet gaat de regering door op de weg van vereenvoudiging en integratie van gebiedsgerichte regelgeving en beter gebruik van algemene regels.

In het dichtbebouwde en -bevolkte Nederland verdragen maatschappelijke opgaven rond economische ontwikkeling, waterveiligheid, grondstoffen-, water- en (duurzame) energievoorziening, woningbouw, bereikbaarheid en landbouw zich niet altijd met de bescherming van gezondheid, milieukwaliteit, natuur, landschap en cultureel erfgoed. Doordat de opgaven zo nauw samenhangen, wordt het werken vanuit een sectorale benadering – enerzijds voor ontwikkeling, anderzijds voor bescherming – steeds complexer. Bovendien is gebleken dat het combineren van opgaven kan leiden tot betere resultaten. De groeiende samenhang wordt al geruime tijd erkend.

In het afgelopen decennium is bijvoorbeeld de verhouding tussen water en ruimtelijke ontwikkeling sterk beklemtoond. Integraal waterbeheer, een concept dat vanaf midden jaren ’80 van de vorige eeuw is ontwikkeld, gaat uit van het geheel van relaties binnen watersystemen en de samenhang daarvan met de omgeving (natuur, milieu en ruimtelijke ordening). Mede gezien de klimaatverandering is het van belang om waterbewust te bouwen en de ruimte zo in te richten dat de kans op en de gevolgen van een overstroming beperkt blijven.

Ook de aandacht voor «natuurinclusief» ontwikkelen en ontwerpen illustreert de groeiende samenhang. Het Planbureau voor de Leefomgeving constateert in zijn Natuurverkenning 2010–20403 dat coalities tussen het natuurbeleid en bijvoorbeeld de bouwsector of energiesector een betere aansluiting met maatschappelijke drijfveren mogelijk maken en zo tot effectiever beleid leiden. Dat geldt ook voor versterking van de economie van het platteland in de verbinding tussen primaire landbouwproductie, natuurbeheer, recreatie, toerisme en de ontwikkeling van onderscheidende ruimtelijke kwaliteit als positief aspect van groeiende regionale verschillen.4 Ook in andere domeinen is de verbreding van opgaven te zien: het beleid voor bodemsanering ontwikkelt zich bijvoorbeeld tot een beleid voor benutting van de ondergrond.5

Om beter te kunnen inspelen op de groeiende samenhang tussen opgaven hebben enkele provincies al een integrale omgevingsvisie en omgevingsverordening opgesteld. Op rijksniveau is het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport (MIT) verbreed naar het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT), en zijn de Nota Ruimte en de Nota Mobiliteit vervangen door één Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR)6.

Een belangrijk deel van het huidige omgevingsrecht is voortgekomen uit wetgeving die primair is ontstaan uit de behoefte het lokale milieu en de burger te beschermen tegen hinder en verontreiniging. De lokale gevolgen van de sterke economische groei in de vorige eeuw zijn door deze sectorale regelgeving over het algemeen beheersbaar gebleken. De kwaliteit van de directe leefomgeving in Nederland is volgens de Balans van de leefomgeving 2012 sinds 1990 toegenomen.7 Dit blijft echter een continue inspanning vergen.8 Zo zijn bovenlokale gevolgen van de economische activiteiten nog niet op alle fronten onder controle, laat staan mondiale opgaven, zoals het tegengaan van klimaatverandering, behoud van biodiversiteit en de afhankelijkheid van schaarse grondstoffen.9 De cultuur van «groei dankzij uitputting» brengt cumulatieve of sluimerende gevolgen met zich mee, ook al zijn de lokale gevolgen soms acceptabel. Nationaal en internationaal groeit het besef dat deze cultuur moet transformeren naar een cultuur van groei waarbij niet méér waarde wordt onttrokken dan er wordt gecreëerd. De vitaliteit van het natuurlijk kapitaal van onze aarde moet behouden blijven en tegelijkertijd moet onze economie worden bevorderd.

Duurzaamheid is het waarborgen van de bestaansmogelijkheden van alle mensen op aarde, hier en nu, elders en later. De commissie-Brundtland10 definieerde het begrip «duurzame ontwikkeling» als het voorzien in de behoeften van de huidige generatie zonder daarmee voor toekomstige generaties de mogelijkheid in gevaar te brengen om ook in hun behoeften te voorzien. Deze omschrijving van duurzame ontwikkeling is sindsdien wereldwijd aanvaard. Duurzaamheid gaat onder meer over een schoon milieu en een duurzame energievoorziening, over het concurrentievermogen van de economie, de toekomstbestendigheid van de zorg, ontwikkelingssamenwerking, onderwijs, cultureel erfgoed, werkgelegenheid, het financiële systeem, zowel in Nederland als elders in de wereld.

Duurzame ontwikkeling vraagt om rekening te houden met relaties tussen menselijk handelen en de (sectorale) kwaliteiten die gezamenlijk de fysieke leefomgeving vormen. Hiervoor is het nodig om vooruit te denken, te anticiperen op toekomstige ontwikkelingen en opgaven in samenhang te benaderen. Daarbij kunnen lastige keuzes aan de orde zijn, zowel over inhoudelijke aspecten als over de verhouding tussen individueel en collectief belang. Het blijft daarbij wenselijk te streven naar zo veel mogelijk «win-win»-situaties. De praktijk wijst echter uit dat het niet altijd mogelijk is dit voor elk facet te realiseren.

De verschillen tussen en binnen regio’s in Nederland groeien. De helft van de Nederlandse gemeenten heeft te maken met bevolkingskrimp, maar in krimpgebieden versterken sommige gebieden en steden juist hun streek- en centrumfunctie. In de Randstad, maar ook in grote steden daarbuiten, groeit de bevolking en blijft er een aanzienlijke vraag naar nieuwe woningen.11 Tegelijkertijd rukt de krimp op naar voormalige groeisteden als Almelo en Heerlen. Ook in het landelijk gebied nemen de verschillen toe. Landelijke gebieden die aantrekkelijk zijn voor (gepensioneerde) welgestelden onderscheiden zich qua bevolkingssamenstelling en inkomensposities steeds meer van het perifere agrarisch platteland waar kansarmen en lagere inkomens achterblijven, terwijl de economische crisis en schaalvergroting in de landbouw op veel plaatsen leiden tot functiewijziging en functiemenging van gebouwen, inrichtingen en gebieden. Een vergelijkbare ontwikkeling doet zich voor in bebouwd gebied waar economische crisis en economische structuurverandering aanleiding vormen voor functiewijziging en functiemenging in oude binnenstedelijke werkgebieden, op bedrijventerreinen en kantorenparken. Zowel inhoudelijk als qua krachtenveld zijn er grote verschillen tussen de opgaven bij dergelijke projecten.

Ook verschillen in bestuurscultuur leiden tot inzet van andere instrumenten. Dit is bijvoorbeeld te zien bij de provinciale verordening op grond van de Wro. Sommige provincies passen deze terughoudend of niet toe, andere doen dit geregeld.12 Om te kunnen inspelen op regionale en lokale behoeften zijn differentiatie, maatwerk en innovatie nodig. Wet- en regelgeving kent echter nog vaak een generieke insteek en een te uniforme sturing vanuit het Rijk. Zo zijn er op veel rijksregels geen lokale uitzonderingen mogelijk, ook niet als dit gelijkwaardige en innovatieve oplossingen zijn.

De samenleving verandert: verdergaande individualisering, ruimere toegang tot informatie, opkomst van sociale media en toenemende pluriformiteit. Burgers laten zich steeds minder goed representeren in vaste groepen, maar vormen wisselende netwerken die gaan over één thema. Mede door de democratisering van kennis is het gezag van maatschappelijke instituten, waaronder de overheid, niet langer vanzelfsprekend. Op het terrein van verduurzaming, waar het initiatief in de afgelopen decennia nog vaak bij de overheid lag, is er veel creativiteit en innovatieve capaciteit in de samenleving om de opgaven aan te pakken. Dit wordt wel de «energieke samenleving» genoemd.13 Met de Green Deal-aanpak faciliteert het Rijk duurzame initiatieven uit de samenleving.14

Ook de behoeften van de samenleving veranderen: werk is minder plaatsgebonden, het platteland is steeds minder exclusief agrarisch, de mobiliteit neemt toe, het aantal eenpersoonshuishoudens groeit. Hierdoor neemt de behoefte aan meer dynamiek in de gebouwde omgeving toe. Daarbij komt dat de vraag naar woningen, kantoren en winkels is ingezakt. Deze situatie zal niet snel weer aantrekken naar het niveau van voor de crisis. De aandacht in de bouwsector verschuift van grootschalige nieuwe ontwikkelingen (nieuwbouw) naar beheer en (her)ontwikkeling van het bestaande. Er is vaker sprake van flexibel, tijdelijk gebruik van gronden en gebouwen. Wat nu een kantoor is, zou (tijdelijk) kunnen worden gebruikt voor bijvoorbeeld studentenwoningen, hotelfaciliteiten of nieuwe functies als indoor stadslandbouw. (Binnen)stedelijke ontwikkeling vraagt om een andere aanpak; bouwen moet daarbij vraaggerichter en goedkoper kunnen. Overigens zullen ook nieuwe ontwikkelingen nodig blijven, bijvoorbeeld voor de uitvoering van het Energieakkoord.

De samenleving verwacht een overheid die snel kan reageren op initiatieven van burgers en bedrijven en wil daarbij niet geconfronteerd worden met tegenstrijdige regels en procedures die nodeloos ingewikkeld zijn en lang duren. Tegelijkertijd verwacht de samenleving dat de overheid zorgt voor voldoende betrokkenheid van burgers bij besluitvorming, voor voldoende rechtsbescherming en voor bescherming van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Dit leidt tot inherente spanning in een dichtbevolkt land met mondige burgers.

De Raden voor de leefomgeving en infrastructuur (RLI) signaleren de opkomst van de zogeheten uitnodigingsplanologie.15 Ruimtelijke plannen zijn daarin niet langer een blauwdruk voor een gebied, maar een uitnodiging om te komen met (innovatieve) oplossingen die leiden tot betere kwaliteit.

De samenleving vraagt om procedures voor besluitvorming die voorspelbaar, betaalbaar en transparant zijn en om ruime, heldere en toegankelijke randvoorwaarden voor ontwikkelingen. Dit is niet alleen van belang voor private partijen, maar ook voor publieke partijen zoals waterbeheerders. Het huidige omgevingsrecht sluit onvoldoende aan op de beschreven ontwikkelingen in de samenleving.

Een andere belangrijke aanleiding voor dit wetsvoorstel vormen de signalen die de regering ontvangt over knelpunten in het huidige omgevingsrecht.16^, 17 Knelpunten kunnen ontstaan doordat een specifieke regel «knelt» bij een initiatief of door de samenloop van regelgeving. Als een specifieke regel knelt, is dat meestal geen gevolg van het wettelijke stelsel, maar van keuzes op het niveau van uitvoeringsregelgeving op rijksniveau en decentrale regelgeving, zoals het vereisen van vergunningen waar algemene regels volstaan of het stellen van onnodig beperkende regels. Verder zijn sommige wettelijke procedures complex of langdurig. Dit soort knelpunten laat zich oplossen op het niveau van een individuele wet; de afgelopen jaren zijn al diverse verbeteringen doorgevoerd.

Bij projecten die te maken hebben met samenloop van wettelijke kaders leidt daarentegen het wettelijke stelsel tot knelpunten in de uitvoeringspraktijk. De verbeteringen van de afgelopen jaren bieden hiervoor onvoldoende oplossingen. De drie belangrijkste knelpunten zijn:

• a. complexe en versnipperde regelgeving die per sector is geordend en die leidt tot te weinig overzichtelijkheid, voorspelbaarheid en samenhang;

• b. onbalans tussen zekerheid en dynamiek, die leidt tot slepende besluitvormingsprocessen, hoge onderzoekslasten, gedetailleerde plannen en tot normen* met weinig ruimte voor politieke sturing, eigen verantwoordelijkheid, regionale differentiatie en innovatie;

• c. bestuurscultuur en kwaliteit van de uitvoering, als gevolg van onvoldoende samenwerking, afstemming en kennis en kunde.

Voor beleidsontwikkeling kent de huidige wetgeving vijf strategische planfiguren en zeven meer op uitvoering gerichte beleidsplannen, elk met hun eigen procedures. Algemene regels zijn te vinden in circa 120 algemene maatregelen van bestuur, meerdere verordeningen per decentraal bestuur en binnen gemeenten soms meer dan 100 bestemmingsplannen. Ondanks de integratie van vergunningen die de Wabo teweeg heeft gebracht zijn er nog ruim tien andere rijksvergunningen en -ontheffingen op het gebied van de fysieke leefomgeving. Vijf wetten kennen procedures om besluitvorming over projecten gecoördineerd te laten verlopen.

Het grote aantal regels en plannen maakt het voor initiatiefnemers van projecten en activiteiten niet eenvoudig te bepalen wat wel en niet toegestaan is in een gebied. Dit beperkt de ruimte voor initiatieven. De hoeveelheid sectorale normen en regels, met bijbehorende onderzoeks- en verantwoordingsplicht, maakt de besluitvorming complex. Elke wet en de bijbehorende uitvoeringsregelgeving kent eigen bevoegdhedenverdelingen, procedures, termijnen, enzovoort. Grote projecten kunnen tientallen tot honderden besluiten vergen. Een en ander leidt tot grote administratieve lasten voor de initiatiefnemer en bestuurlijke lasten bij de overheid. Ook bestuurders zien door de bomen het bos niet meer. Hoewel de informele fase bij gebiedsontwikkeling meestal langer duurt dan de formele fase, blijkt het complexe stelsel van omgevingsrechtelijke bepalingen al tijdens de informele fase grote invloed uit te oefenen op de complexiteit en procesduur van gebiedsontwikkeling.18 Bij projecten met een langere looptijd ontstaat daarnaast onzekerheid door tussentijdse wijzigingen in beleid en regelgeving. De complexiteit en onzekerheid belemmeren voorgenomen projecten op het gebied van energietransitie, grondstoffenwinning, mobiliteit, natuur, plattelandsontwikkeling, stedelijke herstructurering en waterveiligheid.

Op dit moment is er geen samenhangend stelsel van omgevingsrecht. Er zijn verschillende rechtsgebieden met hun eigen geschiedenis, structuur en cultuur. Zo gaat de Wro uit van de gemeentelijke beleidsvrijheid voor regulering van het gebruik van de grond en de bouwwerken. De bouw- en milieuwetgeving beperkt de beleidsvrijheid met landelijk en soms Europees bepaalde normen en regels. De wetgeving voor water, natuur, ontgrondingen, luchtvaart en beheer van de infrastructuur legt taken en bevoegdheden bij andere bestuursorganen dan gemeenten.

Ook regelen de wetten participatie en betrokkenheid van burgers bij projecten op een verschillende manier. Actieve betrokkenheid, bij voorkeur in een vroeg stadium en bijvoorbeeld volgens de «sneller en beter»-aanpak, is zeer gewenst, juist bij complexe projecten. Van de huidige wetten voorziet alleen de Tracéwet daarin.

De verschillende wetten verhouden zich elk op hun eigen wijze tot de Wro. Zelfs deskundigen kunnen het geheel van wetgeving niet volledig overzien en doorgronden. Prof. C.W. Backes noemt complexiteit als het voornaamste bezwaar van het huidige omgevingsrecht.19 In de uitvoeringspraktijk komen deze benaderingswijzen bij elkaar en is het aan de initiatiefnemer om de informatiebehoefte en procedurele vereisten van de verschillende stelsels te combineren en de verschillende instanties te bedienen. Terwijl de opgaven op het terrein van de fysieke leefomgeving in toenemende mate verbonden raken, is de wetgeving gefragmenteerd gebleven.

Ook de (digitale) informatievoorziening verschilt tussen de verschillende wetten. Gegevensbestanden zijn ontstaan vanuit wisselende motieven en belangen, met andere eisen en met verschillende mate van Europese onderbouwing. Daardoor zijn gegevens over de fysieke leefomgeving nog niet altijd voldoende beschikbaar, bruikbaar of bestendig voor gebruik door initiatiefnemers of overheden in de praktijk. Dit leidt tot extra onderzoek en onderzoekskosten.

Veel middelgrote en grote projecten zijn complex door het grote aantal belangen waarmee een initiatiefnemer en het openbaar bestuur rekening moeten houden. Omdat er de afgelopen jaren steeds meer beleid en regelgeving bij zijn gekomen, neemt deze complexiteit alleen maar toe. De wijze waarop toetsingskaders* en onderzoeksvereisten nu zijn vormgegeven in het omgevingsrecht leidt in de praktijk tot extra complexiteit. Soms moet er in een te vroege fase van planvorming al veel detailinformatie worden geleverd, die dan nog niet beschikbaar is of die innovatie in de weg staat. Rekenmodellen en wetenschappelijke bewijsvoering krijgen een absoluut karakter. En er worden soms aanvullende onderzoekseisen gesteld uit angst voor procedurele fouten, zonder dat er sprake is van een feitelijke informatiebehoefte. Er wordt kortom zekerheid beoogd die niet kan worden gegeven, waardoor ongewild doelen naar de achtergrond verdwijnen en normen voorop komen te staan. Dit past niet bij de beoogde transitie naar duurzame ontwikkeling.

De ruimte voor gemeenten om eigen afwegingen te maken is beperkt door de regels van de Europese Unie, het Rijk en de provincie. Dat kan ertoe leiden dat een lokaal wenselijke ontwikkeling juridisch of financieel-economisch onmogelijk blijkt. Op het lokale bestuursniveau bestaat soms de indruk dat het regionale en landelijke bestuur het subsidiariteitsbeginsel* onvoldoende toepassen.

Bestemmingsplannen zijn vaak zeer gedetailleerd en omvatten meestal één mogelijke ruimtelijke inrichting en een beperkt aantal mogelijke functies en bouwwijzen. Dit lijkt meer rechtszekerheid te geven dan globale bestemmingen. Maar de praktijk laat zien dat er veel en gemakkelijk van wordt afgeweken, zodat er in de praktijk veel minder sprake is van rechtszekerheid.20 Gedetailleerde bestemmingen maken het lastig om in te spelen op actualiteiten of marktontwikkelingen, terwijl de samenleving juist vraagt om snel en flexibel overheidsoptreden. Gemeenten voelen zich echter door onderzoeksverplichtingen en jurisprudentie gedwongen gedetailleerde bestemmingsplannen te maken.

Sommige wettelijke vereisten aan het bestemmingsplan blijken niet aan te sluiten bij de maatschappelijke opgaven van vandaag. Gezien de economische toestand en de trend naar «organische groei» (uitnodigingsplanologie) blijkt het aantonen van de financiële uitvoerbaarheid niet altijd reëel en wordt de vereiste tienjaarlijkse actualisatie een nodeloze bestuurlijke last.

Dat er voor één project meerdere besluiten nodig zijn, is niet alleen lastig voor de initiatiefnemer, maar maakt ook de rechtsbescherming weinig transparant. Voor niet deskundige burgers is het soms onduidelijk in welk van de besluiten hun belangen aan de orde zijn. Deskundige tegenstanders kunnen hun belangen steeds opnieuw aan de orde stellen bij de afzonderlijke besluiten.

Vergunninghouders beleven de toegekende gebruiksruimte* soms als een recht dat vergelijkbaar is met eigendom, terwijl die gebruiksruimte nooit zo bedoeld is geweest. Zo zijn er bedrijven die een bepaalde hoeveelheid geluid zouden mogen produceren, maar dit in de praktijk nooit doen of gedaan hebben. Dit kan ertoe leiden dat er geen ruimte is voor andere bedrijven die ook geluid produceren, waardoor het gebied op slot komt te zitten en een gemeente hier niets tegen kan doen.

Waar spanning bestaat tussen verschillende (wettelijke) randvoorwaarden moet worden gekozen. Veel van de huidige wetten stellen daarbij niet het project centraal, maar deelbelangen en procedures. Hoewel er soms speelruimte is, is die niet altijd duidelijk als gevolg van de samenloop van diverse wetten met eigen beslisregels en procedures. Overheden zijn dan geneigd het zekere voor het onzekere te nemen. De huidige wetgeving geeft overheden dus onvoldoende mogelijkheden om actief te werken aan de transitie naar duurzame ontwikkeling en, rekening houdend met regionale verschillen, ruimte te bieden voor initiatieven.

De juridische context is mede bepalend voor de cultuur rond de besluitvorming. Bij projecten als de aanleg van een weg, de realisatie van een waterberging, binnenstedelijke herstructurering, een zandwinning of een natuurgebied is steeds sprake van een samenloop van belangen en bevoegdheden van diverse partijen. Te vaak worden plannen vanuit een specifiek perspectief en vrij geïsoleerd ontwikkeld, waarna te laat de belangen van andere partijen en daaraan gekoppelde omgevingsrechtelijke beperkingen aan de orde komen. Het ontbreekt dan aan samenwerking, afstemming en kennis en kunde. Waar wel wordt samengewerkt, zijn vaak veel bestuurders betrokken bij de besluitvorming en kost het moeite om samen tot een besluit te komen en om vast te houden aan een eenmaal genomen besluit. De kennis van de juridische mogelijkheden schiet soms te kort, wat ertoe leidt dat bestuursorganen gewenste ontwikkelingen nodeloos afremmen of suboptimale instrumenten kiezen. Het risico op vernietiging van het plan door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State werkt een defensieve cultuur bij plannenmakers in de hand.21 Vanzelfsprekend laten deze problemen zich niet alleen oplossen met nieuwe wetgeving. Maar de Omgevingswet kan daar wel bij helpen door heldere normstelling, duidelijkheid over de ruimte voor flexibiliteit en procedures die uitnodigen tot samenwerking.

De kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) in het omgevingsrecht vormt al enkele jaren onderwerp van zorg. Structurele en deels institutionele knelpunten bemoeilijken een effectieve en efficiënte uitvoering van deze taken. Zo beschikken sommige met VTH belaste organisaties over onvoldoende kritische massa voor de vereiste menskracht en deskundigheid.22

De in de vorige paragraaf omschreven knelpunten zijn van dien aard dat, naar het oordeel van de regering, een fundamentele herziening van het wettelijke stelsel noodzakelijk is. Gebruikers van de fysieke leefomgeving verwachten een samenhangende benadering van initiatieven en opgaven in de fysieke leefomgeving en een vergaande reductie van de complexiteit van de wetgeving. De regering kiest daarom voor een volledige vernieuwing van het omgevingsrecht. Naar het oordeel van de regering kan niet worden volstaan met optimalisatie van de sectoraal ontstane wet- en regelgeving. De bestaande wet- en regelgeving is in de afgelopen decennia vanuit verschillende beleidssectoren ontwikkeld. Daardoor is het omgevingsrecht gefragmenteerd en hebben gelijksoortige wettelijke instrumenten soms verschillende (juridische) kenmerken. De sectorale verschillen zijn niet altijd verklaarbaar of noodzakelijk vanuit de specifieke omstandigheden binnen de desbetreffende sector. Aanpassing van het huidige stelsel zou voldoende zijn als het alleen zou gaan om het oplossen van praktische knelpunten en het optimaliseren van procedures. Maar onder de huidige omstandigheden zou dat het omgevingsrecht alleen maar ingewikkelder maken. De regering wenst daarom een paradigmawisseling, waarbij ontwikkelingen en opgaven in de fysieke leefomgeving zelf centraal staan. Vanuit dit perspectief wordt het gemakkelijker te denken vanuit de gebruiker of initiatiefnemer in de fysieke leefomgeving. Dit perspectief vereist een integrale aanpak omdat een initiatief vaak een belangenafweging over meerdere sectoren en belangen vergt. Regulering van kwaliteiten vanuit een sectorale invalshoek voldoet dan niet meer. Deze paradigmawisseling moet op verschillende manieren tot uitdrukking komen. In de eerste plaats worden overheden en andere spelers in het fysieke domein gestimuleerd om, uitgaande van de ontwikkeling of opgave, de diverse sectorale belangen in samenhang te beschouwen. In de tweede plaats worden burgers en initiatiefnemers niet langer geconfronteerd met een gefragmenteerde overheid en ongelijksoortige wettelijke regelingen. De trend die met de Wabo is ingezet – waarbij één omgevingsloket werd geïntroduceerd – wil de regering met het wetsvoorstel dan ook verder doorzetten. In de derde plaats past een dergelijk stelsel beter bij een veranderende rol van de overheid waarbij initiatieven in de fysieke leefomgeving vooral in de samenleving liggen. Bovendien vraagt de paradigmawisseling om een andere bestuurlijke cultuur, die niet door een wettelijke stelsel wordt bepaald, maar wel met passende wetgeving kan worden ondersteund.

Als deze beweging tot stand is gebracht, staat de samenleving in de komende decennia beter gesteld voor de ontwikkel- en kwaliteitsopgaven in de fysieke leefomgeving. De beweging die regering nu voorstelt sluit aan bij adviezen23 ^, 24 en is politiek beklemtoond via de motie-Pieper25. De roep klinkt ook door in het advies van de Raden voor de leefomgeving en infrastructuur26 (RLI) en van adviesgroepen die bestaan uit direct betrokkenen uit het bedrijfsleven, het decentraal bestuur, natuur- en milieuorganisaties en de wetenschap.27 De Afdeling advisering van de Raad van State spreekt in zijn voorlichting over de herziening van het omgevingsrecht zijn waardering uit voor het initiatief tot vereenvoudiging van het omgevingsrecht.28 Tot slot bleek uit de internetconsultatie over de kabinetsnotitie Stelselwijziging Omgevingsrecht dat er in beginsel brede steun is voor de gekozen koers.29

De Afdeling advisering heeft in zijn voorlichting geadviseerd een gefaseerde invoering te volgen bij de totstandkoming van de Omgevingswet. De regering sluit zich daarbij aan door te kiezen voor een aanpak in modules. Daarbij kiest de regering er voor met dit wetsvoorstel de kerninstrumenten van het nieuwe stelsel samen te brengen: met dit wetsvoorstel wordt het nieuwe wettelijke gebouw neergezet. Daarna is er ruimte voor verdere uitbouw (zie verder paragraaf 1.6 en paragraaf 7.4). Een aanpak waarbij ook dit wetsvoorstel in kleinere modules zou worden verdeeld zou leiden tot veel tijdelijke aansluitingen tussen «oud» en «nieuw» recht en daaraan gekoppeld overgangsrecht. Dat zou de hiervoor beschreven complexiteit – tijdelijk – nog verergeren. Dat is niet acceptabel voor de praktijk.

De regering komt in het spoor van dit wetsvoorstel in de komende periode met verdere voorstellen die leiden tot één wettelijk stelsel voor het omgevingsrecht waarbinnen regels onderling samenhangen en een logische plek hebben. Een groot aantal sectorale wetten en regelingen wordt samengebracht. De stelselherziening ondersteunt de hiervoor geschetste paradigmawisseling: van het projecteren van centraal beleid op projecten naar het vooropstellen van ontwikkelingen, waarbij een gezonde en veilige fysieke leefomgeving met een goede omgevingskwaliteit centraal staat. Dit gebeurt wel vanuit het besef dat de fysieke leefomgeving is opgebouwd uit verschillende componenten, factoren, netwerken, objecten en structuren die door aard, belang en schaal soms om verschillende benaderingen vragen. Het wetsvoorstel moet ertoe bijdragen dat zowel burgers, bedrijven als overheden meer oog krijgen voor de samenhang van de relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving en de rechtstreeks daarbij betrokken belangen.

Bij de opbouw van het nieuwe stelsel zijn vereisten vanuit het EU-recht richtinggevend. Goed functionerende onderdelen van de sectorale stelsels komen terug in het nieuwe stelsel als ze passen in de eenduidige en eenvoudige systematiek. Bij de vormgeving van het wetsvoorstel is een nieuw evenwicht gezocht tussen regeling op wetsniveau en in uitvoeringsregelgeving. Uitgangspunt daarbij is dat de hoofdzaken in de wet worden opgenomen.

Met dit wetsvoorstel wordt een eerste, belangrijke stap gezet. Het zet een beweging in gang en is richtinggevend voor het vervolgproces. De voorziene aanvullende wetsvoorstellen en uitvoeringsregelgeving zullen gebruik maken van de werkwijze en begrippen van dit wetsvoorstel. Ook geeft de wetswijziging een impuls aan de bestuurlijke cultuur en ambtelijke samenwerking op het gebied van het omgevingsrecht.

De Omgevingswet is, met het oog op duurzame ontwikkeling, gericht op het in onderlinge samenhang: (a) bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en (b) doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies.

Deze doelstelling is samengevat in het motto van de Omgevingswet: «ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit». De Omgevingswet draagt zo bij aan de versterking van de economie én aan de kwaliteit van de fysieke leefomgeving van ons land. De Omgevingswet dient ruimte te laten voor private en publieke initiatieven en een fysieke leefomgeving te bewerkstelligen die veilig, gezond en prettig is om te leven. De Omgevingswet en de nog op te stellen uitvoeringsregelgeving beogen een betere balans te brengen tussen beide doelen, door enerzijds meer samenhangende afweging van belangen op gebiedsniveau mogelijk te maken en anderzijds de fysieke leefomgeving te verbeteren wanneer de kwaliteit tekort schiet.

Voor een goede afweging is het nodig dat de onderscheiden belangen in de fysieke leefomgeving zoals infrastructuur, water, milieu, natuur en cultureel erfgoed zichtbaar blijven. Dit geldt voor water en infrastructuur in het bijzonder, omdat hier sprake is van functioneel bestuur. De Omgevingswet moet ook de beheerder een toereikend instrumentarium blijven bieden. De beweging die nu wordt gemaakt is dat in het wettelijk stelsel niet sectorale eisen het vertrekpunt zijn, maar initiatieven en ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving zelf. Daardoor wordt gestimuleerd dat de onderscheiden belangen in samenhang worden beschouwd zodat een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving wordt bereikt. Daarbij wordt onderkend dat particuliere initiatieven steeds belangrijker worden bij de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Het nieuwe stelsel moet er toe bijdragen dat niet alleen bestuursorganen, maar ook particuliere initiatiefnemers, meer oog krijgen voor de samenhang van de relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving en de rechtstreeks daarbij betrokken belangen.

Onder de Omgevingswet brengen de onderscheiden belangen daarom niet langer sectorale procedures en systemen met zich mee. Deze kunnen immers belemmerend werken voor een samenhangende aanpak van opgaven bij private en publieke ontwikkelingsinitiatieven. Zo kan beter worden ingespeeld op de regionale verschillen en op marktinitiatieven. De Omgevingswet faciliteert ook overheidstaken zoals bescherming tegen overstromingen. Ook kleine of eenvoudige initiatieven hebben voordeel van het wetsvoorstel. Minder, eenvoudiger en daarmee snellere procedures maken het voor de gebruiker gemakkelijker om initiatieven te ontplooien. Burgers en bedrijven moeten ook gemakkelijker dan nu informatie kunnen krijgen via internet over de regels voor hun gronden en gebouwen en de kwaliteit van hun fysieke leefomgeving.

De menselijke activiteiten in de fysieke leefomgeving leiden soms tot belangentegenstellingen. Kwaliteitsverbetering voor de één, zoals een grotere woning of een snelle wegverbinding, leidt tot kwaliteitsverlies voor de ander, zoals verlies van uitzicht of recreatiemogelijkheden of het ondervinden van geluidhinder. De overheid is verantwoordelijk voor het bewaken van de balans. Het belang van de kwaliteit van onze leefomgeving en de zorg van de overheid daarvoor is vastgelegd in de Grondwet30 en blijkt uit diverse EU-richtlijnen. Die zorg bestaat uit twee hoofdelementen. In de eerste plaats draagt de overheid zorg voor een veilige en gezonde fysieke leefomgeving voor de burger en een goede omgevingskwaliteit. In de tweede plaats zorgt de overheid voor collectieve voorzieningen in de fysieke leefomgeving zoals watersystemen, wegen en riolering. Deze zorg vereist regulering van activiteiten van burgers en van de overheid zelf, en actief handelen van de overheid voor aanleg en beheer van collectieve voorzieningen.

De Omgevingswet brengt wetten samen met verschillende sturingsmodellen. De verschillende sturingsmodellen zijn afgestemd op de sterk verschillende aard van de onderdelen van de fysieke leefomgeving en de opgaven die daarbij horen. Ook de wijze van sturing in EU-richtlijnen volgt de inhoud van het beleidsterrein waar de richtlijn over gaat. Voor sommige onderwerpen zoals veiligheid, milieukwaliteit, behoud van cultureel erfgoed en natuurbescherming heeft dat geleid tot het stellen van nationale of internationale regels over activiteiten. Voor andere onderwerpen zoals hoofdinfrastructuur zijn taken belegd bij het centrale bestuur. Bij een derde groep onderwerpen, zoals de inrichting van de openbare ruimte, ligt het primaat bij het decentraal bestuur. Het sturingsmodel van de Omgevingswet moet de intrinsieke inhoudelijke verschillen respecteren en tegelijkertijd zo veel mogelijk uniform werken.

Het motto «ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit» is de essentie van de Omgevingswet. De opbouw van het wetsvoorstel volgt een beleidscyclus, weergegeven in figuur 1. Die aanpak is ontleend aan EU-richtlijnen op het gebied van milieu en water.

De beleidscyclus is bij het ontwerp van het wettelijk stelsel gebruikt om te duiden welke instrumenten bestuursorganen in de diverse fasen van de cyclus tot hun beschikking moeten hebben. Daarbij is gekeken hoe bestuursorganen zich tot elkaar verhouden en hoe bestuursorganen zich verhouden tot derden zoals burgers en bedrijven. De kwaliteit van de fysieke leefomgeving als geheel staat in de beleidscyclus centraal. Dat komt in het wetsvoorstel tot uitdrukking in de eerder genoemde maatschappelijke doelen van de wet. Alle spelers in de fysieke leefomgeving, burgers, bedrijven en overheden dragen hieraan bij. De regering is er bij de vormgeving van het stelsel van uitgegaan dat de kwaliteit van de fysieke leefomgeving in toenemende mate wordt bepaald door initiatieven in de samenleving. In het wetsvoorstel wordt de kwaliteit als geheel centraal gesteld en bestuursorganen krijgen de opdracht om bij de uitoefening van de taken en bevoegdheden rekening te houden met de samenhang van de relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving en de rechtstreeks daarbij betrokken belangen. Dit veronderstelt een meer integrale benadering van de fysieke leefomgeving, uitgaande van initiatieven en opgaven in de fysieke leefomgeving zelf. Het gaat dus niet meer om een optelsom van sectorale taken en bevoegdheden.

Aan de linkerzijde van de cyclus, in het gedeelte dat wordt aangeduid met «uitvoering», staan de initiatiefnemers van activiteiten en projecten centraal: burgers, bedrijven of overheden die iets willen ontwikkelen. Dit kan de uitbreiding van een bedrijf of woning zijn, de bouw van een school maar ook de aanleg van een natuurgebied, snelweg of windmolenpark. Voorop staat de eigen verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer, die tot uitdrukking komt in een algemene zorgplicht*. Waar inkadering van activiteiten door de overheid nodig is, gebeurt dat zo veel mogelijk door algemene regels. Initiatiefnemers hoeven dan niet vooraf toestemming te vragen aan de overheid. Als toestemming van de overheid wel vereist is, verloopt die primair via een omgevingsvergunning. Daarnaast kent het wetsvoorstel het projectbesluit waarmee een overheidsinstantie zelf de regie kan nemen over de besluitvorming voor een project waarvoor zij verantwoordelijk is, zoals aanleg van een snelweg of een dijkverlegging. Dat geldt ook voor private projecten met een publiek belang, zoals aanleg van een windmolenpark of winning van grondstoffen. Een belangrijke schakel in de cyclus is toezicht en handhaving.

De zorg van de overheid is erop gericht de fysieke leefomgeving te verbeteren waar deze tekort schiet en kwaliteiten te behouden waar deze goed zijn. Dit betekent dat de Omgevingswet de overheid kan verplichten om maatregelen te treffen wanneer de kwaliteit van de fysieke leefomgeving tekort schiet. Daarbij blijft er zo veel mogelijk ruimte voor initiatieven van burgers en bedrijven, in het bijzonder voor initiatieven die per saldo bijdragen aan de kwaliteit van de fysieke leefomgeving.

Een strategische, integrale omgevingsvisie voor het gehele grondgebied* is nodig om te bepalen hoe de taken van een bestuursorgaan worden ingevuld en om de verdere ambities voor de fysieke leefomgeving te formuleren. In programma’s formuleert de overheid de maatregelen die leiden tot de gewenste kwaliteit van een onderdeel van de fysieke leefomgeving, een aspect of een gebied. Vaak zal het gaan om uitwerkingen van de omgevingsvisie, bijvoorbeeld een programma over de hoofdlijnen van de ontwikkeling van een gebied. Een programma is verplicht als dat volgt uit EU-richtlijnen of als de vereiste kwaliteit niet wordt gehaald.

De zorg van de overheid wordt inhoudelijk ingekleurd en geconcretiseerd met normen die gericht zijn tot bestuursorganen: omgevingswaarden en instructieregels. Een omgevingswaarde is een maatstaf voor de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan, of de toelaatbare belasting door activiteiten of toelaatbare concentratie of depositie van stoffen in de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan. Het gaat bijvoorbeeld om kwaliteitseisen voor water of lucht en waarden voor de bescherming tegen overstromingen en de veiligheid van waterkeringen. Een instructieregel is een regel over uitoefening van een taak of bevoegdheid door een bestuursorgaan. Het gaat bijvoorbeeld om regels over de inhoud, toelichting of motivering van een besluit in verband met de externe veiligheid.

De activiteiten in de fysieke leefomgeving leiden tot ontwikkelingen in de feitelijke toestand. Via monitoring bepaalt de overheid of aan omgevingswaarden wordt voldaan en wat de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving is. Dat leidt in een cyclisch proces tot nieuwe visievorming en, waar nodig, nieuwe maatregelen.

De hier voorgestelde instrumenten hebben een generiek karakter, maar sluiten aan bij instrumenten in de huidige sectorale wetgeving. Wetten als de Waterwet, de Wet milieubeheer en Wet natuurbescherming31 beschikken ook over normen, monitoring, visies, plannen, algemene regels en toestemmingen, zij het dat deze instrumenten voor één sector gelden. De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht heeft een breder karakter, maar betreft uitsluitend de procedure voor het verlenen van een toestemming en de daarbij behorende handhaving.

De cyclische aanpak is een uiting van een paradigmawisseling: van behoud en bescherming naar een actieve aanpak om voortdurend te werken aan een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving. De gestelde omgevingswaarden en geformuleerde kwaliteiten moeten daadwerkelijk worden gehaald. Daarbij moet voor alle belanghebbenden (andere overheden, burgers, bedrijven, organisaties) inzichtelijk zijn welke ruimte voor ontwikkeling er is en welke rol en betrokkenheid zij hebben in de verschillende fasen van de cyclus. Verantwoordelijke bestuursorganen moeten ook door derden kunnen worden aangesproken op het al of niet realiseren van omgevingswaarden, kwaliteiten en projecten en op de uitvoering van beleid dat is vastgelegd in omgevingsvisies en programma’s. Monitoring en de beschikbaarstelling van gegevens daaruit is hierbij van wezenlijk belang.

De cyclus laat zien hoe bestuursorganen zich bij de zorg voor de fysieke leefomgeving verhouden tot andere spelers in de fysieke leefomgeving. Activiteiten in de fysieke leefomgeving worden merendeels ondernomen door andere spelers dan de overheid. Een belangrijk taak voor de overheid is het met elkaar in verband brengen van initiatieven en het toezicht op de totale kwaliteit. De beleidscyclus vormt het algemene denkmodel voor situaties dat overheden een opgave in de fysieke leefomgeving oppakken en daartoe beleid formuleren. Een bestuursorgaan monitort de kwaliteit en stelt, als deze onvoldoende wordt geacht, een programma vast. Zo nodig stelt het ook regels vast die ertoe moeten leiden dat de totale kwaliteit van de fysieke leefomgeving voldoende blijft.

De beleidscyclus is daarmee ook het denkmodel voor het ontwerp van het wetsvoorstel. In veel gevallen stelt het wetsvoorstel het toepassen van onderdelen van de beleidscyclus verplicht, bijvoorbeeld bij het vaststellen van omgevingswaarden, het opstellen van een programma, het vaststellen van regels of het meewegen van een belang bij vergunningverlening. Soms is het wenselijk juridische koppelingen aan te brengen tussen instrumenten. Maar dat is niet in alle gevallen geschikt of wenselijk voor het goed functioneren van de beleidscyclus en daarmee voor het bereiken van een optimale kwaliteit van de fysieke leefomgeving. In de meeste gevallen is er dan ook geen juridische samenhang of doorwerking tussen de in de cyclus weergegeven rechtsfiguren. Dat zou leiden tot verdere juridisering en daardoor belemmering van een doelmatige en doeltreffende overheidszorg. Een bestuursorgaan moet dus welbewust de volgende stap in de cyclus zetten.

In één geval voorziet het wetsvoorstel – in aansluiting op Europese verplichtingen – in een sluitende werking van de cyclus. Als doelstellingen zijn uit te drukken in meetbare of berekenbare eenheden of andere objectieve termen kunnen ze worden vastgelegd in omgevingswaarden. Een bestuursorgaan is verplicht om te monitoren of omgevingswaarden daadwerkelijk worden gehaald. Als uit de monitoring blijkt dat niet voldaan wordt of zal worden aan een omgevingswaarde, geldt een plicht om een programma vast te stellen. Het programma bevat de maatregelen die verzekeren dat blijvend aan omgevingswaarden wordt voldaan. Ook bevat het wetsvoorstel bepalingen die bewerkstelligen dat maatregelen in programma’s ook daadwerkelijk worden uitgevoerd en dat een programma moet worden aangepast als niet voldaan wordt aan een omgevingswaarde.

Verder is een goede voorbereiding en betrokkenheid van derden bij de ontwikkeling van beleid en de besluitvorming over activiteiten ook van belang voor het functioneren van de beleidscyclus. In dit licht biedt het wetsvoorstel mogelijkheden om de «sneller en beter»-aanpak toe te passen. Het gaat kort gezegd om prikkels die een vroegtijdige, integrale visievorming en afweging over projectinitiatieven stimuleren, inclusief de betrokkenheid van derden daarbij, en om de borging door goede monitoring en bijsturing van beleidsprogramma’s of projecten.

De kwaliteit van de fysieke leefomgeving wordt niet alleen bepaald door wet- en regelgeving. De bestuurlijke cultuur, de kennis en kunde van bestuurders, ambtenaren en initiatiefnemers zijn minstens zo belangrijk. De Omgevingswet beoogt een impuls te geven aan bestuurlijke en ambtelijke processen en samenwerking. Concreet gaat het erom dat bestuurders en ambtenaren de wil hebben om de fysieke leefomgeving integraal te benaderen, dat zij geen risicomijdend gedrag tonen, ruimte laten voor privaat initiatief, de participatieve aanpak* toepassen en zorgen voor voldoende kennis en vaardigheden en een toereikende uitvoeringsorganisatie. Als een besluit eenmaal is genomen, moeten bestuurders ook durven doorpakken. Veel initiatieven en ontwikkelingen haken daarop in, zoals het Programma Uitvoering met Ambitie, het Bestuursakkoord Water32 en de ontwikkeling van de Investerings- en innovatieagenda voor de woning- en utiliteitsbouw33.

Versterking van de positie van private partijen in het omgevingsrecht vraagt in de eerste plaats om een verandering in bestuurlijke cultuur. Wetgeving heeft daar maar beperkte invloed op. Parallel aan de implementatie van de Omgevingswet zal daarom ook op gedragsverandering worden ingezet. Naar voorbeeld van de ontwikkelingen in het sociale domein, kan in het omgevingsrecht veel meer worden uitgegaan van het oplossend vermogen van private partijen. De rol van de overheid zou dan beperkt kunnen blijven tot het bieden van een vangnet waar dat vermogen ontbreekt. Deze omslag in het denken zal door middel van proefprojecten en het tonen van goede voorbeelden worden bevorderd.

De regering beoogt ook de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving te verbeteren. Dat vereist regels die goed uitvoerbaar zijn en die aansluiten bij de belevingswereld en behoeften van de gebruikers, ook die aan overheidszijde. Dat vereist ook dat overheden voldoende zijn toegerust om hun uitvoeringstaken uit te voeren. Het bevoegd gezag* en bestuursorganen die medebetrokken zijn bij de regulering van een activiteit zullen intensiever samenwerken. Werkzaamheden zullen verder op elkaar moeten worden afgestemd en de uitwisseling van gegevens tussen overheden zal nog belangrijker worden. Naar verwachting zullen de omgevingsdiensten hierin steeds meer een sleutelfunctie gaan vervullen. Cruciaal is dat alle uitvoerende overheden in dit proces van samenwerking voldoende kwaliteit kunnen leveren.

Communicatie tussen overheden en burgers, informatievoorziening over de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving en de regels die daar gelden worden in toenemende mate digitaal. In de Visiebrief digitale overheid 201734 heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties geschetst hoe deze ontwikkeling de komende jaren verder zal worden doorgetrokken. De stelselherziening van het omgevingsrecht zet in op en sluit aan bij deze verdere digitalisering van de samenleving.

In hoofdstuk 9 van deze memorie van toelichting wordt nader ingegaan op de uitvoering en handhaving van de Omgevingswet en op digitalisering.

De voorgestelde Omgevingswet is gericht op de maatschappelijke doelen die hiervoor zijn gepresenteerd. Daarnaast moet dit wetsvoorstel, in samenhang met nog volgende wetsvoorstellen en de wijzigingen van de uitvoeringsregelgeving, ook een wezenlijke bijdrage leveren aan het oplossen van de in de vorige paragraaf beschreven knelpunten én leiden tot vermindering van administratieve lasten en bestuurlijke lasten. Daarom zijn er naast de maatschappelijke doelen ook verbeterdoelen geformuleerd. Deze zijn bereikt als de Omgevingswet – in volle omvang en met bijbehorende uitvoeringsregelgeving – in werking is. De verbeterdoelen maken de weg vrij om beter te werken aan de maatschappelijke doelen. De vier verbeterdoelen voor de vernieuwing van het omgevingsrecht zijn:

• a. het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht;

• b. het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving;

• c. het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving;

• d. het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving.

Niet elke keuze in het wetsvoorstel kan tegemoet komen aan alle verbeterdoelen zonder andere verbeterdoelen of de maatschappelijke doelen geweld aan te doen. Waar doelen met elkaar schuren heeft de regering in het wetsvoorstel een beargumenteerde keuze gemaakt.

Figuur 2 geeft de samenhang aan tussen enerzijds de maatschappelijke ontwikkelingen en aanleidingen voor vernieuwing van het omgevingsrecht en anderzijds de verbeterdoelen.

De regering heeft gekozen voor integratie in één nieuwe wet. Zij voorziet een Omgevingswet die uiteindelijk de wetgeving voor ruimtelijke ordening, water, milieu, natuur en de bouwregelgeving zal omvatten, evenals delen van de monumentenwetgeving. Daarmee worden de verschillende deelonderwerpen waaruit het omgevingsbeleid nu bestaat met elkaar verbonden. Deze paragraaf gaat in op de reikwijdte van het wetsvoorstel.

Het wetsvoorstel voorziet in een integraal kader voor plaatsgebonden activiteiten van burgers, bedrijven en overheden in de fysieke leefomgeving. Het biedt onder meer regelingen voor taaktoedeling aan overheden, normstelling, visie- en planvorming, algemene regels, besluitvorming, bijzondere omstandigheden, toezicht en handhaving. Deze elementen zijn noodzakelijk voor een goed functionerende uitvoeringspraktijk van de regelgeving. Goed functionerende elementen uit bestaande toestemmingsstelsels voor activiteiten en projecten in de fysieke leefomgeving zijn overgenomen in het wetsvoorstel, in het bijzonder elementen uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de Tracéwet. Ook worden regelingen samengebracht uit wetgeving voor energie en infrastructuur die gericht zijn op activiteiten van derden, dat wil zeggen anderen dan de betrokkenen in de sector. Regelingen uit energie- en infrastructuurwetten die uitsluitend gericht zijn tot de desbetreffende sector gaan niet over naar de Omgevingswet, maar blijven in de sectorale wetgeving. Zo kan een regeling voor de inrichting van een station prima in de Spoorwegwet staan, terwijl een regeling voor het gebruik van gronden langs het spoor naar de Omgevingswet overgaat. Nucleaire activiteiten, die relatief weinig voorkomen, blijven uitgezonderd.

Geografisch dekt de Omgevingswet het Europese deel van Nederland en de exclusieve economische zone op de Noordzee. Dit sluit aan bij de reikwijdte van enkele wetten die integraal opgaan in de voorgestelde wet. Voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba en de exclusieve economische zone op de Caribische Zee blijft specifieke wetgeving van toepassing.

Met het wetsvoorstel wordt een eerste, belangrijke stap gezet in de omslag naar een samenhangend stelsel voor het omgevingsrecht. Het wetsvoorstel vervangt:

• – de Belemmeringenwet Privaatrecht, de Crisis- en herstelwet, de interim-wet stad-en-milieubenadering, de Ontgrondingenwet, de Planwet verkeer en vervoer, de Spoedwet wegverbreding, de Tracéwet, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Wet ammoniak en veehouderij, de Wet geurhinder en veehouderij, de Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden, de Wet inzake de luchtverontreiniging en de Wet ruimtelijke ordening;

• – de Waterwet, behalve de regelingen voor het deltaprogramma en het financiële hoofdstuk;

• – de Woningwet: bouwregelgeving;

• – de Wet milieubeheer: regelgeving over plaatsgebonden activiteiten35;

• – de Monumentenwet 1988: vergunning archeologische rijksmonumenten, beschermde stads- en dorpsgezichten en archeologische monumentenzorg in bestemmingsplannen;

• – de Wet beheer rijkswaterstaatswerken: vergunning;

• – de Spoorwegwet en de Wet lokaal spoor: omgevingsregime;

• – de Wet bereikbaarheid en mobiliteit: ruimtelijke doorwerking;

• – de Wet luchtvaart: ruimtelijke beperkingen;

• – de Mijnbouwwet: milieuregelgeving voor de exclusieve economische zone en veiligheidszone;

• – gedoogplichten uit diverse wetten.

Een nadere toelichting per wet is opgenomen in hoofdstuk 7 van deze memorie van toelichting.

De fysieke leefomgeving staat centraal in de Omgevingswet. Wetgeving die inhoudelijk niet direct samenhangt met deze zorg blijft daarom buiten de Omgevingswet. Het wetsvoorstel bestrijkt dan ook niet de onderlinge verhoudingen van private actoren die actief zijn in de fysieke leefomgeving. Onderwerpen als veilig verkeersgedrag en dierenwelzijn blijven daarom buiten de Omgevingswet. Ook de verhouding tussen de overheid en private actoren die publieke diensten verrichten, is geen onderdeel van het wetsvoorstel. Er blijven dus diverse sectorwetten bestaan voor bijvoorbeeld spoorbedrijven, energiebedrijven, drinkwaterbedrijven en woningcorporaties. In paragraaf 4.1.3 wordt nader ingegaan op de verhouding met deze wetten.

In enkele gevallen is integratie van omgevingsrecht in doelgroepregelgeving inzichtelijker en gemakkelijker voor de gebruiker dan integratie in de Omgevingswet. Dit speelt bijvoorbeeld bij de verkeerswetgeving: het is wenselijk om verkeersgedrag te reguleren via verkeerswetgeving, ook als het motief voor de regels de bescherming van de fysieke leefomgeving is. Dit is inzichtelijker voor de verkeersdeelnemers. Ook zijn bevoegdheden in de verkeerswetgeving beter toegesneden op de doelgroep. Om deze redenen zijn regels voor het vliegverkeer over geluid en externe veiligheid in de Wet luchtvaart gehandhaafd, net als bijvoorbeeld de regeling voor milieuzones in de Wegenverkeerswet 1994.

Om de Omgevingswet (eerste module) te kunnen invoeren, is invoeringsregelgeving nodig. Deze invoeringsregelgeving zal bestaan uit een invoeringswet (de Invoeringswet Omgevingswet), een invoeringsbesluit en een invoeringsregeling. De invoeringsregelgeving zal voorzien in:

• – het intrekken van die wetten en het schrappen van die onderdelen van wetten die in de Omgevingswet (eerste module) worden geïntegreerd;

• – het voorzien van een nieuwe wettelijke grondslag voor de uitvoeringsregelgeving die geldig moet blijven op het moment dat de Omgevingswet in werking treedt (het zogenoemde «omhangen»);

• – het intrekken van uitvoeringsregelgeving die niet langer benodigd is;

• – het aanpassen van de verwijzingen in andere regelgeving naar regelgeving die in verband met de Omgevingswet vervalt;

• – het aanpassen van regels in andere regelgeving die verwijzen naar begrippen, instrumenten en dergelijke in de huidige regelgeving die met de Omgevingswet worden vervangen;

• – overgangsrecht (in hoofdstuk 12 van deze memorie van toelichting wordt hiervan een globaal beeld gegeven) en

• – overige inhoudelijke wijzigingen, bijvoorbeeld op het gebied van strafbaarstelling (Wet op de economische delicten) en beroepsmogelijkheden (Algemene wet bestuursrecht).

De invoeringsregelgeving zal tegelijkertijd met de Omgevingswet en de uitvoeringsregelgeving in werking treden.

Voor de invoering van de Omgevingswet zullen circa 90 andere wetten worden gewijzigd. De Invoeringswet Omgevingswet zal een overwegend technisch karakter hebben. Vooral over het overgangsrecht en de strafbaarstelling zijn echter inhoudelijke keuzes te maken. Enkele keuzes worden in deze memorie toegelicht. Dit betreft bijvoorbeeld de gemaakte afspraken over het overgangsregime voor de huidige bestemmings- en rioleringsplannen. De Ministeries die actief zijn op het terrein van de fysieke leefomgeving en de koepelorganisaties zullen worden betrokken bij de voorbereiding van de invoeringsregelgeving.

De invoeringswet is niet bedoeld om (onderdelen van) wetten die niet meegaan in de eerste module Omgevingswet, bij gelegenheid van de invoeringswet alsnog in de Omgevingswet te integreren. Wel kan de invoeringswet worden benut om onderdelen van de wetgeving die in herziening zijn beleidsneutraal over te brengen naar de Omgevingswet, zonder dat interferentie ontstaat tussen de wetgevingsprocessen. Bijvoorbeeld de invulling van hoofdstuk 15 in het wetsvoorstel, dat gereserveerd is voor de schaderegelingen. Dit hoofdstuk zal via de invoeringswet worden ingevuld in verband met de samenloop met de nieuwe regeling van de nadeelcompensatie in de Awb die voorvloeit uit de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten. Een ander voorbeeld is het voorstel tot wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving)36, waarvoor in afdeling 18.3 van het wetsvoorstel ruimte is gereserveerd (zie paragraaf 4.18.2).

De uitvoeringsregelgeving van het Rijk op het gebied van het omgevingsrecht bestaat op dit moment uit een ingewikkeld en onderling verweven stelsel van ongeveer 120 uiteenlopende en vaak sectoraal georiënteerde algemene maatregelen van bestuur en een vergelijkbaar aantal ministeriële regelingen met meer gedetailleerde en technische bepalingen. De omvang van dit regelbestand is vele malen groter dan dat op het niveau van formele wetten. De inrichting van een nieuw stelsel van uitvoeringsregelgeving is daarom van even groot belang voor het bereiken van de maatschappelijke doelen van het wetsvoorstel en het behalen van de verbeterdoelen van de stelselherziening als het wetsvoorstel zelf.

De inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van de uitvoeringsregelgeving worden bevorderd door clustering en bundeling van samenhangende regels. Het nieuwe stelsel van uitvoeringsregelgeving wordt daarom ingericht op basis van een clustering van regels, waarbij de doelgroepen van die regels als uitgangspunt worden genomen. Naar huidig inzicht zullen vier algemene maatregelen van bestuur worden vastgesteld:

• – Omgevingsbesluit. Dit zal de algemene en procedurele bepalingen ter uitwerking van de instrumenten van het wetsvoorstel bevatten die voor een ieder van belang zijn, zowel voor overheden als voor burgers en bedrijven.

• – Besluit kwaliteit leefomgeving. Deze algemene maatregel van bestuur bevat de inhoudelijke normstelling voor bestuurlijk handelen en is dus uitsluitend gericht tot bestuursorganen die de instrumenten van het wetsvoorstel toepassen.

• – Activiteiten in de fysieke leefomgeving. Deze groep regels is gericht op burgers, bedrijven en overheden bij hun feitelijk handelen. Het gaat hier om de algemene, rechtstreeks werkende regels die op rijksniveau zullen worden gesteld over activiteiten in de fysieke leefomgeving. Omwille van de omvang van en de diversiteit aan onderwerpen en doelgroepen zullen naar verwachting twee algemene maatregelen van bestuur worden vastgesteld. Het huidige Activiteitenbesluit milieubeheer is de kern van het ene besluit, het huidige Bouwbesluit 2012 de kern van het andere besluit.

Bij het voorbereiden en opstellen van de uitvoeringsregelgeving zal nader worden bezien welke indeling het meest recht doet aan de verbeterdoelen van de stelselherziening. De bedoeling is om een stelsel te ontwerpen dat voor de gebruiker zo toegankelijk mogelijk is.

Het wetsvoorstel bevat diverse grondslagen voor uitwerking van onderwerpen bij algemene maatregel van bestuur. Ter uitwerking daarvan worden de hiervoor beschreven nieuwe algemene maatregelen van bestuur opgesteld. Ook komen er één of meer ministeriële regelingen. Na aanpassing aan de verbeterdoelen van de stelselherziening wordt de inhoud van de bestaande algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen zo veel mogelijk ondergebracht in de nieuwe uitvoeringsregelgeving. Ook bij het bepalen van de inhoud van deze nieuwe uitvoeringsregelgeving zullen de maatschappelijke doelen en de verbeterdoelen als uitgangspunt worden genomen. Het Integraal Afwegingskader zal ingezet worden om te komen tot de meest eenvoudige en de minst belastende vormgeving van de uitvoeringsregelgeving. De doelgroepen van de uitvoeringsregelgeving – burgers, bedrijven, overheden en organisaties – zullen bij de totstandkoming van de uitvoeringsregelgeving worden betrokken.

Voor de totstandkoming van de Omgevingswet heeft de regering, in aansluiting op de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State en andere signalen uit de samenleving, gekozen voor een modulaire aanpak. Het voorliggende wetsvoorstel is primair gericht op de instrumenten voor gebiedsgericht beheer en ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Het omgevingsrecht omvat echter een groter aantal wetten. Er zijn aanvullingen van de Omgevingswet voorzien om ook de volgende onderwerpen te kunnen integreren:

• – bodem (Wet bodembescherming en hoofdstuk 11a van de Wet milieubeheer);

• – geluid (Wet geluidhinder en hoofdstuk 11 van de Wet milieubeheer);

• – grondeigendom (onteigeningswet, Wet inrichting landelijk gebied, Wet voorkeursrecht gemeenten);

• – milieuregelgeving over niet-plaatsgebonden handelingen, vooral regelingen over stoffen, afvalstoffen en producten en emissiehandel (Wet milieubeheer);

• – natuur (Wet natuurbescherming);

• – water (niet in het huidige wetsvoorstel betrokken onderdelen van de Waterwet, Wrakkenwet);

• – wegbeheer en openbaarheid van wegen (Wegenwet, Waterstaatswet 1900, Wet herverdeling wegenbeheer).

In paragraaf 7.4 wordt de visie van de regering op deze aanvullingen beschreven.

Dit tweede hoofdstuk beschrijft de belangrijkste uitgangspunten die bepalend zijn geweest voor het ontwerpen van het wetsvoorstel. De keuzen die voortvloeien uit deze uitgangspunten worden in de volgende hoofdstukken beschreven. In de eerste plaats leiden de eerder beschreven verbeterdoelen tot een aantal uitgangspunten voor het ontwerpen van het wetsvoorstel. Die doelen vormen echter niet het enige uitgangspunt voor het wetsvoorstel. De stelselherziening van het omgevingsrecht moet immers worden gerealiseerd binnen een bestuurlijke, juridische en maatschappelijke context. Een tweede uitgangspunt is dat het wetsvoorstel moet aansluiten bij de EU-verplichtingen en andere internationale verplichtingen waaraan Nederland zich heeft verbonden. Een derde uitgangspunt is de keuze van de regering om uit te gaan van gelijkwaardige bescherming van de fysieke leefomgeving. Verder is Nederland een gedecentraliseerde eenheidsstaat*, wat grote betekenis heeft voor de rolverdeling tussen bestuursorganen. Tot slot moet het wetsvoorstel passen in de moderne opvattingen over de rollen van burger, bedrijf en overheid.

Bij de uitwerking van het wetsvoorstel en de bijbehorende uitvoeringsregelgeving zal soms blijken dat de hier beschreven beleidsmatige doelen en uitgangspunten in de uitwerking met elkaar botsen. In die gevallen is een politieke keuze nodig. Die keuzes worden van geval tot geval gemaakt, zonder dat op voorhand vast ligt dat één doel of uitgangspunt zwaarder weegt dan een ander.

Bij de vormgeving van het wetsvoorstel en zijn uitvoeringsregelgeving staan de gebruikers voorop. Dat zijn enerzijds initiatiefnemers – van burgers die een dakkapel willen bouwen tot Ministers die een Deltaprogramma uitvoeren – anderzijds burgers en organisaties die opkomen voor hun belang of willen participeren in de besluitvorming over een activiteit of project. Al deze gebruikersgroepen moeten voordeel hebben van de nieuwe wetgeving.

Het nieuwe wettelijke stelsel moet het voor de initiatiefnemer gemakkelijker maken te weten wat kan en mag. Voor het merendeel van de activiteiten volstaan algemene regels als kader voor het handelen. Het voordeel daarvan is dat de initiatiefnemer zonder tussenkomst van de overheid weet welke randvoorwaarden van toepassing zijn voor zijn activiteiten en wat zijn handelingsvrijheid is. Met algemene regels kunnen tijdrovende en verhoudingsgewijs dure vergunningprocedures worden voorkomen. Waar wel vergunningen nodig zijn geldt als uitgangspunt: één loket, één bevoegd gezag en één besluit.

Om het omgevingsrecht eenvoudiger te maken, biedt het wetsvoorstel een beperkt palet aan basisinstrumenten, met elk een helder onderscheiden beleidsmatige of juridische functie. De instrumenten zijn dus in beginsel gelijk voor alle domeinen en voor alle bestuurslagen. Wel vloeien uit de staatsinrichting beperkingen voort voor de toepassing van de instrumenten. Zo maakt het waterschap, als functioneel bestuur, geen breed strategisch omgevingsbeleid.

Centraal in de Omgevingswet staat een samenhangende zorg voor de fysieke leefomgeving. Door de instrumenten daar op te richten geeft de wet een inhoudelijke impuls, gericht op het vroegtijdig betrekken van alle relevante belangen bij besluitvormingsprocessen. De samenhangende benadering bevordert integrale oplossingen, die bij een sectorale aanpak buiten beeld kunnen blijven. Ook bevordert die benadering beleidsvernieuwing: in het huidige stelsel is een plan dat wordt vernieuwd «gevangen» door uitspraken in plannen die op dat moment niet ter discussie staan. Minder plannen betekent minder bestuurlijke en ambtelijke drukte bij de beleidsvoorbereiding en -uitwerking.

Integraal beleid betekent overigens niet dat er geen sectorale beleidsdoelen meer zullen zijn. Zo zullen er steeds doelen en randvoorwaarden blijven op het gebied van veiligheid, gezondheid, kwaliteit van ecosystemen, beschikbaarheid van hulpbronnen en behoud van cultureel erfgoed. Sterker nog: het is voor een goede integratie juist van belang dat sectorale doelen en randvoorwaarden helder en eenduidig zijn vastgesteld, omdat deze het uitgangspunt vormen voor de integrale zorg voor de fysieke leefomgeving. Een voorbeeld is de watersysteembenadering die vanuit een interne samenhang tussen veiligheid, waterkwaliteit en waterkwantiteit, voor oppervlaktewater én grondwater, de samenhang zoekt met andere relevante beleidsterreinen.

Uitgangspunt is dat besluiten op grond van de Omgevingswet zo veel mogelijk integraal zijn, zodat alle belangen die aan de orde zijn in de fysieke leefomgeving worden meegewogen. Toch blijven er ook onder de Omgevingswet besluiten met een beperkter beoordelingskader. Het is namelijk vanuit het oogpunt van rechtszekerheid niet wenselijk als na een integrale afweging op hoofdlijnen opnieuw een brede belangenafweging plaatsvindt bij een meer op de uitvoering gericht besluit. Als bijvoorbeeld na een integrale afweging is vastgesteld dat op een bepaalde plaats een bouwwerk van een bepaalde omvang mag worden gebouwd, dan wordt bij de omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit daarvan alleen nog gekeken naar uitvoeringsaspecten, zoals de constructieve kwaliteit; er vindt niet opnieuw een integrale belangenafweging plaats.

Uit de Grondwet, Gemeentewet, Waterschapswet en Provinciewet volgt dat, wanneer taken goed op decentraal niveau kunnen worden behartigd, deze ook aan dat niveau behoren te worden overgelaten. Meer beslisruimte geeft meer ruimte voor ontwikkeling van innovatieve en duurzame projecten die nu soms worden gehinderd door (verouderde) regels. Dit stelt hoge eisen aan de normstelling: die moet meer flexibiliteit bieden zonder dat aan kwaliteit wordt ingeboet. Dit aspect wordt verder uitgewerkt in paragraaf 2.5.

Meer afwegingsruimte wordt onder meer geboden door geen koppeling te leggen tussen het bereiken van omgevingswaarden en individuele besluiten, voor zover dat mogelijk is. Loskoppeling is niet mogelijk voor normen die heel direct doorwerken naar specifieke activiteiten. Zo kan bijvoorbeeld de aanwezigheid van bedreigde diersoorten bepaalde activiteiten in een gebied onmogelijk maken.

Die afwegingsruimte gaat niet zover dat een bestuursorgaan afwegingen kan maken over de taken van een ander bestuursorgaan. Ook EU-verplichtingen en internationale verplichtingen, en de nationale opvattingen over de mogelijkheden om belangen tegen elkaar af te wegen begrenzen de afwegingsruimte.

Meer afwegingsruimte vergt ook een andere benadering van bestaand gebruik. De wetgeving moet ruimte bieden om in te grijpen als bestaand gebruik van de fysieke leefomgeving in de weg staat aan gewenste ontwikkelingen.

Er zullen altijd gevallen blijven waarmee bij het stellen van regels geen rekening kon worden gehouden. Het kan bijvoorbeeld gaan om innovaties qua proces of techniek en gebieden met een bijzonder complexe opgave. Waar de reguliere regels leiden tot onredelijke belemmeringen voor dit soort gevallen, moet het nieuwe wettelijke stelsel uitzonderingen mogelijk maken.

Het samenvoegen van sectorale besluitvormingsprocedures voorkomt dat voor één project in dezelfde fase meerdere besluiten nodig zijn. De aanvrager kan met zijn aanvragen voor vergunningen steeds bij één (elektronisch) loket terecht. Voor een activiteit, zoals bedrijfsuitbreiding, of een combinatie van activiteiten kan in beginsel via één toestemming een akkoord van de overheid worden verkregen. In sommige gevallen zijn achter de schermen meerdere overheden betrokken bij het verlenen van die toestemming. Uitgangspunt is dat de overheid met één gezicht naar buiten treedt naar initiatiefnemers, ook wanneer de activiteiten de taken van meerdere bestuursorganen raken.

Dat besluitvorming via één besluit mogelijk is, wil niet zeggen dat het altijd wenselijk is. Bij complexe projecten wil de initiatiefnemer vaak eerst zekerheid hebben over de toelaatbaarheid op hoofdlijnen voordat hij de vereiste technische vergunningen aanvraagt. Een vergunning voor specifieke bouwwerken wordt bijvoorbeeld vaak pas aangevraagd bij de verdere uitwerking van een op hoofdlijnen goedgekeurd project. De initiatiefnemer bepaalt zelf of hij de vereiste toestemmingen in één keer aanvraagt, of verdeelt over twee of meer pakketten.

Het wetsvoorstel verankert de «sneller en beter»-aanpak in het brede fysieke domein. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan de motie-Samsom37. De aanpak maakt snellere, betere en transparantere besluitvorming mogelijk over complexe projecten. De Commissie versnelling besluitvorming infrastructurele projecten38 beklemtoont het belang van investeren in de kwaliteit van de voorbereidingsfase. Een vroegtijdige probleemanalyse, verkenning van oplossingsvarianten en milieueffectbeoordeling met vroegtijdige publieksparticipatie leidt tot besluitvorming met groter draagvlak en tot aanzienlijke tijd- en geldwinst.

De herziening van het omgevingsrecht is ook gericht op doelmatiger onderbouwend onderzoek voor de besluitvoorbereiding. Onderzoek is geen doel op zich, maar een bijdrage aan zorgvuldige besluitvorming.39 Het is primair aan het bevoegd gezag om te bepalen of er voldoende onderbouwend onderzoek is gedaan om een besluit te kunnen nemen. Daarom zullen enkele onderzoeksverplichtingen en adviesverplichtingen worden geschrapt. Verder kent de Omgevingswet doelmatigheidsverbeteringen. Zo zal de procedure voor een milieueffectrapportage worden gecombineerd met de voorbereidingsprocedure voor een besluit. Ook worden onderzoeksgegevens beter houdbaar, beschikbaar en herbruikbaar.

Omdat de EU door het attributiebeginsel* en door het subsidiariteitsbeginsel geen integraal omgevingsbeleid maakt, omvat het Nederlandse omgevingsrecht ook nationaal recht dat geen omzetting is van EU-regelgeving. Bovendien heeft veel EU-recht dat relevant is voor het wetsvoorstel het karakter van minimumharmonisatie. De Omgevingswet biedt dus ruimte voor nationaal, regionaal en lokaal beleid. De noodzaak daarvan heeft ook de Afdeling advisering van de Raad van State in haar voorlichting beklemtoond.40 Zo is op het onderwerp ruimtelijke ordening nationaal beleid noodzakelijk; EU-regelgeving werkt hooguit indirect door. De Omgevingswet vormt ook de basis voor nationaal, regionaal en lokaal beleid daar waar EU-regelgeving ontbreekt, onvoldoende op de lokale situatie is toegesneden of waar de EU-richtlijn verplicht nationale keuzes te maken.

Het EU-recht is gericht tot de lidstaten en bepaalt niet de bestuurlijke organisatie binnen een lidstaat. Het veronderstelt een nationale context waarbinnen de EU-richtlijnen worden geïmplementeerd. De nationale overheid dient de richtlijnen zo te implementeren dat de taken en bevoegdheden van bestuursorganen duidelijk zijn.

Een groot deel van het Nederlandse omgevingsrecht, vooral op het gebied van milieu, natuur en water41, bestaat uit de implementatie van regelgeving van de Europese Unie, zoals EU-richtlijnen. De juridische verplichtingen zijn de afgelopen decennia stuk voor stuk ingebouwd in de bestaande Nederlandse wetten (zie bijlage voor een overzicht). Om de regelgeving eenvoudig te houden is de Europese achtergrond van een groot deel van het omgevingsrecht één van de uitgangspunten voor het ontwerp van het Nederlandse omgevingsrecht. De milieu en natuurwetgeving van de EU is divers, omdat zij moet aansluiten bij de diversiteit aan problemen en oplossingen die in de fysieke leefomgeving spelen. De EU reguleert uiteenlopende activiteiten en handelingen, waarbij soms doelen worden gegeven, soms middelen en soms een combinatie daarvan. Ook voorziet EU-regelgeving in normen voor de fysieke leefomgeving, soms in combinatie met instrumenten en soms met vrijheid voor lidstaten om zelf instrumenten te kiezen.42

Er is desondanks een basale ordening af te leiden uit de EU-richtlijnen (zie de hierna volgende sectie over de beleidscyclus die uit de EU-richtlijnen is gedestilleerd). Bij het ontwerpen van de interne structuur van het wetsvoorstel is uitgegaan van deze basale ordening.

Voor de milieurichtlijnen geldt op grond van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie43 het beginsel dat de EU in haar milieubeleid streeft naar een hoog niveau van milieubescherming. Dit ambitieniveau is vertaald in de sectorspecifieke doelstellingen en ambities van de EU-richtlijnen die via de Omgevingswet opnieuw worden geïmplementeerd.

Hoewel de systematiek van het wetsvoorstel is ontleend aan het EU-recht, wordt deze ook ingezet voor nationale doelen. Deze uniforme aanpak past bij de gewenste vereenvoudiging van het instrumentarium (geen aparte instrumenten voor EU-doelen versus nationale doelen).

Veel EU-richtlijnen die relevant zijn voor de Omgevingswet, kennen de systematiek van een beleidscyclus die gericht is op het actief realiseren van doelen. Die EU-richtlijnen kennen de volgende stappen:

• – Vaststellen van de nulsituatie, dat wil zeggen het in kaart brengen van de bestaande toestand voor een aspect van de fysieke leefomgeving, bijvoorbeeld de luchtkwaliteit, evenals de erkenning dat voor het verbeteren van de toestand een geharmoniseerde Europese aanpak noodzakelijk is.

• – Vaststellen van doelen voor het desbetreffende aspect van de fysieke leefomgeving, bijvoorbeeld een grenswaarde voor fijnstof als minimaal gewenste kwaliteit.

• – Vergelijken van de nulsituatie met de gestelde doelen. Dit kan een discrepantie in beeld brengen. Meerdere richtlijnen schrijven voor dat in dat geval met algemene regels of vergunningen het doel binnen bereik moet worden gebracht, vooral als voor het gelijke speelveld voor bedrijven een geharmoniseerde aanpak nodig is. Soms hebben de lidstaten meer vrijheid maatregelen te kiezen: het is dan voldoende maatregelen vast te stellen, al dan niet in de vorm van een programma, om de gewenste kwaliteit binnen een bepaalde termijn te realiseren.

• – Monitoring van de resultaten van de uitvoering van de maatregelen of het programma. De gegevens uit de monitoring leveren, in combinatie met nieuwe autonome ontwikkelingen, de basis voor een nieuwe cyclus.

De richtlijnen stellen de lidstaat verantwoordelijk voor de zorg voor de fysieke leefomgeving. Ze vereisen dat de overheid van de lidstaat gericht en actief werkt aan het voldoen aan de gestelde grenswaarden en het bereiken van de gestelde doelen voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving.

De omgevingswaarden of doelen die EU-richtlijnen stellen, zijn verschillend van aard. Ze lopen uiteen van grenswaarden aan emissies op bedrijfsniveau, waarden voor de kwaliteit van milieucompartimenten zoals water en lucht, emissieplafonds op lidstaatniveau tot kwalitatieve doelen zoals «een goede staat van instandhouding». Enkele richtlijnen geven geen bindende doelen, maar wel de plicht voor de lidstaat om zichzelf doelen te stellen.

De programma’s die de EU-richtlijnen vereisen verschillen qua naam, vereiste inhoud en geldingsduur en soms ook qua procedure. De vereiste inhoud omvat in ieder geval voornemens voor maatregelen, de inzet van instrumenten en de organisatie om het doel te bereiken.

De monitoring is erop gericht te bepalen in welke mate de doelen zijn of worden bereikt. Als uit monitoring blijkt dat het doel onvoldoende naderbij wordt gebracht, dan moeten de maatregelen zo worden aangepast dat dat wel gebeurt. Enkele richtlijnen koppelen omgevingswaarden aan bepaalde zones, zoals de speciale beschermingszones uit de habitatrichtlijn44. De lidstaten moeten die zones aanwijzen op grond van in de richtlijn bepaalde criteria, waarna de bovenstaande beleidscyclus op die afzonderlijke zones wordt toegepast.

Bij de implementatie van EU-richtlijnen is tot nu toe gekozen voor integratie van de EU-richtlijnen in de bestaande nationale wetssystematiek. Deze «stuk voor stuk» implementatie heeft geleid tot een versnipperd beeld, zowel inhoudelijk als procedureel. In het wetsvoorstel zal de EU-systematiek worden overgenomen. Bij de uitwerking in de uitvoeringsregelgeving zal opnieuw worden bezien welke ruimte voor bestuurlijke afweging de EU-normen bieden bij de implementatie van de richtlijnen. Uitgangspunt bij de herimplementatie is dat steeds de afweging zal worden gemaakt waar ruimte wordt gelaten aan het decentrale niveau en wat op nationaal niveau zal worden vastgelegd, conform het subsidiariteitsbeginsel. Gebieds- en leefmilieukwaliteiten zullen voor een belangrijk deel moeten worden geformuleerd op lokaal niveau. Door deze afweging op lokaal niveau te laten kan in overleg met lokale belangenorganisaties, natuur- en milieuorganisaties, burgers en bedrijven, die het gebied immers het beste kennen, de beste afweging worden gemaakt.

Door in het wetsvoorstel de EU-systematiek over te nemen, kan gemakkelijker worden voldaan aan de verplichtingen uit die richtlijnen. Uitgangspunt daarbij is dat voor wat de EU-richtlijnen regelen, niets anders of méér wordt vastgelegd dan dat wat de EU-richtlijn voorschrijft, tenzij daarvoor na afweging van alle belangen aanleiding is. Naar huidig inzicht zijn er overigens geen onderwerpen waarvoor dit uitgangspunt niet al in de huidige regelgeving wordt gevolgd. Voor zover de regelgeving meer regelt dan Europees vereist is, is dat een expliciete politieke keuze geweest, soms ook ingegeven door de gedachte dat een uniform nationaal regime lastenluwer is dan een regime waarin een lastige knip moet worden gemaakt tussen regels met een Europese en regels met een nationale herkomst. Wanneer na afweging wordt besloten een verdergaande maatregel te treffen, dan moet deze maatregel, zoals artikel 193 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie bepaalt, verenigbaar zijn met de EU-Verdragen. De maatregel moet dan voldoen aan de bepalingen over vrij verkeer en mededinging.

Ook voor wat EU-richtlijnen niet regelen, worden zo veel mogelijk de EU-uitgangspunten gevolgd om het instrumentenpalet beperkt en overzichtelijk te houden. Op die manier heeft de Omgevingswet niet alleen positieve gevolgen voor het level playing field*, maar zijn ook toekomstige EU-richtlijnen eenvoudiger te implementeren.

Naast de EU-regelgeving die wordt gekenmerkt door inhoudelijke normstelling, bevat het EU-recht ook procedurele verplichtingen, bijvoorbeeld over openbaarheid van informatie, inspraak of toegang tot de rechter. De Omgevingswet dient ook ter uitvoering van deze verplichtingen, onder meer door het digitaal ontsluiten van informatie over de fysieke leefomgeving en door bepalingen over inspraak en beroep.

Implementatie van EU-richtlijnen die worden gewijzigd en waarvan de uiterste implementatiedatum voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet verstrijkt, zal plaatsvinden door middel van wijziging van de huidige regelgeving. Dit geldt bijvoorbeeld voor Richtlijn 2014/52/EU van het Europees parlement en de Raad van 16 april 2014 tot wijziging van Richtlijn 2011/92/EU betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, waarvoor de uiterste implementatiedatum drie jaren na inwerkingtreding van de richtlijn verstrijkt. Daarnaast is en wordt bij de totstandkoming van de Omgevingswet en de uitvoeringsregelgeving het op grond van het beginsel van gemeenschapstrouw geldende principe in acht genomen dat lidstaten tijdens de omzettingstermijn geen maatregelen mogen nemen die de verwezenlijking van het door die richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar zouden brengen.

In hoofdstuk 8 van deze memorie van toelichting wordt nader ingegaan op EU-richtlijnen die via het wetsvoorstel worden ge(her)implementeerd.

Bij het opstellen van regelgeving wordt regelmatig gebruik gemaakt van beginselen. Naast algemene rechtsbeginselen – die meestal voor het hele Nederlandse recht gelden – wordt in onderdelen van het recht ook gebruik gemaakt van beleidsbeginselen. Dat zijn vaste uitgangspunten bij het opstellen van regelgeving.

Voor de Omgevingswet en de bijbehorende uitvoeringsregelgeving zijn verschillende beleidsbeginselen relevant. Zo berust het milieubeleid van de Europese Unie op het voorzorgsbeginsel, het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron moeten worden bestreden, en het beginsel dat de vervuiler betaalt. Andere beginselen die worden gebruikt in het EU-milieubeleid zijn het beginsel dat de beste beschikbare technieken worden ingezet, het beginsel van geen achteruitgang («standstill») en het nabijheidsbeginsel (niet-afwentelbeginsel). Naast de milieubeginselen zijn ook andere beginselen relevant voor het wetsvoorstel. Zo kennen internationale verdragen over het behoud van cultureel erfgoed diverse beleidsbeginselen.

Dergelijke beginselen werken door in de beleidsvorming en regelgeving op internationaal en Europees niveau en daarmee in de beleidsvorming op nationaal niveau en de inrichting van het wettelijke stelsel. De Omgevingswet en de bijbehorende uitvoeringsregelgeving zullen dus uitdrukking geven aan deze beginselen zonder dat de beginselen zelf deel uitmaken van de regels. Omdat deze beginselen van belang zijn bij het bepalen van het beleid en het opstellen van regelgeving komen ze vaak aan de orde in de considerans van een richtlijn of de toelichting op regelgeving.

Incidenteel wordt in richtlijnen of verdragen expliciet bepaald dat een specifiek beginsel bij de uitvoering van specifieke taken of bevoegdheden moet worden betrokken, zoals het beginsel van beste beschikbare technieken bij het stellen van algemene regels en het verlenen van vergunningen voor installaties en het beginsel van geen achteruitgang bij het opstellen van beleidsplannen op milieugebied. Omwille van het belangrijke sturende karakter van beginselen wordt in dergelijke gevallen in het wetsvoorstel zichtbaar gemaakt dat het beginsel toegepast moet worden bij die taak of bevoegdheid.

Uitgangspunt van de regering is dat het beschermingsniveau van gezondheid, veiligheid en omgevingskwaliteit gelijkwaardig blijft aan het huidige niveau. De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft dit standpunt in haar voorlichting46. In sommige gevallen kan de bescherming op een andere wijze worden vormgegeven. Onder de Omgevingswet worden daarvoor twee, elkaar aanvullende, benaderingen gehanteerd.

In de eerste plaats moet een norm die krachtens de Omgevingswet wordt gesteld realistisch en haalbaar zijn. Als een norm in bepaalde gevallen zou leiden tot onredelijke resultaten – zoals het niet doorgaan van ontwikkelingen op plaatsen waar dat, breder beschouwd, wel wenselijk is – dan wordt bij het stellen van de norm voldoende ruimte geboden. De flexibiliteit – die er nu vaak ook is – wordt dus geïntegreerd in de normstelling. Daarmee verdwijnt de situatie dat de ene wettelijke regeling een harde, maar niet overal haalbare, norm stelt en een andere regeling bepaalt dat daar beargumenteerd van kan worden afgeweken. Onder de Omgevingswet zal bij het stellen van de norm ook worden aangegeven in welke gevallen of onder welke voorwaarden van de standaardnorm kan worden afgeweken. Dit is uiteraard alleen mogelijk voor zover internationale verplichtingen het toelaten.

In de tweede plaats maakt de voorgestelde Omgevingswet een actieve en flexibele aanpak mogelijk voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving. Het gaat erom dat het totaal van activiteiten binnen de normen blijft. Het beschermen van de gezondheid en het waarborgen van de veiligheid omvatten niet alleen het tegenhouden van nieuwe activiteiten, maar ook het beheer van bestaande activiteiten. Zo verplicht de Omgevingswet de overheid tot actie wanneer de vereiste kwaliteitsniveaus zijn overschreden. Soms kan het terugdringen van de gevolgen van bestaande activiteiten ruimte bieden voor nieuwe activiteiten. De actieve rol van de overheid en de ruimte voor derden leiden tot meer dynamiek, maar mogen niet leiden tot een mindere kwaliteit van de fysieke leefomgeving.

Het is denkbaar dat in parallelle beleidstrajecten wordt gekozen voor een wijziging van het beschermingsniveau. Voor de uitvoeringspraktijk is het handig als de nieuwe normen tegelijk met de Omgevingswet in werking treden. Een voorbeeld is de nieuwe regelgeving voor geluid en bodem. Dergelijke wijzigingen zijn een gevolg van beleidskeuzes in die parallelle beleidstrajecten en niet van de stelselherziening van het omgevingsrecht als zodanig.

Om te beginnen biedt het nieuwe stelsel bestuursorganen ruimte «aan de voorkant» van het beleidsproces om zelf invulling aan hun rol op het gebied van de fysieke leefomgeving te geven. Deze ruimte komt tot uitdrukking bij de uitoefening van hun taken en bevoegdheden. Het stelsel biedt ruimte bij de vaststelling van beleid en bij de in te zetten instrumenten. Hiermee komt het politieke primaat van bestuursorganen bij het begrenzen van activiteiten tot uitdrukking. De ruimte voor bestuursorganen om op het juiste niveau afwegingen te maken is ruim, maar niet onbegrensd. Zij vindt haar formele en materiële begrenzing in de doelen van de wet en in de wettelijke afbakening van taken en bevoegdheden en de grondslagen voor algemeen verbindende voorschriften. Bovendien is de manier waarop de bestuursorganen hun bevoegdheden aanwenden en gebruik maken van de geboden afwegingsruimte «aan de voorkant» van het beleidsproces gekoppeld aan procedurele eisen. Die moeten ertoe leiden dat de afweging transparant plaatsvindt, omkleed met de nodige procedurele waarborgen.

Toch blijft ook dan soms bestuurlijke afwegingsruimte «aan de achterkant» van het beleidsproces nodig, in de vorm van bestuurlijke afwijkingsmogelijkheden. Die ruimte kan nodig zijn in verband met bijvoorbeeld bijzondere lokale situaties, complexe gebieden of gebiedsoverstijgende belangen. In dit soort gevallen zal het nodig zijn dat een bestuursorgaan ontheffing van een eerder gestelde eis mag verlenen, een strengere of lichtere eis dan de in de regel opgenomen eis mag stellen of een nadere eis mag stellen. Dat kan soms gewenst zijn om uitvoering van een maatschappelijk gewenste activiteit of maatwerk in het individuele geval mogelijk te maken.

Zowel bij het vaststellen van beleid als bij keuze van instrumenten speelt de keuze voor de mate van uniformiteit een rol. In bepaalde gevallen is het van belang uniforme regels te stellen over activiteiten in de fysieke leefomgeving en in andere, vaak complexe, gevallen is maatwerk wenselijk. Deze keuze verschilt van onderwerp tot onderwerp. Zo zijn er onderwerpen, waarbij het voor de hand ligt om doelen voor de fysieke leefomgeving en de met het oog daarop gestelde regels tot op de schaal van een activiteit of perceel te differentiëren. Dat gebeurt bijvoorbeeld bij het verlenen van vergunningen voor complexe activiteiten en bij de besluitvorming over omvangrijke projecten met grote gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Er is dan per definitie sprake van maatwerk. Maatwerk wordt ook geboden in de lokale regels waarmee bepaald wordt welke activiteiten toegestaan zijn, gelet op de aan een locatie* toegekende functies (de huidige bestemmingsplannen). De door de gemeente gekozen toedeling van functies met de daarbij behorende regels geven houvast aan burgers en bedrijven. De praktijk heeft echter geleerd dat deze functietoekenning niet altijd volledig kan inspelen op de dynamiek van de samenleving, zodat er ruimte moet zijn om af te wijken van dergelijke regels.

Aan de andere kant van het spectrum zijn er onderwerpen, waarbij het wenselijk is om landelijk uniforme regels te stellen omwille van een gelijk speelveld voor bedrijven of een gelijk beschermingsniveau voor burgers. Dit is bijvoorbeeld het geval bij het stellen van constructieve eisen aan bouwwerken, het verplichten van de «stand der techniek» bij milieubelastende activiteiten en het vastleggen van veiligheidsafstanden voor risicovolle activiteiten. Flexibiliteit voor initiatiefnemers wordt daarbij vooral geboden door de mogelijkheid om gelijkwaardige maatregelen te nemen. Maatwerk door het bevoegd gezag om van de regels te kunnen afwijken of ze aan te vullen is dan niet nodig of alleen in bijzondere gevallen waar deze uniforme regels onvoldoende passen. Uniforme regels voor burgers en bedrijven bieden de samenleving houvast. Dat geldt zowel voor burgers en bedrijven – in hun rol van initiatiefnemer of uitvoerder van een activiteit of als derdebelanghebbende zoals buren die met de gevolgen van die activiteit worden geconfronteerd – als voor de bevoegde instanties.

Tussen de twee uitersten is er een scala van onderwerpen, waarbij bijvoorbeeld in rijksregels een generieke basisbescherming voor het hele land wordt geboden, maar de bestuursorganen de ruimte krijgen om maatwerk te leveren met het oog op specifieke situaties of gebieden. Door in landelijke en decentrale regels ruimte te bieden voor maatschappelijk gewenste activiteiten, bestaat minder snel behoefte om van die regels af te wijken. Met het oog op de bestuurlijke afwegingsruimte «aan de achterkant» moet de Omgevingswet het echter mogelijk maken om van gestelde algemene regels af te wijken binnen dezelfde materiële en formele begrenzingen die van toepassing zijn bij het stellen van de regels waarvan afwijking gewenst is.

Een bijzonder geval is nog dat een ruime mate van flexibiliteit nodig kan zijn voor het uitvoeren van experimenten die bij positieve uitkomst kunnen bijdragen aan het realiseren van de doelen van de wet.

Burgers zijn de primaire gebruikers van de fysieke leefomgeving. Ze verplaatsen zich via infrastructuur, zowel voor werk als voor recreatie. Ze genieten van natuur en cultureel erfgoed. Ze profiteren van een goede omgevingskwaliteit. De burger heeft vooral te maken met het omgevingsrecht bij activiteiten rond de eigen woning, maar ook als belanghebbende bij activiteiten van anderen, vaak in de eigen wijk of buurt. Bijvoorbeeld als een burger bezwaar maakt tegen de woninguitbreiding van zijn buren, of als een burger ideeën aanlevert bij de aanleg van een recreatiegebied in de buurt. De belangen van de burger bij een veilige en gezonde fysieke leefomgeving zijn de reden dat er sprake is van regulering.

Burgerschap gaat echter over meer dan het individuele belang. Veel burgers zijn betrokken bij hun directe leefomgeving en willen meedenken over de ontwikkeling ervan. De burger participeert in organisaties die op een hoger schaalniveau belangen behartigen in de fysieke leefomgeving. Het gaat dan bijvoorbeeld om wijkorganisaties, belangenorganisaties van recreanten en om natuur- en milieuorganisaties. Tot slot is de burger ook de kiezer die via verkiezingen invloed uitoefent op het openbaar bestuur.

De Omgevingswet spreekt de burger in de eerste plaats aan op zijn eigendom: grond en gebouwen. Niet de overheid, maar de burger als opdrachtgever of eigenaar, is primair verantwoordelijk voor de kwaliteit van zijn woning en zijn grond. Deze mogen geen onaanvaardbare veiligheids- en gezondheidsrisico’s voor hemzelf en voor derden opleveren. Ook moet de woning passen binnen het in algemeen belang vastgestelde beleid voor omgevingskwaliteit en waar relevant voldoen aan de eisen voor behoud van cultureel erfgoed.

Bedrijven hebben in vergelijking met burgers vaak te maken met een groter deel van het omgevingsrecht; ze hebben daarin verschillende rollen. Bedrijven zijn initiatiefnemers die gebruiksruimte* nodig hebben: planologische ruimte of milieugebruiksruimte*. Een groot deel van de algemene regels en vergunningen reguleert bedrijfsmatige activiteiten. Daarnaast initiëren bedrijven projecten van publiek belang zoals aanleg van energie-infrastructuur en winning van grondstoffen. Knelpunten bij de benutting van de gebruiksruimte worden vaak veroorzaakt door bedrijven en kunnen door bedrijven worden opgelost. De maatschappij verwacht van bedrijven, meer dan van burgers, dat zij actief invulling geven aan de zorgplicht voor de fysieke leefomgeving. De regering verwacht van bedrijven die zelf projecten initiëren dat zij vroegtijdig participatie van de omgeving organiseren en samenwerken met andere initiatiefnemers in een gebied en zo een bijdrage leveren aan de verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Bedrijven hebben vaak de sleutel in handen voor het aanpakken van milieuproblemen, zeker die op bovenlokale schaal, door innovatie van producten en processen.

Behalve als deelnemer aan het omgevingsrecht zijn bedrijven ook gebaat bij de zorg van de overheid voor de fysieke leefomgeving. Zo heeft de landbouwsector baat bij waterbeheer en profiteren bedrijven van de infrastructuur en van de planologische bestemming van bedrijventerreinen. Ook spelen bedrijven een grote rol bij de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving, bijvoorbeeld bouwbedrijven en onderzoeks-, architecten- of adviesbureaus.

De Omgevingswet bundelt verschillende onderdelen van de wet- en regelgeving en daarmee verschillende beleidsterreinen. Deze hebben elk een eigen geschiedenis, waarbij de rol van de overheid vaak eeuwen terug gaat. De verschillende beleidsterreinen zijn in de loop van de geschiedenis altijd in beweging geweest: de overheid pakt maatschappelijke opgaven op en verandert haar rol zodra die opgaven beheersbaar zijn gebleken. Dat verschillende beleidsterreinen in één wet bij elkaar komen, betekent niet dat de overheid één vaste rol krijgt. De rolopvatting wordt bepaald door de opgaven waarvoor de maatschappij zich gesteld ziet en door de politieke opvattingen over de rol van de overheid bij het aanpakken ervan. Het wetsvoorstel maakt een krachtige overheidsrol mogelijk waar dat moet – bijvoorbeeld bij waterveiligheid – en een rol op afstand waar dat kan, bijvoorbeeld bij de kwaliteit van bouwwerken. De overheid heeft twee rollen, aansluitend bij de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet:

• – Waarborgen van kwaliteit: een belangrijke functie van de Omgevingswet is voorkomen dat activiteiten van enkelen nadelige gevolgen hebben of kunnen hebben voor velen. De geschiedenis leert dat de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven niet zo ver reikt dat zij dergelijke nadelige gevolgen altijd voldoende vermijden. Daarom wordt het handelen gebonden aan algemene regels of een vergunning. Voorbeelden zijn de regels over milieu en ruimtelijke ordening. Vanzelfsprekend moet steeds opnieuw de vraag worden gesteld op welke wijze en in welke mate de overheid het handelen van burgers en bedrijven reguleert. Soms krijgt de overheid het initiatief om de ontstane schadelijke gevolgen van activiteiten terug te brengen tot een maatschappelijk aanvaardbaar niveau. Na die actieve herstelperiode wordt idealiter teruggekeerd naar een situatie waarin de overheid kan volstaan met enkele regels die nieuwe ongewenste situaties voorkomen.

• – Ruimte voor ontwikkeling: de overheid heeft de zorg voor fysieke collectieve voorzieningen zoals infrastructuur, riolering en watersystemen. Als initiatiefnemer voor beheer en ontwikkeling daarvan heeft ook de overheid behoefte aan gebruiksruimte. De Omgevingswet legt de verantwoordelijkheid voor dergelijke voorzieningen bij onderdelen van de overheid, reguleert de besluitvorming over de aanleg en regelt de instandhouding van de voorzieningen. De keuze om een voorziening collectief te maken kan ter discussie staan. Maar als daarvoor is gekozen, ligt de besluitvorming over de voorzieningen in het publieke domein. Er zijn ook tussenvormen, waarbij het beheer van een voorziening bij private partijen ligt, maar de overheid het collectieve belang van voorzieningen zo groot acht dat zij verantwoordelijk is voor de besluitvorming. Een voorbeeld hiervan is een windmolenpark.

Het wetsvoorstel brengt geen wijzigingen aan in het beginsel dat de taken voor de fysieke leefomgeving die de overheid moet behartigen in de eerste plaats bij de gemeenten liggen en, waar het gaat om het waterbeheer, bij de waterschappen. De gemeenten spelen de hoofdrol bij het beheer en de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving: ze zorgen voor de openbare ruimte, ze delen de schaarse ruimte toe aan maatschappelijke functies en zijn het bevoegd gezag voor veruit de meeste activiteiten van burgers en bedrijven. De waterschappen, organen van functioneel bestuur, zorgen voor het voor Nederland cruciale beheer van watersystemen.

Toch zijn naast deze hoofdrolspelers ook het Rijk en de provincies actief in de fysieke leefomgeving. De provincies hebben een belangrijke bestuurlijke rol bij het verbinden en regisseren van de opgaven in de fysieke leefomgeving, opdat het geheel meer is dan de som der delen. De schaal van sommige onderdelen van de fysieke leefomgeving vereist dat de behartiging daarvan wordt gelegd bij het Rijk of de provincies. Het gaat daarbij onder meer om een deel van de infrastructuur, de grote wateren en de natuur. Bij de totstandkoming van de huidige wetgeving waren er soms nog andere argumenten voor een rol van het Rijk of de provincies. Ze zijn bijvoorbeeld bevoegd gezag voor initiatieven omwille van de schaalgrootte, het maatschappelijk belang, de gevolgen voor de fysieke leefomgeving of de bestuurlijke complexiteit. Voorbeelden zijn de bevoegdheid van de rijksoverheid tot de afgifte van vergunningen voor nucleaire activiteiten en mijnbouwactiviteiten of de bevoegdheid van provincies tot afgifte van vergunningen voor bijvoorbeeld winning van oppervlaktedelfstoffen of opslag van gevaarlijke stoffen. Ook de wens om kennis en kunde op één plaats te concentreren is vaak een reden geweest voor een rol van het Rijk of de provincies, maar dit argument verliest aan kracht wanneer omgevingsdiensten hierin kunnen voorzien.

Binnen onze gedecentraliseerde eenheidsstaat is het algemeen erkend dat beleidsvorming en regelstelling ook door de centrale overheid kunnen geschieden. Argumenten daarvoor zijn maatschappelijke en politieke wensen zoals een gelijk speelveld (gelijke behandeling van gelijke gevallen, ongeacht de plek), doelmatigheid en doeltreffendheid (uniforme uitvoering, borgen deskundigheid) en het voorkomen van probleem- en kostenafwenteling op andere overheden. Zo is het voor bouwbedrijven belangrijk dat technische en procedurele regels voor bouwwerken overal in Nederland hetzelfde zijn. Dat maakt bouwen goedkoper.

De politieke opvattingen over de taakverdeling tussen de bestuurslagen kunnen in de loop van de tijd veranderen. De regering heeft ervoor gekozen de ambities voor de herziening van het omgevingsrecht niet beleidsmatig te koppelen aan de ambities voor de vernieuwing van de bestuurlijke inrichting van ons land. Het wetsvoorstel sluit zo veel mogelijk aan bij de bestaande taakverdeling, rekening houdend met gemaakte keuzes in de Bestuursafspraken 2011–201547, het Bestuursakkoord Water48, het wetsvoorstel voor het afschaffen van Wgr-plusregio’s49 en de afspraken met de provincies over decentralisatie van het natuurbeleid.

De taken op het terrein van de fysieke leefomgeving zijn dus verdeeld over alle bestuurslagen. Een gevolg hiervan is dat bij besluiten soms taken van meer dan één bestuursorgaan in het geding zijn. Bestuursorganen moeten bij de uitoefening van hun taken en bevoegdheden rekening houden met taken en bevoegdheden van andere bestuursorganen. Daarnaast blijken beleidsvragen relatief vaak de omvang van bestuurlijke eenheden te overstijgen. In dergelijke gevallen is samenwerking geboden (zogenoemd co-actorschap, zie verder paragraaf 4.2.2).

De taak om zorg te dragen voor een onderdeel van de fysieke leefomgeving is te onderscheiden van de bevoegdheid om een besluit te nemen dat dit onderdeel raakt. De Omgevingswet biedt in beginsel de mogelijkheid om één besluit te nemen over een project of activiteit. Dat besluit zal veelal taken en belangen van meerdere overheden raken. Uitgangspunt daarbij is dat elke overheid sturingsmogelijkheden houdt op activiteiten die zijn taken raken en om die reden betrokken wordt bij de besluitvorming. Hiervoor geldt het adagium «bij een taak hoort een bevoegdheid». Als bijvoorbeeld een gebouw wordt gerealiseerd in de uiterwaard van een rijksrivier, vullen het Rijk als waterbeheerder en de gemeente vanuit haar verantwoordelijkheid voor bouwwerken, elkaar aan.

De uiteenlopende taken op het terrein van de fysieke leefomgeving die de verschillende overheden uitvoeren, zijn zo verweven dat deze eigenlijk alleen goed kunnen worden verwezenlijkt op basis van coördinatie van beleid en afstemming van besluiten en feitelijke handelingen. Veel beleidsdoorwerking krijgt daarom gestalte door spontane overneming van beleidsdoelstellingen of door afspraken. Er zijn echter belangen die vereisen dat de bevoegdheden van decentrale overheden worden ingekaderd of dat inhoudelijk wordt gestuurd op de uitoefening van een taak door een decentrale overheid. Daarvoor bestaan in het huidige omgevingsrecht twee routes: een wettelijke verplichting om «rekening te houden met» een beleidsdocument, of inkadering via specifieke rechtsregels. In het wetsvoorstel vindt inkadering in beginsel niet plaats via beleidsplannen, maar langs juridische weg. Het Rijk en de provincies kunnen met rechtregels andere bestuursorganen instrueren hun taken en bevoegdheden op een specifieke wijze uit te voeren. De geschiedenis heeft geleerd dat doorwerking van regels via beleid, waarbij bijvoorbeeld de visie van een provincie moet doorwerken in de plannen van een gemeente, veel tijd, geld en energie kost, omdat al die plannen, visies en beleid onderlinge afstemming vereisen.50 Ook kennen dergelijke beleidsdocumenten met doorwerking langere en zorgvuldiger procedures, omdat er rechtsgevolgen voor anderen in het spel kunnen zijn. Het opstellen van dergelijke beleidsdocumenten duurt dus langer, wat een effectief en op de actualiteit inspelend beleid soms in de weg staat. In die zin kan doorwerking van beleid via beleidsdocumenten contraproductief en verstarrend werken. Een dergelijk stelsel kan het behalen van de maatschappelijke doelen die de Omgevingswet beoogt, belemmeren. Uitgangspunt voor het wetsvoorstel is daarom een scheiding van beleid en normstelling. Dat houdt in dat beleidsdocumenten uitsluitend het vaststellend bestuursorgaan binden. Juridische binding van andere overheden kan alleen worden verkregen door het stellen van daarop gerichte rechtsregels of beschikkingen.

Bij het realiseren van projecten door het Rijk en de provincies kan er soms sprake zijn van botsende taken of belangen. Voor dit soort gevallen beschikken zij over doorzettingsmacht. Daarmee kunnen zij aan de beleidsopvattingen van de betrokken andere overheden en eventuele beperkende regels op decentraal niveau voorbij gaan. De mogelijkheden sluiten aan bij de huidige mogelijkheden in de Tracéwet, de Wet ruimtelijke ordening, de Waterwet en de Ontgrondingenwet. Voor beleidsdoorwerking en doorzettingsmacht bij projecten gelden de principes van subsidiariteit en proportionaliteit. Paragraaf 4.2.3 bevat hierop een nadere toelichting.

Het vertrouwen van burgers in de overheid is de kern. Confucius schreef al: «Een overheid heeft drie zaken nodig: wapens, voedsel en vertrouwen. Vertrouwen is daarbij het laatste dat verloren mag gaan». De Omgevingswet kan een bescheiden bijdrage leveren aan het herstel van vertrouwen in de overheid door het faciliteren van burgerparticipatie, betere besluitvorming over projecten, inzichtelijker procedures en regelgeving en beter beschikbare informatie over de fysieke leefomgeving.

Een deel van de burgers vertrouwt de overheid niet, of althans niet bij voorbaat.53 Die burger wil begrijpen hoe tot keuzes wordt gekomen. Hij zoekt naar informatie om zich een oordeel te vormen over de betrouwbaarheid van de overheid en de legitimiteit en rechtvaardigheid van haar beslissingen.54 Daarom is het van belang volledige, objectieve en begrijpelijke informatie te bieden op een voor burgers toegankelijke wijze. Het tot stand brengen van gegevensverzamelingen kan daarbij een belangrijke rol spelen. Het is echter een illusie te denken dat daarmee de discussie over relevantie en betrouwbaarheid van gegevens voor besluitvorming kan worden beslecht. De overheid, maar ook een onafhankelijk samenwerkingsverband van kennisinstellingen – in welke vorm dan ook – beschikt noch over het gezag noch over de kennis om een monopolie op de «juiste informatie» te kunnen pretenderen. Gestegen opleidingsniveau, internet en sociale media hebben geleid tot de «radicale emancipatie van de gebruiker».55 Deze «gebruiker» participeert niet alleen op voorwaarden van de overheid en weet zijn werkelijkheid in oude en nieuwe media niet zelden als gelijkwaardig aan die van de overheid te positioneren. Hij stelt zich niet uitsluitend op als gebruiker of participant, maar ook als leverancier van diensten die lang voorbehouden waren aan de overheid. Denk aan alternatief toezicht en opsporing bij vermissingen en misdrijven, maar bijvoorbeeld ook aan milieucontroles met eigen geluid- en fijnstofmetingen.

In de studie «Kennisdemocratie, opkomend stormtij»56, onder redactie van bestuurskundige In ’t Veld, wordt een lans gebroken voor het incorporeren van de nieuwe maatschappelijke rijkdom aan kennis; deze moet niet als concurrerende of oppositionele kracht worden behandeld. Volgens In ’t Veld is de kennis van beleidsambtenaren immers niet per se superieur aan die van de burger. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) deelt die analyse, doet concrete voorstellen en beklemtoont dat ruimte bieden voor nieuwe vormen van betrokkenheid van burgers in de eerste plaats vertrouwen van beleidsmakers in burgers vraagt.57 Of het daarbij gaat om het vertrouwen dat burgers uiteindelijk «het juiste» zullen willen of de overtuiging dat wat burgers willen «het juiste» is, blijft in het midden. De bestuurskundige Frissen, die kritisch is op de democratie- en burgerschapsvisie van het WRR-rapport58, kiest voor het laatste: «burgerschap (moet) politiek ongewenste uitkomsten kunnen hebben». De WRR geeft overigens wel aan dat de grootste uitdaging ligt in het verwelkomen van maatschappelijke initiatieven, ook als die niet «gladjes passen» in het beleidsperspectief van beleidsmakers.

Waar in deze memorie van toelichting rond vertrouwen en participatie vooral wordt gerefereerd aan de «sneller en beter»-aanpak voor brede verkenning, draagvlak, vertrouwen, kwaliteit en versnelling van besluitvorming in de fysieke leefomgeving, is dat omdat deze aanpak expliciet in het wetsvoorstel is opgenomen. Niet omdat het de enige methode zou zijn om in een hoogopgeleide en digitale samenleving te komen tot een participatieve aanpak van ontwikkeling in de fysieke leefomgeving.

Het vertrouwensbeginsel speelt ook een rol bij de wijze waarop burgers worden betrokken bij initiatieven van derden. Een burger is niet alleen rationeel bezig met het optimaliseren van zijn eigenbelang. Burgerparticipatie bij de voorbereiding van projecten brengt vanzelfsprekend lokale kennis, ideeën en belangen op tafel. Het primaire belang is echter het betrekken van de burger in het besluitvormingsproces. Dat bevordert dat de informatiezoekende burger vertrouwen heeft in de rechtvaardigheid van het besluit. De waargenomen rechtvaardigheid van besluiten levert op zijn beurt een belangrijke bijdrage aan het vertrouwen dat burgers hebben in de overheid. Van belang is vooral vroegtijdige betrokkenheid van belanghebbenden bij de voorbereiding van plannen of besluiten. Formele inspraak kan dan worden beperkt tot plannen, complexe projecten en internationale verplichtingen.

Consistentie tussen woorden en daden is ook een belangrijke grond voor vertrouwen. Sectorale beleidsplannen stellen nu soms het sectorale doel zoals water, mobiliteit of natuur centraal, waarna de uitvoering tegenvalt omdat daarbij ook andere belangen een rol spelen en alsnog een bredere afweging moet worden gemaakt. De Omgevingswet is ontworpen vanuit de gedachte dat de overheid een eenduidig beleid heeft, vastgelegd in een omgevingsvisie, en dat ook uitvoert.

Vertrouwen gaat hand in hand met het nemen van verantwoordelijkheid en het elkaar aanspreken op de naleving van wat is afgesproken. Vertrouwen betekent dat burgers en bedrijven en de overheid weten wat ze van elkaar kunnen verwachten. Burgers en bedrijven en de overheid mogen van elkaar verwachten dat zij zich houden aan vastgestelde besluiten en regels. Daar hoort ook bij dat de overheid degenen die de vastgestelde regels niet naleven ter verantwoording kan roepen. Handhavend optreden draagt bij aan een gelijk speelveld en doet recht aan het rechtsgevoel van de samenleving dat verlangt dat regels worden nageleefd, dat gegeven vertrouwen niet wordt beschaamd en dat geen onherstelbare inbreuken worden gepleegd op een veilige, schone en gezonde fysieke leefomgeving of de omgevingskwaliteit.

Waar regels worden overtreden en vertrouwen wordt beschaamd moet de overheid dus tussenbeide komen. De handhavingsinterventie moet zijn afgestemd op de aard, zwaarte en oorzaken van de overtreding en het verwachte effect van de interventie. Wanneer de gevolgen van een overtreding beperkt zijn en de overtreder normaal gesproken de regels naleeft en de betreffende overtreding onbedoeld heeft begaan, zal kunnen worden volstaan met een lichte interventie, zoals een waarschuwing. Zijn de gevolgen van een overtreding daarentegen aanzienlijk of onomkeerbaar en is sprake van bewuste en structurele niet-naleving, dan moeten ter zake doende bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties worden toegepast, al dan niet in combinatie met verscherpt toezicht.

Bij de stelselherziening past dat waar mogelijk gewerkt wordt met doelvoorschriften* in plaats van middelvoorschriften. De toezichthouder zal de naleving daarvan moeten kunnen beoordelen en de verleiding weerstaan om het betreffende voorschrift al op voorhand op te vullen met beleidsregels. In zijn rapport «Toezien op publieke belangen»60 wijst de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) er verder op dat normen vaak moeten functioneren in een complexe werkelijkheid met een sterke internationale dimensie en snelle technologische ontwikkelingen. Daardoor kan de regelgeving op enig moment de aansluiting bij de realiteit verliezen. Een toezichthouder moet volgens de WRR voorbij de grenzen van wet- en regelgeving kijken, op zoek naar risico’s en bedreigingen voor het systeem waarop de overheid toezicht houdt.

Tegen deze achtergrond vragen toezicht en handhaving om een toereikend juridisch instrumentarium en om een deskundige en professionele houding van toezichthouders en handhavers. De regering meent dat het instrumentarium dat kan worden ingezet in het kader van de handhaving in het algemeen voldoet en er dus in het kader van de stelselherziening geen ingrijpende vernieuwing nodig is. Dit is alleen anders voor het opleggen van de zogenaamde punitieve (bestraffende) sanctie. Voor dit instrument acht de regering het wenselijk dat een herbezinning plaatsvindt op de inzet van straf- en bestuursrechtelijke sancties met als doel tot een meer overzichtelijke en consistente regeling te komen. Zie hiervoor paragraaf 4.18.4.

De overheid zal verder moeten blijven investeren in de deskundigheid en professionaliteit van de toezichthouder en handhaver, zodat deze in het dynamische krachtenveld effectief en geloofwaardig kunnen opereren. Transparantie, onafhankelijkheid en een proactieve, signalerende rol van de toezichthouder ten opzichte van beleidsmakers zijn noodzakelijk. De regering wil zich inzetten om samen met andere overheden vanuit ieders eigen verantwoordelijkheid te borgen dat toezicht en handhaving in het omgevingsrecht aan die hoge eisen beantwoorden. Zij rekent het tot haar taak om te bevorderen dat toezicht en handhaving overal met de gewenste kwaliteit worden uitgevoerd, onder andere door gezamenlijk met de andere overheden te verkennen welke organisatie en inzet nodig zijn voor een doeltreffend, bij de stelselherziening passend niveau van toezicht en handhaving. Zie hierover verder paragraaf 9.3. De verdere professionalisering van de handhaving is overigens ook al een belangrijke doelstelling van het wetsvoorstel Verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving dat bij de Tweede Kamer aanhangig is.61 Paragraaf 4.18.2 gaat hierop in.

Artikel 21 van de Grondwet draagt de overheid op om te zorgen voor de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. Deze zorg is een collectieve taak van alle bestuursorganen gezamenlijk. Hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel bevat algemene bepalingen over de behartiging van die taak en bepalingen over de organisatie van de overheidstaken, waarbij taken en bevoegdheden aan de verschillende bestuursorganen worden toegedeeld. Uitgangspunt bij de toedeling van taken is subsidiariteit. Voor facultatieve («kan») bevoegdheden van een bestuursorgaan van een provincie of het Rijk geldt daarom dat deze alleen kunnen worden ingezet als dat vereist is met het oog op een provinciaal of nationaal belang dat niet op een doelmatige en doeltreffende wijze door het gemeentebestuur kan worden behartigd, of als dat nodig is voor een doelmatige en doeltreffende uitoefening van taken en bevoegdheden of de naleving van een internationaalrechtelijke verplichting. Voor de op grond van de voorgestelde wet verplichte uitvoering van bevoegdheden of taken is deze afweging al op het niveau van de formele wet gemaakt. Als de wetgever de afweging heeft gemaakt hoeft de subsidiariteitsafweging niet meer gemaakt te worden bij de uitoefening van die taken en bevoegdheden.

De regeling van taken en bevoegdheden in het wetsvoorstel is gebaseerd op de bestaande taakverdeling in de fysieke leefomgeving. Voor tastbare componenten zoals het watersysteem en infrastructuur is deze taakverdeling scherp vastgelegd omwille van de noodzakelijke afbakening tussen algemeen en functioneel bestuur. Voor andere opgaven, die zich niet houden aan lokale of regionale grenzen, is sprake van co-actorschap van meerdere overheden en een coördinerende taak voor de Minister, zoals bij luchtkwaliteit. De bestuurlijke taakverdeling rond luchthavens, wegen en spoorwegen wordt overigens bepaald in de relevante sectorwetten; de Omgevingswet is hier volgend.

Bij de operationalisering van beleidsdoelen uit een omgevingsvisie spelen programma’s een belangrijke rol. Een programma bevat maatregelen voor bescherming, beheer, gebruik en ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Het kan een sectoraal of gebiedsgericht karakter hebben en kan verschillende elementen bevatten. Het kan plannen bevatten voor de uitvoering van projecten of maatregelen om sectorale doelen te verwezenlijken of om aan omgevingswaarden te (blijven) voldoen. Het kan ook kaders stellen voor de uitoefening van bevoegdheden door het bestuursorgaan dat het programma vaststelt. Voor enkele onderwerpen zijn programma’s wettelijk voorgeschreven ter implementatie van EU-richtlijnen. Ook is een programma voorgeschreven als niet voldaan wordt of dreigt te worden aan een op grond van hoofdstuk 2 vastgestelde omgevingswaarde. Het Rijk of een provincie kan in een programma ook andere bestuursorganen betrekken. Verder is het mogelijk dat een programma wordt vastgesteld door meer dan één bestuursorgaan.

In bijzondere situaties, in het bijzonder waar niet voldaan wordt of dreigt te worden aan omgevingswaarden, kan een programma ook worden gebruikt om regie te voeren op activiteiten die een negatief effect hebben op het voldoen aan de omgevingswaarde of een andere vastgelegde beleidsdoelstelling. Het programma bevat in dat geval een uitgebalanceerd pakket van enerzijds maatregelen die om aan de gestelde kwaliteit van de fysieke leefomgeving of beleidsdoelstelling te voldoen en anderzijds activiteiten, waaronder projecten, die kunnen worden toegelaten. Dat biedt mogelijkheden tot het optimaliseren van de gebruiksruimte. Het instrument wordt «programmatische aanpak» genoemd. Een voorbeeld hiervan is het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit. Hierin maken maatregelen die de luchtkwaliteit verbeteren (zoals roetfilters) het mogelijk dat de grenswaarden voor luchtkwaliteit tijdig worden bereikt en dat bepaalde bouwprojecten kunnen doorgaan. Zonder dit programma zou de luchtkwaliteit niet verbeteren en zouden bijvoorbeeld wegenprojecten moeten worden stopgezet, omdat de omgevingswaarden voor luchtkwaliteit zijn of dreigen te worden overschreden.

Het wetsvoorstel heeft als uitgangspunt dat decentrale overheden hun regels over de fysieke leefomgeving bijeenbrengen in één gebiedsdekkende regeling. Dat bevordert de inzichtelijkheid, samenhang en naleving van de regelgeving. Voor de gemeenten is dat het omgevingsplan, voor de waterschappen de waterschapsverordening en voor de provincies de omgevingsverordening.

Het omgevingsplan en de verordeningen bevatten diverse soorten regels. Bij gemeenten en waterschappen is een belangrijke rol weggelegd voor regels die activiteiten van burgers en bedrijven in de fysieke leefomgeving reguleren. Naast regels voor activiteiten kunnen het omgevingsplan en de verordeningen ook andere regels bevatten, die zich niet rechtstreeks tot burgers en bedrijven richten. Voorbeelden zijn omgevingswaarden, beoordelingsregels* voor omgevingsvergunningen, en in geval van de provincie, instructieregels, gericht op besluiten van gemeenten en waterschappen. Op dit moment zijn dergelijke regels nog verspreid over een groot aantal verschillende regelingen. Dat is niet alleen nadelig uit het oogpunt van kenbaarheid, maar is ook niet bevorderlijk voor de inhoudelijke afstemming van die regels. Die inhoudelijke afstemming is nodig om te waarborgen dat burgers en bedrijven door stapeling van regels niet onnodig in het uitvoeren van activiteiten worden belemmerd. Gemeenten kennen nu nog veel bestemmingsplannen voor deelgebieden, maar ook andere verordeningen over specifieke onderwerpen, die geheel of gedeeltelijk de fysieke leefomgeving betreffen (de kapverordening, de monumentenverordening, de algemene plaatselijke verordening of de reclameverordening). Bij provincies en waterschappen is het aantal verordeningen beperkter, maar ook daar moeten nog stappen worden gezet. Het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet zal bepalen hoe naar het streefbeeld van één gebiedsdekkende regeling per bestuursorgaan wordt toegewerkt.

Een belangrijke categorie regels binnen het omgevingsplan en de verordeningen vormen de functie- en locatiespecifieke* regels, die zich rechtstreeks tot burgers en bedrijven richten en sterk bepalend zijn voor de mogelijkheid om een locatie te ontwikkelen. Dergelijke regels worden bij voorkeur in het omgevingsplan, en voor zover ze het watersysteem betreffen, in de waterschapsverordening opgenomen. Tot deze functie- en locatiespecifieke regels behoren de regels waarmee functies aan locaties worden toegekend en de regels die met het oog op die functies worden gesteld. Hiermee vervangt het omgevingsplan de huidige bestemmingsplannen en beheersverordeningen van de Wro en de erfgoed- en monumentenverordeningen. Het omgevingsplan is echter niet beperkt tot «een goede ruimtelijke ordening», maar kan alle aspecten van de fysieke leefomgeving omvatten. Het omgevingsplan is online eenvoudig toegankelijk, naar voorbeeld van Ruimtelijkeplannen.nl. Per locatie (bijvoorbeeld een perceel, gebied, wijk of kern) kunnen verschillende regels worden vastgesteld. Onderdelen van het omgevingsplan kunnen ook voor één gebied of een bepaald onderwerp worden gewijzigd, wat flexibiliteit voor het bestuur biedt. Net als bij het bestemmingsplan staat na inspraak (afdeling 3.4 Awb) beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State open tegen wijzigingen van het omgevingsplan. Bij omgevingsvergunning kan van de regels in het omgevingsplan worden afgeweken. Gedacht kan worden aan een bouwplan of een bepaald gebruik van gronden of bouwwerken dat niet past in het omgevingsplan. Voor de waterschapsverordening en voor de omgevingsverordening geldt de generieke regeling voor appellabiliteit van de Awb.

Voor regels die niet locatiespecifiek zijn en bijvoorbeeld voor de gehele provincie of het hele land gelden kan het doelmatiger zijn om deze in de omgevingsverordening van de provincie of in de algemene rijksregels op te nemen. Vandaar dat ook de omgevingsverordening en algemene rijksregels algemene regels gericht op activiteiten kunnen bevatten. Daar waar de werking van regels voor de gehele provincie of het hele land is beoogd, zou het immers ondoelmatig zijn om alle omgevingsplannen of waterschapsverordeningen te moeten aanpassen.

Het wetsvoorstel voorziet ook in de mogelijkheid van voorbereidingsbescherming door een voorbereidingsbesluit vast te stellen tijdens de voorbereiding van een wijziging van een omgevingsplan of omgevingsverordening of het vaststellen van een projectbesluit, instructieregels of een instructie. Het voorbereidingsbesluit kan voorkomen dat activiteiten plaatsvinden die strijdig worden geacht met een wijziging die wordt voorbereid of die de verwezenlijking van een activiteit of project bemoeilijken. Een voorbeeld is dat een gemeente geen vergunning mag afgeven voor de bouw van een megastal op het moment dat de provincie bezig is in de omgevingsverordening te bepalen dat er geen megastallen in het desbetreffende gebied meer mogen komen. Nieuw is dat deze aanhoudingsregeling alleen geldt voor de in het voorbereidingsbesluit aangewezen gevallen, zodat de voorbereidingsbescherming op maat is en niet hele gebied onnodig «op slot gaat».

Het merendeel van de activiteiten in de fysieke leefomgeving betreft initiatieven van burgers en bedrijven. Wanneer het uit het oogpunt van de bescherming van de fysieke leefomgeving gewenst is om nationaal regels aan bepaalde activiteiten te stellen, werkt het Rijk waar mogelijk met algemene regels. Dat voorkomt dat burgers en bedrijven steeds toestemming moeten vragen van de overheid. Waar nodig kunnen de algemene regels worden aangevuld met een meldingsplicht, zodat de overheid van het uitvoeren van de activiteit op de hoogte is.

Potentieel nadeel van algemene regels is dat bij vaststelling van de daarin opgenomen bepalingen in beginsel geen rekening kan worden gehouden met specifieke situaties. In bepaalde gevallen kan dan blijken dat algemene regels niet goed «passen», wat tot onnodige beperkingen van de initiatiefnemer kan leiden, of tot onvoldoende bescherming van de fysieke leefomgeving. Het wetsvoorstel bevat daarom een aantal instrumenten om de flexibiliteit van algemene regels te vergroten. Zo bevat het de bepaling, dat als in de algemene rijksregels een maatregel is voorgeschreven de initiatiefnemer ook een andere maatregel kan treffen, als daarmee dezelfde mate van bescherming van de fysieke leefomgeving wordt gerealiseerd (gelijkwaardigheid). Daarnaast biedt het wetsvoorstel de mogelijkheid om in de algemene rijksregels voor specifieke onderwerpen aan het bevoegd gezag de mogelijkheid te bieden de algemene regels nader in te vullen of er van af te wijken voor concrete gevallen (een zogenoemd maatwerkvoorschrift*) of voor aangewezen gevallen of gebieden (een zogenoemde maatwerkregel*).

Veel wetten binnen het omgevingsrecht kennen al algemene regels. Het wetsvoorstel leidt tot uniformering in de opzet en instrumenten binnen de algemene regels.

De omgevingsvergunning is een instrument voor de toetsing vooraf van bepaalde activiteiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Bijvoorbeeld of een boer een sloot mag dempen, of zijn bedrijf mag uitbreiden. Het model van de Wabo is hierbij uitgangspunt. De toetsing blijft beperkt tot aspecten die betrekking hebben op de activiteiten waarvoor de vergunning is ingesteld (specialiteitsbeginsel). Er is dus in beginsel een sectorale en geen integrale toetsing. Hiermee blijft de toetsing van eenvoudige gevallen overzichtelijk. Dit is bevorderlijk voor de rechtszekerheid en de mogelijkheid voor toetsing door de rechter. Het komt in de praktijk voor dat een bedrijf ook activiteiten verricht die niet vergunningplichtig zijn, maar die onder algemene regels vallen. Het bevoegd gezag houdt dan bij het stellen van vergunningvoorschriften rekening met geldende algemene regels op het gebied van het omgevingsrecht, zodat geen strijdige of schurende voorschriften worden gesteld.

Voor omgevingsvergunningen kent het wetsvoorstel – net als de Wabo – de reguliere procedure en de uitgebreide procedure. De reguliere procedure volgt hoofdstuk 4 Awb, aangevuld met de verplichtingen tot verzending van een ontvangstbevestiging met informatie over het vervolg van de procedure en publicatie van een kennisgeving van de aanvraag en bekendmaking van het besluit. De uitgebreide procedure, die nauw aansluit op de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb, houdt in dat de overheid een ontwerpbesluit neemt en ter inzage legt en dat een ieder daarop kan reageren (indienen van zienswijzen). Vaker dan nu zal de reguliere procedure van toepassing zijn. Voor de activiteiten waarvoor dat geldt, betekent deze vereenvoudiging dat veel sneller duidelijk wordt of een vergunning al dan niet wordt verleend (van zes maanden naar acht weken, mits er geen bezwaren zijn).

Het projectbesluit biedt een uniforme procedure voor ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving die voortvloeien uit de verantwoordelijkheid van het Rijk, een provincie of een waterschap. Het gaat bijvoorbeeld om de aanleg van een weg, een windmolenpark, een natuurgebied of de verhoging van een dijk. Het bestuursorgaan heeft op deze wijze de regie over de besluitvorming, ook waar belangen van andere overheden in het geding zijn. Het projectbesluit is gebaseerd op de «sneller en beter»-aanpak, met een verkenning van alternatieven, vroegtijdige participatie en zo nodig het nemen van een voorkeursbeslissing*. Het projectbesluit vervangt het inpassingsplan uit de Wet ruimtelijke ordening, het tracébesluit uit de Tracéwet, het projectplan uit de Waterwet en de coördinatieregelingen van de Wet ruimtelijke ordening, de Tracéwet, de Waterwet en de Ontgrondingenwet.

Het projectbesluit strekt tot wijziging van het omgevingsplan zodanig dat het project kan worden gerealiseerd en in stand kan worden gehouden. Ook kan het projectbesluit de plaats innemen van de omgevingsvergunning voor activiteiten die deel uitmaken van het project en van andere toestemmingen die nodig zijn, zoals een verkeersbesluit. Voor de toetsing van de activiteiten die deel uitmaken van het projectbesluit zijn de beoordelingsregels voor de omgevingsvergunning van toepassing. Het projectbesluit kan alle toestemmingen bevatten die nodig zijn voor het project, maar vaak is het overigens praktisch om meer technische omgevingsvergunningen, zoals vergunningen voor bouwen, pas in een latere fase aan te vragen. De projectprocedure voorziet er daarom in dat zogenoemde uitvoeringsbesluiten na het projectbesluit kunnen worden genomen, met toepassing van de coördinatieregeling zodat beroep in één instantie open staat. Dergelijke uitvoeringsbesluiten worden in beginsel genomen door het oorspronkelijke bevoegd gezag. Het Rijk en de provincies beschikken zo nodig over doorzettingsmacht om deze besluiten te nemen.

Het wetsvoorstel voorziet niet in een projectbesluit op gemeentelijk niveau. Gemeenten kunnen projecten mogelijk maken door het wijzigen van hun omgevingsplan. Het wetsvoorstel voorziet echter wel in een procedure voor de voorbereiding van wijzigingen van het omgevingsplan voor projecten van publiek belang met toepassing van de «sneller en beter»-aanpak. Daarmee beschikken gemeenten over een aan het projectbesluit gelijkwaardig instrument.

Gedoogplichten kunnen noodzakelijk zijn voor het realiseren van werken van algemeen belang. Bijvoorbeeld onderhoud van een watergang door het waterschap of de aanleg van een hoogspanningsleiding. Zonder gedoogplichten zijn werken van algemeen belang niet te realiseren in de gevallen waarin een grondeigenaar of een andere rechthebbende, zoals een pachter of huurder, weigert medewerking te verlenen. Er is dan, op onteigening na, geen juridische grond om inbreuk kunnen te maken op het eigendoms- of zakelijk recht. Onteigening is voor de gevallen, waarin de onroerende zaak nog goed bruikbaar blijft voor de rechthebbende, een te zwaar middel. Daarom voorziet de voorgestelde Omgevingswet, net als veel van de wetten die er in opgaan, in het instrument gedoogplicht.

Afdeling 10.2 van het wetsvoorstel bevat gedoogplichten die van rechtswege gelden, waar dus geen beschikking voor hoeft te worden afgegeven. Het betreft gedoogplichten die nu in sectorale wetten zijn opgenomen. Afdeling 10.3 bevat gedoogplichten die bij beschikking moeten worden opgelegd en waarvoor dus ook procedurele vereisten en waarborgen nodig zijn. De afdeling omvat de modernisering en vereenvoudiging van de Belemmeringenwet Privaatrecht, die uit 1927 stamt en sterk verouderd is. Over een voorontwerp van deze afdeling is al medio 2010 een (internet)consultatieronde gehouden. Gezien de samenhang van de gedoogplichten met de Omgevingswet maakt de modernisering van de Belemmeringenwet Privaatrecht nu onderdeel uit van dit wetsvoorstel. In aanvulling op hetgeen de Belemmeringenwet Privaatrecht al regelde kent deze afdeling ook gedoogplichten uit de Wet inzake de luchtverontreiniging, de Monumentenwet 1988, de Ontgrondingenwet en de Waterwet.

In de eerste plaats moet de wetswijziging waarborgen dat het werk in de fysieke leefomgeving door kan gaan. Een aantal voorzieningen vormt nu al een belangrijke schakel in de uitvoering van wetten die opgaan in de Omgevingswet. Initiatiefnemers en overheden zijn hierop ingesteld en hebben hun werkproces digitaal ingericht. Deze voorzieningen moeten voldoen aan het nieuwe wetgevingskader. Dat vraagt een inspanning van alle regelgevers. Hoofdstuk 16 van het wetsvoorstel biedt daartoe specifieke procedurele bepalingen voor elektronisch verkeer. Het betreft vereisten en de landelijke voorziening voor het elektronisch indienen van een aanvraag of een melding en eisen aan omgevingsdocumenten.

Een tweede belang betreft verbeteringen in de digitale informatievoorziening. Deze leveren een belangrijke bijdrage aan de verbeterdoelen van de stelselherziening en kunnen de maatschappelijke baten van de voor de wet ingerichte gegevensvoorziening vergroten. Hiervoor is het nodig dat bruikbare en betrouwbare informatie zowel over de juridische toestand als over de feitelijke toestand van de fysieke leefomgeving voor initiatiefnemers, belanghebbenden en overheden toegankelijk wordt. Hoofdstuk 20 van het wetsvoorstel regelt het gegevensbeheer en de toegang tot gegevens, waaronder omgevingsdocumenten.

Op dit moment beschikken niet alle domeinen in de fysieke leefomgeving over gegevens met een vastgestelde bruikbaarheid of bestendigheid. Het omzetten van het groeiende data-aanbod in voor besluitvorming relevante gegevens over de fysieke leefomgeving is een kernopgave van de inzet van digitalisering. Dit vergt een aanpak waarbij de informatievoorziening en de daaraan gerelateerde ICT-toepassingen als een samenhangend stelsel wordt ontworpen, beheerd, bestuurd en gefinancierd. De ICT-toepassingen werken qua systematiek, taalgebruik, aansturing en gegevens samen. Dit stelsel wordt de Laan van de Leefomgeving genoemd. Dit stelsel wordt stapsgewijs gerealiseerd. Het tempo is mede afhankelijk van de huidige kwaliteit van de (organisatie) van de data en de realisatie door de zogenaamde informatiehuizen.

Het samenbrengen van algemene regels en besluiten over activiteiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving leidt ook tot een verdere integratie bij vergunningverlening, toezicht en handhaving. Het vereist intensievere samenwerking tussen het bevoegd gezag en bestuursorganen die medebetrokken zijn bij de regulering van een activiteit. Werkzaamheden zullen verder op elkaar moeten worden afgestemd en de uitwisseling van gegevens tussen overheden zal nog belangrijker worden. Cruciaal is dat alle uitvoerende overheden in dit proces van samenwerking voldoende kwaliteit kunnen leveren. De Omgevingswet zal wettelijke ankers bieden voor een uniforme borging van de uitvoeringskwaliteit, samenwerking tussen overheden en opschaling van uitvoering van taken naar omgevingsdiensten. Vooruitlopend hierop zullen al voor de kortere termijn in de Wabo wettelijke voorzieningen worden opgenomen. In de desbetreffende regeling zullen de afspraken die overheden hebben gemaakt in het kader van het Programma Uitvoeren met Ambitie worden vastgelegd.

De regeling van taken en bevoegdheden op het gebied van toezicht en handhaving is in het wetsvoorstel in grote lijnen gelijk aan die in de Wabo.

Een verandering die hier niet onvermeld mag blijven is de opkomst van het structureel borgen van een goede naleving door private partijen met een daarbij passend overheidstoezicht. Onder de Omgevingswet zal deze ontwikkeling verder ingang kunnen vinden.

Zoals beschreven in paragraaf 2.7 zijn de voorgestelde instrumenten voor beleidsontwikkeling alleen zelfbindend. Beleidsdoorwerking naar decentraal niveau gebeurt via de instrumenten voor beleidsdoorwerking. Uit het oogpunt van behoorlijk bestuur dienen bestuursorganen wel rekening te houden met elkaars beleid, taken en bevoegdheden. De algemene regels van het Rijk en decentrale overheden leiden activiteiten zo veel mogelijk in goede banen en geven helderheid over wat wel en niet is toegestaan in de fysieke leefomgeving. Voor gevallen die niet binnen de geldende regels passen is het toestemmingsinstrumentarium beschikbaar.

In de praktijk zullen de diverse instrumenten, ingezet door verschillende bestuursorganen en vanuit verschillende motieven, elkaar voortdurend ontmoeten. Algemene regels, instructieregels en verleende toestemmingen hebben daarbij juridisch bindende betekenis. Tabel 3 en figuur 3 geven de belangrijkste verhoudingen tussen de kerninstrumenten van het wetsvoorstel weer.

Veel juridische en technische begrippen vereisen een definitie. Deze zijn opgenomen in een bijlage bij het wetsvoorstel. De inhoudelijke definities zijn vaak ontleend aan bestaande wetten die opgaan in de Omgevingswet, zoals de Waterwet en delen van de Wet milieubeheer. In overeenstemming met de uitgangspunten van het wetsvoorstel is nauwer aangesloten bij EU-recht. Zo is in de definitie van «project» aangesloten op de mer-richtlijn en is voor «grondwater» aangesloten op de kaderrichtlijn water.

Enkele algemene begrippen laten zich niet eenduidig definiëren omdat deze verschillende betekenissen hebben in het omgevingsrecht. Zo heeft het begrip «grond» in de ruimtelijke ordening betrekking op een perceel grond, terwijl het in delen van het milieurecht op een volume grond (bijvoorbeeld zand) betrekking heeft. Ook de begrippen «stoffen», «installatie» en «milieu»62 hebben meerdere betekenissen in het huidige omgevingsrecht. Waar nodig zullen dergelijke begrippen in een algemene maatregel van bestuur een specifiekere betekenis krijgen.

Naast inhoudelijke definities bevat de bijlage veel juridisch-technische begripsbepalingen. Deze definiëren een begrip niet direct, maar verwijzen naar specifieke artikelen van de Omgevingswet of andere wetten, waardoor veel gebruikte termen een eenduidige betekenis krijgen en verder kunnen worden gebruikt zonder steeds te verwijzen naar een artikel. Dit bevordert de leesbaarheid van de wet en de uitvoeringsregelgeving. Om dezelfde reden zijn voor de EU-richtlijnen waarnaar in het wetsvoorstel wordt verwezen, begripsbepalingen in de bijlage bij het wetsvoorstel opgenomen.

Het toepassingsgebied van de Omgevingswet omvat de «fysieke leefomgeving» en activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de «fysieke leefomgeving». Het wetsvoorstel duidt de fysieke leefomgeving door het noemen van de fysieke onderdelen daarvan: bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur en cultureel erfgoed.

In deze opsomming van wat de fysieke leefomgeving in ieder geval omvat, zijn twee hoofdonderdelen van de fysieke leefomgeving te onderscheiden: de natuurlijke omgeving en de gebouwde omgeving.

De natuurlijke omgeving, waaronder ook cultuurlandschappen moeten worden gerekend, behoort geheel tot de fysieke leefomgeving. In ieder geval behoren onderdelen van de natuurlijke omgeving zoals lucht, water, bodem en natuur tot de fysieke leefomgeving. Met lucht wordt gedoeld op zowel de buitenlucht als de binnenlucht in bouwwerken. Onder natuur worden in ieder geval in het wild levende flora en fauna en hun habitats gerekend. Maar ook aangeplante bomen en andere vaste planten kunnen vaak als natuur worden beschouwd.

Of een door de mens vervaardigd of geteeld object tot de fysieke leefomgeving behoort, zal naar de maatschappelijke opvattingen vooral worden bepaald door de mate waarin iets bestemd is om zich meerjarig op dezelfde plaats te bevinden. Een gebouw, een standbeeld of een woonboot moet dan ook worden gerekend tot de fysieke leefomgeving. Voertuigen en gehouden dieren (als bedoeld in de Wet dieren) worden niet tot de fysieke leefomgeving gerekend. Daarvoor geven andere wetten regels. Op grond van de Omgevingswet kunnen wel regels worden gesteld over het uiterlijk van bouwwerken, maar niet over het uiterlijk van het meubilair daarbinnen. Een ondergrondse afvalcontainer behoort tot de fysieke leefomgeving, een rolcontainer of vrijstaande glasbak niet. Bomen en vaste planten, met inbegrip van fruitbomen, kunnen ook tot de fysieke leefomgeving worden gerekend. De fysieke leefomgeving omvat echter niet de landbouwgewassen die slechts enkele maanden aanwezig zijn in de omgeving en dan weer worden geoogst. De beoordeling of iets tot de fysieke leefomgeving behoort is echter altijd afhankelijk van de omstandigheden in het specifieke geval.

Soms worden onderdelen van de fysieke leefomgeving daaraan onttrokken door de mens: water wordt in leidingen of flessen gebracht, lucht in installaties, grond wordt uitgegraven en zo aan de bodem onttrokken, planten worden geplukt en dieren worden bejaagd. Naar de maatschappelijke opvatting zal een stof of object na onttrekking aan de fysieke leefomgeving geen deel meer uitmaken van de fysieke leefomgeving.

Overigens kunnen uit doelmatigheidsoverwegingen ook regels die gedeeltelijk gaan over de fysieke leefomgeving onder de reikwijdte van de wet worden gebracht. Het wetsvoorstel laat aan de decentrale overheden de ruimte om in hun omgevingsplan of verordening regels op te nemen die gedeeltelijk over de fysieke leefomgeving gaan. Een ander voorbeeld is dat het wetsvoorstel betrekking heeft op alle bouwwerken, inclusief bouwwerken als tenten die naar de maatschappelijke opvatting niet gauw tot de fysieke leefomgeving zouden worden gerekend.

De Omgevingswet gaat niet alleen over de fysieke leefomgeving maar ook over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Vanwege de gevolgen voor de fysieke leefomgeving kunnen regels worden gesteld over handelingen met stoffen of objecten die niet tot de fysieke leefomgeving behoren. Zo kunnen bijvoorbeeld regels worden gesteld over het plaatsen van voertuigen, rolcontainers of glasbakken, ook al behoren deze objecten zelf niet tot de fysieke leefomgeving. Op grond van artikel 1.2, vierde lid, worden ook gevolgen voor de mens vanuit de fysieke leefomgeving en gevolgen van menselijk activiteiten voor de mens die verlopen via de fysieke leefomgeving binnen de reikwijdte van de wet gebracht. Gevolgen vanuit de fysieke leefomgeving voor de mens zijn er bijvoorbeeld bij overstromingen. Bij gevolgen via de fysieke leefomgeving gaat het om gevolgen voor de mens, bijvoorbeeld geluidoverlast, en om gevolgen voor menselijke bezittingen die niet tot de fysieke leefomgeving behoren, bijvoorbeeld de gevolgen van emissies op landbouwgewassen.

In de fysieke leefomgeving spelen zich natuurlijke processen af. De bodem verandert door sedimentatie en erosie, de natuur als gevolg van ecologische dynamiek en de zon brengt lucht en water in beweging (klimaat). Menselijke activiteiten hebben soms invloed op deze natuurlijke processen. De fysieke leefomgeving kent intrinsieke kwaliteiten (zoals biodiversiteit en archeologische waarden) en tal van kwaliteiten voor de mens (ecosysteemdiensten).

De Omgevingswet reguleert niet de directe betrekkingen tussen mensen. Steeds is de fysieke leefomgeving het medium waarlangs activiteiten van de één gevolgen hebben voor de ander. Onderwerpen als veilig verkeersgedrag, voedselveiligheid, arbeidsomstandigheden, dierenwelzijn, openbare orde en woonruimteverdeling behoren niet tot de reikwijdte van het wetsvoorstel.

De onderverdeling in fysieke onderdelen, zoals die wordt gemaakt in artikel 1.2, is overigens maar één van de mogelijke manieren om de fysieke leefomgeving te ordenen. Bij de toepassing van de Omgevingswet zijn ook andere indelingen van de fysieke leefomgeving van belang. Zo zal een gebiedsprogramma meestal zien op de samenhang tussen alle onderdelen van de fysieke leefomgeving in een ruimtelijk begrensd gebied. Voorbeelden van relevante indelingen van de fysieke leefomgeving zijn:

• – indeling in lagen (ondergrond, bovengrond, maaiveld en luchtruim);

• – geografische indelingen (wijken, dorpen, steden, eilanden);

• – indeling naar gebiedstypen (landelijk gebied en stedelijk gebied, eventueel verder onder te verdelen naar bijvoorbeeld woongebied en industriegebied);

• – indelingen naar eigendom;

• – bestuurlijke indelingen (gemeente, waterschap, provincie).

De mens voert activiteiten uit die gevolgen hebben voor de fysieke leefomgeving of deze wijzigen. Een activiteit verandert de bruikbaarheid, gezondheid of veiligheid van de fysieke leefomgeving voor anderen of de intrinsieke waarde* die de maatschappij aan onderdelen van de fysieke leefomgeving toekent. Activiteiten kunnen nadelige gevolgen hebben voor de fysieke leefomgeving, maar kunnen ook de betekenis of de kwaliteit ervan vergroten. Meestal heeft een activiteit zowel positieve als negatieve gevolgen. Wetgeving reguleert vooral nadelige gevolgen van activiteiten in de fysieke leefomgeving. Om activiteiten in goede banen te leiden voorziet het wetsvoorstel onder meer in het toedelen van gebruiksruimte aan activiteiten, in procedures voor besluitvorming over activiteiten en grondslagen voor algemene regels voor activiteiten. Het gaat vooral om de volgende typen activiteiten:

• – wijzigingen van de fysieke leefomgeving of het gebruik daarvan, wat die leefomgeving beter bruikbaar maakt voor de initiatiefnemer, maar minder bruikbaar of minder aantrekkelijk voor anderen;

• – gebruik van natuurlijke hulpbronnen dat, gegeven een beperkt aanbod, kan leiden tot schaarste en daarmee tot een verdeelvraagstuk;

• – activiteiten die leiden tot emissies naar water, bodem, lucht en hinder van bijvoorbeeld geluid en licht, en daarmee tot risico’s voor de gezondheid van mens, dier en plant;

• – activiteiten die directe veiligheidsrisico’s met zich meebrengen zoals brand, explosies, verzakkingen of structurele schade aan bouwwerken;

• – het nalaten van activiteiten die noodzakelijk zijn om gevolgen te voorkomen, zoals onderhoud aan bouwwerken of installaties.

De integratie van de wettelijke kaders op het terrein van de fysieke leefomgeving in de Omgevingswet biedt aan de uitvoeringspraktijk de mogelijkheid om tot een synthese te komen van beleidsterreinen die nu door wet- en regelgeving zijn gescheiden. Het wetsvoorstel biedt door het samenbrengen van doelen en van wettelijke barrières een nieuw handelingsperspectief aan overheid en samenleving. Daarbij is duurzame ontwikkeling een verbindend element.

Artikel 1.3 bevat de maatschappelijke doelen van de wet. Zij zijn richtinggevend bij de uitvoering van de wet en de uitvoeringsregelgeving. De Omgevingswet stimuleert een cultuur waarbij de doelen in samenhang worden bezien en de oplossing die het meest recht doet aan alle betrokken belangen wordt gekozen. Voor burgers en bedrijven geven de doelen onder meer richting aan de zorgplicht. Voor overheden geven de doelen richting aan de bevoegdheden die bij of krachtens de Omgevingswet worden toegekend, tenzij andere delen van de wetgeving meer specifiek richting geven (zie verder paragraaf 4.2.2).

Duurzame ontwikkeling is het kerndoel en dus ook een verbindend element. Het expliciet opnemen van dit oogmerk in artikel 1.3 beklemtoont dat bij de toepassing van de Omgevingswet niet alleen de behoeften van de huidige generatie, maar ook die van toekomstige generaties van belang zijn (zie ook paragraaf 5.7). De aanhef van artikel 1.3 vermeldt ook dat de wet is gericht op de doelen «in onderlinge samenhang». Dit beklemtoont het belang van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in plaats van een sectorale. Met «samenhang» wordt dus niet alleen gedoeld op samenhang tussen de beide doelen van het wetsvoorstel, maar ook op samenhang tussen daarachter liggende specifieke belangen in de fysieke leefomgeving. Van belang is dat er bij de toepassing van de wet oog is voor de onderlinge relaties tussen onderdelen van de fysieke leefomgeving, zoals natuur en water, of infrastructuur en landschap.

Artikel 1.3 kent twee hoofddoelen. De formulering van deze doelen sluit aan bij het motto van het wetsvoorstel: «ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit». Het ene doel is «bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit». Dit doel beklemtoont de opdracht tot het waarborgen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. De Omgevingswet is in ieder geval gericht op veiligheid en gezondheid van de mens. Het omgevingsrecht heeft een belangrijke functie bij het voorkomen van ongewone voorvallen en rampen en van de gevolgen daarvan. Het gaat om aspecten van fysieke veiligheid zoals externe veiligheid, veiligheid tegen overstromingen, brandveiligheid en constructieve veiligheid. Bij gezondheid van de mens gaat het om bescherming tegen invloeden vanuit het milieu, zoals geluid en luchtverontreiniging. Omdat de maatschappij meer verwacht van de fysieke leefomgeving dan veiligheid en gezondheid is «een goede omgevingskwaliteit» opgenomen in de centrale doelstelling. Dit duidt op het belang van aspecten als cultureel erfgoed, architectonische kwaliteit van bouwwerken, stedenbouwkundige kwaliteit en kwaliteit van natuur en landschap. Het gaat daarbij zowel om de menselijke beleving van de fysieke leefomgeving als om de intrinsieke waarden die de maatschappij toekent aan de identiteit van gebieden en aan dier- en plantensoorten. Het begrip «omgevingskwaliteit» heeft in het spraakgebruik soms een nog bredere betekenis, waarbij het ook de functionele kwaliteit van de fysieke leefomgeving omvat. Dat is hier niet bedoeld: de functionaliteit komt immers aan de orde bij het tweede doel. Met «bereiken» wordt gedoeld op de opdracht om de kwaliteit van de fysieke leefomgeving te verbeteren waar deze te kort schiet. Deze opdracht komt tot uiting in de opdracht tot «verbetering van het leefmilieu» in artikel 21 van de Grondwet en diverse EU-richtlijnen op het gebied van de fysieke leefomgeving. Met «in stand houden» wordt gedoeld op het in stand houden van zaken die wegens hun bijzondere aard of waarde in stand gehouden moeten worden, zoals cultureel erfgoed en beschermde natuurgebieden, en op het in stand houden van de kwaliteit waar deze goed is. Het woord «verbeteren» is niet opgenomen in de doelstelling. De Grondwet kent wel een opdracht aan de overheid tot het verbeteren van het leefmilieu, maar een algemene opdracht tot het verbeteren van de fysieke leefomgeving zou te ver voeren. Zo is het verbeteren van privéwoningen geen maatschappelijke opdracht en is voor veel infrastructuur instandhouding voldoende. Het stelsel van de Omgevingswet dient wel om vorm te geven aan deze grondwettelijke opdracht.

Het andere doel van artikel 1.3 is «doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies». In dit doel staat een goede manier van benutting van de fysieke leefomgeving door de mens centraal. Het doel omvat de verschillende manieren waarop de mens handelt in de fysieke leefomgeving: beheren van bijvoorbeeld infrastructuur, gebruiken van bijvoorbeeld watersystemen en ontwikkelen van bijvoorbeeld bouwwerken. De term «doelmatig» beklemtoont dat de beschikbare gebruiksruimte zo verdeeld moet worden over verschillende maatschappelijke functies dat dit maatschappelijk het meest efficiënt is (zie ook paragraaf 5.10). Het omgevingsrecht voorziet in het verdelen van de fysieke ruimte (ruimtelijke ordening) en de milieugebruiksruimte tussen maatschappelijke functies als wonen, werken, leren, spelen, zorgen, verplaatsen en recreëren. Het begrip «maatschappelijke functies» omvat alle functies die de fysieke leefomgeving heeft voor menselijk gebruik. Het betreft dus niet alleen harde «economische» functies. Zo kan bij activiteiten in de fysieke omgeving toegankelijkheid voor mensen met een handicap een rol spelen.63 Het begrip is dus veel breder dan de term «maatschappelijke functies» die in bestemmingsplannen veel gebruikt wordt voor de functies onderwijs, zorg en welzijn, cultuur, levensbeschouwelijke doeleinden en openbaar bestuur. Gezien het verschil in abstractieniveau zal dit niet tot verwarring leiden in de periode dat beide begrippen naast elkaar bestaan.

De twee doelen tonen het spanningsveld van het omgevingsbeleid. Maximale bescherming leidt tot onvervulde maatschappelijke wensen. Maximale ontwikkeling leidt tot een onleefbaar land. De Omgevingswet is een belangrijk instrument bij het bewaren van de balans. Dit sluit aan bij het opschrift van het wetsvoorstel: de Omgevingswet bevat regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving. Een grote opgave voor de praktijk van plannen en projecten is het verbinden van de twee doelen, zodat de milieukwaliteit en omgevingskwaliteit erop vooruit gaan en de fysieke leefomgeving beter geschikt wordt voor deze en toekomstige generaties. Dit wordt bijvoorbeeld in de praktijk gebracht bij «behoud door ontwikkeling» van cultureel erfgoed. Een ander voorbeeld waar de doelen hand in hand gaan is recreatie in de natuur: de maatschappelijke functie recreatie profiteert van de bescherming van natuur en landschap en zorgt voor draagvlak daarvoor, terwijl het contact met de natuur van belang is voor de gezondheid en de ontwikkeling van kinderen.

De bepalingen over reikwijdte en doelen geven richting aan de wet en vormen een kader voor de uitvoeringsregelgeving. Ze mogen echter geen beperking vormen voor doelmatige wetgeving. Soms is het wenselijk bij besluiten op grond van de Omgevingswet ook andere beleidsdoelen dan de doelen van de wet te betrekken, of de reikwijdte iets ruimer te kiezen. Dat kan een doelmatige manier zijn om die andere beleidsdoelen te bereiken. Ook kan het bijdragen aan de vermindering van de administratieve lasten voor burgers en bedrijven als met één vergunning of één besluit met algemene regels kan worden volstaan. Artikel 5.30, dat de verbinding legt met de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, is een voorbeeld van een bepaling waar de bevoegdheden iets buiten de gestelde reikwijdte of doelen reiken.

Bij de verdere uitbouw van de Omgevingswet kunnen meer situaties ontstaan waar iets buiten de hier gestelde reikwijdte of de doelstelling wordt getreden. Zo is voorzien om de vergunningen op grond van de Huisvestingswet en de Leegstandwet procedureel te koppelen aan de omgevingsvergunning (zie de passage over deze wetten in paragraaf 7.5). Bij de voorziene inbouw van de regels voor stoffen en producten uit de Wet milieubeheer is soms sprake van directe gevolgen van gevaarlijke stoffen voor de mens, die niet langs de weg van het milieu verlopen.

De breedte van de Omgevingswet maakt dat het toepassingsgebied niet exclusief kan zijn. Binnen het toepassingsgebied zullen ook andere wetten blijven bestaan. Daarbij gaat het niet alleen om de in paragraaf 7.4 genoemde wetten die naar inzicht van de regering op een later moment in de Omgevingswet zullen worden ingebouwd. Zoals aangegeven in paragraaf 1.5 heeft het wetsvoorstel geen betrekking op de verhouding tussen de overheid en private actoren die publieke diensten verrichten, zoals spoorbedrijven, drinkwaterbedrijven en energiebedrijven. Ook blijven er in het eindbeeld van de regering wetten die bepaalde aspecten van de fysieke leefomgeving reguleren of specifieke belangen borgen. Voorbeelden zijn de Meststoffenwet, de Kernenergiewet en het deel van de Wet luchtvaart dat de geluidbelasting en de externe veiligheidsrisico’s van het luchtverkeer reguleert.

De Omgevingswet treedt terug als een specifieke wet voorziet in een uitputtende regeling. Dit is expliciet gemaakt in artikel 1.4, dat de lex-specialis-regel vastlegt. Onder het geldende recht bepaalt deze regel van ongeschreven recht de verhouding tussen algemene en bijzondere wetten. Meestal wordt dan uit de bedoeling van de wetgever, zoals verwoord in de memorie van toelichting, afgeleid of sprake is van een (uitputtend bedoelde) bijzondere wettelijke regeling die voorgaat boven een algemenere wet. In enkele wetten zijn de verhoudingen gedetailleerd uitgeschreven.64 Het brede toepassingsgebied van de Omgevingswet vormt aanleiding om deze regel wettelijk te verankeren.

Het wetsvoorstel biedt gezien het bovenstaande geen grondslag voor algemene regels op de onderwerpen over de fysieke leefomgeving of onderdelen daarvan waarin specifieke wetten uitputtend voorzien. Ook kunnen in een omgevingsvergunning geen voorschriften worden gesteld over een onderwerp waarvoor een specifieke wet uitputtende regels stelt of waarvoor een specifieke vergunning of ontheffing vereist is (zoals de vergunning op grond van de Kernenergiewet).

De balans tussen specifieke wetten en de Omgevingswet is genuanceerd. Dat de specifieke wet voor gaat, wil niet zeggen dat de Omgevingswet geen enkele rol speelt voor de onderwerpen over de fysieke leefomgeving of onderdelen daarvan die een specifieke wet reguleert. Dat is overigens geen nieuwe situatie: een vergelijkbare relatie bestaat tussen de huidige bredere wetten als de Wet ruimtelijke ordening en de Wet milieubeheer en specifieke wetten. Ter illustratie:

• – Bij besluiten die een brede belangenafweging vergen, zoals het wijzigen van een omgevingsplan of een projectbesluit, dienen alle belangen van de fysieke leefomgeving te worden meegewogen. Vaak zijn ook andere belangen aan de orde, zoals economische. Er kunnen echter zoals eerder beschreven geen regels of voorschriften worden gesteld voor zover een specifieke wet daarin uitputtend voorziet.

• – Als een specifieke wet uitputtende regels stelt over een activiteit, betekent dat meestal niet dat deze activiteit overal in Nederland kan worden uitgevoerd. Op grond van de Omgevingswet kunnen – net als op grond van de Wro – regels worden gesteld over de toelaatbaarheid van een activiteit op een specifieke locatie.

• – De Omgevingswet speelt vaak een rol bij het realiseren van de doelen die achter de specifieke wetgeving liggen. Een voorbeeld is het – op grond van de Omgevingswet – scheppen van de vereiste hydrologische voorwaarden voor een natuurgebied of het aanleggen van een spoorweg of een energiecentrale.

• – Een milieueffectrapport – waarvoor de regeling in afdeling 16.4 van het wetsvoorstel is te vinden – beschrijft alle milieueffecten in samenhang, ook wanneer voor een deel van die effecten specifieke wetgeving bestaat.

In de toelichting bij het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet zal nader worden ingegaan op de relatie tussen de Omgevingswet en wetten die gedeeltelijk opgaan in de Omgevingswet of naar deze wet zullen verwijzen.

De Noordzee kan worden ingedeeld in de territoriale zee (12-mijlszone) en de exclusieve economische zone. In de territoriale zee is de Omgevingswet volledig van toepassing. Slechts de eerste kilometer vanuit de kust is bestuurlijk ingedeeld in provincies en gemeenten. Buiten die strook worden alle relevante bevoegdheden van de Omgevingswet uitgeoefend door bestuursorganen van het Rijk.

In de exclusieve economische zone op de Noordzee heeft Nederland geen volledige rechtsmacht. Dit is vastgelegd in artikel 56 van het VN-Zeerechtverdrag:

«In de exclusieve economische zone bezit de kuststaat:

• a. soevereine rechten ten behoeve van de exploratie en exploitatie, het behoud en het beheer van de natuurlijke rijkdommen, levend en niet-levend, van de wateren boven de zeebodem en van de zeebodem en de ondergrond daarvan, en met betrekking tot andere activiteiten voor de economische exploitatie en exploratie van de zone, zoals de opwekking van energie uit het water, de stromen en de winden;

• b. rechtsmacht zoals bepaald in de desbetreffende bepalingen van dit Verdrag ten aanzien van:

  • (i) de bouw en het gebruik van kunstmatige eilanden, installaties en inrichtingen;

  • (ii) wetenschappelijk zeeonderzoek;

  • (iii) de bescherming en het behoud van het mariene milieu.

• c. andere rechten en plichten, bepaald in dit Verdrag.»

Deze rechtsmacht is in vrijwel gelijke bewoordingen vastgelegd in de rijkswet instelling exclusieve economische zone. Op grond van deze beperkte rechtsmacht zijn enkele wetten, waaronder de Waterwet en de Ontgrondingenwet, en de bijbehorende uitvoeringsregelgeving in hun geheel van toepassing in de exclusieve economische zone. Voor de Omgevingswet zou dat echter te ver voeren, gezien de reikwijdte van dit wetsvoorstel. Vooral bij uitvoeringsregelgeving zouden aanvaringen ontstaan met het VN-zeerechtverdrag. In het wetsvoorstel is daarom bepaald dat enkele bepalingen daarvan niet gelden in de exclusieve economische zone. Voor algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen die gebaseerd worden op de Omgevingswet geldt dat deze alleen van toepassing zijn in de exclusieve economische zone als dat in die maatregel of regeling uitdrukkelijk is bepaald. Het is daardoor mogelijk dat op grond van een artikel dat de grondslag vormt voor uitvoeringsregelgeving zowel regels worden gesteld die van toepassing zijn in de exclusieve economische zone, als regels die daar niet van toepassing zijn.

Binnen de exclusieve economische zone bevindt zich de aansluitende zone, van 12 tot 24 zeemijl van de kust. Het verdrag bevat voor deze zone enkele specifieke bepalingen voor de kuststaat, bijvoorbeeld op het gebied van monumenten. Deze specifieke bepalingen voor de aansluitende zone zijn niet van belang voor de toepassing van de Omgevingswet.

Het wetsvoorstel omvat naast grondslagen voor uitvoeringsregelgeving ook enkele meer directe bevoegdheden voor Ministers. Hoewel deze bevoegdheden niet nader zijn ingeperkt in het wetsvoorstel, zal een Minister zich er bij het toepassen van een bevoegdheid van moeten vergewissen dat hij binnen de grenzen van het zeerecht blijft. Een voorbeeld hiervan zijn de bevoegdheden van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap om bij een archeologische toevalsvondst van algemeen belang een verplichting op te leggen informatie te verstrekken of maatregelen te treffen, een aanwijzing te geven over een activiteit of deze stil te leggen. Deze bevoegdheden kunnen alleen worden gebruikt bij activiteiten waarover het Koninkrijk soevereine rechten of rechtsmacht heeft op grond van artikel 3 van de rijkswet instelling exclusieve economische zone. Zo zou de Minister deze bevoegdheid kunnen inzetten als een dergelijke toevalsvondst wordt gedaan bij het plaatsen van windturbines, omdat het plaatsen van windturbines tot de rechtsmacht van de kuststaat behoort. Maar bij andersoortige activiteiten, zoals reguliere scheepvaart, kan de Minister deze bevoegdheden niet toepassen.

In de fysieke leefomgeving vindt een breed scala aan activiteiten plaats, die door veel actoren worden uitgevoerd en die verschillend van aard, omvang en duur zijn. Ook de gevolgen van die activiteiten voor de fysieke leefomgeving lopen sterk uiteen.

De algemene zorgplicht (afdeling 1.3 van het wetsvoorstel) houdt in dat een ieder bij zijn activiteiten voldoende zorg voor de fysieke leefomgeving in acht neemt. Deze zorgplicht bouwt voort op zorgplichten die in verschillende wetten zijn opgenomen (zoals in artikel 1.1a van de Wet milieubeheer, artikel 6.8 van de Waterwet en artikel 1a van de Woningwet). De functies van de zorgplicht zijn:

• – bewust maken van de eigen verantwoordelijkheid van burgers voor de behartiging of het ontzien van bepaalde belangen,

• – bieden van een leidraad voor gedrag, wanneer geen concrete gedragsbepalingen voorhanden zijn of deze niet toereikend blijken,

• – bieden van een maatstaf voor de beoordeling van gedrag, en

• – bieden van een rechtvaardigingsgrond voor bestuursrechtelijke handhaving in gevallen van onmiskenbare strijd met de zorgplicht (vangnetfunctie).

Het is de verwachting dat de zorgplicht in de praktijk een beperkte, maar nuttige functie zal vervullen bij het waarborgen van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. De vangnetfunctie van de voorgestelde zorgplicht en de ervaringen met de bestaande zorgplichten voor onderdelen van de fysieke leefomgeving in de huidige wetgeving, waarop in het wetsvoorstel is voortgebouwd, rechtvaardigen de verwachting dat van de artikelen 1.6 en 1.7 geen groter juridiserend effect zal uitgaan dan van de huidige zorgplichtbepalingen in afzonderlijke wetten.

Artikel 1.6 van het wetsvoorstel bepaalt dat een ieder bij zijn activiteiten voldoende zorg voor de fysieke leefomgeving in acht neemt. In het meer concrete artikel 1.7 is bepaald dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat zijn activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de fysieke leefomgeving, verplicht is maatregelen te nemen om die gevolgen te voorkomen. Voor zover dat niet mogelijk is, is hij verplicht die gevolgen zo veel mogelijk te beperken of ongedaan te maken. Als ook dat onvoldoende mogelijk is, is hij verplicht de activiteiten achterwege te laten voor zover dat redelijkerwijs van hem kan worden gevergd.

De reikwijdte van de zorgplicht is gelijk aan de reikwijdte van het wetsvoorstel zoals deze wordt omschreven in de artikelen 1.2 en 1.3. Wel wordt de reikwijdte van de zorgplicht via de werking van artikel 1.4 begrensd door specifiekere regelgeving over de fysieke leefomgeving. Daarmee is de reikwijdte breder dan de reikwijdte van de zorgplichten van de huidige wetgeving. Ten eerste omvat de zorgplicht meer onderdelen van de fysieke leefomgeving: naast het milieu (Wet milieubeheer), bouwwerken (Woningwet), de bodem (Wet bodembescherming en Waterwet) en natte rijkswaterstaatswerken (Waterbesluit) geldt de zorgplicht van het wetsvoorstel ook voor infrastructuur en andere watersystemen. Op de tweede plaats is er een thematische verbreding. De zorgplicht voor bouwwerken omvat niet langer alleen de veiligheid en gezondheid – zoals in de huidige Woningwet – maar ook de omgevingskwaliteit van die bouwwerken. Tot slot dekt de zorgplicht de veiligheid van de fysieke leefomgeving in de volle breedte, terwijl op dit moment alleen een zorgplicht bestaat voor de veiligheid van bouwwerken en het milieu.

Zoals beschreven in paragraaf 2.6 zijn er grenzen aan wat langs de weg van eigen verantwoordelijkheid kan worden bereikt. Daarom is in de loop van de geschiedenis de overheid verantwoordelijk gemaakt voor de zorg voor onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving. De taken van de overheid die uit die politieke keuze voortvloeien en de kaders voor activiteiten zijn uitgewerkt in de overige hoofdstukken van het wetsvoorstel. De zorgplicht van artikel 1.6 heeft geen betrekking op overheidstaken en impliceert geen verplichting om hogere prestaties te leveren dan op grond van hoofdstuk 2 wordt geëist. De zorgplicht geldt overigens onverkort bij het feitelijke handelen van de overheid.

Voorbeeld: een belanghebbende kan niet, met de zorgplicht in de hand, bij de overheid afdwingen dat zij ambitieuzere doelstellingen voor waterkwaliteit nastreeft dan zij zichzelf op grond van de kaderrichtlijn water al heeft gesteld. Een waterbeheerder kan wel, met de zorgplicht in de hand, bij een wegbeheerder afdwingen dat hij bij de uitvoering van werkzaamheden aan een brug maatregelen neemt om specifieke nadelige gevolgen voor de waterkwaliteit te voorkomen.

Voor een aantal onderwerpen is een concretere omschrijving van de zorgplicht gewenst. Dat geeft degenen die activiteiten in de fysieke leefomgeving uitvoeren meer houvast over de inhoud van de zorgplicht. Soms kan het daarbij nodig zijn de volgorde in de redenering aan te scherpen ten opzichte van de algemene zorgplicht. Zo zou het nalaten van activiteiten voorop kunnen staan als deze een onomkeerbare aantasting van onderdelen van de fysieke leefomgeving tot gevolg kunnen hebben.

De specifieke zorgplichten zullen worden opgenomen in algemene maatregelen van bestuur. Ze kunnen worden gebaseerd op de grondslag voor algemene regels in artikel 4.3 van het wetsvoorstel. Daardoor is het volledige juridische kader voor algemene regels ook van toepassing op de specifieke zorgplichten. Zo zal een bevoegd gezag worden aangewezen op grond van paragraaf 4.1.3. Artikel 4.5 biedt de mogelijkheid te bepalen dat het bevoegd gezag de verplichtingen nader kan concretiseren door middel van een maatwerkvoorschrift. De grotere concreetheid van de specifieke zorgplichten maakt het mogelijk dat deze strafrechtelijk worden gehandhaafd in onmiskenbare gevallen, of wanneer een opgelegd maatwerkvoorschrift niet wordt nageleefd. Voorbeelden zijn de zorgplicht voor degene die een inrichting drijft (nu artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer) en de zorgplichten rond bouwwerken (nu artikel 1a van de Woningwet). Ook de strafrechtelijk handhaafbare zorgplicht voor bodem (nu artikel 13 van de Wet bodembescherming) kan bij de integratie van deze wet een plaats krijgen in een algemene maatregel van bestuur. Omdat de algemene zorgplicht en de specifieke zorgplichten elkaar aanvullen is onderstaande toelichting ook van toepassing op de specifieke zorgplichten.

Als leidraad voor gedrag neemt een zorgplicht niet de plaats in van nader uitgewerkte regels in wetten, algemene maatregelen van bestuur, verordeningen, omgevingsplannen of vergunningvoorschriften. Dat zou weliswaar optisch leiden tot minder regels, maar het leidt uiteindelijk tot vergroting van rechtsonzekerheid en ontwikkeling van pseudoregelgeving. Deze lijn sluit aan bij de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State over de herziening van het omgevingsrecht65.

Artikel 1.8 brengt de lex-specialis-regel tot uitdrukking: de specifieke regel gaat voor op de algemene regel. De wettelijke zorgplicht treedt terug als over een activiteit met het oog op een bepaald belang specifieke zorgplichten bestaan of specifieke regels of voorschriften zijn gesteld krachtens de Omgevingswet, in of krachtens een andere wet of in decentrale regelgeving. Redelijkerwijs kan er immers geen sprake zijn van handhaving van de zorgplicht als iemand zich houdt aan de regels of voorschriften die de overheid heeft gesteld voor zijn activiteit. Dat geldt ook als deze regels of voorschriften zijn gesteld door decentrale overheden. Als bijvoorbeeld een gemeente een activiteit heeft gereguleerd via een verbod of vergunningplicht, en daarbij bepaalde gevallen heeft vrijgesteld van het verbod of vergunningplicht, dan kan die activiteit plaatsvinden binnen die regels, en kunnen omwonenden in gangbare situaties geen (succesvol) verzoek doen tot handhaving van naleving van de zorgplicht.

Tot de specifieke regels die leiden tot het terugtreden van de algemene zorgplichten behoren ook de hiervoor genoemde specifieke zorgplichten. Voorzien is dat voor onderwerpen die in belangrijke mate door rijksregelgeving worden gestuurd, zoals bouwactiviteiten en milieubelastende activiteiten, dergelijke specifieke zorgplichten zullen gelden. Deze specifieke zorgplichten hebben een brede reikwijdte en omvangrijke doelgroep. Daardoor worden belangrijke onderwerpen onttrokken aan de werking van de algemene zorgplicht: de specifieke zorgplicht neemt deze rol over. Wel blijft de algemene zorgplicht gelden voor anderen dan de normsubjecten van dergelijke specifieke zorgplichten. Zo is het goed denkbaar dat een specifieke zorgplicht alleen gericht is tot de initiatiefnemer van een activiteit; de algemene zorgplicht blijft dan van belang voor derden.

Ook algemene regels met het oog op een specifiek belang en vergunningvoorschriften leiden tot het terugtreden van de algemene zorgplicht. Dat terugtreden is zeer specifiek. Als een aspect uitputtend is geregeld, is de zorgplicht niet van toepassing. Het feit dat over een activiteit met het oog op een bepaald belang een regel is gesteld, maakt echter niet dat deze activiteit geheel aan de zorgplicht wordt onttrokken. Vaak is van een activiteit immers maar een deelaspect gereguleerd omdat dit aspect in de praktijk wel eens problemen oplevert. Voor andere aspecten, die zelden problemen veroorzaken, geldt de zorgplicht onverkort.

De aard van de bepalingen in andere wetten, uitvoeringsregelgeving of decentrale regelgeving bepaalt de gevolgen voor de werking van de zorgplicht:

• – Sommige algemene regels of voorschriften gaan over een specifieke feitelijke handeling. Door die na te leven wordt voldaan aan de zorgplicht voor die feitelijke handeling. Wordt bijvoorbeeld over een activiteit, met het oog op de gezondheid, een eis gesteld aan de emissie van zwaveldioxide, dan blijft de zorgplicht gelden voor andere handelingen, zoals andere emissies en ook voor de gevolgen van andere handelingen die deel uitmaken van de activiteit. Het gaat hier om een heel specifieke eis aan een specifieke feitelijke handeling – het emitteren van een stof. Hoewel de eis wordt gesteld met het oog op de gezondheid is het omwille van de rechtszekerheid niet mogelijk de zorgplicht te handhaven als dezelfde feitelijke handeling nog andere nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving zou hebben, bijvoorbeeld de aantasting van een bouwwerk.

• – Andere algemene regels of voorschriften omvatten een uitputtend bedoeld pakket aan doel- of middelvoorschriften* gericht op een specifieke activiteit in verband met een specifiek belang. Door die regels na te leven wordt voldaan aan de zorgplicht voor zover het die activiteit en dat belang betreft. Het uitputtende en limitatieve karakter moet in een dergelijk geval blijken uit de formulering van de algemene regels of het besluit waarin het voorschrift is opgenomen. De zorgplicht blijft onverkort van toepassing voor andere activiteiten of belangen die ook aan de orde kunnen zijn. Een voorbeeld is de bouwregelgeving die een uitputtend pakket aan regels geeft over het bouwen van bouwwerken: de «bouwactiviteit». Dezelfde feitelijke handeling – bouwen – kan echter ook gevolgen hebben voor bijvoorbeeld natuur- of milieubescherming. De zorgplicht blijft dan gelden voor gevolgen van de bouwhandelingen die dergelijke belangen raken.

• – Een derde type regels dat van belang is voor de toepassing van de zorgplicht is de vrijstelling: het bestuur is zich bewust van de mogelijke gevolgen van de activiteit en heeft daarom algemene regels of een vergunningvereiste ingesteld, maar heeft welbewust gekozen om deze niet te laten gelden voor bepaalde gevallen. Vaak gaat het dan om kleinere gevallen of specifieke doelgroepen waarvan de activiteiten in het algemeen geen onacceptabele gevolgen voor de fysieke leefomgeving veroorzaken. Omwille van de rechtszekerheid kan de zorgplicht niet worden ingeroepen in de gangbare situaties die bij het stellen van de regels zijn voorzien. Handhaving zal alleen op zijn plaats zijn als een vrijgestelde activiteit onvoorziene gevolgen heeft.

Het is niet mogelijk, noch wenselijk, alle theoretisch mogelijke activiteiten te reguleren. De algemene zorgplicht fungeert als vangnet. Het vangnet is vooral van belang bij activiteiten of gevolgen van activiteiten die onmiskenbaar in strijd zijn met de zorgplicht, maar die niet nader zijn gereguleerd omdat de wetgever ze niet heeft voorzien. Het kan bijvoorbeeld gaan om activiteiten die in Nederland nog niet voorkomen of om nieuwe technische ontwikkelingen die niet vergunningplichtig zijn en waarvoor de geldende algemene regels niet voldoen. Een ander voorbeeld zijn activiteiten die in het algemeen geen problemen veroorzaken en daarom niet zijn gereguleerd, maar die in specifieke gevallen onacceptabele gevolgen hebben voor de fysieke leefomgeving.

Voorbeelden:

• – Het is in het algemeen geen probleem als paadjes uitslijten door het dagelijks geleiden van vee. De zorgplicht kan echter worden ingeroepen als een dergelijk paadje ontstaat op een waterkering, wat onacceptabel kan zijn wegens de bijdrage die de grasmat levert aan de stabiliteit van de waterkering.

• – Hoewel barbecueën in de tuin hinder veroorzaakt voor buren, moet dit worden gezien als een normaal maatschappelijk verschijnsel dat geen overheidsbemoeienis vergt. Waar nodig kunnen buren onderling afspraken maken. Er zal niet gauw sprake zijn van overtreding van de zorgplicht.

Als het bevoegd gezag constateert dat wordt gehandeld in strijd met de zorgplicht, kan het degene die de activiteit verricht aanspreken en een beroep doen op diens eigen verantwoordelijkheid, zo nodig onder aankondiging van vervolgstappen. Het bevoegd gezag kan samen met de initiatiefnemer concretiseren wat in het licht van de zorgplicht wordt verlangd en afspreken welke concrete maatregelen zullen worden getroffen om schade te voorkomen, te beperken tot een acceptabel niveau of ongedaan te maken en – als dat niet mogelijk is – om vast te stellen of de activiteit op de betrokken plaats redelijkerwijs nodig is. Dat zal meestal voldoende zijn als de initiatiefnemer onbewust schade veroorzaakt aan de fysieke leefomgeving. Waar nodig kan het bevoegd gezag direct handhavend optreden in situaties dat er onmiskenbare strijd is met de zorgplicht. Voorwaarde is dat degene die de activiteit verricht weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat concreet handelen of nalaten kan leiden tot nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving en dus weet of zou moeten weten dat hij daarmee handelt in strijd met de zorgplicht. Het bevoegd gezag kan – eventueel na een waarschuwing – een last afgeven waarin concreet staat aangegeven wat van betrokkene wordt verlangd op straffe van verbeurte van een dwangsom of inzet van bestuursdwang (zie verder paragraaf 4.18.4). Deze last kan inhouden dat de werkzaamheden of activiteiten worden stilgelegd of dat bepaalde maatregelen worden getroffen om schade te voorkomen, te beperken of ongedaan te maken. Heeft de betrokkene de schade al aangericht, dan kan worden gelast om herstelwerkzaamheden te verrichten.

In minder duidelijke gevallen is bestuursrechtelijke handhaving van de algemene zorgplicht alleen mogelijk als de overtreding voortduurt nadat eerst afspraken zijn gemaakt over de invulling van de zorgplicht. Op dat moment is er immers alsnog sprake van onmiskenbare strijd met de zorgplicht.

De artikelen 1.6 en 1.7 hebben een zeer brede reikwijdte en vormen een open norm. Daarom lenen de bepalingen zich niet voor strafrechtelijke handhaving.66 Een voorbeeld waar een bestuursrechtelijke punitieve sanctie op grond van artikel 1.6 aan de orde zou kunnen zijn is de situatie dat een professional nalaat te waarschuwen als hij ziet dat bij een activiteit van een ander een ongewoon voorval dreigt.

Het voorgaande geldt grotendeels ook voor specifieke zorgplichten die, zoals hiervoor beschreven, een plaats krijgen in de uitvoeringsregelgeving. Specifieke zorgplichten kunnen echter verder gaan dan een vangnet. Soms moeten ze bijvoorbeeld worden gelezen als een actieve verplichting voor een bedrijf om de gevolgen van zijn activiteiten voor een onderdeel of aspect van de fysieke leefomgeving te voorkomen of te beperken. Verder heeft het bevoegd gezag, zoals beschreven, de mogelijkheid om maatwerkvoorschriften vast te stellen en is er sprake van strafrechtelijke handhaving.

De overheidszorg voor de fysieke leefomgeving volgt als opdracht uit artikel 21 van de Grondwet en uit internationaalrechtelijke verplichtingen. De overheidszorg is daarin niet geconcentreerd bij één orgaan of op één niveau. In de afgelopen eeuwen is op min of meer organische wijze een taakverdeling tussen verschillende overheden ontstaan, waarbij steeds een evenwicht is gezocht tussen democratische representativiteit, functionele of algemene belangenbehartiging en afweging op het juiste schaalniveau.

De hedendaagse organisatie van de taken op het terrein van de fysieke leefomgeving gaat terug op de structuur die na 1848 is ontstaan. Het bestaat in de kern uit een dekkend systeem dat naast het Rijk twee territoriale organen van algemeen bestuur omvat (gemeenten en provincies) en één functioneel territoriaal bestuursorgaan (de waterschappen). Er is geen sprake van exclusieve, maar veel meer van complementaire taakbehartiging.

Het wetsvoorstel sluit hierbij aan. Gemeenten, waterschappen (met inachtneming van de Waterschapswet), provincies en het Rijk zijn allen belast met de zorg voor de fysieke leefomgeving. Die overheidszorg voor de fysieke leefomgeving krijgt vorm door het uitoefenen van taken en bevoegdheden door de bestuursorganen en openbare lichamen of onder hun verantwoordelijkheid door andere organisaties of personen. Die kernopdracht is geformuleerd in artikel 2.1, eerste lid, van het wetsvoorstel: «Een bestuursorgaan van een gemeente, een provincie of het Rijk of, met inachtneming van de Waterschapswet, van een waterschap oefent zijn taken en bevoegdheden op grond van deze wet uit met het oog op de doelen van de wet, …» Die taken en bevoegdheden worden daarbij uitgevoerd met oog voor de onderlinge samenhang van de relevante onderdelen of aspecten van de fysieke leefomgeving en van de rechtstreeks daarbij betrokken belangen. Het wetsvoorstel bewerkstelligt hiermee een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving en doorbreekt daarmee de kaders en sectoren die de huidige omgevingsrechtelijke wetgeving kenmerken. Integrale omgevingszorg is dus het uitgangspunt.

Toch is het soms nodig om een begrenzing aan te brengen in de belangen en aspecten die een bestuursorgaan moet afwegen of bij een besluit moet betrekken. Dit is vooral van belang voor het formuleren van de beoordelingsaspecten voor het verlenen van omgevingsvergunningen. Bijvoorbeeld: bij een aanvraag voor het plaatsen van een bouwwerk dat is voorzien in het omgevingsplan kan de afweging beperkt blijven tot de kwaliteit van dat bouwwerk en hoeven andere zijdelingse of ver weg gelegen belangen niet aan de orde te komen. Artikel 2.1 biedt daarom de ruimte om in de wet zelf, de uitvoeringsregelgeving en decentrale regelgeving het beoordelingskader voor besluiten te verbijzonderen. Dit maakt maatwerk mogelijk en voorkomt onnodige bestuurlijke lasten en problemen in de uitvoering. De bestuurlijke lasten zouden onnodig hoog worden als in een dergelijk geval een brede belangenafweging moet worden gemaakt. Dat zou ook ten koste gaan van de voorspelbaarheid van de besluitvorming voor aanvragers en van de rechtszekerheid.

Ook anderen dan overheden kunnen een overheidstaak verrichten, onder verantwoordelijkheid van het overheidsorgaan dat met de wettelijke taak is belast. Zo kan het beheer van een weg of een natuurgebied worden gelegd bij een privaatrechtelijke organisatie, die dat beheer dan uitoefent onder eindverantwoordelijkheid van de overheid. Ook de aanleg zal doorgaans gebeuren door een private onderneming.

De fysieke leefomgeving houdt niet op bij de grens van een gemeente, waterschap of provincie. Besluiten binnen de ene gemeente kunnen gevolgen hebben voor andere gemeenten, of het nu gaat om woningbouw, bedrijfsterreinen, luchtkwaliteit of natuurbehoud. Water verplaatst zich via watersystemen op of onder de grond dwars door grenzen van gemeenten, provincies en waterschappen. Ingrepen in het watersysteem kunnen gevolgen hebben voor andere aspecten van de fysieke leefomgeving en daarmee raken aan de verantwoordelijkheden van andere overheden en zo de functionele verantwoordelijkheid van de waterbeheerder overstijgen. Veel opgaven kunnen alleen worden opgelost met een integrale aanpak op meerdere niveaus. De thema’s lucht-, bodem- en waterverontreiniging zijn daarvan een voorbeeld. Vraagstukken zoals bevolkingsgroei en -krimp, en herstructurering van verouderde bedrijfsterreinen vergen regionale antwoorden. De overheidszorg kan eigenlijk alleen worden verwezenlijkt op basis van coördinatie van beleid en afstemming van besluiten en feitelijke handelingen. De overheidsinstanties staan met elkaar voor een doelmatige en doeltreffende bescherming en ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Zij zijn daarvoor gezamenlijk verantwoordelijk en dienen dit gezamenlijk op te pakken. In één woord: co-actorschap.

Dit sluit aan bij de constitutionele inrichting van het openbaar bestuur in ons land waarin gelijkwaardigheid van de bestuursorganen is verankerd. Nederland kent geen hiërarchie van bestuurslagen. Het bestuur op nationaal niveau is niet hoger of meer democratisch gelegitimeerd dan dat op decentraal niveau. Vandaar ook het algemene beleidsstreven naar samenwerking om op die manier tot grotere effectiviteit en kwaliteit te komen. De VNG, het IPO, de UvW, het Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten, het Kennisplatform Intergemeentelijke Samenwerking en het Programma Krachtig Bestuur van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ondersteunen gemeenten en waterschappen met het vormgeven van die «horizontale» en «verticale» samenwerking. In diezelfde context kan het Bestuursakkoord natuur worden genoemd, waarin afspraken zijn neergelegd tussen het Rijk en IPO over de overdracht van verantwoordelijkheden voor het natuurbeleid en het landelijk gebied van het Rijk naar provincies. In artikel 2.2 is deze horizontale en verticale afstemming opgenomen. De bestuursorganen dienen hun taken en bevoegdheden op grond van de Omgevingswet op een doelmatige en doeltreffende wijze uit te oefenen en daarbij rekening te houden met elkaars taken en bevoegdheden. Het gaat hierbij primair om een algemene, bestuurlijke opdracht. De Waterwet (artikel 3.8) bevat momenteel een soortgelijke bepaling. Artikel 2.2 strekt, zoals de Unie van Waterschappen in haar reactie op de toetsversie van het wetsvoorstel op juiste gronden veronderstelde, mede tot de borging van het belang van water in een vroegtijdig stadium van besluitvorming door bestuursorganen van het algemeen bestuur.

De vrij algemene formulering van artikel 2.2 is erop gericht onnodige bureaucratie te voorkomen en bestuursorganen de ruimte te bieden voor maatwerkoplossingen. De verschillende overheden kunnen deze afstemming dan ook op veel verschillende manieren vorm geven. Overheden kunnen bijvoorbeeld ter behartiging van een of meer bepaalde belangen tot een meer of minder vergaande samenwerking komen op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Samenwerken kan ook op een andere manier, zoals via privaatrechtelijke samenwerkingsvormen (stichting, besloten vennootschap) of privaatrechtelijke overeenkomsten. Overheden kunnen gezamenlijk een gemeenschappelijk orgaan of openbaar lichaam in het leven roepen of convenanten en bestuursovereenkomsten zoals een waterakkoord sluiten, maar ook op een andere manier afspreken dat zij hun beleid of besluitvorming afstemmen. Ook kunnen zij in het kader van het co-actorschap een gezamenlijk besluit nemen. Deze figuur is in artikel 2.2, tweede lid, opgenomen. Deze bepaling maakt het mogelijk dat bestuursorganen bijvoorbeeld samen een omgevingsvisie, een programma of een verordening vaststellen. Het is een verbreding van de mogelijkheden die nu in de Waterschapswet en de Wet ruimtelijke ordening zijn opgenomen voor specifieke besluiten.

Gemeenten zijn de overheid die het dichtst bij de burger staat. De gemeente draagt zorg voor een veilige en leefbare woon- en werkomgeving en is het eerste loket als het gaat om voorzieningen voor de burger. In het economische domein gaat het bijvoorbeeld om het stimuleren van de lokale economie of het verzorgen van kwalitatief en kwantitatief voldoende woon-, werk- en detailhandellocaties. In het ruimtelijk domein gaat het om de ruimtelijke ontwikkeling van stad en platteland in brede zin, waarbij onder meer de afweging tussen milieu, natuur, water, economie en wonen een rol speelt. Het zijn onderwerpen die burgers en bedrijven rechtstreeks raken. Juist omdat gemeenten dichtbij de samenleving staan, passen deze taken bij hen. Zij brengen samenhang aan tussen de verschillende beleidsterreinen in de lokale context.

Gegeven de gelijkwaardigheid van de bestuursorganen geldt binnen ons staatsrechtelijke bestel het uitgangspunt dat de beleidsbepaling en -uitvoering in handen zijn van het daarvoor meest geschikte overheidsorgaan. Daarbij geldt een subsidiariteitsbeginsel dat is verwoord in de Provinciewet (artikel 115, tweede lid) en de Gemeentewet (artikel 117, tweede lid). Het meest geschikte niveau is in beginsel de gemeente als het gaat om ontwikkelingen die passen bij de aard en schaal van de gemeente. Die voorkeur voor het decentrale niveau houdt onder meer verband met de notie dat decentrale overheden meer mogelijkheden hebben om bij de normstelling en uitvoering rekening te houden met gebiedseigen relevante feiten en omstandigheden. Daarmee hebben ze vaak ook meer mogelijkheden tot het maken van integrale afwegingen. Dit sluit bovendien aan bij het Europees handvest inzake lokale autonomie van de Raad van Europa67. Het Rijk en de provincies respecteren dit door uit te gaan van het subsidiariteitsbeginsel «decentraal, tenzij».

Het wetsvoorstel is vanuit dit beginsel opgebouwd. Het betekent dat de gemeente als eerste «aan de lat staat» bij het (doen) realiseren van de maatschappelijke doelen die in artikel 1.3 zijn opgenomen. Dit is tot uitdrukking gebracht in artikel 2.3, eerste lid. Al meer dan een halve eeuw geleden werd de rol van de gemeente getypeerd als «het leiding geven bij de ruimtelijke ontwikkeling van een gebied teneinde het ontstaan van een voor de gemeenschap zo gunstig mogelijk geheel te bevorderen»68. Deze omschrijving is nog steeds actueel, ook al is die overheidstaak als gevolg van de maatschappelijke ontwikkelingen veel complexer geworden. Het is de taak van de gemeenten een evenwicht te vinden tussen enerzijds voldoende ruimte voor maatschappelijke behoeften, en anderzijds het behoud of de verbetering van het gebruik van de fysieke leefomgeving in termen van belevingswaarde en duurzaamheid en de zorg voor kwetsbare belangen. De samenleving verwacht dat de overheid voor de oplossing van soms tegengestelde ruimteclaims goede voorwaarden schept. Het is in eerste instantie aan de gemeente om bij nieuwe ontwikkelingen of initiatieven alle in het geding zijnde belangen af te wegen en de besluitvorming over het gebruik van de fysieke leefomgeving zo in te richten dat dit bijdraagt aan een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede ruimtelijke en maatschappelijke ordening.

Het waterbeheer vormt een belangrijk onderdeel van de overheidszorg die gericht is op de bewoonbaarheid van ons land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. Deze achterliggende zorgplicht van de overheid is vastgelegd in artikel 21 van de Grondwet. De doelstellingen van het waterbeheer vormen een uitwerking van deze grondwettelijke opdracht aan de overheid. De doelstellingen zijn:

• – het voorkomen en waar nodig beperken van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met

• – de bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen, en

• – de vervulling van de op grond van de Omgevingswet aan watersystemen toegekende maatschappelijke functies.

Het regionale waterbeheer is in Nederland belegd bij de waterschappen, organisaties van functioneel bestuur. De waterschappen beheren ook een groot deel van de primaire waterkeringen. Waterschappen beschikken over een eigen belastinggebied om hun taken te bekostigen en over eigen bevoegdheden op het terrein van vergunningverlening en handhaving. Zij voeren hun taken uit binnen de kaders, zoals die door de algemene democratie worden opgesteld en vertalen deze in uitvoeringsgericht beleid en beheermaatregelen.

Uit het oogpunt van subsidiariteit zijn de gemeenten en – waar het waterbeheer betreft – de waterschappen de bestuurlijke hoofdrolspelers in het omgevingsrecht. Toch spelen ook het Rijk en de provincies belangrijke rollen in de zorg voor de fysieke leefomgeving. In de loop van de geschiedenis zijn delen van de zorg voor de fysieke leefomgeving bij het Rijk of de provincies belegd omdat – in de formulering van de huidige Gemeentewet – «het onderwerp van zorg niet op doelmatige en doeltreffende wijze door de gemeentebesturen kan worden behartigd». Ook nu nog kunnen provinciebesturen of het Rijk besluiten om de zorg voor aspecten van de fysieke leefomgeving naar zich toe te trekken of voorwaarden te stellen aan de taak- of bevoegdheidsuitoefening door gemeenten of provincies. In de loop van de tijd is er sprake van een continu proces van oppakken en loslaten, afhankelijk van de opgaven waar de maatschappij voor gesteld staat en de mogelijkheden voor verschillende bestuursorganen om bij te dragen aan de oplossing daarvan. In het huidige omgevingsrecht vinden we in ieder geval vijf typen gevallen waarin de zorg voor de fysieke leefomgeving wordt belegd bij het Rijk of de provincies:

• – Schaalniveau (fysieke onderdelen). Het gaat daarbij om onderwerpen met een zodanig geografisch schaalniveau dat de gemeente deze zorg niet doelmatig of doeltreffend kan behartigen. Zo zijn beheertaken voor de rijkswateren en de hoofdinfrastructuur bij het Rijk belegd en beheertaken voor andere infrastructuur en beschermde (natuur)gebieden bij de provincie. Dit soort sturingsconcepten is bijvoorbeeld te vinden in de Waterwet, de infrastructuurwetgeving en het voorstel voor de Wet natuurbescherming. In het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening vinden we het bij de bescherming van buisleidingen en hoogspanningsverbindingen. Dat het primaat bij dergelijke onderwerpen bij het Rijk of de provincie ligt, wil echter niet zeggen dat de gemeente geen taken heeft in gebieden waar de zorg van «hogere» bestuursorganen zich manifesteert: binnen de randvoorwaarden die de bovenlokale belangen met zich meebrengen kan de gemeente afwegingen maken. Ook blijven bepaalde taken bij de gemeente, zoals vergunningverlening voor en toezicht en handhaving op activiteiten die geen belangrijke gevolgen hebben voor de onderwerpen die aan de zorg van het Rijk of de provincie zijn toegedeeld.

• – Schaalniveau (beleidsmatige onderdelen). Een tweede argument vormen beleidsmatige belangen op een hoger geografisch schaalniveau. Dit speelt bijvoorbeeld in de ruimtelijke ordening. Het zou zeer onwenselijk zijn het primaat voor de ruimtelijke ordening aan de gemeente te onttrekken. Maar soms blijkt het nodig om voor bepaalde deelonderwerpen op een hoger schaalniveau beleid te formuleren. Een actueel voorbeeld is het beleid rond vestiging van kantoren, gezien de grootschalige leegstand. Een meer tijdloos onderwerp is het behoud van cultureel erfgoed, zoals stads- en dorpsgezichten en werelderfgoederen. Door randvoorwaarden te stellen aan de taak- en bevoegdheidsuitoefening door gemeenten kunnen provinciale en nationale belangen doelmatig en doeltreffend worden geborgd.

• – Gelijk speelveld of beschermingsniveau. Soms blijkt nationale of internationale normstelling wenselijk omwille van een «gelijk speelveld» voor bedrijven of een «gelijk beschermingsniveau» voor burgers of intrinsieke waarden. De achterliggende gedachte voor de gewenste gelijkheid is ofwel het voorkomen van een «race to the bottom» (of «race to the top») ofwel het bieden van uniformiteit aan landelijk opererende bedrijven. Dit argument is van groot belang voor de landelijke bouwregelgeving. Het is ook prominent aanwezig in de milieuregelgeving, zeker ook op EU-niveau. Ook de omvang en de complexiteit van dergelijke regelgeving maakt het moeilijk voor gemeentebesturen om doelmatig en doeltreffend te voorzien in de nodige regels. De colleges van burgemeester en wethouders spelen in deze gevallen vaak wel een belangrijke uitvoerende rol. Verder kan het decentraal bestuur soms – binnen nationaal bepaalde grenzen – lokaal of regionaal maatwerk bieden.

• – Complexe initiatieven. Tot slot zijn er initiatieven van bedrijven en uitvoerende overheden die omwille van hun schaalgrootte, maatschappelijk belang, gevolgen voor de fysieke leefomgeving of bestuurlijke complexiteit tot de zorg van het Rijk of de provincie worden gerekend. Bestuurlijke complexiteit kan ontstaan doordat er spanning is tussen de lokale belangen en het algemeen belang op een grotere geografische schaal. Tot vrij recent was ook de technische of juridische complexiteit een veel gebruikt argument voor het opschalen van bevoegdheden, maar dat argument heeft aan kracht verloren door de oprichting van de omgevingsdiensten. Complexiteit speelt een rol bij de bestuurlijke taak- en bevoegdheidsverdelingen in bijvoorbeeld de Wet milieubeheer/Wabo (IPPC-installaties* en bedrijven die vallen onder het Besluit risico’s zware ongevallen 1999), de Ontgrondingenwet, de Mijnbouwwet, de Tracéwet, de energiewetgeving en de Wet ruimtelijke ordening (inpassingsplannen, coördinatieprocedure).

• – Nationale veiligheid. Voor bijvoorbeeld militaire activiteiten gelden bijzondere vereisten voor de vertrouwelijkheid van de voorbereiding van een besluit. Het is niet doelmatig om in elke gemeente waar zich dergelijke activiteiten voordoen te voorzien in de vereiste technische en organisatorische randvoorwaarden hiervoor. Daarom is bijvoorbeeld in het huidige Besluit omgevingsrecht geregeld dat de vergunningen voor dergelijke activiteiten centraal worden verleend.

De toepassing van het subsidiariteitsbeginsel gebeurt ten dele door de wetgever, bij het toedelen van taken en bevoegdheden in de wet. In het vervolg van deze paragraaf wordt nader ingegaan op een aantal taken en bevoegdheden die in het wetsvoorstel bij de provincie en het Rijk zijn neergelegd. Het is echter niet mogelijk om in alle gevallen op voorhand te stellen welk bestuursorgaan verantwoordelijk moet zijn. Dit is deels ook afhankelijk van de bestuurlijke context op een bepaald moment. In veel gevallen kan het subsidiariteitsbeginsel daarom pas worden toegepast bij het uitoefenen van een taak of bevoegdheid. Daartoe is in het wetsvoorstel artikel 2.3 opgenomen, dat de twee argumenten geeft die het Rijk of een provincie kan hanteren bij het besluit om een dergelijke taak of bevoegdheid uit te oefenen. Ten eerste kan een rol van het Rijk of de provincie nodig zijn met het oog op een provinciaal belang of een nationaal belang, tenzij de gemeentebesturen, respectievelijk provinciebesturen dat belang op doelmatige en doeltreffende wijze kunnen behartigen. Ten tweede kan zo’n rol nodig zijn in verband met een doelmatige of doeltreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden krachtens de Omgevingswet, of omdat EU-regelgeving eigenlijk geen andere vorm toestaat.

Of een bepaald onderwerp als een provinciaal of nationaal belang kan worden aangemerkt is afhankelijk van de bestuurlijke context op een bepaald moment. Dit betekent dat hetgeen als provinciaal of nationaal belang wordt aangemerkt naar tijd en plaats uiteen kan lopen. Dit is ook zichtbaar geworden na de inwerkingtreding van de Wro. Het Rijk, de provincies en de gemeenten hebben toen opnieuw gezocht naar een evenwicht in de onderlinge verhoudingen. Het Rijk heeft daarbij vanuit het vertrouwen in andere overheden met de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte gekozen voor een selectievere inzet op 13 nationale belangen en een terughoudende centrale sturing door middel van regelstelling. Ook de verhoudingen tussen provincies en gemeenten zijn voortdurend in ontwikkeling. Na de inwerkingtreding van de Wro is een zoektocht van gemeenten en provincies ontstaan naar een goede definiëring van hetgeen onder een provinciaal belang kan worden verstaan en de manier waarop dat door de provincie zou moeten worden behartigd. Het evenwicht in de verantwoordelijkheden van de verschillende bestuurslagen zal ongetwijfeld in de toekomst nog veranderen, afhankelijk van de opgaven en politieke opvattingen op dat moment. Het wettelijke subsidiariteitsbeginsel is hiervoor sturend.

Provincies dragen op het bovengemeentelijke en (inter)regionale niveau een verbindende en regisserende verantwoordelijkheid voor de fysieke leefomgeving, rekening houdend met de primaire verantwoordelijkheid van (samenwerkende) gemeenten. In het Bestuursakkoord 2011–2015 is dit als volgt verwoord: «De provincies spelen op het gebied van hun kerntaken, met inachtneming van de taken van (samenwerkende) gemeenten, op het (inter)regionale niveau een sectoroverstijgende en verbindende rol. De provincie fungeert als gebiedsregisseur door het ontwikkelen van integrale ontwikkelingsvisies, het uitruilen van belangen en het bewaken en bevorderen van complementariteit tussen steden en tussen regio’s binnen de provincie». In de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte is dit verhelderd met de volgende passage: «Bij de gemeenten ligt de taak om te komen tot een (boven)lokale afstemming van woningbouwprogrammering, binnen de door de provincie gestelde kaders voor verstedelijking, en uitvoering van de woningbouwprogramma’s. Waar samenwerking tussen gemeenten uitblijft, stimuleren provincies actief dat de samenwerking alsnog tot stand komt». Die kerntaken zijn ook vastgelegd in het regeerakkoord «Bruggen slaan»69. De bestuursorganen van de provincie dragen een belangrijke verantwoordelijkheid voor de bescherming en de verbetering van de fysieke leefomgeving. In het voorgestelde artikel 2.18 is daarom de gebiedsgerichte coördinatie van de overheidszorg als wettelijke taak van de provincie opgenomen. Dit sluit aan bij de positie van de provincie als gebiedsregisseur die hiervoor is geschetst.

Op dit hogere schaalniveau zien de provincies er op toe dat de lokale ontwikkelingen en besluiten van afzonderlijke gemeenten en waterschappen op het terrein van de fysieke leefomgeving blijven passen in het grotere geheel. Het gaat er bijvoorbeeld om dat gemeenten elkaar niet beconcurreren met een overaanbod van bedrijfsterreinen, dat er een evenwichtige regionale economische structuur is met een toereikende provinciale infrastructuur voor wonen en werken, dat de (inter)nationale natuurambities gestalte krijgen, dat aansprekende landschappen worden behouden, enzovoort.

Provincies voeren, rekening houdend met de doelstellingen van het Rijk, de regie over de integratie en afweging van ruimtelijke opgaven van provinciaal belang en stellen daartoe vanuit een ruimtelijke en economische strategische oriëntatie de kaders voor onder meer het milieu en natuurbeleid en de ontwikkeling van bedrijfsterreinen en woningbouwprogrammering.

De provincies dragen ook de zorg voor het integrale waterbeleid voor regionale watersystemen (kwaliteit, kwantiteit en veiligheid). Hiertoe stellen zij onder meer regionale waterprogramma’s op (artikel 3.7). Het beheer van de regionale watersystemen ligt in beginsel bij de waterschappen, conform artikel 2, tweede lid, van de Waterschapswet.

Tot de kerntaken van de provincies kan ook cultureel erfgoed worden gerekend, waar dit de lokale belangen overstijgt. Het wetsvoorstel biedt de provincies de mogelijkheid voor een effectieve sturing op de onderdelen van de fysieke leefomgeving die van provinciaal belang zijn. Voor de aanwending van die bevoegdheden zijn de criteria van toepassing zoals vastgelegd in artikel 2.3. Verder hebben de provincies de taak bestuurlijk toezicht te houden op gemeenten en waterschappen. De provincie moet zo nodig ook komen met oplossingen voor bestuurlijke problemen tussen gemeenten of tussen gemeenten en waterschappen, bijvoorbeeld als bij tegengestelde belangen een knoop moet worden doorgehakt.

Provincies vervullen ook zelf specifieke, meer functionele beheertaken: ze zijn verantwoordelijk voor het beheer van een deel van de vaarwegen en het grondwater en dragen bij aan voldoende schoon water voor de bereiding van drinkwater en een goede zwemwaterkwaliteit. Ook op het gebied van infrastructuur hebben zij taken: zij beheren een deel van de wegen, zijn verantwoordelijk voor luchthavens van regionale betekenis en dragen zorg voor aanleg en beheer van lokale spoorweginfrastructuur in gebieden waar die zorg niet is toevertrouwd aan een openbaar lichaam op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Waterschappen voeren het provinciale beleid voor watersystemen en overige wettelijke taken uit, en de provincie toetst die uitvoering.

Ook op nationaal niveau liggen er taken om een duurzame, veilige en gezonde fysieke leefomgeving te bewerkstelligen. Die komen het zichtbaarst tot uitdrukking bij de zorg voor de nationale infrastructuurnetwerken, het hoofdwatersysteem, zoals de grote rivieren en de Noordzee en de primaire waterkeringen die niet bij de waterschappen in beheer zijn, zoals de Afsluitdijk. Maar ook voor de woningbouw draagt het Rijk door het benoemen van rijksdoelstellingen een zorg voor voldoende en kwalitatief goede woningen en voor differentiatie van de woningvoorraad. Het gaat in zijn algemeenheid om veel uiteenlopende aspecten die gelet op de aard en schaal, afwegingen op nationaal niveau vergen.

Namens het Rijk dragen de Ministers van Infrastructuur en Milieu, Economische Zaken, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, voor Wonen en Rijksdienst, van Veiligheid en Justitie en van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap de verantwoordelijkheid voor de doeltreffendheid van het wettelijke systeem en de inhoudelijke wijze waarop de bestuursorganen de overheidszorg realiseren. Het Rijk moet er voor zorgen dat het bestuurlijk bestel naar behoren functioneert. Dit wordt ook wel systeemverantwoordelijkheid genoemd. In dit verband waarborgt het Rijk de minimumnormen en -rechten en stelt het de decentrale overheden in staat hun taken uit te voeren.

Het Rijk heeft ook de verantwoordelijkheid voor al die taken die niet goed decentraal kunnen worden uitgevoerd en daarnaast voor alle taken waar het op wordt aangesproken en die niet zijn toegedeeld aan andere bestuursorganen. Het is aan het Rijk om tot normstelling of uitvoering over te gaan als een onderwerp van zorg niet op doelmatige of doeltreffende wijze door gemeenten of provincies kan worden behartigd, gezien de aard van de betrokken taak. Hetzelfde geldt als een onderwerp wegens de schaal waarop een aangelegenheid moet worden geregeld niet goed kan worden ingevuld op (inter)provinciaal niveau. Die keuze kan ook worden ingegeven door de noodzaak om een onaanvaardbare rechtsongelijkheid voor burgers te voorkomen. Tenslotte is het Rijk primair verantwoordelijk voor het op een juiste wijze nakomen van internationale verplichtingen.

Het Rijk vervult ook zelf specifieke, meer functionele beheertaken: het is verantwoordelijk voor onder meer het beheer van de hoofdinfrastructuur (hoofdvaarwegen, hoofdwegennet, hoofdspoornetwerk) en het hoofdwatersysteem.

Op het terrein van het omgevingsrecht wordt de term «beheer» vaak gebruikt, bijvoorbeeld: milieubeheer, waterbeheer, natuurbeheer, wegbeheer, beheer van de openbare ruimte. De termen «beleid» en «beheer» worden zo vaak in één adem genoemd dat het onderscheid aan het vervagen is en beide woorden soms ook op onjuiste wijze als synoniemen worden gebruikt. Maar er is verschil tussen «bouwbeleid» en «gebouwenbeheer» of tussen «wegenbeleid» en «wegbeheer». Het begrip beheer is altijd aan een concreet object of soorten van objecten of een gebied gekoppeld.

In het kader van het wetsvoorstel wordt de term «taak» gehanteerd wanneer een orgaan van een algemene overheid (gemeente, provincie of Rijk) voor een algemene taak over een min of meer vrije bestuurlijke afwegingsruimte beschikt om strategische doelen vast te stellen en daarvoor middelen in te zetten. Het begrip beheer of beheertaak wordt in het wetsvoorstel en deze toelichting gebruikt als een bijzondere taak of een geheel van taken voortvloeiend uit een wettelijke bepaling om een of meer concreet bepaalde objecten of gebieden op een vooraf omschreven kwaliteitsniveau te brengen of te houden. Dit omvat ook het houden van toezicht op eventueel gebruik door burgers en bedrijven, met inzet van daarvoor geëigende bevoegdheden en middelen. Degene die is belast met een dergelijke taakopdracht heet beheerder. Dat zal veelal een bij of krachtens de wet aangewezen openbaar lichaam zijn of een bestuursorgaan, maar het kan ook een privaatrechtelijke rechtspersoon of natuurlijke persoon zijn. Over de wijze waarop de beheertaak wordt verricht is de beheerder verantwoording verschuldigd aan de instantie die in eerste aanleg is belast met de algehele zeggenschap over het object of gebied.

In de overheidspraktijk wordt vaak onderscheid gemaakt tussen passief en actief beheer. Onder passief beheer wordt dan meestal verstaan het aanwenden van juridische bevoegdheden zoals regelgeving, vergunningverlening, het uitvoeren van een schouw en het beïnvloeden van handelingen die door derden worden verricht aan of in het beheersobject (bijvoorbeeld een watersysteem of de openbare ruimte). Met actief beheer wordt dan meestal gedoeld op het zelf treffen van maatregelen of voorzieningen waarbij de beheerder zelf met de «schep» in de handen aan de slag is.

De beleidstaak voor water als onderdeel van de zorg voor de fysieke leefomgeving wordt in de lijn van de huidige Waterwet in het wetsvoorstel toegekend aan het Rijk voor de rijkswateren en aan de provincie voor de niet-rijkswateren. De beheertaak voor de rijkswateren is opgedragen aan Rijkswaterstaat als onderdeel van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. Voor zover de provincie de beheertaak niet aan zich houdt, worden de waterschappen en gemeenten belast met de operationele waterbeheertaak binnen de beleidskaders die daarvoor worden gesteld. De waterschappen, als functionele overheid specifiek belast met waterbeheer, zijn in beginsel verantwoordelijk voor de totale afwatering in het stedelijk en landelijk gebied, de waterkwantiteit en de waterkwaliteit, inclusief de afvalwaterzuivering en het beheer van de waterkeringen. Tot de beheertaak van de gemeente behoren in het algemeen de aanleg en het onderhoud van de riolering en het beheer van de grondwaterstand in stedelijke gebieden. Op de wijze waarop de beheertaken worden vervuld, houden de provincies en de Minister van Infrastructuur en Milieu bestuurlijk toezicht.

Voor de volledigheid wordt nog opgemerkt dat de operationele bevoegdheden voor de sanering en het beheer van de kwaliteit van het grondwater in de landbodem momenteel zijn geregeld in de Wet bodembescherming (Wbb). Die wet regelt ook het bevoegd gezag voor bodemsaneringen. Ter uitvoering van het convenant «Bodemontwikkelingsbeleid en aanpak spoedlocaties» uit 2009 wordt momenteel een grondige beleidsherziening van de Wbb voorbereid. De bepalingen die betrekking hebben op de aanpak en sanering van bodemverontreiniging, bodemaantasting en de gebiedsgerichte aanpak van verontreinigd grondwater zijn onderwerpen van de herziening. De regering heeft het voornemen om in de periode waarin een wetsvoorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet aan het parlement zal worden aangeboden ook een wetsvoorstel in te dienen waarbij de nieuwe regels voor het bodemontwikkelingsbeleid in de beoogde Omgevingswet zullen worden ingepast.

Het Rijk of de provincie kan aan een oppervlaktewaterlichaam als onderdeel van een watersysteem de functie van vaarweg toekennen. Het Rijk wijst via het nationale waterprogramma de hoofdvaarwegen aan, die worden beheerd door Rijkswaterstaat. Het gaat om ongeveer 1.400 km vaarwegen. De beheertaak van de overige vaarwegen, met een gezamenlijke lengte van ongeveer 3.400 km, houden de provincies deels in eigen beheer, deels wordt het beheer daarvan opgedragen aan waterschappen of gemeenten. De beheertaak omvat alle zaken die noodzakelijk zijn voor het in fysieke zin doen functioneren van de vaarweg voor de functie die aan de vaarweg is toegekend, zoals vrachtvaart of recreatievaart. Het omvat bijvoorbeeld het onderhoud van de vaarweg, de oevers, de gronden erlangs, de bruggen en de sluizen. Voor vaarwegen in beheer bij de provincie worden tot op heden regels gesteld in een zogenoemde vaarwegverordening. Onder de Omgevingswet worden dergelijke regels aangemerkt als regels verbonden aan de toegekende functie van een onderdeel van de fysieke leefomgeving (te weten: vaarweg, haven). Het ligt daarom voor de hand dat dergelijke regels in de omgevingsverordening worden opgenomen. Wordt het beheer van een vaarweg aan een gemeente toegedeeld (bijvoorbeeld stedelijke havens en grachten), dan zal ook de gemeente regels kunnen stellen die voor een goed beheer daarvan noodzakelijk zijn. Dergelijke regels zullen onderdeel vormen van het omgevingsplan. Uiteraard is daarbij afstemming nodig met de beheerder van het watersysteem (veelal het waterschap) die de overige aspecten van het beheer van het watersysteem behartigt.

Het nautisch beheer (de regeling van het verkeer op het water en de bijbehorende bevoegdheid om verkeerstekens en dergelijke te plaatsen) is gebaseerd op de Scheepvaartverkeerswet en vormt geen onderdeel van het beheer van watersystemen als bedoeld in het wetsvoorstel. Overigens komt in de Scheepvaartverkeerswet tot uiting dat de verkeersregulering mede dienstbaar kan zijn aan het beheer van het watersysteem waartoe de «scheepvaartweg» behoort. Het nautisch beheer en het beheer van het watersysteem zijn dan ook vaak in één hand.

Het beheer van openbare wegen is geregeld via de Wegenwet. Die wet zal op een later moment opgaan in de Omgevingswet. Het behoeden van de staat en werking van deze wegen voor activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor die wegen valt wel onder het bereik van het wetsvoorstel. Deze taak volgt de beheertoedeling zoals die krachtens de Wegenwet bestaat en is daarom verdeeld over gemeenten, waterschappen, provincies en de Minister van Infrastructuur en Milieu.

Het beheer van spoorweginfrastructuur, met inbegrip van de infrastructuur voor tram en metro, is op dit moment geregeld in enkele spoorwetten, met name de Spoorwegwet, de Spoorwegwet 1875 en de Locaalspoor- en Tramwegwet. Deze wetten voorzien onder meer in regels over het beheer en gebruik van spoorwegen en de verhouding tussen het bestuur en de (private) beheerder van de spoorweg. De Wet lokaal spoor, die op 1 december 2015 in werking treedt, belegt taken bij gedeputeerde staten en bij het bestuur van de huidige Wgr-plusregio’s (zie hierover paragraaf 7.5). Gedeputeerde staten kunnen hun taak desgewenst delegeren aan het college van burgemeester en wethouders. Ook voor bijzondere spoorwegen is nieuwe regelgeving in voorbereiding. Het wetsvoorstel voor de Omgevingswet behelst het overbrengen van regels over activiteiten van derden in de directe nabijheid van de spoorweginfrastructuur die gevolgen kunnen hebben voor de staat en werking van de spoorweginfrastructuur. De toedeling van taken en bevoegdheden rond die activiteiten volgt die in de spoorwetgeving en wordt voor lokaal spoor gelegd bij de provincie en voor het hoofdspoorwegnet en bijzondere spoorwegen bij de Minister van Infrastructuur en Milieu.

Het wetsvoorstel bevat geen regels voor het beheer van aangewezen natuurgebieden. Daarin voorziet de huidige Natuurbeschermingswet 1998 en zijn beoogde opvolger, de Wet natuurbescherming, die op dit moment aanhangig is bij de Tweede Kamer.70 De regering heeft het voornemen om de integratie van de Wet natuurbescherming in de Omgevingswet te laten plaatsvinden op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet.

In het voorgaande zijn twee manieren van organisatie van de overheidszorg voor de fysieke leefomgeving naar voren gekomen. Het gaat enerzijds om de algemene zorg voor de fysieke leefomgeving, die door alle algemene overheden wordt uitgeoefend. De algemene zorg ligt in het wetsvoorstel primair bij de gemeente. Als het Rijk of provincies daarin ingrijpen, doen ze dat waar mogelijk door te sturen op de gemeentelijke bevoegdheidsuitoefening. Ze geven bijvoorbeeld instructieregels over de bevoegdheidsuitoefening of uniforme regels voor activiteiten van burgers en bedrijven. De gemeente moet deze regels dan vaak wel uitvoeren of handhaven. Als die werkwijze niet doelmatig of doeltreffend is, nemen zij de zorg – vaak tijdelijk – geheel over door bijvoorbeeld te voorzien in een concreet besluit.

Anderzijds is er de zorg voor specifieke onderdelen van de fysieke leefomgeving. Dit is bijvoorbeeld aan de orde bij infrastructuur, watersystemen en natuur, waarbij meestal het grondgebied van meerdere gemeenten en soms meerdere provincies is betrokken. Daarbij is één overheid integraal verantwoordelijk en vervult het als beleidsmaker en beheerder71 de centrale bestuurlijke taken die gemoeid zijn met de zorg voor dat onderdeel. Uiteindelijk is het aan die overheid om te voldoen aan de omgevingswaarden en ook andere doelstellingen te bereiken die voor dat onderdeel van de fysieke leefomgeving gelden.

Deze sturingsstijlen passen bij de opgaven in de fysieke leefomgeving. Het wetsvoorstel voorziet dan ook in verschillende sturingsstijlen: overlaten, instrueren, incidenteel overnemen en structureel overnemen. Een meer uniforme sturingsfilosofie zou botsen met het subsidiariteitsbeginsel. Het zou betekenen dat de wetgever onderwerpen aan de gemeente onttrekt waarvoor dat niet nodig is, of juist onderwerpen bij de gemeente laat terwijl de gemeente deze niet doelmatig en doeltreffend kan behartigen.

De zichtbare verschillen in sturingsstijl leidden ook tot een vraag over de opzet van het wetsvoorstel. In de huidige wetgeving is de zorg voor specifieke onderdelen diepgaand geregeld, terwijl de algemene zorg tot uitdrukking komt in de toedeling van specifieke bevoegdheden. Bij de totstandkoming van dit wetsvoorstel heeft de regering voor de vraag gestaan of het wenselijk is dit verschil in benadering te beperken door ook de algemene zorg nadrukkelijk toe te delen aan bestuursorganen. Geconstateerd is echter dat een dergelijke aanpak niet werkbaar is.

Het wetsvoorstel bevat geen artikelen die de algemene taken van gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk voor de fysieke leefomgeving op een zo volledig mogelijke wijze verwoorden. Zo is bijvoorbeeld niet expliciet bepaald dat de gemeente tot taak heeft om te komen tot een evenwichtige toedeling van functies aan haar grondgebied of delen daarvan (de oude ruimtelijke ordeningstaak). Ook is niet de zorg voor het milieu in het algemeen of die voor de externe veiligheid, de kwaliteit van de bouwwerken, enzovoort als een specifieke gemeentelijke taak verwoord. Los van de vraag of een uitputtende verwoording van die taken voor elk schaalniveau wel mogelijk is, zou dit leiden tot een lange opsomming met dikwijls elkaar overlappende beschrijvingen. En hoe gedetailleerder deze lijst zou worden, des te meer vragen deze zou oproepen. Want zou dan een ontbrekende beschrijving impliceren dat het ontbrekende deel niet tot een taak zou horen, of zou dat dan voortvloeien uit of vallen onder een andere beschrijving? Als daarbij bovendien een strikte scheiding van verantwoordelijkheden tussen de overheidsniveaus zou moeten worden aangebracht, zou dat leiden tot ingrijpende voorstellen voor een nieuw organisatiepatroon, waarbij taken of bevoegdheden op een geheel nieuwe wijze zouden worden toegedeeld. De regering vindt het niet nodig en ook niet wenselijk om een uitputtende regeling en afbakening te geven van welk overheidsniveau voor welk deel van de overheidszorg verantwoordelijk is en welke taken daarvoor moeten worden verricht of welke bevoegdheden daartoe moeten worden aangewend.

Tegelijkertijd kan er niet aan voorbij worden gegaan dat sommige onderwerpen dusdanig structurerend zijn voor de bestuurlijke taak- en rolverdeling dat verankering op formeel wetsniveau vereist is. Daarom zijn ook enkele verplichtingen die voortvloeien uit de algemene zorg van de overheid opgenomen in het wetsvoorstel. Zo bepalen enkele artikelen van afdeling 2.3 dat het Rijk en de provincies bepaalde omgevingswaarden moeten vaststellen. Ook regelen enkele artikelen van afdeling 2.5 dat het Rijk en de provincies bepaalde instructieregels moeten vaststellen. Ook in andere onderdelen van het wetsvoorstel is bepaald dat bestuursorganen van gemeente, waterschap, provincie of het Rijk bepaalde bevoegdheden moeten inzetten om de doelen van het wetsvoorstel te verwezenlijken. Zo bepaalt afdeling 4.1 van het wetsvoorstel dat gemeenten in het omgevingsplan de functies toedelen aan locaties. Ook bepaalt het over welke activiteiten het Rijk algemene regels kan stellen. Afdeling 5.1 bepaalt voor welke activiteiten van rijkswege een vergunning vereist is en in welke gevallen kan worden afgeweken van de hoofdlijn dat de gemeente beslist op een aanvraag om een omgevingsvergunning.

Over de toedeling van de beleids- en beheertaken voor watersystemen kan het volgende in algemene zin worden toegelicht. Bij algemene maatregel van bestuur worden de watersystemen waarvoor het Rijk verantwoordelijkheid draagt aangewezen. In een aantal gevallen beheert het Rijk delen van het hoofdwatersysteem niet actief of heeft het beheertaken voor delen ervan overgedragen aan anderen. Zo zijn er gevallen waarin het waterstaatkundig beheer van een jachthaven aan een gemeente wordt overgelaten maar het Rijk kwaliteitsbeheerder blijft, of dat het Rijk het waterstaatkundig beheer van een vaarweg overneemt van een provincie en het kwaliteitsbeheer aan het waterschap overlaat.

Voor de regionale watersystemen vindt de aanwijzing van de verantwoordelijke instantie plaats bij provinciale verordening. De provincie laat de waterstaatkundige beheertaken aan de waterschappen over, tenzij dit niet verenigbaar is met een goede organisatie van de waterstaatkundige verzorging. In de praktijk betekent dit dat de meeste beheertaken berusten bij een waterschap.

Een watersysteem omvat meer dan de zichtbare waterstaatswerken (oppervlaktewaterlichaam, bergingsgebied, waterkering of ondersteunend kunstwerk). Het omvat ook grondwaterlichamen. De gemeenten zijn belast met het voorkomen of beperken van structurele grondwaterproblemen voor de aan de fysieke leefomgeving toegedeelde functies. Die grondwaterstand moet worden afgestemd op de uiteenlopende functies van gronden en ook de inrichting en het beheer van het bebouwd of onbebouwd gebied. Dit geldt voor zover die taak doelmatig kan worden uitgeoefend door de gemeente en niet aan het waterschap (vergunningverlening en peilbeheer) of de provincie (vergunningverlening) is toegedeeld.

Het wetsvoorstel maakt het mogelijk dat de provincie of het Rijk – in lijn met de huidige Waterwet – waterbeheertaken bij een gemeente belegt. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn bij de zorg voor een deel van een vaarweg of het beheer van een haven.

Naast de algemene zorg voor de fysieke leefomgeving heeft de gemeente een aantal specifieke taken op het gebied van de fysieke leefomgeving. Voor sommige taken gebeurt dat, ook in het huidige recht, zonder dat de gemeente een wettelijke opdracht krijgt tot regeling of bestuur. De zorg van de gemeente voor de inrichting en het beheer van de openbare ruimte in stedelijk gebied is daar een belangrijk voorbeeld van. Wel wettelijk vastgelegde taken zijn de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater en de inzameling, het transport en de verwerking van afvloeiend hemelwater. De toedeling van deze en andere in artikel 2.16 genoemde watertaken sluit aan bij die in de Waterwet en de Wet milieubeheer.72

De bijzondere taak tot het behoeden van de staat en werking van openbare wegen, die niet in het beheer zijn van een waterschap, een provincie of het Rijk, is toegedeeld aan de gemeente. Voor de volledigheid wordt nog eens opgemerkt dat het beheer van de openbare weg zelf niet valt onder het bereik van het wetsvoorstel. De gemeentelijke taak krachtens het wetsvoorstel is het behoeden van de staat en werking van de openbare weg tegen nadelige gevolgen van activiteiten in de directe nabijheid van die weg.

De provincie deelt aan de waterschappen de beheertaken toe voor niet bij het Rijk in beheer zijnde watersystemen of delen daarvan. Die taken betreffen het beheer van waterkwantiteit en waterveiligheid, het waterstaatkundig beheer en de waterkwaliteit. Dit omvat het voorkomen van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, het beschermen en verbeteren van de chemische en ecologische kwaliteit van het water en het zorg dragen voor onderhoud, aanleg en wijziging van het watersysteem. Die zorg is mede gericht op de vervulling van de aan die watersystemen toegekende maatschappelijke functies. Verder hebben de waterschappen tot taak het stedelijk afvalwater te zuiveren dat in het riool is gebracht. Die toedeling aan waterschappen kan soms anders komen te liggen als dit nodig is voor een goede organisatie van de waterstaatkundige verzorging.

In de provincies Noord-Holland, Zuid-Holland en Zeeland vervullen de waterschappen nog een bijzondere functie. Wegens de nauwe samenhang met waterbeheer beheren zij daar ook de meeste wegen buiten de bebouwde kom. Na de inwerkingtreding van de Wet herverdeling wegenbeheer is besloten dat deze verdeling van beheertaken voor de drie westelijke provincies vrijwel onveranderd blijft. Zoals al onder het vorige kopje beschreven omvat het wetsvoorstel slechts een deelaspect van dat beheer, namelijk het behoeden van de staat en werking van de wegen.

Net als onder de Waterwet wordt bij algemene maatregel van bestuur bepaald welke watersystemen het Rijk beheert. Omdat het vaarwegbeheer van de hoofdwaterverbindingen door het Rijk deel uitmaakt van het beheer van watersystemen, wordt dat ook op het niveau van een algemene maatregel van bestuur geregeld. Het behoeden van de staat en werking van de hoofdspoorwegen en het hoofdwegenstelsel (snelwegen) legt het wetsvoorstel bij het Rijk. Dat geldt ook voor de luchthaven Schiphol en de overige burgerluchthavens van nationale betekenis, voor de infrastructurele voorzieningen voor de landsverdediging en nationale veiligheid (militaire luchthavens, laagvliegroutes voor jacht en transportvliegtuigen, militaire terreinen, munitieopslagplaatsen, radarstations en zend- en ontvangstinstallaties buiten militaire luchthavens).

Ook is het Rijk belast met het toezicht op de primaire waterkeringen, dat conform de afspraken uit het Bestuursakkoord Water per 1 januari 2014 is overgegaan van gedeputeerde staten naar de Minister van Infrastructuur en Milieu.74 Primaire waterkeringen zijn overigens voor 90% in beheer bij waterschappen; de overige worden beheerd door Rijkswaterstaat.

Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat het Rijk verantwoordelijk is voor die delen van de fysieke leefomgeving die niet bestuurlijk zijn ingedeeld. Dit betreft specifiek de Noordzee. Het Rijk heeft daar onder meer taken op het gebied van waterbeheer, natuur en cultureel erfgoed (archeologische waarden in en op de zeebodem).

De overweging om te komen tot een bundeling per gemeente, waterschap of provincie van de regels die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving is vooral ingegeven door de grote spreiding en verscheidenheid van de bestaande regels. De regels zijn verspreid over diverse regelingen die per stuk vaak één onderwerp of een deelgebied betreffen. Veel gemeenten kennen meer dan honderd verschillende bestemmingsplannen en meer dan twintig andere verordeningen over de fysieke leefomgeving. Bij provincies en waterschappen gelden veelal ook meerdere regelingen, al is het aantal vergeleken met gemeenten wel beperkter.

Wanneer voor een bepaald onderwerp binnen het beheergebied meerdere regelingen voor verschillende deelgebieden gelden (zoals bij bestemmingsplannen) komt het in de praktijk regelmatig voor dat deze inhoudelijke verschillen vertonen, ook als de intentie is om hetzelfde te regelen. Vaak heeft dat te maken met het moment van totstandkoming van de regeling of de betrokkenheid van verschillende adviesbureaus. Dit manifesteert zich bijvoorbeeld in verschillende begripsomschrijvingen en meetwijzen of verschillen in ordening en redactie, die voor een gebruiker tot onduidelijkheid kunnen leiden. Een voorbeeld is het scala aan begripsomschrijvingen in bestemmingsplannen voor dezelfde activiteit, zoals «woning» of «detailhandel».

Wanneer meerdere regelingen verschillende regels voor hetzelfde gebied bevatten, bestaat het risico dat onvoldoende handelingsruimte voor burgers en bedrijven overblijft. De afzonderlijke regelingen kunnen op zich voldoende ruimte bieden, maar de optelsom van alle regels kan tot «schurende» of zelfs strijdige regels leiden. Een voorbeeld op gemeentelijk niveau is een ligplaatsverordening die voorziet in een ligplaats, terwijl het bestemmingsplan op diezelfde plek het innemen van een ligplaats verbiedt.

Het grote aantal regelingen is tot slot ook nadelig vanuit het oogpunt van kenbaarheid van regels. Ook al zijn de regelingen meestal digitaal beschikbaar, het blijft voor de initiatiefnemer lastig om vast te stellen of hij daadwerkelijk alle regelingen in beeld heeft die voor hem van belang zijn, of het de meest recente versies zijn en hoe deze in hun samenhang moeten worden geïnterpreteerd.

Om bovenstaande nadelen te ondervangen, streeft de regering met dit wetsvoorstel naar één gebiedsdekkende regeling per overheid: voor de gemeente het omgevingsplan, voor de provincie de omgevingsverordening en voor het waterschap de waterschapsverordening. Deze hebben een breder, meer integraal karakter dan de bestaande regelingen. Regels over goede ruimtelijke ordening (zoals bestaande bestemmingsplannen en beheersverordeningen) worden geïntegreerd met regels over milieu, natuur, cultureel erfgoed, bomen en welstand. Dat geldt bijvoorbeeld ook voor de regels van de provincie. Provinciale verordeningen waarin regels voor een goede ruimtelijke ordening zijn opgenomen, verordeningen ter bescherming van het milieu of voor behoud van provinciale monumenten worden in één verordening samengevoegd.75 De integratie van de regels per overheid in één regeling levert behalve een flinke sanering van documenten naar verwachting ook meer eenduidigheid op voor initiatiefnemende burgers en bedrijven. Het samenvoegen in één regeling stimuleert de afstemming van individuele regels. Strijdigheid tussen en stapeling van regels worden in het stadium van voorbereiding beter zichtbaar en kunnen daardoor voorafgaand aan de vaststelling worden vermeden.

Integratie zal ook leiden tot minder regels. Dankzij integratie en harmonisatie worden dubbelingen zichtbaar, die vervolgens kunnen worden geschrapt. Zo bevatten alle bestemmingsplannen vergelijkbare begripsomschrijvingen, regels over de wijze van meten, het algemeen gebruiksverbod, algemene afwijkingsregels en uniforme, algemene bepalingen over overgangsrecht. Integratie in één regeling biedt de kans om die regels gelijk te trekken en formeel te integreren.

De integratie maakt ook een daadwerkelijk integrale benadering van de fysieke leefomgeving mogelijk. Dankzij de verbreding van de doelstelling tot de in artikel 1.3 opgenomen doelen kan de gemeente veel meer zaken integreren in het omgevingsplan dan in het bestemmingsplan. Daardoor wordt het omgevingsplan veel geschikter voor het verwezenlijken van integraal gebiedsgericht omgevingsbeleid. Het wordt bijvoorbeeld mogelijk om omgevingswaarden op te nemen en met het oog daarop in het omgevingsplan regels te stellen die een bepaald milieuaspect voldoende beschermen in een gebied, waardoor de toedeling van functies aan locaties in dat gebied vervolgens globaler kan zijn («globaler bestemmen»).

Vergelijkbare voordelen doen zich ook voor bij provinciale regels, waar bijvoorbeeld de verplichte provinciale milieuverordening met andere verordeningen wordt geïntegreerd.

Ook procedureel biedt integratie tot één omgevingsplan of verordening voordelen. De integratie leidt ertoe dat een gemeente bijvoorbeeld in één wijziging zowel de toedeling van de functie gemeentelijk beschermd stads- of dorpsgezicht als de daarvoor noodzakelijke aanscherping van bouw- en sloopregels kan regelen. Ook de aanwijzing van gemeentelijke monumenten gebeurt door met een wijziging van het omgevingsplan deze functie toe te delen aan gebouwen of terreinen op locaties en niet meer via aparte aanwijzingsbesluiten. Voor de voorbereidingsprocedure en beroepsfase betekent dit minder lasten voor bestuur, burgers, bedrijven en de rechterlijke macht.

Integratie leidt niet tot verlies aan flexibiliteit. Om te voorkomen dat het omgevingsplan of de verordeningen een log en star instrument worden, kan de gemeente bijvoorbeeld per locatie verschillende regels vaststellen, net als bij het bestaande bestemmingsplan. Ook kan per regel het «plangebied» voor die regel worden bepaald. In de terminologie van het wetsvoorstel gaat het dan om het beperken van de werkingsfeer van een regel tot een locatie die met een geometrische plaatsbepaling is aangegeven. De volledig digitale opzet van het omgevingsplan, dat steeds in de actuele geconsolideerde versie te raadplegen is, maakt het heel eenvoudig om op deze manier regels op maat af te stemmen per locatie en uitsluitend voor die locatie te laten gelden. Het blijft dus hiermee mogelijk dat de gemeenteraad in één keer de regels wijzigt die in bepaald gebied van toepassing zijn. Een omgevingsplan kan dus partiëel worden gewijzigd voor een deelgebied. Het is echter ook denkbaar dat een partiële herziening betrekking heeft op de regels die over een bepaald onderwerp voor het hele grondgebied van de gemeente zijn gesteld.

De flexibiliteit is verder gewaarborgd door de mogelijkheid om de bevoegdheid tot het vaststellen van delen van het omgevingsplan en de verordeningen te delegeren. Zo kan de uitwerking van bepaalde onderdelen van het omgevingsplan aan het college van burgemeester en wethouders, gedeputeerde staten of het dagelijks bestuur van het waterschap worden overgelaten en kunnen gedelegeerde onderdelen snel worden gewijzigd naar aanleiding van actuele inzichten of omstandigheden, terwijl het uitgangspunt – één integrale regeling per gemeente, waterschap en provincie – behouden blijft. Deze ruime delegatiemogelijkheid komt mede in de plaats van de specifieke mogelijkheid die de gemeenteraad onder de Wro heeft om de bevoegdheid om het bestemmingsplan uit te werken of te wijzigen, of om nadere eisen te stellen, aan het college van burgemeester en wethouders over te dragen.

Het streven naar één regeling per overheid betekent niet dat het Rijk de inhoud van die brede, integrale regelingen bepaalt. Decentrale beleidsvrijheid is het uitgangspunt. De regels op grond van de Omgevingswet beperken de decentrale beleidsvrijheid op de volgende punten:

• – In sommige gevallen stelt het Rijk over een bepaald onderwerp uitputtende regels, wat de ruimte voor het stellen van regels door gemeenten, waterschappen en provincies wegneemt of beperkt. Dit is bijvoorbeeld aan de orde bij bouwtechnische regels of regels voor bedrijfsmatige activiteiten met gevolgen voor het milieu, met inbegrip van de regels over de beoordeling van vergunningaanvragen. Voor deze onderwerpen is de behoefte aan decentrale regelgeving gering; wel biedt de rijksregelgeving soms ruimte voor lokaal of regionaal maatwerk.

• – In andere gevallen deelt de wet aan decentrale overheden een taak toe die beleidsvrijheid met zich meebrengt. Het gaat daarbij om het uitvoeren van de specifieke taken die in paragraaf 4.2.3 beschreven zijn, maar ook om de verplichting tot het voldoen aan omgevingswaarden die in paragraaf 4.2.5 aan de orde komt, of de verplichting om regels te stellen over een specifiek onderwerp, zoals het toekennen van functies aan locaties waarop in paragraaf 4.4.3 nader wordt ingegaan. Er is dan meestal sprake van aanzienlijke beleidsvrijheid in de uitvoering van die verplichtingen, die echter wel kan worden ingeperkt en geconcretiseerd door instructieregels of instructies, waarop in paragraaf 4.2.6 wordt ingegaan.

• – Tot slot biedt het wetsvoorstel een grondslag voor regels over de inrichting en vormgeving van de regels die gemeenten, waterschappen en provincies uit eigen beweging stellen en opnemen in het omgevingsplan, de waterverordening of de omgevingsverordening. In dat geval blijven de decentrale overheden volledig vrij in de keuze of ze regels stellen, en zo ja, welke inhoud de regels hebben. De regels over inrichting en vormgeving zorgen er alleen voor dat de regels onderling vergelijkbaar zijn voor gebruikers die in meerdere gebieden activiteiten uitvoeren en daarom met verschillende omgevingsplannen en verordeningen te maken hebben.

Zoals hiervoor aangegeven wordt het omgevingsplan voor gemeenten de gebiedsdekkende regeling waarin in ieder geval alle regels worden gesteld die het belang van de fysieke leefomgeving als motief hebben. In het wetsvoorstel is bepaald dat de gemeente voor de aan haar opgedragen zorg voor de fysieke leefomgeving in ieder geval een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en de regels die met het oog daarop nodig zijn in het omgevingsplan opneemt (op grond van artikel 4.2, eerste lid). Voor andere onderwerpen geldt de verplichting deze op te nemen als gemeenten er voor kiezen deze vast te stellen:

• – omgevingswaarden (op grond van artikel 2.11);

• – regels voor activiteiten in de fysieke leefomgeving, bedoeld in artikel 4.1;

• – maatwerkregels, daar waar algemene rijksregels daartoe ruimte laten (op grond van artikel 4.6);

• – beoordelingsregels voor de verlening van een vergunning voor een afwijkactiviteit (op grond van artikel 5.18, eerste lid).

Om meerdere redenen vormt het omgevingsplan een bijzondere figuur binnen de instrumenten van de Omgevingswet voor het decentraal vaststellen van algemene regels voor activiteiten in de fysieke leefomgeving. Net als de omgevingsverordening van de provincie en de waterschapsverordening van het waterschap, is het gemeentelijk omgevingsplan een besluit van algemene strekking, inhoudende algemeen verbindende voorschriften. Het omgevingsplan heeft dan ook veel overeenkomsten met een normale verordening. Tegelijkertijd verschilt het karakter van een groot deel van de in het omgevingsplan opgenomen regels van die uit een doorsnee verordening. Het merendeel van de regels uit het omgevingsplan heeft namelijk betrekking op de toedeling van functies aan locaties en houdt verband met de wijze waarop de functies op die locaties kunnen worden uitgeoefend. Net als in een bestemmingsplan zijn de regels daarmee vaak alleen van toepassing op een bepaalde locatie en daarom specifiek en concretiserend van aard. Om die reden is er aan vastgehouden dat, net als bij het bestemmingsplan, het besluit tot vaststelling van een omgevingsplan (of een deel daarvan) appellabel is. Dit in tegenstelling tot het besluit tot vaststelling van een omgevingsverordening of waterschapsverordening. Verder geldt voor het omgevingsplan dat er altijd bij omgevingsvergunning voor een concrete activiteit van kan worden afgeweken. Deze omgevingsvergunning voor de zogenoemde «afwijkactiviteit» is in artikel 5.1, eerste lid, onderdeel b, van het wetsvoorstel, geregeld. Dit «buitenplanse» omgevingsvergunningenstelsel geeft veel flexibiliteit aan het omgevingsplan en bestaat niet voor de omgevingsverordening of de waterschapsverordening.

Voor de appellabiliteit van alle regels in het omgevingsplan en het bij omgevingsvergunning kunnen afwijken van alle regels is gekozen na afweging van een aantal varianten. Er is een variant beschouwd, waarbij (net als bij de regels van de provincie en het waterschap in de omgevingsverordening en de waterschapsverordening) over appellabiliteit niets aanvullends op de Awb zou worden geregeld en de vraag of van regels afgeweken kan worden geheel zou worden overgelaten aan de gemeente, die per onderwerp zelf zou kiezen of afwijken door middel van een omgevingsvergunning mogelijk is. Deze variant is niet gekozen, enerzijds omdat dit onduidelijkheid met zich zou kunnen meebrengen over het al dan niet appellabel zijn van specifieke regels en anderzijds wegens het risico, dat bij terughoudende opstelling van een gemeente met betrekking tot afwijkingsmogelijkheden de ruimte voor initiatiefnemers te veel beperkt zou worden.

Ook is een variant beschouwd waarbij alleen de toedeling van functies en de met het oog daarop gestelde regels appellabel zouden zijn. Op deze manier zouden bestemmingsplanachtige regels appellabel zijn, net als bijvoorbeeld de aanwijzing van een ligplaats of de aanwijzing van een specifieke te beschermen boom. Voor het overige zou het wetsvoorstel niets over de appellabiliteit van het omgevingsplan bepalen. Dat betekent dat de regels van de Awb van toepassing zouden zijn, waaruit onder meer volgt dat generieke niet-locatiespecifieke regels, zoals een verbod om bomen te kappen met ten minste een minimale diameter, niet appellabel zijn. Gebleken is echter, dat de afbakening tussen de functie- en locatiespecifieke regels en andere regels niet zo scherp kan worden omschreven dat het begrip «functie- en locatiespecifieke regels» zich leent om als grens te gebruiken voor appellabiliteit en voor het kunnen afwijken van het omgevingsplan via een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit. Bovendien zou een dergelijke grens er toe kunnen leiden, dat de appellabiliteit afhankelijk wordt van keuzen bij de omschrijving van de regels.

Gezien de nadelen van voorgaande varianten is in het wetsvoorstel een variant gekozen, waarin wat betreft appellabiliteit en bij omgevingsvergunning kunnen afwijken geen onderscheid wordt gemaakt tussen verschillende soorten regels in het omgevingsplan. Alle regels in het omgevingsplan zijn appellabel en van al die regels kan door middel van een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit worden afgeweken. Hiermee wordt voor een deel van de regels van het omgevingsplan afgeweken van de generieke lijn van de Awb over appellabiliteit van algemeen verbindende voorschriften.

Het omgevingsplan wordt, zoals in afdeling 16.1 van het wetsvoorstel wordt bepaald, in digitale vorm opgesteld, vastgesteld en beschikbaar gesteld. De werkwijze die op grond van de Wro voor bestemmingsplannen van toepassing is wordt daarbij zo veel mogelijk voortgezet. Dat betekent dat iedere gebruiker op internet per perceel, geocoördinaat of adres de regels van de gemeente kan vinden. Een bewoner die een garage wil slopen en elders in de tuin een grote uitbouw wil realiseren, waarvoor een boom moet worden gekapt, kan het omgevingsplan aanklikken en meteen zien welke regels er gelden voor het slopen, kappen en bouwen. Het omgevingsplan wordt gewijzigd zodra daar aanleiding voor is. Als het Rijk of een provincie een projectbesluit vaststelt, strekt dat projectbesluit tot wijziging van het omgevingsplan (zie paragraaf 4.5.3). Daarnaast is een specifieke plicht om te actualiseren voorgeschreven bij het met een omgevingsvergunning afwijken van het omgevingsplan. Het omgevingsplan bevat dan ook altijd een digitale, actuele, geconsolideerde versie van de door de gemeenteraad gestelde regels die geheel of in hoofdzaak gaan over de fysieke leefomgeving. Ook interventiebesluiten (zoals een besluit van gedeputeerde staten dat een onderdeel van het omgevingsplan geen deel blijft uitmaken van het omgevingsplan, zie paragraaf 4.16.3) en rechterlijke uitspraken die van invloed zijn op de status van de regels moet de gebruiker op eenvoudige wijze kunnen zien.

De digitaliseringsverplichting voor het omgevingsplan wordt bij algemene maatregel van bestuur en bij ministeriële regeling uitgewerkt. Uitgangspunt daarbij vormt dat eveneens een met wetten.overheid.nl vergelijkbare historische functie wordt opgenomen, zodat ook het omgevingsplan zoals dat op enig moment gold kan worden geraadpleegd. In de Invoeringswet Omgevingswet wordt een termijn opgenomen waarbinnen aan de digitaliseringsverplichtingen van het omgevingsplan moet worden voldaan. Uiteraard strekt deze verplichting zich uitsluitend uit tot de regels die in het omgevingsplan worden opgenomen. De verplichting geldt niet voor overige gemeentelijke verordeningen. Voor omgevingsvergunningen voor afwijkactiviteiten en door het Rijk, de provincie en de waterschappen gestelde regels (in ieder geval omgevingsvisies, algemene regels voor activiteiten in de fysieke leefomgeving, omgevingsverordeningen, projectbesluiten en waterschapsverordeningen) worden eveneens digitaliseringsverplichtingen vastgesteld, zodat de gebruiker een samenhangend beeld krijgt van de op een perceel op grond van de wet gestelde regels (zie eveneens paragraaf 9.4).

Gelet op het grote aantal regelingen dat nu op gemeentelijk niveau geldt, is het integreren van gemeentelijke regels in het omgevingsplan de grootste uitdaging. Daarbij speelt ook dat op gemeentelijk niveau veel regelingen voorkomen, die naast een «omgevingsmotief» ook een ander motief hebben. Zo zijn veel bepalingen uit de algemene plaatselijke verordening (APV) primair vanuit het motief openbare orde gesteld, maar kunnen eveneens een belang dat betrekking heeft op de kwaliteit van de fysieke leefomgeving behartigen.

In het overgangsrecht in het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet zal worden bepaald dat alle bestaande bestemmingsplannen en beheersverordeningen worden aangemerkt als onderdeel van één omgevingsplan. Dat betekent dat gemeenten al direct bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet formeel beschikken over één gebiedsdekkend omgevingsplan met een groot deel van de regels die nu binnen de gemeente gelden. Bezien zal worden of het mogelijk is via het overgangsrecht ook andere regels, die uitsluitend gaan over de fysieke leefomgeving, direct bij inwerkingtreding van het omgevingsplan hiervan deel te laten uitmaken. De belangrijkste regels over het grondgebruik en het kunnen bouwen en verbouwen maken dan direct al deel uit van het omgevingsplan. Vanaf dat moment kunnen gemeenten in hun eigen tempo doorwerken aan een echte integrale versie van het omgevingsplan. Niets staat in de weg om daarbij ook andere regels die mede betrekking hebben op de fysieke leefomgeving in het omgevingsplan op te nemen. Vaak zal het hier gaan om regels in gemeentelijke verordeningen die naast een motief vanuit de fysieke leefomgeving ook worden gesteld in het belang van bijvoorbeeld openbare orde, veiligheid, bruikbaarheid, uiterlijk aanzien, ontsiering, hinderlijk of baldadig gedrag, of goede zeden. Voor veel van deze onderwerpen kan de kenbaarheid en transparantie worden vergroot met minder regeldruk door deze in samenhang te regelen.

Het proces, waarin het door het overgangsrecht ontstane gebiedsdekkende omgevingsplan samen met overige regels die de gemeente in het omgevingsplan moet of wenst te regelen wordt verbonden tot één integrale en samenhangende regeling, kan op verschillende manieren worden vormgegeven. Binnen het omgevingsplan kan worden gestart met het integraal regelen van bepaalde onderwerpen om het daarna langs deze weg verder uit te bouwen. Ook kan worden gestart met deelgebieden die gebiedsgericht steeds verder worden uitgebouwd tot één omgevingsplan voor het gehele grondgebied. Met het oog hierop bevat het wetsvoorstel de mogelijkheid om het omgevingsplan, zoals dat direct als één plan geldt bij inwerkingtreding van de Omgevingswet, te splitsen voor verschillende gebieden. Naar eigen inzicht kan het startpunt van integraliteit worden vormgegeven vanuit het gehele grondgebied of vanuit maatwerk per deelgebied.

Het wetsvoorstel biedt aldus de mogelijkheid om gebiedsgericht een situatie tot stand te brengen met meerdere omgevingsplannen. Voorwaarde is wel dat omgevingsplannen elkaar niet overlappen, zodat op elke plaats niet meer dan één omgevingsplan geldt. In samenspraak met de VNG zal worden bezien wanneer het eindbeeld om niet meerdere, maar per gemeente één gebiedsdekkend omgevingsplan te hebben moet worden bereikt. Het ligt in de rede deze keuze pas te maken op basis van ervaringen met de praktische werking van de Omgevingswet en dus een eerste evaluatiemoment af te wachten voordat hiervoor een termijn wordt vastgelegd.

Ieder waterschap heeft een – door het algemeen bestuur vastgestelde – verordening ter uitvoering van de waterbeheertaken die bij wet zijn opgedragen. Deze verordening, die is gebaseerd op zowel de Waterschapswet (artikel 56) als de Waterwet (en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving), is in de praktijk bekend als de «keur». De keur wordt gehanteerd om het watersysteem en de daartoe behorende waterstaatswerken op orde te houden. De keur omvat vooral burgerbindende algemene regels en vergunningstelsels. Centraal in de keur staan de zogenoemde keurzones waar gebods- en verbodsbepalingen kunnen gelden. Binnen het kader van de Omgevingswet is de keur gelijk te stellen aan de waterschapsverordening.

Waar in de praktijk van de waterschappen nog wel andere beheerverordeningen gelden, bijvoorbeeld voor het wegbeheer, zal in het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet worden bepaald binnen welke termijn deze verordeningen worden samengevoegd tot één waterschapsverordening. De regels over digitale vaststelling en beschikbaarheid zullen ook van toepassing zijn op de waterschapsverordening.

Het peilbesluit en de legger, waarvoor de grondslag in afdeling 2.6 van het wetsvoorstel is opgenomen, hoeven niet in de waterschapsverordening te worden opgenomen. Omdat het wel van belang wordt geacht dat alle burgerbindende regels van het waterschap bijeen worden gebracht, moet de aanwijzing van beperkingengebieden wel in de waterschapsverordening en niet in de legger plaats hebben.

Uit een oogpunt van afstemming, kenbaarheid en beschikbaarheid is het wenselijk dat ook de provinciale omgevingsrechtelijke regels worden gebundeld in één omgevingsverordening. De omgevingsverordening omvat drie soorten regels. Ten eerste regels die gericht zijn tot burgers en bedrijven, zoals algemene regels en vergunningstelsels. Ten tweede regels die gericht zijn tot het uitvoerend bestuur, zoals omgevingswaarden en beoordelingsregels voor vergunningaanvragen. Ten derde – en daarin verschilt het van het omgevingsplan en de waterschapsverordening – omvat het instructieregels over de uitoefening van taken en bevoegdheden door gemeenten en waterschappen. In pararaaf 4.2.6 wordt op die laatste regels nader ingegaan.

Bij provincies is het aantal regelingen beperkter en komen regels met een gecombineerd motief in mindere mate voor, waardoor integratie van alle omgevingsgerelateerde regels eenvoudiger is. Een mogelijkheid van meerdere verordeningen hoeft daarom niet te worden geboden. De integratie wordt niet, zoals bij bestemmingsplannen, via het overgangsrecht vormgegeven, zodat provincies de integratie zelf ter hand zullen moeten nemen. Het overgangsrecht in de Invoeringswet Omgevingswet zal hiervoor een overgangstermijn bevatten.

Vanaf de jaren vijftig in de vorige eeuw is met de groei van het aantal taken van de overheid de aandacht ook steeds meer gericht op het bereiken van maatschappelijke doelen. Bestuursorganen kregen met het oog daarop steeds meer taken en bevoegdheden toegedeeld. Op het terrein van het omgevingsrecht kwam dat sinds de jaren zeventig, na de goedkeuring van het eerste Europese milieuactieprogramma in 1973, vooral tot uitdrukking in de richtlijnen voor luchtkwaliteit (zoals voor zwaveldioxide en zwevende deeltjes, gevolgd door lood en stikstofdioxide in de lucht) en waterkwaliteit (de kwaliteit van oppervlaktewater bestemd voor de bereiding van drinkwater). Dit vormde het fundament voor een reeks van wettelijke normen en regels die tot doel heeft concrete resultaten te bewerkstelligen of de toegedeelde bestuursbevoegdheden zo aan te wenden, dat de doelstellingen daadwerkelijk worden nagestreefd. Onder de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (die nadien is opgegaan in de Waterwet) ontwikkelde deze vorm van normstelling zich verder. Het gaat daarbij om de vaststelling van een concrete kwaliteit of staat van een onderdeel van de fysieke leefomgeving in de vorm van toetsbare kwalitatief omschreven doelstellingen. Voorbeelden zijn de maximaal toelaatbare belasting van de fysieke leefomgeving door activiteiten of de maximaal toelaatbare concentratie of depositie van stoffen in de fysieke leefomgeving. Ook op het terrein van de ruimtelijke ordening kwam gedurende het laatste decennium een ontwikkeling op gang om aanwezige omgevingskwaliteit of andere intrinsieke kwaliteiten op een objectieve wijze te omschrijven om deze te beschermen en waar mogelijk te verbeteren.

Afdeling 2.3 van dit hoofdstuk introduceert een stelsel van omgevingswaarden voor de fysieke leefomgeving. Omgevingswaarden zijn normen die de gewenste staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan als beleidsdoel vastleggen. De omgevingswaarden worden uitgedrukt in meetbare of berekenbare eenheden of anderszins in objectieve termen. Daaronder vallen ook normen die een begrenzing vastleggen van de depositie (immissie) van een bepaalde stof in de fysieke leefomgeving en normen die de belasting van de fysieke leefomgeving door activiteiten maximeren. Zo is het mogelijk dat een omgevingswaarde een maximaal toelaatbare concentratie of depositie van een of meer stoffen vastlegt (bijvoorbeeld voor de lucht of voor oppervlaktewater) of de maximaal toelaatbare belasting van de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan door een groep van bronnen of activiteiten (bijvoorbeeld het vaststellen van een emissieplafond). Omgevingswaarden kunnen worden vastgesteld met het oog op een algemene kwaliteit van een onderdeel van de fysieke leefomgeving, maar ook voor een concreet bepaald gebied of een voorziening.

Een omgevingswaarde beschrijft de daadwerkelijke kwaliteit die op een bepaalde plaats en op een bepaald moment moet worden bereikt, nagestreefd of in stand worden gehouden, en die voornamelijk wordt bepaald door de optelsom van:

• – de natuurlijke processen (vooral bij omgevingswaarden voor het milieu);

• – de invloed van activiteiten van burgers en bedrijven;

• – de keuzes die de verschillende overheden maken bij het beheer van de fysieke leefomgeving.

Voorbeeld: De omgevingswaarde voor waterkwaliteit beschrijft de kwaliteit van het oppervlaktewater en het grondwater. Die waterkwaliteit wordt bepaald door:

• – de natuurlijke processen rondom het moment van toetsing, zoals: hoeveel water zit er in het watersysteem (zitten we in de tijd van droogte of heeft het juist veel geregend), hoe warm is het (chemische processen zijn nogal temperatuurafhankelijk), in welk seizoen zitten we;

• – de invloed van activiteiten van burgers en bedrijven op het watersysteem, zoals: de inbreng van stoffen en warmte in het watersysteem als gevolg van die activiteiten, de onttrekking van water uit of brengen van water in dat watersysteem en het uitvoeren van werken die de stroming beïnvloeden;

• – de keuzes bij het beheer van de fysieke leefomgeving, zoals: hoeveel ruimte wordt aan het systeem gegeven, hoe wordt het begrensd en ingericht (oevers, dijken), hoe gaan de overheden om met inzameling en zuivering van afvalwater en regenwater, hoe intensief wordt er gebaggerd?

Omgevingswaarden kunnen volgen uit Europese of andere internationale verplichtingen maar ook uit nationale, provinciale of lokale beleidsdoelen. Ze kunnen worden vastgesteld door de gemeente, de provincie en het Rijk. De strekking van de meeste EU-richtlijnen is dat de kwaliteitsdoelen die daarin zijn vervat moeten worden gehaald of dat daarvoor een inspanningsverplichting geldt. De EU gaat er bij vrijwel alle richtlijnen van uit dat de lidstaten maatregelenpakketten opstellen en uitvoeren. Er wordt zelden een directe koppeling gemaakt tussen de Europese doelen en concrete besluiten voor nieuwe ontwikkelingen, projecten of activiteiten. Dit is slechts in een beperkt aantal gevallen anders.76 Ook om nationale, provinciale of gemeentelijke kwaliteitsdoelstellingen een juridische status te geven kunnen omgevingswaarden worden vastgesteld.

Omgevingswaarden zijn te zien als een wettelijke concretisering van de maatschappelijke doelen zoals die in artikel 1.3 staan. Zij specificeren de overheidszorg voor de fysieke leefomgeving. Omgevingswaarden dienen als referentiekader bij de inzet van bevoegdheden van de overheid en de wijze van de taakuitoefening. Zij bieden duidelijkheid over de staat of kwaliteit die onderdelen van de fysieke leefomgeving op enig moment moeten hebben, of die moeten worden behouden of moeten worden nagestreefd. Zij gelden als een juridisch bindend kwalitatief beleidsdoel voor de overheid die de omgevingswaarde heeft vastgesteld, dat met de inzet of aanwending van de bevoegdheden die aan dat bestuur zijn toegedeeld moet worden gehaald of nagestreefd. Daartoe kan een breed arrangement van bevoegdheden of taken worden aangewend, ook die welke buiten het bereik van de Omgevingswet liggen. Zo kunnen subsidies of voorlichtingscampagnes het doelbereik dichterbij brengen. Ook overheidsinvesteringen of het treffen van voorzieningen kunnen bijdragen. Verkeersmaatregelen of een concessie waarbij aardgasbussen verplicht worden gesteld kunnen bijvoorbeeld bijdragen aan het verminderen van de fijnstofproblematiek in een straat of wijk. Om omgevingswaarden te bereiken kunnen soms ook feitelijke handelingen nodig zijn. Ook kan daaruit volgen dat de overheid algemene regels moet gaan stellen voor activiteiten. Het leveren van bijdragen aan het bereiken of in stand houden van omgevingswaarden is overigens geen exclusieve taak van de overheid zelf. Ook andere maatschappelijke actoren kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan het realiseren en behouden van een kwalitatief goede fysieke leefomgeving. Dat gebeurt ook, bijvoorbeeld door middel van afspraken tussen overheid en belanghebbenden. Het is echter uitsluitend de overheid die er op kan worden aangesproken dat de omgevingswaarde wordt bereikt. Andere maatschappelijke actoren kunnen daarop niet worden aangesproken. Voor hen ontstaat pas een juridisch bindende werking als een omgevingswaarde is vertaald in de voorschriften van een omgevingsvergunning, algemene regels of bijvoorbeeld een maatwerkvoorschrift.

Omgevingswaarden worden bij algemene maatregel van bestuur, omgevingsverordening of omgevingsplan vastgesteld en juridisch gekwalificeerd (bijvoorbeeld of de waarde een resultaatsverplichting inhoudt of een inspanningsverplichting) met de ingangstermijnen en de locaties die van toepassing zijn.

Er zijn verschillende typen omgevingswaarden:

• – Objectgerichte omgevingswaarden zoals de veiligheidseisen voor een primaire waterkering. De omgevingswaarde («veiligheidsnorm» in de Waterwet) wordt op dit moment uitgedrukt in de gemiddelde overschrijdingskans per jaar van de hoogste waterstand waarop de waterkering moet zijn berekend of de gemiddelde kans per jaar op een overstroming van het gebied dat door de waterkering wordt beschermd.

• – Omgevingswaarden voor het hele land of voor een bepaald gebied. De omgevingswaarde is dan uitgedrukt in meetbare eenheden (kwantiteiten), bijvoorbeeld een maximale concentratie van stoffen in onderdelen van de fysieke leefomgeving (water, bodem, lucht) of voor geur maximale hoeveelheden geureenheden («odour units») per m³. Die waarden kunnen worden toegespitst op een bepaald soort gebieden, die een bijzondere functie hebben die beschermd moet worden. Te denken is aan een grondwaterbeschermingsgebied met het oog op de waterwinning of een natuurgebied met specifieke kenmerken of functies.

• – In objectieve kwalitatieve termen geformuleerde omgevingswaarden voor objecten of gebieden, in gevallen waarin niet zo gemakkelijk meetbare eenheden kunnen worden opgenomen, maar wel heldere maatstaven kunnen worden gehanteerd. Te denken is aan een geobjectiveerde beschrijving van kwaliteiten waaraan een natuurgebied moet voldoen zodat dit kan functioneren als biotoop voor een specifieke soort.

Dit biedt de mogelijkheid tot maatwerk en daardoor nauw aan te sluiten bij hetgeen EU-richtlijnen vereisen (bijvoorbeeld de kaderrichtlijn water, de richtlijn luchtkwaliteit en de nec-richtlijn).

Het wetsvoorstel verbindt twee gevolgen aan het vaststellen van een omgevingswaarde. Allereerst heeft in beginsel het college van burgemeester en wethouders de plicht een programma vast te stellen wanneer niet wordt voldaan of naar verwachting niet zal worden voldaan aan een omgevingswaarde. Dat programma bevat een pakket met beleids- of beheersmaatregelen om alsnog aan die waarde te voldoen. Die verplichting geldt onafhankelijk van de vraag of de omgevingswaarde door de gemeente, de provincie of het Rijk is vastgesteld. Dat strookt ook met het subsidiariteitsbeginsel. Immers, wanneer door het Rijk een landelijk geldende omgevingswaarde is vastgesteld, bijvoorbeeld voor luchtkwaliteit of waterkwaliteit, kan het zo zijn dat uit de monitoring blijkt, dat aan die omgevingswaarde in een bepaald geografisch afgebakend gebied niet kan worden voldaan of dreigt dat daaraan niet kan worden voldaan. Een voorbeeld is de situatie, dat een bepaalde rijksomgevingswaarde voor luchtkwaliteit (bijvoorbeeld voor fijnstof) op enkele plaatsen in een gemeente in de Randstad wordt overschreden. Als gevolg daarvan zal het college van burgemeester en wethouders een programma moeten vaststellen, dat voorziet in maatregelen om op lokaal niveau de dreigende overschrijding van de omgevingswaarde ongedaan te maken. Het wetsvoorstel maakt het overigens mogelijk dat bij omgevingsverordening of algemene maatregel van bestuur een ander bestuursorgaan wordt aangewezen dat belast wordt met het opstellen van zo’n programma. De programma’s vinden hun regeling in afdeling 3.2 van het wetsvoorstel.

Op de tweede plaats moet iedere vastgestelde omgevingswaarde door middel van een systeem van monitoring worden bewaakt en moet worden beoordeeld of aan die omgevingswaarde wordt voldaan. De regeling van de monitoring van omgevingswaarden is in afdeling 20.1 opgenomen. De twee genoemde gevolgen vloeien voort uit de opzet van de EU-kwaliteitsnormen. De rechtszekerheid van de burger vergt volgens de Europese Unie dat er voorzieningen zijn dat omgevingswaarden worden bereikt. Programma’s moeten de maatregelen bevatten waarmee de effectuering van de waarde wordt verzekerd. Daarbij gaat het niet alleen om het recht op totstandkoming van een programma, maar ook om de uitvoering ervan.

Zonder nadere regelstelling werken omgevingswaarden niet door bij de vaststelling van besluiten zoals omgevingsvisies, omgevingsplannen en omgevingsvergunningen. Dit is ook de Europese benadering. Die gaat ervan uit dat een kwaliteitseis primair een effectgerichte norm is. Als een omgevingswaarde, vastgesteld door het Rijk, ook moet gaan gelden voor decentrale overheden of zelfs moet doorwerken naar concrete besluiten, dan zal die gelding of doorwerking gestalte moeten krijgen door middel van instructieregels of beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen. Daarbij kan dan worden bepaald op welke manier de omgevingswaarde moet worden betrokken bij daarbij aangewezen besluiten (zoals een resultaatsverplichting bij de vaststelling van een programma, een inspanningsverplichting bij de vaststelling van algemene regels of een toetsingselement bij vergunningverlening, enzovoort). Die instructieregels kunnen ook de uitvoering van taken reguleren, bijvoorbeeld het aanleggen van natuurvriendelijke oevers. Hieronder wordt de rechtsfiguur instructieregels uitgebreid toegelicht.

Op deze wijze wordt een flexibele werking van de omgevingswaarden verzekerd en kan waar wenselijk de programmasystematiek worden toegepast om de omgevingswaarden te bereiken en projecten te onderbouwen. Het biedt ruime mogelijkheden om aan te sluiten bij de implementatie van Europeesrechtelijke normstelling. De vormgeving van de regeling van de omgevingswaarden in combinatie met de instructieregels van afdeling 2.5, de beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen op grond van paragraaf 5.1.3 en het programma, geregeld in afdeling 3.2, biedt mogelijkheid voor maatwerk. Daarmee kan ook ruimte worden gecreëerd voor bestuursorganen om ontwikkelingsinitiatieven te plaatsen binnen een breder maatregelenpakket. Het voorkomt ook dat er een onnodige strikte juridische koppeling noodzakelijk is tussen een omgevingswaarde en een besluit in een concreet geval. Een strikte koppeling zou slechts leiden tot het niet doorgaan van een project zonder verbetering van de toestand. Een programma draagt door de maatregelen bij aan verbetering, waarbij een deel van de gebruiksruimte ten goede kan komen aan maatschappelijk gewenste ontwikkelingen. Deze methodiek is momenteel herkenbaar in het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 en de daaronder liggende ministeriële regeling monitoring en in het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL).

Gemeenten kunnen in het omgevingsplan omgevingswaarden vaststellen, bijvoorbeeld een omgevingswaarde voor geur. De bevoegdheid tot het stellen van gemeentelijke omgevingswaarden geldt voor zover op provinciaal of rijksniveau geen omgevingswaarden zijn vastgesteld voor een onderdeel van de fysieke leefomgeving, of – als de provincie of het Rijk in een bepaald beleidsveld wel omgevingswaarden heeft vastgesteld – uitsluitend voor zover daarbij is bepaald dat de gemeente aanvullende of afwijkende omgevingswaarden kan vaststellen.

Bij een omgevingswaarde, opgenomen in een omgevingsplan, moet worden aangegeven of die een bindend kader vormt voor de bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders om het omgevingsplan te wijzigen of voor het verlenen van omgevingsvergunningen waarbij van het omgevingsplan wordt afgeweken. Daarnaast is het mogelijk om in het omgevingsplan algemene regels op te nemen waarmee het bereiken van de omgevingswaarde wordt bevorderd. Langs deze twee sporen – de beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen en algemene regels, inclusief eventuele maatwerkvoorschriften – werken de omgevingswaarden door naar activiteiten van burgers en bedrijven.

Gemeentelijke omgevingswaarden zijn alleen zinvol voor zover lokale activiteiten of bronnen binnen het gemeentelijk grondgebied de beoogde kwaliteit van de fysieke leefomgeving van dat gebied geheel of grotendeels beïnvloeden of bepalen. Bovendien moeten die gevolgen beïnvloedbaar of beheersbaar zijn door het treffen van brongerichte of effectgerichte maatregelen door de gemeentelijke bestuursorganen.

Voorbeeld: Een omgevingswaarde voor geluid in een omgevingsplan, waarbij voor een gebied direct naast een drukke provinciale weg een geluidswaarde wordt vastgesteld die beoogt de geluidsimmissie van die weg op dat gebied te maximeren, is niet toelaatbaar te achten als de gemeenteraad of het college van burgemeester en wethouders niet zelf de mogelijkheid hebben om het gebruik van die weg en de voertuigen die zich daarop bevinden en dus de geluidsemissie van die weg te reguleren of door middel van nadere besluitvorming zelf de beoogde geluidskwaliteit te bewerkstelligen (bijvoorbeeld door het plaatsen van geluidsschermen of het aanbrengen van geluidsabsorberend asfalt).

Omgevingswaarden die daaraan niet voldoen, zijn ondoelmatig. Het opnemen daarvan in het omgevingsplan is daarmee in beginsel niet passend. Ook voor niet lokaliseerbare of mobiele bronnen, of voor activiteiten of bronnen die (milieu)gevolgen hebben op een groter schaalniveau dan het desbetreffende gemeentelijke gebied, zijn gemeentelijke omgevingswaarden niet geschikt. In die gevallen is normstelling door de provincie of het Rijk aangewezen. Dergelijke in het omgevingsplan opgenomen omgevingswaarden moeten uiteraard aansluiten bij de functies van de fysieke leefomgeving die in dat plan zijn toegewezen.

Ook provincies kunnen omgevingswaarden vaststellen. Ook hier geldt dat die omgevingswaarden alleen zinvol en doelmatig zijn als deze betrekking hebben op gevolgen van activiteiten of bronnen binnen het provinciaal grondgebied op de kwaliteit van de fysieke leefomgeving van dat gebied. Deze moeten beïnvloedbaar of beheersbaar zijn door het treffen van brongerichte maatregelen of door effectgerichte maatregelen door gemeenten of provincies. De provincie kan geen omgevingswaarden stellen voor aspecten waarvoor het Rijk omgevingswaarden heeft gesteld, tenzij het Rijk heeft bepaald dat bij omgevingsverordening aanvullende of afwijkende omgevingswaarden kunnen worden gesteld.

Voor twee onderwerpen bevat het wetsvoorstel een opdracht tot het stellen van provinciale omgevingswaarden. Het gaat om de veiligheid van andere dan primaire waterkeringen en de gemiddelde overstromingskans per jaar waaraan bij de verordening aangewezen gebieden zijn blootgesteld. Deze verplichting is een voortzetting van de regeling van de Waterwet.

Bij de vaststelling van omgevingswaarden door de provincie waarvoor niet al op wetsniveau de opdracht is gegeven moet het subsidiariteitsbeginsel, zoals vervat in artikel 2.3, tweede lid, in acht worden genomen. Het ligt voor de hand dat die motivering wordt opgenomen in het voorstel van gedeputeerde staten, inhoudende vaststelling van de omgevingswaarde door provinciale staten, of in de toelichting bij de omgevingsverordening. Voor de omgevingswaarden waarvoor het wetsvoorstel opdracht geeft is de subsidiariteitsafweging al door de wetgever gemaakt en hoeft de provincie deze bij de uitvoering van die opdracht niet te herhalen.

Ook het Rijk kan omgevingswaarden vaststellen. Het wetsvoorstel bevat een opsomming van omgevingswaarden voor het milieu, die op rijksniveau door middel van een algemene maatregel van bestuur in ieder geval moeten worden vastgesteld. Deze verplichting biedt de basis voor de implementatie van de richtlijnen luchtkwaliteit, de nec-richtlijn, de kaderrichtlijn water, de grondwaterrichtlijn en de Seveso-richtlijn. Op dit moment zijn sommige omgevingswaarden geformuleerd op wetsniveau, andere op het niveau van een algemene maatregel van bestuur. In het wetsvoorstel wordt de basis gelegd voor een eenduidige en waar dat kan geharmoniseerde implementatie van de EU-vereisten bij algemene maatregel van bestuur. Het voornemen is dat de rijksomgevingswaarden, de instructieregels, de beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen en de regeling van de monitoring in één algemene maatregel van bestuur worden gebundeld.

Het wetsvoorstel bevat voor het Rijk ook de verplichting tot het stellen van omgevingswaarden voor waterveiligheid (bescherming van het land tegen overstromingen).

Als het Rijk een omgevingswaarde stelt, waarvoor niet al op wetsniveau de opdracht is gegeven, moet de subsidiariteitsafweging van artikel 2.3, derde lid, worden doorlopen.

Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel heeft onderzoek plaatsgevonden waarbij is gevraagd op basis van inbreng van deskundigen een visie te ontwikkelen op de werking van omgevingswaarden. Dat advies77 is voor een belangrijk deel in het wetsvoorstel vertaald. Eén kernelement is het voorstel om het huidige onderscheid tussen grens-, richt- en streefwaarden zoals dat in de Wet milieubeheer is opgenomen los te laten. Daarmee wordt betere aansluiting mogelijk op de variatie die in EU-richtlijnen is neergelegd. EU-richtlijnen maken gebruik van allerlei uiteenlopende begrippen en doelstellingen. De omzetting van deze richtlijnen in het nationale recht leidt – zonder een aanpassing van het begrippenkader van de Wet milieubeheer – tot spanningen en een grote kans op onjuiste implementatie. Voor een juiste omzetting zijn daarom in het recente verleden bypasses in de wet aangebracht.

Het loslaten van de begrippen grens-, richt- en streefwaarde heeft als voordeel dat de aandacht kan verschuiven naar het toepassingsbereik van de doelstelling. Het moet immers niet om deze begrippen zelf gaan, maar om de praktische vraag welk resultaat behaald of welke inspanning geleverd moet worden en wie daarvoor (samen of alleen) het best kan zorgen. In het wetsvoorstel heeft dat vorm gekregen met de bepaling, dat bij de vaststelling van een omgevingswaarde moet worden bepaald of de waarde een resultaatsverplichting, een inspanningsverplichting of een andere, daarbij te omschrijven verplichting met zich meebrengt.

Eén onderdeel van het eerdergenoemde advies is niet overgenomen. Het betreft het voorstel om een omgevingswaarde niet alleen te laten gelden voor de overheid, maar de werkingssfeer ook te richten op derden door deze te koppelen aan de algemene zorgplicht. Deze koppeling leidt tot juridisering en dubbele normstelling voor burgers en bedrijven. Immers naast de geldende verplichtingen op grond van algemene regels of beschikkingen die vaak een doorwerking vormen van omgevingswaarden (bijvoorbeeld een milieuzone) zou via de zorgplicht een tweede verplichting vanuit die omgevingswaarden gaan gelden. Dit kan leiden tot juridisering en tot rechtsonzekerheid en problemen met de uitvoerbaarheid van regelgeving. Ter illustratie: de vraag kan opkomen of met een personenauto die aan de Euro-5-eisen voldoet en is toegelaten voor gebruik in Nederland wel mag worden gereden als er verhoogde ozonconcentraties zijn met een kans op smog. Een dergelijk effect van regelgeving is niet wenselijk. Daarom worden de omgevingswaarden in het wetsvoorstel niet gekoppeld aan de zorgplicht voor een ieder en worden deze aangemerkt als een concretisering van de zorgtaak van de overheid. De overheid kan deze vervolgens laten doorwerken naar burgers en bedrijven in de vorm van regels en voorschriften.

Het wetsvoorstel regelt op een aantal plaatsen dat bestuursorganen bevoegdheden kunnen toepassen om te voldoen aan bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde «omgevingswaarden» of voor het bereiken van «andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving». Dit is het geval bij de grondslagen voor instructieregels. Ook wordt in het artikel dat de inhoud van een programma regelt aangegeven dat een programma maatregelen kan bevatten om aan «een of meer omgevingswaarden» te voldoen of «een of meer andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving» te bereiken. Met «andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving» worden doelstellingen bedoeld die, ter uitvoering van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet, worden geformuleerd door de bestuursorganen die zijn belast met taken en bevoegdheden op het gebied van de fysieke leefomgeving. Ook deze doelstellingen zijn, net als omgevingswaarden, een nadere uitwerking van de maatschappelijke doelen van de wet zoals geformuleerd in artikel 1.3. Deze «andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving» kunnen blijken uit alle schriftelijke openbare documenten van overheden. Ze krijgen uitsluitend een bindende werking naar andere overheden of burgers en bedrijven als juridisch bindende regels worden gesteld om deze doelstellingen te bereiken.

Het wetsvoorstel bevat geen bepalingen over de keuze hoe een bestuursorgaan beleidsdoelstellingen vastlegt. Het staat een bestuursorgaan vrij om beleidsdoelstellingen te stellen en deze direct in rechtsregels vast te leggen of deze in een beleidsdocument op te nemen (bijvoorbeeld een omgevingsvisie of een ander beleidsdocument). Als een bestuursorgaan een beleidsdoelstelling een wettelijke status wil geven, dan biedt het wetsvoorstel daartoe verschillende mogelijkheden. Een beleidsdoelstelling kan dus in de vorm van een omgevingswaarde (met specifieke rechtsgevolgen) of een instructieregel worden vastgelegd, maar een doelstelling kan bijvoorbeeld ook worden vertaald in een beoordelingsregel voor vergunningen of in algemene regels voor activiteiten.

Een voorbeeld kan dat verduidelijken. Steeds meer wordt erkend dat nachtduisternis voor de natuur en de mens van grote waarde is in verband met het bioritme van mens en dier en het ecologisch evenwicht. Stel dat een provincie een beleid tot bescherming en waar mogelijk verbetering van de nachtelijke duisternis vaststelt voor een gebied dat nog door een grote mate van die duisternis wordt gekenmerkt. Voor dat beleid zou de provincie een omgevingswaarde «nachtduisternis» voor een concreet gebied kunnen vastleggen. Om die omgevingswaarde te bereiken of te behouden kunnen veel middelen worden ingezet, zoals het stellen van instructieregels voor omgevingsplannen waarin nieuwe activiteiten worden toegestaan met lichtuitstraling tot gevolg, het doven of dimmen van de straatverlichting, het verbieden van lichtuitstraling door stallen of glastuinbouw, of campagnes om erfverlichting en reclameverlichting weg te halen. Het voordeel van die aanpak is dat de betrokken overheden kunnen zoeken naar die middelen en methoden die het meest passend zijn om de beleidsdoelstelling te realiseren dat in de omgevingswaarde is genormeerd.

De desbetreffende provincie zou in plaats daarvan ook de keuze kunnen maken om de beleidsdoelstelling een onderdeel te laten zijn van de provinciale omgevingsvisie. Die beleidsdoelstelling kan dan voor een deel worden omgezet in instructieregels, waarbij aan de omgevingsplannen specifieke eisen worden gesteld, bijvoorbeeld over het toelaten van glastuinbouw of het verbinden van specifieke gebruiksregels aan activiteiten in het desbetreffende gebied. Ook kan worden gedacht aan de inzet van direct tot burgers gerichte algemene regels als dat bijdraagt aan het doelbereik78, of het uitvoeren van feitelijke maatregelen door de provincie zelf (zoals het dimmen van verlichting langs provinciale wegen).

Vanuit hun zorg voor de fysieke leefomgeving en ter waarborging van de eenheid in de decentrale taakbehartiging kunnen de provincies en het Rijk voorwaarden stellen aan de taak- of bevoegdheidsuitoefening van decentrale overheden. Dit kan ingegeven zijn vanuit:

• – een specifieke taak die in deze of een andere wet aan de provincie of het Rijk is toegekend (bijvoorbeeld het behoeden van de staat en werking van provinciale of rijksinfrastructuur);

• – de behartiging van «het algemeen belang» met het oog op doelmatigheid of doeltreffendheid of in de zin van bijvoorbeeld de bescherming van burgers of het bieden van een level playing field voor bedrijven (denk aan bouwwetgeving, externe veiligheidswetgeving);

• – een provinciaal of nationaal belang dat de provincie of het Rijk met het oog op de bescherming en behartiging van die hogere belangen aan zich trekt;

• – internationale verplichtingen, waaronder EU-regelgeving.

Daarbij gaat het om onderwerpen die lokale of regionale belangen overstijgen, of waarbij de belangen van gemeenten of provincies kunnen botsen.

Voorbeelden van dergelijke belangen op rijksniveau zijn het beperken van nieuwe bebouwing en landaanwinning in het IJsselmeergebied of het bestemmen en beschermen van compensatiegebieden in verband met de aanleg van de Tweede Maasvlakte in het kader van het Project Mainport Rotterdam. Dit is nu geregeld in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening. Op provinciaal niveau kan worden gedacht aan belangen als de bovenlokale problematiek van bedrijfsterreinen, kantoren en woningbouwprogrammering, de natuurbescherming en het behoeden van de staat en werking van provinciale infrastructuur.

De provincies en het Rijk kunnen voorwaarden stellen aan de taak- of bevoegdheidsuitoefening door de bestuursorganen van decentrale overheden. De paragrafen 2.5.1 en 2.5.2 van het wetsvoorstel bevatten hiertoe twee bevoegdheden: de bevoegdheid tot het stellen van instructieregels en die tot het geven van een instructie via een instructiebesluit.

Voor de toepassing van de bevoegdheid van provincie en het Rijk tot het stellen van instructieregels en de bevoegdheid tot het geven van een instructie die gericht is tot een provincie, gemeente en waterschap geeft het wetsvoorstel enkele criteria die het gebruik van deze bevoegdheden begrenzen en sturen op terughoudend gebruik.

Dit zijn allereerst de subsidiariteitscriteria uit artikel 2.3, tweede en derde lid. Deze bevoegdheden kunnen alleen worden gebruikt ter bescherming of ter verwezenlijking van een provinciaal of nationaal belang, als dat belang niet op een doelmatige en doeltreffende wijze door de gemeentebesturen of provinciebesturen kan worden behartigd. Of als de uitoefening daarvan nodig is in verband met een doelmatige of doeltreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden krachtens de Omgevingswet. Of omdat EU-regelgeving eigenlijk geen andere vorm toestaat. Het zal dan vaak gaan om maatschappelijk belangen die de lokale of regionale belangen overstijgen. Het kan ook gaan om de sturing van besluiten of taken van gemeenten, waterschappen of provincies die ongewenste gevolgen kunnen hebben tot ver buiten de grenzen van de gemeente, het waterschap of de provincie (bijvoorbeeld de ontwikkeling van nieuwe bedrijventerreinen).

De aanwezigheid van een provinciaal belang kan allereerst voortvloeien uit uitdrukkelijk bij de wet aan de provincies toegekende taken (zoals voor stiltegebieden, grondwaterbeschermingsgebieden, luchthavens van regionale betekenis). Daarnaast kunnen provinciale staten ook zelf oordelen dat er sprake is van een provinciaal belang, waarvoor het doelmatig en doeltreffend is om bij omgevingsverordening instructieregels of instructies te geven. Provinciale staten kunnen daarbij door het Rijk behartigde nationale belangen ook als provinciale belangen aanmerken. Die belangenbehartiging (al dan niet met het geven van instructieregels of een instructie) door de provincie kan dan alleen plaatsvinden voor zover deze geen strijd oplevert met de behartiging van het belang door het Rijk.

Ook de aanwezigheid van een nationaal belang kan voortvloeien uit uitdrukkelijk bij de wet aan het Rijk toegekende taken. Uit de wettelijke taak en verantwoordelijkheid van het Rijk voor een veilig luchtverkeer en de nationale veiligheid vloeit bijvoorbeeld voort dat beperkende regels kunnen worden gesteld voor hoogbouw om de werking van radarstations veilig te stellen. Een ander voorbeeld is de internationale verplichting om op grond van de kaderrichtlijn water per stroomgebiedsdistrict maatregelen te treffen. Of de verplichting op grond van het werelderfgoedverdrag om het cultureel en natuurlijk erfgoed te beschermen. Ook kan de vereiste coördinatie tussen het Rijk en waterschappen, waar het Rijk omwille van bepaalde nationale belangen als beheerder van een watersysteem optreedt, voldoende reden zijn om toepassing te geven aan de bevoegdheid tot het stellen van instructieregels of instructies. Het Rijk kan ook andere onderwerpen aanmerken als van nationaal belang, waarvoor het doelmatig en doeltreffend is om instructieregels of instructies te geven. Voorbeelden hiervan zijn de nationale belangen die in de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte zijn benoemd en in het huidige Besluit algemene regels ruimtelijke ordening zijn opgenomen.

De criteria in artikel 2.3 maken daarnaast expliciet dat de vorm en inhoud van instructieregels of instructies in een instructiebesluit niet verder mogen gaan dan wat voor een doeltreffende verwezenlijking van het beoogde doel nodig is. In de motivering bij het desbetreffende besluit zal moeten worden aangegeven welke van de genoemde criteria aanleiding is of zijn om over te gaan tot het stellen van de regels of het geven van de instructie. De Afdeling advisering van de Raad van State en het parlement of provinciale staten kunnen zich vervolgens een oordeel vormen over de noodzaak ervan. Of er sprake is van een provinciaal of nationaal belang blijft overigens uiteindelijk een politieke beoordeling, waarvan de toetsing door de rechter marginaal zal zijn.

Naast de begrenzing door de toepasselijkheid van de criteria uit artikel 2.3 is een tweede wettelijke begrenzing van het gebruik van deze instructiebevoegdheden dat deze zijn beperkt tot specifiek benoemde taken en bevoegdheden die bij wet aan de desbetreffende bestuursorganen zijn opgedragen (dit wordt hierna verder toegelicht). Bij de bevoegdheid tot het geven van instructies zijn daarnaast de belangen met het oog waarop instructies kunnen worden gegeven beperkt tot de evenwichtige toedeling van functies aan locaties en het samenhangend en doelmatig (regionaal) waterbeheer.

In de afweging of de bevoegdheid tot het vaststellen van instructieregels of het geven van instructies wel of niet zal worden toegepast zullen daarnaast overigens ook de financiële effecten daarvan voor de gemeenten, de waterschappen of de provincies en de eventueel vereiste compensatie daarvan moeten worden betrokken. De financiële afweging draagt zo ook bij aan de gewenste zorgvuldigheid en selectiviteit in het gebruik van deze bevoegdheden.

Uit de reacties van VNG en UvW klonk een beduchtheid voor de in hun ogen ruime mogelijkheden voor instructieregels en instructies die het wetsvoorstel geeft aan de provincie en het Rijk. De expliciete wettelijke begrenzingen die aan de aanwending van die bevoegdheden zijn gesteld en die hiervoor zijn toegelicht zijn naar het oordeel van de regering zo helder, dat voor een vrijpostig en al te ruimhartig gebruik van deze bevoegdheden niet hoeft te worden gevreesd.

Instructieregels zijn bedoeld voor situaties waarin de regel of het samenstel van regels is gericht tot verschillende overheidsorganen. Er is sprake van een algemeenheid naar rechtssubject of naar gebied (of gebiedseenheid). Vaak zal de regel in de omgevingsverordening of de algemene maatregel van bestuur algemeen zijn naar tijd of naar rechtsfeit. Instructieregels lenen zich voor herhaalde toepassing: de norm moet steeds worden toegepast als de situatie zich voordoet die in de regeling is omschreven of is bedoeld. Deze instructieregels zijn te kenmerken als algemeen verbindende voorschriften die zich niet tot burgers maar tot bij die regel aangewezen bestuursorganen richten. Deze instructieregels bieden dus geen grondslag voor het stellen van regels voor burgers. De grondslagen voor het stellen van burgerbindende regels – hier «algemene regels» genoemd – zijn gelegen in afdeling 4.1 van het wetsvoorstel. Instructieregels kunnen bij algemene maatregel van bestuur of bij omgevingsverordening worden gegeven. Ze richten zich tot de inhoud, toelichting of motivering van een besluit dat een bestuursorgaan op grond van het wetsvoorstel neemt. Ook kunnen instructieregels worden gesteld over de uitoefening van een taak die in het wetsvoorstel aan een bestuursorgaan is toegedeeld. De besluiten en taken waarover instructieregels kunnen worden gegeven zijn in het wetsvoorstel limitatief benoemd.

De bevoegdheid tot het stellen van instructieregels is niet beperkt tot de inkadering van taken en bevoegdheden van uitsluitend decentrale overheden. Met instructieregels kan ook een nadere invulling of begrenzing worden gegeven aan de uitoefening van taken en bevoegdheden binnen de eigen overheidslaag.

De figuur van instructieregels is ontleend aan de Wet ruimtelijke ordening (artikelen 4.1 en 4.3), aan de Waterwet (artikel 3.11), aan diverse artikelen in de Wet milieubeheer en aan andere wetten die in het wetsvoorstel opgaan. De bevoegdheid tot het stellen van instructieregels wordt in het wetsvoorstel dan ook niet beperkt tot ruimtelijke ordening, water of milieu, maar is toepasbaar voor alle beleidssectoren binnen de reikwijdte van het wetsvoorstel. Dit is inherent aan de integratie van wetgeving die met het wetsvoorstel wordt beoogd.

De besluiten waarover door de provincie instructieregels kunnen worden gegeven zijn in het wetsvoorstel limitatief benoemd. Instructieregels van de provincie over de inhoud, toelichting of motivering van besluiten kunnen gericht zijn tot een onverplicht of verplicht programma van gedeputeerde staten of een verplicht programma van het college van burgemeester en wethouders of van het waterschapsbestuur. Verder kunnen regels worden gegeven die betrekking hebben op een omgevingsplan of een waterschapsverordening. De provincie kan ook regels stellen over een projectbesluit van gedeputeerde staten, een projectbesluit van een waterschap en de legger of het peilbesluit van een waterschap.

De bevoegdheid van de provincie om instructieregels te geven over omgevingsplannen en waterschapsverordeningen is beperkt tot het stellen van regels over de wettelijk aan gemeenten en waterschappen toegedeelde taken en het stellen van regels ter uitvoering van de aan de provincie toegedeelde taken. Dit betekent dat instructieregels over of ter uitvoering van die taken in ieder geval betrekking kunnen hebben op onderdelen die in het omgevingsplan of de waterschapsverordening krachtens de wet verplicht moeten worden opgenomen. Een voorbeeld hiervan zijn de regels over de evenwichtige toedeling van functies aan locaties en de regels die met het oog daarop nodig zijn, zoals gebruiksregels of regels over bouwen en slopen in het omgevingsplan of de beoordelingsregels voor de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit. De regels die worden gesteld vanwege toegedeelde taken kunnen ook betrekking hebben op in het omgevingsplan op te nemen of opgenomen omgevingswaarden en op de omgevingsvergunningplichten in de waterschapsverordening.

Daarnaast kunnen provinciale instructieregels over het omgevingsplan beperkingen stellen aan omgevingswaarden die gemeenten op eigen initiatief in het omgevingsplan opnemen. Verder kunnen instructieregels worden gesteld over de toedeling van functies aan locaties en met het oog daarop gestelde regels, de beoordelingsregels voor de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit in het omgevingsplan en over de maatwerkregels in het omgevingsplan of de waterschapsverordening.

Omwille van één belang kunnen door de provincie zowel instructieregels op grond van artikel 2.22 van het wetsvoorstel als beoordelingsregels voor aanvragen om omgevingsvergunningen op grond van artikel 5.18, tweede lid, van het wetsvoorstel worden gegeven. Een voorbeeld hiervan is het beschermende regime voor het Natuurnetwerk Nederland79. Bij omgevingsverordening worden beschermende instructieregels gegeven die beperkingen bevatten over de bevoegdheid van de gemeenteraad om het omgevingsplan vast te stellen. De beperking is dat in het omgevingsplan geen activiteiten mogelijk gemaakt mogen worden die het natuurnetwerk aantasten. Een vergelijkbare beperking moet ook kunnen gelden voor het verlenen van omgevingsvergunningen voor afwijkactiviteiten. De omgevingsverordening kan daarom op grond van artikel 5.18, tweede lid, beoordelingsregels bevatten voor afwijkactiveiten die het Natuurnetwerk Nederland raken, dit in aanvulling op de op grond van artikel 5.17 in combinatie met 5.20 bij algemene maatregel van bestuur gegeven landelijke beoordelingsregels voor afwijkactiviteiten.

Ook de besluiten waarover door het Rijk instructieregels kunnen worden gegeven zijn in het wetsvoorstel limitatief benoemd. Instructieregels van het Rijk over de inhoud, toelichting of motivering van besluiten kunnen gericht zijn tot de verplichte programma’s van gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk en de programma’s met een programmatische aanpak. Ook kunnen deze regels gaan over het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening. Ook kunnen regels worden gegeven over een projectbesluit van het dagelijks bestuur van een waterschap, gedeputeerde staten of het projectbesluit van een Minister en over een legger of peilbesluit en het calamiteitenplan van de beheerder van een waterstaatswerk.

De bevoegdheid van het Rijk om instructieregels te geven over omgevingsplannen, waterschapsverordeningen en omgevingsverordeningen is beperkt tot het stellen van regels over de wettelijk aan gemeenten, waterschappen en provincies toegedeelde taken en het stellen van regels ter uitvoering van de aan het Rijk toegedeelde taken. Dit betekent dat instructieregels over of ter uitvoering van die taken in ieder geval betrekking kunnen hebben op die onderdelen die in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening krachtens de wet verplicht moeten worden opgenomen. Instructieregels van het Rijk die worden gesteld vanwege toegedeelde taken kunnen ook betrekking hebben op in het omgevingsplan of de omgevingsverordening op te nemen of opgenomen omgevingswaarden en op de omgevingsvergunningplichten in de waterschapsverordening en de omgevingsverordening. Ook kunnen instructieregels van het Rijk beperkingen stellen aan omgevingswaarden die gemeenten of provincies op eigen initiatief in het omgevingsplan of de omgevingsverordening opnemen. Verder kan het Rijk instructieregels geven over de instructieregels in de omgevingsverordening en over daarin opgenomen beoordelingsregels voor aanvragen om omgevingsvergunningen voor een milieubelastende activiteit of voor een afwijkactiviteit die betrekking heeft op regels in het omgevingsplan over de toedeling van functies aan locaties of de met het oog daarop gestelde regels. Ook kunnen instructieregels worden gesteld over de toedeling van functies aan locaties en met het oog daarop gestelde regels daarover en de beoordelingsregels voor de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit in het omgevingsplan en over de maatwerkregels in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening.

Bij het stellen van instructieregels over besluiten zal zo nodig ook helderheid moeten worden geboden over de gevolgen voor bestaande situaties en het overgangsrecht.

Voor diverse onderwerpen is op wetsniveau aangegeven dat het stellen van instructieregels hiervoor verplicht is, omdat zij bestaande wettelijke verplichtingen tot provinciale normstelling vervangen of leiden tot beperkingen van eigendomsrechten en gebruiksrechten of omdat zij voortvloeien uit internationale verplichtingen. Zo is het Rijk bijvoorbeeld verplicht tot het stellen van instructieregels over de door de provincie in de omgevingsverordening op te nemen regels met het oog op het behoud van cultureel erfgoed, het beperken van geluidhinder in stiltegebieden, het beschermen van de kwaliteit van regionale wateren waaruit drinkwater wordt gewonnen en het behoeden van de staat en werking van de lokale spoorweginfrastructuur en openbare wegen in beheer bij de provincie.

Ook is het Rijk verplicht tot het stellen van instructieregels over de inhoud van de verplichte programma’s; het gaat daarbij om de implementatie van de EU-regelgeving. Een ander voorbeeld is de verplichting tot het stellen van instructieregels over het omgevingsplan en projectbesluiten voor de luchthavengebieden en beperkingengebieden voor luchthavens. Ook moet het Rijk in het belang van de gezondheid en veiligheid van zwemmers en ter uitvoering van de zwemwaterrichtlijn instructieregels over de provinciale taken op het gebied van zwemwater stellen. Daarnaast is het Rijk verplicht om over omgevingsplannen en projectbesluiten instructieregels te stellen voor het behoud van cultureel erfgoed, de externe veiligheid van opslag, productie, gebruik en vervoer van gevaarlijke stoffen en de geluidbelasting van weg, spoor en industrieterreinen en het behoeden van de staat en werking van infrastructurele en andere voorzieningen voor de landsverdediging of nationale veiligheid.

Ook is vastgelegd dat het Rijk instructieregels zal geven over het ontwerp, de bouw en het onderhoud van openbare vuilwaterriolen, dit ter uitvoering van de richtlijn stedelijk afvalwater.

Naast de bevoegdheid tot het stellen van instructieregels bevat het wetsvoorstel een bevoegdheid voor het Rijk en de provincies tot het geven van een instructie. De instructie is bedoeld voor de proactieve coördinatie van de overheidszorg op die onderwerpen waar sprake is van een gedeelde verantwoordelijkheid of nauw verbonden verantwoordelijkheden, voor de verwezenlijking van provinciale of nationale belangen en voor een proactieve sturing of beleidsdoorwerking. De instructiebevoegdheid is aangewezen als het stellen van instructieregels wegens het beperkte aantal geadresseerden of de gewenste snelheid van uitvoering minder voor de hand liggend is. Een instructie van het Rijk kan worden gegeven door de Minister van Infrastructuur en Milieu of een andere Minister in overeenstemming met de Minister van Infrastructuur en Milieu. De instructie kan gericht zijn tot het bestuur van een gemeente, waterschap of provincie. Een instructie van de provincie kan worden gegeven bij een besluit van gedeputeerde staten. Deze kan gericht zijn tot het gemeentebestuur of het waterschapsbestuur.

Een instructie kan worden gericht tot één of een beperkt aantal gemeenten, provincies of waterschappen en strekt er toe om de in het wetsvoorstel in algemene zin toegedeelde taken of bevoegdheden verder te concretiseren. Instructies scheppen een nieuwe rechtsplicht voor het bestuursorgaan of openbaar lichaam tot wie zij zijn gericht. Dit betekent dat als niet of niet naar behoren uitvoering wordt gegeven aan een instructie er sprake is van taakverwaarlozing.

Een instructie is een besluit dat niet van algemene strekking is. Het is dus een beschikking als bedoeld in artikel 1:3, tweede lid, Awb. Een instructie kan een opdracht bevatten tot het nemen, het niet nemen of het op een voorgeschreven wijze nemen van een besluit op grond van het wetsvoorstel, maar ook op een feitelijk handelen ter uitvoering van een taak of bevoegdheid op grond van het wetsvoorstel in de vorm van een doen of nalaten. De instructie omvat dus niet alleen normstelling. Het kan ook een opdracht bevatten tot het nemen van concrete besluiten of maatregelen in concrete gevallen. Vergelijkbare bevoegdheden (de proactieve aanwijzingsbevoegdheden) zijn nu te vinden in de Waterwet, de Wro en de Monumentenwet 1988.

Voorbeelden van instructies:

• – Voor de instructie gericht op een besluitbevoegdheid van een bestuursorgaan kan worden gedacht aan een instructie voor één of een beperkt aantal provincies of gemeenten met de opdracht om voor de realisatie van een waterbergingsgebied een specifieke functieaanduiding of beperkende gebruiksbepalingen in de omgevingsverordening respectievelijk het omgevingsplan op te nemen.

• – De instructie kan ook een opdracht zijn om iets niet te doen. Bijvoorbeeld een instructie die bepaalt dat er geen met het beoogde doel strijdige regels in het op dat moment in voorbereiding zijnde omgevingsplan of de provinciale verordening mogen worden opgenomen. Als de instructie betrekking heeft op een programma kan deze een opdracht bevatten om een bepaalde extra maatregel in het programma op te nemen of om een bepaalde maatregel op een bepaalde wijze vorm te geven of uit te voeren.

• – Ook kan een instructie dienen om in aansluiting bij een in de wet toegekende taak een nieuwe, ten opzichte van de algemene wettelijke taak, meer geconcretiseerde specifieke taak aan een openbaar lichaam op te dragen. Bijvoorbeeld door bij de instructie op te dragen om een beheersmaatregel te nemen of een bepaalde handeling uit te voeren. Verder kan een instructie benut worden om in een specifiek geval aan te geven wat moet worden verstaan onder een algemeen geformuleerde norm (zoals «doelmatige bescherming»).

Een instructie zal naar zijn aard stellig en concreet moeten zijn. Dat wil niet zeggen dat deze geen afwegingsruimte kan bieden voor het bestuursorgaan, tot wie de instructie is gericht. Waar dat wenselijk is kan de instructie ruimte bieden voor het maken van uitvoeringskeuzen of beslisruimte, zoals een instructie aan de gemeenteraad van een specifieke gemeente om in het omgevingsplan in een beschermend regime voor een bepaald gebied te voorzien. De instructie kan maar hoeft geen aanwijzingen te bevatten voor de wijze waarop die bescherming wordt vormgegeven.

Het Rijk en de provincies moeten terughoudend omgaan met deze bevoegdheid. Voorafgaand aan het geven van een instructie zal met het desbetreffende bestuursorgaan ambtelijk en bestuurlijk overleg moeten worden gevoerd. Dit bestuurlijke overleg wordt bij algemene maatregel van bestuur geregeld. Omdat dit overleg of een bestuurlijk verzoek tot medewerking in de praktijk meestal tot overeenstemming leidt, zal de instructie daarom slechts zeer beperkt worden toegepast (zoals ook in de huidige praktijk onder de Wro en Waterwet). Op de aanwending van de bevoegdheid om een instructie te geven is de subsidiariteitsafweging van artikel 2.3 van toepassing. Een instructie kan uitsluitend worden gegeven als dat nodig is met het oog op een provinciaal of nationaal belang, tenzij dat belang op doelmatige en doeltreffende wijze door de gemeentebesturen respectievelijk de provinciebesturen kan worden behartigd (artikel 2.3, tweede lid, onder a en derde lid, onder a) of als dat nodig is met het oog op een doelmatige of doeltreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden krachtens de Omgevingswet, of omdat EU-regelgeving eigenlijk geen andere vorm toestaat (artikel 2.3, tweede lid, onder b en derde lid, onder b). Als een instructie wordt gegeven omwille van een provinciaal of nationaal belang als bedoeld in artikel 2.3, tweede lid, onder a of derde lid, onder a, kan het niet zo zijn dat dit belang pas bij het geven van de instructie blijkt. In die gevallen moet de aanwezigheid van dat belang al kenbaar zijn uit een document dat door een bestuursorgaan van de provincie of van het Rijk openbaar is gemaakt. Hierbij kan gedacht worden aan een beleidsdocument zoals de omgevingsvisie, een beleidsbrief of beleidsnota. Als de instructie wordt gegeven als dat nodig is met het oog op een doelmatige of doeltreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden krachtens de Omgevingswet, dan zijn de desbetreffende taken en bevoegdheden al kenbaar uit de wet en geldt deze eis vanzelfsprekend niet. De reikwijdte van de bevoegdheid tot het geven van een instructie is beperkt en vergelijkbaar met die onder de Wro en de Waterwet. De belangen met het oog waarop instructies kunnen worden gegeven zijn de evenwichtige toedeling van functies aan locaties en het samenhangend en doelmatig (regionaal) waterbeheer. Ook de aanwijzing uit de artikelen 35 en 36 van de Monumentenwet 1988 heeft een herkenbare voortzetting gekregen.

Als proactief beïnvloeding van besluitvorming of van het handelen van een ander bestuursorgaan is gewenst, is de instructie door middel van een instructiebesluit het aangewezen instrument. De instructie is geen instrument voor interbestuurlijk toezicht. Als gebruik kan worden gemaakt van het generieke interbestuurlijke toezichtinstrumentarium is het gebruik van de instructiebevoegdheid niet aan de orde. Dit is in het wetsvoorstel buiten twijfel gesteld doordat de toepassing van de instructiebevoegdheid is uitgesloten als gebruik kan worden gemaakt van het generieke interbestuurlijke toezichtsinstrumentarium.

Dit betekent dat geen instructie met een hernieuwde of herhaalde opdracht kan worden gegeven als niet juist of niet volledig uitvoering wordt gegeven aan een taak, bevoegdheid of instructieregel op grond van het wetsvoorstel. In dat geval (waar achteraf moet worden gereageerd op een onwenselijk besluit of een onwenselijke handeling) kan toepassing worden gegeven aan de bevoegdheden tot vernietiging of indeplaatstreding op grond van de Gemeentewet, de Provinciewet, de Waterschapswet of de Wet Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten of, voor zover het vernietiging betreft jegens een waterschap, op grond van het wetsvoorstel of de Waterschapswet. Als een instructieregel een open geformuleerde norm bevat en in een concreet geval niet voldoende uitvoering wordt gegeven aan die regel, bestaat wel de mogelijkheid om die regel voor dat concrete geval te concretiseren door middel van een instructie. Door die instructie ontstaat een nieuwe rechtsplicht voor het bestuursorgaan tot wie zij is gericht.

In één situatie kan de instructiebevoegdheid wel in het kader van het interbestuurlijk toezicht worden ingezet. Dit betreft de situatie dat achteraf moet worden ingegrepen omdat door een gemeente, provincie of waterschap een onwenselijke feitelijke handeling is uitgevoerd. Het generieke interbestuurlijke toezichtsinstrumentarium bevat geen mogelijkheid tot schorsing en vernietiging van feitelijke handelingen om deze zo ongedaan te maken. Ook de bevoegdheid tot indeplaatstreding is niet goed geschikt voor het ongedaan maken van feitelijke handelingen. Deze indeplaatstredingsbevoegdheid is vooral geschikt in situaties waarin wordt nagelaten een medebewindstaak of -bevoegdheid uit te oefenen. Bij het ongedaan maken of herstel van ongewenste feitelijke handelingen kan dus wel op een reactieve wijze gebruik worden gemaakt van de bevoegdheid tot het geven van een instructie. In het wetsvoorstel is in lijn hiermee één uitzondering gemaakt op het uitgangspunt dat het gebruik van de instructie niet aan de orde is als gebruik kan worden gemaakt van het generieke interbestuurlijke toezichtinstrumentarium. In artikel 19.16 (bevoegdheden in bijzondere omstandigheden) is geregeld dat een instructie gegeven kan worden wanneer het waterschapsbestuur niet of niet voldoende optreedt bij gevaar.

Als niet of niet naar behoren of niet binnen de aangegeven termijn uitvoering wordt gegeven aan een instructie is er sprake van taakverwaarlozing. Dan kan toepassing worden gegeven aan de generieke interbestuurlijke toezichtsinstrumenten schorsing en vernietiging of indeplaatstreding zoals geregeld in de Gemeentewet, Provinciewet, Waterschapswet en dit wetsvoorstel.

Voor de (toezicht)relatie tussen provincie en waterschap biedt het wetsvoorstel in aanvulling op de regeling in de Waterschapswet de bevoegdheid voor gedeputeerde staten om, als zij een instructie aan een waterschap hebben gegeven, deze instructie zo nodig door middel van indeplaatstreding kracht bij te zetten. Daarnaast biedt het wetsvoorstel aan de Minister van Infrastructuur en Milieu de bevoegdheid tot indeplaatsstelling tegenover het waterschapsbestuur. Deze bevoegdheid is qua uitwerking geharmoniseerd met de ministeriële bevoegdheid tegenover de provincies. Indeplaatstredingsbevoegdheden bieden de benodigde doorzettingsmacht om de kennelijk aanwezige patstelling te doorbreken, die zou kunnen ontstaan wanneer de andere overheid de instructie niet uitvoert. Totdat wordt overgegaan tot indeplaatstreding zullen eerst de stappen van de bestuurlijke interventieladder van het algemeen beleidskader voor indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing worden doorlopen. Omdat de bevoegdheid van het Rijk tot het geven van een instructie aan een waterschap niet is beperkt tot feitelijke handelingen maar ook de besluitbevoegdheden van het waterschapsbestuur kan betreffen, voorziet het wetsvoorstel ook in de bevoegdheid voor de Kroon tot vernietiging van in strijd met een instructieregel of een instructie genomen waterschapsbesluiten. Ook hiervoor geldt dat voordat een voordracht voor vernietiging wordt gedaan een bestuurlijk traject zal worden doorlopen in overeenstemming met de interventieladder uit het beleidskader schorsing en vernietiging.

Als er sprake is van een met een instructie strijdig genomen besluit staat voor het Rijk of de provincie overigens ook de weg van beroep open. Dat naast de generieke interbestuurlijke toezichtsinstrumenten ook de weg van beroep open staat leidt niet tot een dubbeling van procedures of een mogelijkheid tot herkansing. Aan een dubbeling van procedures staat artikel 10:38, tweede lid, Awb in de weg. In dat artikel is bepaald dat een genomen besluit niet kan worden vernietigd als het nog vatbaar is voor bezwaar of beroep. Herkansing wordt uitgesloten in artikel 10:37 Awb. In dat artikel is geregeld dat, wanneer een rechter over een besluit een uitspraak heeft gedaan, dat besluit niet kan worden vernietigd op gronden die in strijd zijn met de uitspraak van de rechter.

Schriftelijke bestuursovereenkomsten (in de huidige praktijk ook wel convenanten, bestuursakkoorden, bestuurs-, beleids- of bevoegdhedenovereenkomsten genoemd) zijn voor bestuursorganen en bestuurders een nuttig instrument om, voorafgaand aan de vaststelling of de toepassing van de instrumenten uit het wetsvoorstel, het te voeren beleid, de inhoud of toepassing van de wettelijke instrumenten of de uitoefening van taken onderling af te stemmen. De bestuursovereenkomst kan in relatie tot het wetsvoorstel dan ook in de eerste plaats worden aangeduid als een «meta-instrument». De bestuursovereenkomst biedt de mogelijkheid om de wijze van inzet van de wettelijke bevoegdheden en taken uit het wetsvoorstel af te stemmen.

De bestuursovereenkomst kan in een beperkt aantal gevallen ook worden ingezet als alternatief voor de inzet van bevoegdheden uit het wetsvoorstel. Een bestuursovereenkomst kan worden ingezet als alternatief instrument voor verticale beleidsdoorwerking: tussen twee of meer bestuursorganen onderling. De bestuursovereenkomst kan worden gehanteerd in plaats van het vaststellen van een instructieregel bij omgevingsverordening of algemene maatregel van bestuur of in plaats van het geven van een instructie. Ook kan de bestuursovereenkomst een nuttige functie vervullen bij de uitvoering van een programma. Een belangrijke overweging om een bestuursovereenkomst aan te gaan in plaats van instructieregels te stellen of een instructie te geven is het feit dat een bestuursovereenkomst niet eenzijdig wordt opgelegd maar gebaseerd is op wederzijdse instemming. Dit vergroot het bestuurlijk draagvlak voor de uitvoering. Ook kent de bestuursovereenkomst een grote mate van vormvrijheid, waardoor deze «op maat» en met de gewenste flexibiliteit kan worden vormgegeven.

Een bestuursovereenkomst kan niet worden gebruikt als alternatief voor wettelijke bevoegdheden die een voor derden bindende functie hebben zoals algemene regels voor activiteiten in de fysieke leefomgeving, de omgevingsvergunning en het projectbesluit. Binding van derden kan alleen maar worden bereikt met die bevoegdheden waaraan het wetsvoorstel uitdrukkelijk die strekking heeft toegekend of waar dit evident daaraan inherent is. Dit vloeit voort uit het legaliteitsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en de regeling van regelgevende bevoegdheden in de Grondwet en organieke wetten. De bestuursovereenkomst kan dus niet worden gebruikt als alternatief voor die bevoegdheden die gekenmerkt worden door een bredere werking dan alleen die tussen bestuursorganen onderling.

Bij de operationalisering van beleidsdoelen uit de omgevingsvisies vervullen programma’s een belangrijke rol.81 Gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk werken daarin het beleid voor onderdelen van de fysieke leefomgeving uit. Zo kan een bestuursorgaan een programma opstellen voor een aspect van de fysieke leefomgeving, zoals recreatie of landschap, maar een programma kan ook gericht zijn op de (ruimtelijke) ontwikkeling van een bepaald gebied. Verder kan een programma maatregelen bevatten om aan één of meer omgevingswaarden te voldoen of om andere doelstellingen te bereiken.

Een programma is vooral uitvoeringsgericht; de nadruk ligt op het bereiken van het doel binnen een beheersbare termijn voor het desbetreffende aspect van het beleid voor de fysieke leefomgeving. Het staat het bestuursorgaan vrij om naar behoefte programma’s op te stellen voor deze aspecten of voor deelgebieden. In een aantal situaties zijn – gelet op EU-richtlijnen – programma’s verplicht. Dit is onder meer aan de orde voor geluidbeheersing, stroomgebieds- en overstromingsrisicobeheer, waterbeheer en natuurbeheer. Daarnaast moet een programma worden opgesteld als uit monitoring op grond van afdeling 20.1 blijkt dat (op korte termijn) niet meer wordt voldaan aan bepaalde omgevingswaarden zoals deze op grond van afdeling 2.3 zijn vastgesteld. Een dergelijk programma moet ertoe leiden dat wel aan die omgevingswaarden wordt voldaan. In paragraaf 4.3.4 wordt dieper ingegaan op de verplichte programma’s.

Verder kan voor bepaalde situaties een programma worden opgesteld waarmee de toelaatbaarheid van specifieke activiteiten (projecten en andere initiatieven) kan worden beoordeeld. Dergelijke programma’s hebben een specifiek rechtsgevolg en worden aangeduid als «programma’s met een programmatische aanpak». Een dergelijk programma is vooral bedoeld om in complexe situaties met veel nieuwe ontwikkelingen die beleidsdoelstellingen onder druk zetten die beleidsdoelstellingen toch te kunnen blijven behalen. Het gaat daarbij om beleidsdoelstellingen waarvoor een omgevingswaarde is vastgesteld of instructieregels of beoordelingsregels zijn gesteld. Bij deze laatstgenoemde categorie doelstellingen gaat het vooral om materiële beslisnormen, waarvoor een instructieregel (op grond van afdeling 2.5) of een beoordelingsregel (op grond van paragraaf 5.1.3) is gesteld. Op dit moment zijn twee programma’s met een programmatische aanpak bekend: het Nationaal Samenwerkingprogramma Luchtkwaliteit, afgekort NSL en de programmatische aanpak stikstof (PAS). In paragraaf 4.3.6 wordt verder ingegaan op deze specifieke categorie programma’s.

De omgevingsvisie en de programma’s binden alleen het vaststellend bestuursorgaan zelf bij de uitoefening van zijn bevoegdheden (net als bij de huidige structuurvisie of andere planfiguren die in hoofdstuk 3 van het wetsvoorstel opgaan).82 Dit volgt uit het voor het wetsvoorstel gehanteerde uitgangspunt «scheiding van normstelling en beleid», zoals toegelicht in paragraaf 2.7. Beleidsregels in de zin van de Awb kunnen in een omgevingsvisie of programma worden opgenomen (ook deze binden alleen het vaststellende bestuursorgaan zelf). De eenheid en kenbaarheid van het beleid voor de fysieke leefomgeving van dat bestuursorgaan staat bij omgevingsvisies en programma’s voorop; voor doorwerking van beleid naar andere bestuursorganen of naar burgers en bedrijven zijn andere instrumenten beschikbaar. Gelet op het zelfbindende karakter staat er geen beroep open tegen het besluit tot vaststelling van de omgevingsvisie en programma’s.83 Wel moeten de vaststellende bestuursorganen zorg dragen voor inspraak en voorbereiding conform afdeling 3.4 Awb. Daarbij kunnen zienswijzen worden ingediend door «een ieder» (en niet alleen door belanghebbenden). Met de openbaarmaking van omgevingsvisies en programma’s wordt voor burgers, bedrijven en organisaties kenbaar wat zij van de overheid kunnen verwachten.

Uitgaande van de uitgangspunten in hoofdstuk 2 van deze memorie van toelichting, wordt bij de uitwerking van de uitvoeringsregelgeving grote terughoudendheid betracht bij het stellen van eisen aan omgevingsvisies en programma’s. Uit de wet zelf volgt dat een omgevingsvisie integraal moet zijn. Voor omgevingsvisies worden – anders dan dat deze conform digitale standaarden elektronisch worden vastgesteld en de kennisgeving ook elektronisch plaatsvindt – geen inhouds- en vormvereisten voorgeschreven. Zo krijgen bestuursorganen de ruimte om de beleidsdocumenten naar eigen inzicht in te richten. Voor diverse programma’s worden bij algemene maatregel van bestuur nadere eisen gesteld over de inhoud, vorm en totstandkomingsprocedure. Dit is in ieder geval aan de orde bij verplichte programma’s die volgen uit EU-richtlijnen, maar ook bij de programmatische aanpak.

De voorbereidingsprocedure wordt verder toegelicht in paragraaf 4.16.4 en de rechtsbescherming in paragraaf 6.4.

Een belangrijk uitgangspunt bij de vormgeving van het stelsel voor beleidsplanning is het bevorderen van samenhang in het beleid voor de fysieke leefomgeving. Het onderscheid tussen strategisch beleid (in omgevingsvisies) en meer uitvoeringsgericht beleid (in programma’s) is hiervan een uitwerking. Juist op het strategische niveau is integratie van belang. Het voorziene stelsel voor beleidsplanning brengt samenhang in het beleid voor de fysieke leefomgeving door integratie van strategische planfiguren in de omgevingsvisie, door afstemming van (multi)sectorale programma’s met meer uitvoeringsgerichte beleidsopgaven en door coördinatie in de uitvoering.

Het onderscheid tussen strategisch en uitvoeringsgericht beleid sluit aan bij de door de regering beoogde beleidsdynamiek. Het is de bedoeling dat het strategische beleid voor langere tijd wordt vastgelegd en niet met alle winden meewaait. Tegelijkertijd moet het mogelijk zijn de uitvoering flexibel in te richten zonder het ontwikkelingsbeeld voor de lange termijn geweld aan te doen. Zo kan een evenwicht worden gevonden tussen continuïteit en zekerheid aan de ene kant en flexibiliteit aan de andere kant. De omgevingsvisie voor de lange termijn voorziet in het eerste, de (multi)sectorale programma’s leggen het accent op het tweede. Dit wil uitdrukkelijk niet zeggen dat een sectoraal programma geen strategische elementen en een omgevingsvisie geen uitvoeringsgerichte elementen kan bevatten. Zo kan het zijn dat een bestuursorgaan voor het vastleggen van investeringen en de planning van beheer en onderhoud een programma met meer continuïteit en een langere doorlooptijd nodig heeft. Bovendien is voor het vastleggen van de uitwerking van verschillende EU-richtlijnen in programma’s een langere tijdshorizon noodzakelijk. Wel ligt het voor de hand dat een programma bijdraagt aan het in de omgevingsvisie opgenomen integrale ontwikkelingsperspectief. Een bestuursorgaan kan – indien gewenst – een omgevingsvisie vergezeld doen gaan van één of meer programma’s,

Juist op het strategisch niveau zijn verbanden in de fysieke leefomgeving aan de orde. De regering acht daarom de beoogde beleidsmatige integratie van de diverse domeinen vooral op dat niveau zinvol. De gedachte van de regering is dat een duurzame ontwikkeling van de fysieke leefomgeving alleen kan worden bereikt door op deze samenhang te sturen aan de hand van één overkoepelend en richtinggevend ontwikkelingsbeeld voor de langere termijn. Daarvoor is de omgevingsvisie. Duurzaamheid betekent rekening houden met relaties tussen menselijk handelen en de (sectorale) kwaliteiten die gezamenlijk de fysieke leefomgeving vormen. Het vraagt om vooruitdenken en anticiperen op toekomstige ontwikkelingen. Alleen zo kan de complexiteit van de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving als geheel het hoofd worden geboden, zoals ook in paragraaf 1.4 is toegelicht.

Concreet betekent dit dat een omgevingsvisie onder meer ingaat op de samenhang tussen ruimte, water, milieu, natuur, landschap, verkeer en vervoer, infrastructuur en cultureel erfgoed, aansluitend bij de reikwijdte van het begrip fysieke leefomgeving. Deze brede reikwijdte van de omgevingsvisie wil niet zeggen dat alle onderwerpen tot in detail moeten worden uitgewerkt. Dat is aan het vaststellend bestuursorgaan. Uitgaande van de gehele fysieke leefomgeving kunnen in een omgevingsvisie accenten worden gelegd en prioriteiten worden gesteld. Gewenste kwaliteiten en functies kunnen op hoofdlijnen worden beschreven, uitgaande van opgaven en ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving. Bij het opstellen van een visie worden de uitgangspunten en wensen voor de fysieke leefomgeving vanuit de verschillende thema’s in beeld gebracht. Daarmee kunnen tegengestelde of juist meekoppelende belangen vroegtijdig worden geïdentificeerd en worden gebruikt voor een wenkend ontwikkelingsbeeld. Verder kan worden ingegaan op de sturingsfilosofie (type in te zetten instrumenten en opvatting over de eigen rol daarbij). Zo wordt duidelijk voor welke zaken een bestuursorgaan verantwoordelijk is en wat aan anderen wordt overgelaten.

Bij programma’s is primair slagkracht en effectiviteit van beleid van belang. Samenhang op dit niveau wordt bereikt door afstemming en coördinatie tussen domeinen. Volledige integratie ligt hier minder voor de hand; elk specifiek beleidsterrein kent immers zijn eigen dynamiek en kenmerken. Bovendien is er op uitvoeringsniveau niet altijd sprake van directe samenhang. Er is bijvoorbeeld geen noodzaak om gemeentelijk beleid voor luchtkwaliteit op uitvoeringsniveau te integreren met rioleringsbeleid. Integratie is dan een nutteloze opgave die leidt tot veel bestuurlijke lasten. Daarom wordt de uitvoering van het beleid verder uitgewerkt in (multi)sectorale programma’s of programma’s voor de ontwikkeling van deelgebieden. De nu bestaande structuurvisies voor specifieke onderwerpen zoals de Structuurvisie Buisleidingen 2012–203584 kunnen bijvoorbeeld als sectorale programma’s worden gezien. Dat geldt ook voor structuurvisies voor de ontwikkeling van bepaalde deelgebieden, zoals deze bijvoorbeeld nu door gemeenten worden opgesteld. Het is wel van belang dat de onderscheiden programma’s bijdragen aan het integrale ontwikkelingsbeeld voor de lange termijn uit de omgevingsvisie. Programma’s kunnen ook gelijktijdig met de omgevingsvisie worden vastgesteld. Wanneer nodig moeten programma’s op elkaar worden afgestemd en moet de uitvoering ervan gecoördineerd plaatsvinden.

Uiteraard kunnen ook – daar waar wenselijk – multisectorale programma’s worden opgesteld, bijvoorbeeld voor natuur en water. Of samenvoegen wenselijk is hangt af van de situatie en is ter beoordeling van het desbetreffende bestuursorgaan. Ook kunnen bestuursorganen gezamenlijke programma’s opstellen. Het kan dan zowel gaan om bestuursorganen binnen een zelfde bestuurslaag als van verschillende bestuurslagen.

Het beleid zoals dat in een omgevingsvisie of een programma wordt vastgelegd kan samenhang vertonen met dat van andere bestuursorganen. Bestuursorganen zijn in dergelijke gevallen op grond van de algemene afstemmingsbepaling in artikel 2.2 van het wetsvoorstel verantwoordelijk voor een goede afstemming met die andere bestuursorganen.

Voor de uitvoering van in omgevingsvisies en programma’s vastgelegd beleid zullen vaak andere instrumenten uit het wetsvoorstel aan de orde zijn. Hierbij kan worden gedacht aan algemene regels, omgevingsvergunningen of projectbesluiten, maar ook aan andere instrumenten die een bestuursorgaan tot zijn beschikking heeft. Dat kan in de omgevingsvisie of het programma zelf worden beschreven. Het zal – zeker bij programma’s – vaak gaan om actieve maatregelen voor de ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming en het behoud van de fysieke leefomgeving, zoals voorgenomen fysieke maatregelen en beleidsmaatregelen. Deze maatregelen kunnen abstracter, maar ook concreter van aard zijn. Het pakket aan maatregelen zal voldoende moeten zijn om aan de omgevingswaarde te kunnen voldoen of om een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving te kunnen bereiken. Onderscheid wordt gemaakt tussen maatregelen waarvoor publiekrechtelijke besluitvorming nodig is en maatregelen waarvoor dat niet nodig is. Voorbeelden van laatstgenoemde maatregelen zijn het stimuleren van een bepaald type brandstof of het feitelijk beheer van waterstanden. Bij de maatregelen waarvoor wel publiekrechtelijke besluitvorming nodig is, is een verdere onderverdeling mogelijk in besluiten die algemene besluitvorming vergen, zoals het aanpassen of de introductie van wet- en regelgeving (bijvoorbeeld kilometerbeprijzing), en individuele besluitvorming. Bij dit laatste gaat het bijvoorbeeld om het intrekken van omgevingsvergunningen of het verstrekken van subsidies. Ook gebiedsprogramma’s kunnen dergelijke maatregelen bevatten voor de uitvoering van het daarin opgenomen beleid. Gedacht kan worden aan het nemen van een projectbesluit of de wijziging van een omgevingsplan.

Het systeem van hoofdstuk 3 is – zoals hiervoor toegelicht – zo ingericht dat de uitvoering van het in de omgevingsvisie opgenomen beleid primair wordt uitgewerkt in een programma.

De omgevingsvisie is het integrerende kader voor het op uitvoering gerichte beleid van een bestuursorgaan. De praktijk van de gebiedsdekkende structuurvisie uit de Wro laat zien dat het wenselijk is een uitvoeringsparagraaf op te nemen in een meer strategische visie, zodat duidelijk is hoe een visie wordt uitgewerkt. In het nu voorziene stelsel in het wetsvoorstel zijn programma’s bedoeld als concrete uitwerking van strategische beleidskeuzen. In een omgevingsvisie kan worden vermeld hoe de uitwerking en uitvoering zal worden vormgegeven, waarbij programma’s kunnen worden aangekondigd of tegelijkertijd met de visie worden uitgebracht. Daarnaast kan in de omgevingsvisie worden opgenomen welke sturingsinstrumenten (economisch, financieel, juridisch, beleidsmatig, communicatief) een bestuursorgaan wil inzetten. Door opname van de wijze van verwezenlijking van de voorgenomen ontwikkeling wordt voor iedereen duidelijk hoe en met inzet van welke bevoegdheden en instrumenten de realisatie van het beleid zal plaatsvinden.

De grens tussen een omgevingsvisie en een programma is in generieke zin niet eenduidig te trekken. Het verantwoordelijke bestuursorgaan bepaalt die grens zelf, afhankelijk van de situatie en van de sturingsfilosofie die het desbetreffende bestuursorgaan hanteert. Op deze manier wordt maximale vrijheid geboden bij de vormgeving van een omgevingsvisie en van programma’s. De in de Wro opgenomen eis dat een structuurvisie een uitvoeringsparagraaf moet bevatten is voor de omgevingsvisie niet overgenomen in het wetsvoorstel, maar het staat hieraan niet in de weg. Een bestuursorgaan kan dus desgewenst in de omgevingsvisie op hoofdlijnen aangeven met welke bestuursorganen, op welke wijze en met inzet van welke bevoegdheden en instrumenten het beleid zal worden gerealiseerd.

Als een bestuursorgaan grotere gebiedsontwikkelingen wil initiëren, kan dat beginnen met de omgevingsvisie. Daarin kunnen op grond van een integrale beschouwing keuzes op hoofdlijnen worden gemaakt over de wenselijke ontwikkelrichting van diverse delen van het grondgebied. Het staat een bestuursorgaan vrij de ontwikkelingen in specifieke gebieden meer in detail uit te werken in de omgevingsvisie. Maar vaak zal behoefte bestaan aan een gebiedsgerichte uitwerking. Dat kan in programma’s met (ruimtelijk) beleid voor deelgebieden. Ze zijn vaak integraler van karakter dan puur sectorale programma’s, maar gaan niet over het hele (gemeentelijke) grondgebied. De Wro kent daarvoor de structuurvisie voor een gebied of project. Als onder de Omgevingswet behoefte bestaat aan een dergelijk meer visionair programma, dat niet direct op finale besluitvorming is gericht, kan daarvoor een programma met een uitwerking voor deelgebieden worden opgesteld. Wanneer de ontwikkeling wel concreet is, kan worden gestart met de voorbereiding van een concreet besluit. Het kan hier bijvoorbeeld gaan om een projectbesluit of een vergunning. Daarmee kan overigens ook direct worden begonnen, zonder eerst een programma voor een deelgebied op te stellen. Bij de voorbereiding van het programma of het concrete besluit kan de «sneller en beter»-aanpak worden gevolgd (zie ook paragraaf 4.16.4 van deze memorie van toelichting).

Een beoogd voordeel van het gebruik van een omgevingsvisie en van programma’s is – net als in de huidige situatie – dat de Wet voorkeursrecht gemeenten kan worden toegepast op de gronden die worden ontwikkeld. Voor de vestiging van een voorkeursrecht in het kader van de Wet voorkeursrecht gemeenten is het nodig dat burgers uit de omgevingsvisie de ruimtelijke voornemens van de overheid kunnen afleiden. De omgevingsvisie of het programma zou dan dus aanwijzingen voor de bestemming van een gebied moeten bevatten. Definitieve keuzen hierover hangen echter af van de resultaten van de lopende evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten.

De omgevingsvisie en programma’s zijn belangrijke schakels in de beleidscyclus van een bestuursorgaan. Zo spelen een omgevingsvisie en vooral programma’s een belangrijke rol bij het voldoen aan omgevingswaarden. Het ligt verder voor de hand dat in een omgevingsvisie of een programma wordt aangekondigd dat een projectbesluit wordt voorbereid of dat een omgevingsplan of omgevingsverordening wordt aangepast. Deze volgen op een logische wijze uit strategische beleidskeuzen die in de visie zijn gemaakt. In die zin vormt bijvoorbeeld een omgevingsplan ook een weerslag van die delen van de omgevingsvisie die een directe binding van burgers en bedrijven vragen. Ze horen bij elkaar.

Er is echter geen juridische koppeling tussen de omgevingsvisie en een programma85, een projectbesluit of wijziging van decentrale regelgeving. Het is niet zo dat een omgevingsvisie moet worden aangepast als een programma wordt gewijzigd of dat een onderwerp in een omgevingsvisie aan de orde moet komen, voordat een programma kan worden opgesteld of andere instrumenten kunnen worden ingezet. Daarom is de subsidiariteitsbepaling uit artikel 2.3 ook niet van toepassing op omgevingsvisies en programma’s.

Bestuursorganen kennen een grote mate van vrijheid om beleidsdocumenten naar eigen inzicht in te richten en op elkaar af te stemmen. Een formele koppeling tussen de omgevingsvisie en andere instrumenten zou een adequate reactie van het bestuur op ontwikkelingen in de weg staan en kunnen leiden tot ingewikkelde procedures, juridisering van het stelsel en daarmee tot onnodige bestuurlijke lasten. Ook zou het beleidsmatige karakter en daarmee de werking van deze documenten onder druk komen te staan. Het getuigt echter van goed bestuur als de inzet van instrumenten volgt uit een samenhangende omgevingsvisie. Het is dan ook van belang dat omgevingsvisies en programma’s actueel en op elkaar afgestemd blijven. Vooral dan kunnen deze beleidsdocumenten hun functie goed vervullen. Het vaststellende bestuursorgaan heeft ook baat bij een actuele omgevingsvisie en bij programma’s die up to date zijn. Het geeft het bestuursorgaan zelf, als referentiekader bij de uitoefening van taken en bevoegdheden, en andere overheden, burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties helderheid over het meest actuele beleid. Zij moeten op dit vastgelegde beleid kunnen vertrouwen.

In het wetsvoorstel is ervan afgezien om regels te stellen over een verplichting tot het actualiseren en een (vaste) termijn waarbinnen actualisatie moet plaatsvinden. Dat biedt optimale flexibiliteit aan het vaststellende bestuursorgaan, bijvoorbeeld in de afstemming van de omgevingsvisie met omgevingsvisies van andere bestuursorganen en programma’s. Ook worden op deze manier onnodige bestuurlijke lasten voorkomen. Het achterwege laten van de actualiseringplicht ontslaat een bestuursorgaan uitdrukkelijk niet van het actueel houden van zijn beleid. Maar het is aan het desbetreffende bestuursorgaan om te beoordelen of de omgevingsvisie actueel is of dat wijziging nodig is. De looptijd van de visie kan overigens in de omgevingsvisie worden aangeduid, waarmee een bestuursorgaan tot uitdrukking brengt wanneer wijziging in ieder geval moet worden overwogen.

Het wetsvoorstel verplicht het Rijk en de provincies tot het opstellen van een omgevingsvisie. Voor gemeenten is gebruik van dit instrument vrijwillig. Op dit moment zijn gemeenten alleen verplicht een of meer gebiedsdekkende structuurvisies op te stellen; strategische plannen op het gebied van milieu, verkeer en vervoer, natuur en water hebben een vrijwillig karakter. Door de omgevingsvisie niet verplicht te stellen wordt een lastenverlichting voor gemeenten bereikt. Een eventuele verplichting zou ook lastig afdwingbaar zijn, zoals blijkt uit de huidige praktijk waarin een deel van de gemeenten geen gebiedsdekkende structuurvisie heeft vastgesteld.86 Ook leidt een verplichting niet automatisch tot kwalitatief goede plannen of adequaat omgevingsbeleid.

Voor een verplichting op provinciaal en rijksniveau is gekozen omdat het voor «lagere» overheden van belang is te weten wat het omgevingsbeleid van een «hoger» bestuursorgaan is. Dit komt in de plaats van bestaande sectorale planverplichtingen op het gebied van water, verkeer en vervoer en ruimtelijke ordening. Dit sluit aan bij de trend bij provincies en het Rijk om steeds integralere plannen vast te stellen. Op deze wijze wordt bovendien geborgd dat bij bevoegdheidsuitoefening op het gebied van de fysieke leefomgeving ook rekening wordt gehouden met een visie op de lange termijn. Het kan bovendien een onderbouwing bieden voor de begroting van een bestuursorgaan. Een integrale omgevingsvisie voorkomt ook dat meerdere (sectorale) strategische visies op provinciaal en rijksniveau worden vastgesteld, zodat het bevoegd gezag bij de uitoefening van een bevoegdheid in de fysieke leefomgeving slechts naar één eigen visie hoeft te kijken. Ook wordt de samenhang van het beleid voor de fysieke leefomgeving blijvend geborgd, omdat ook sectoraal ingegeven aanpassingen van het beleid steeds in het bredere kader van de fysieke leefomgeving worden bezien. Bovendien wordt zo aan burgers, bedrijven en andere overheden duidelijkheid geboden over het omgevingsbeleid van een bestuursorgaan. Ook de verplichtingen tot het opstellen van sectorale programma’s komen veelal op provinciaal of rijksniveau te liggen; een verplichte omgevingsvisie verzekert dat dergelijke programma’s uitgaan van één ontwikkelingsbeeld voor de toekomst.

Een programma bevat concrete maatregelen voor de ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming of het behoud van de fysieke leefomgeving. Het kan een sectoraal of gebiedsgericht karakter hebben en verschillende elementen bevatten. Daarbij kan worden gedacht aan programma’s voor uitvoering van activiteiten of maatregelen om sectorale doelen te verwezenlijken. Het kan ook kaders stellen (zelfbindend) voor de uitoefening van bevoegdheden door het bestuursorgaan dat het programma vaststelt (bijvoorbeeld door beleidsregels op te nemen). Een programma bevat een uitwerking van het beleid voor of het beheer of het gebruik van een of meer onderdelen van de fysieke leefomgeving. Er zijn verschillende typen te onderscheiden:

• – Verplichte programma’s als sprake is van (dreigende) overschrijding van een omgevingswaarde. Het gaat hier in ieder geval om de Europese omgevingswaarden voor luchtkwaliteit (luchtkwaliteitsplan op grond van de artikelen 23 en 24 van de richtlijn luchtkwaliteit), maar ook om andere op grond van afdeling 2.3 vastgestelde omgevingswaarden. Het maakt daarbij niet uit of het om een omgevingswaarde met een inspanningsverplichting of een resultaatsverplichting gaat. Bij een inspanningsverplichting wordt weliswaar minder hard afgerekend op het al of niet behalen van de waarde, maar dat ontslaat een bestuursorgaan niet van de plicht om te werken aan de realisatie en de verantwoording ervan. In dit verband speelt de monitoring van omgevingswaarden (op grond van afdeling 20.1) een belangrijke rol. Het wetsvoorstel kent een rapportageverplichting van de monitoringsresultaten aan de hand waarvan een programmaverplichting bij (dreigende) overschrijding kan worden vastgesteld.

• – Verplichte programma’s die wettelijk zijn voorgeschreven ter implementatie van EU-richtlijnen. Het gaat dan in elk geval om het actieplan geluid (artikel 8 van de richtlijn omgevingslawaai), het stroomgebiedsbeheerplan (artikel 13 van de kaderrichtlijn water), het overstromingsrisicobeheerplan (artikelen 7 en 8 van de richtlijn overstromingsrisico’s) en het actieplan mariene strategie (artikel 5 van de kaderrichtlijn mariene strategie, onder te brengen in het nationale waterprogramma). In sommige gevallen worden programma’s niet expliciet in EU-richtlijnen genoemd, maar is een programmaverplichting wel aan de orde om Europese eisen op adequate en efficiënte wijze te implementeren. Het gaat dan vooral om waterprogramma’s van het Rijk en de provincies en waterbeheerprogramma’s van waterschappen. Daarnaast gaat het ook om beheerplannen voor Natura 2000-gebieden, in de meeste gevallen vast te stellen door het provinciaal bestuur. De inhoudelijke en procedurele eisen die vanuit de EU-richtlijnen worden gesteld aan de programma’s, worden bij algemene maatregel van bestuur geïmplementeerd (op grond van de afdelingen 2.5 en 16.8).

• – Een bijzonder (facultatief) programma dat maatregelen bevat om te voldoen aan een omgevingswaarde of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving die is vastgelegd in een materiële beslisnorm, aan de hand waarvan in een bepaald gebied ook «regie» wordt gevoerd op nog toe te laten activiteiten. In dit verband wordt gesproken van een «programmatische aanpak». De beoordeling van activiteiten vindt gedurende de looptijd in het desbetreffende gebied plaats aan de hand van dat programma. In een omgevingsplan, omgevingsverordening of bij algemene maatregel van bestuur wordt vastgelegd op welke wijze de beoordeling van activiteiten aan een omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving plaatsvindt bij de besluitvorming over de toelaatbaarheid van activiteiten bij omgevingsvergunningen, projectbesluiten of omgevingsplannen. Doel is om aan een omgevingswaarde of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving te blijven voldoen. In paragraaf 4.3.6 wordt verder op programma’s met deze specifieke «programmatische aanpak» ingegaan.

• – Facultatieve programma’s voor een specifiek onderwerp of de uitwerking van een gebiedsontwikkeling voor een bepaald gebied. Een programma kan ook worden opgesteld met het oog op een bepaalde omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving, of voor onderwerpen waarvoor geen normering bestaat, zoals lokale doelen (bijvoorbeeld in geval van een gemeentelijk fietsactieplan).

Net als onder de Wro is er geen sprake van een planhiërarchie. Het wetsvoorstel voorziet bewust niet in juridische doorwerking van omgevingsvisies of programma’s naar omgevingsvisies of programma’s (of andere instrumenten) van andere bestuursorganen. Voor juridische doorwerking kent het wetsvoorstel andere instrumenten. Het zelfbindende karakter hangt samen met het gehanteerde principe van scheiding van normstelling en beleid. Een juridische doorwerking zou ten koste kunnen gaan van het beleidsmatige karakter van een omgevingsvisie en tot juridisering van het omgevingsbeleid kunnen leiden. Het bestuursorgaan legt dan met een omgevingsvisie of programma immers een norm op aan een «lager» bestuursorgaan. De vraag of bestuursorganen in voldoende mate rekening hebben gehouden met een omgevingsvisie of programma van een «hoger» bestuursorgaan kan dan bij de totstandkoming van een visie gaan overheersen. Dat kan leiden tot langdurige discussies en stroperige planprocessen. De ervaringen met de vroegere Wet op de Ruimtelijke Ordening laten ook zien dat een dergelijke juridische doorwerking tot juridisering van de toen in die wet opgenomen planologische kernbeslissingen en streekplannen leidde.

De regering heeft daarom een omgevingsvisie voor ogen die sturing geeft aan het optreden van het visievaststellend orgaan zelf. De verantwoordelijkheden en de omgevingsvisies van een «hoger» of aangrenzend bestuursorgaan maken uiteraard wel onderdeel uit van de context waarbinnen het desbetreffende bestuursorgaan zijn visie vaststelt. Voor een omgevingsvisie van een gemeente zullen beleidsontwikkelingen en -documenten van buurgemeenten, provincie en het Rijk van betekenis zijn. Hiermee wordt bedoeld dat naast ontwikkelingen en trends in de fysieke leefomgeving zoals deze bijvoorbeeld uit monitoring kunnen blijken, ook beleidsmatige ontwikkelingen bij andere bestuursorganen van belang zijn bij het opstellen van een omgevingsvisie. Om het belang van de afstemming van de inzet van de verschillende instrumenten te onderstrepen is in het wetsvoorstel artikel 2.2 opgenomen, dat bepaalt dat bestuursorganen bij de uitoefening van hun taken en bevoegdheden rekening houden met de taken en bevoegdheden van andere bestuursorganen. De verantwoordelijkheid voor een goede afstemming ligt bij het visievaststellend bestuursorgaan.

Overigens vloeit ook uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur – zoals vastgelegd in de Awb – voort dat besluiten van bestuursorganen zorgvuldig moeten worden voorbereid. Dit betekent onder meer dat bij de vaststelling van beleid de nodige informatie moet worden verzameld en dat vastgesteld beleid gebaseerd moet zijn op een deugdelijke motivering. Een bestuursorgaan kan niet zomaar voorbijgaan aan het beleid van andere bestuursorganen voor zijn grondgebied. Zo zullen bestuursorganen bij de voorbereiding van een omgevingsvisie in ieder geval kennis moet nemen van het beleid van andere bestuursorganen.

De omgevingsvisies van respectievelijk het Rijk, provincies en gemeenten zullen ondanks de verwachte afstemming van elkaar zijn te onderscheiden. De omvang van het grondgebied heeft immers gevolgen voor het detailniveau waarop de omgevingsvisies kunnen worden uitgewerkt. Ook zijn de taken en bevoegdheden op het gebied van de fysieke leefomgeving van de verschillende overheidsniveaus verschillend, wat in de omgevingsvisie tot uitdrukking zal komen.

Het wetsvoorstel biedt de mogelijkheid om een gezamenlijke omgevingsvisie of een gezamenlijk programma vast te stellen. Het kan dan gaan om bestuursorganen binnen eenzelfde bestuurslaag of uit verschillende bestuurslagen. Alle betrokken bestuursorganen zijn dan gebonden, uiteraard tot zover hun taak of bevoegdheid reikt. In dergelijke gevallen kan één bestuursorgaan het voortouw nemen. Er is geen sprake van overdracht van taken en bevoegdheden; daarom moeten alle betrokken bestuursorganen instemmen met de gekozen richting. Een omgevingsvisie of programma kan afspraken bevatten over de wijze waarop de bestuursorganen die het programma vaststellen gebruik zullen maken van de bevoegdheden die krachtens de Omgevingswet of andere wetten aan hen zijn toegekend. Dit is een manier van werken die in de Nederlandse bestuurlijke cultuur in de praktijk effectief wordt ingezet en die ook onder de Omgevingswet kan worden gecontinueerd. Gedacht kan worden aan een gezamenlijk waterprogramma van provincie(s) en waterschap(pen) in eenzelfde (deel)stroomgebied of aan een gezamenlijke omgevingsvisie van gemeenten die in regionaal verband wordt opgesteld. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen bestuursorganen worden verplicht om verplichte programma’s gezamenlijk vast te stellen.

Als de betrokkenheid van een ander bestuursorgaan zich beperkt tot één of enkele maatregelen kan de bestuurlijke binding ook anders worden geregeld. Zo zou het bestuursorgaan dat het voortouw heeft een bestuursovereenkomst kunnen sluiten met elk bestuursorgaan dat maatregelen neemt ter uitvoering van het programma. Een dergelijke aanpak is bijvoorbeeld denkbaar als een gemeente of provincie een project gaat realiseren als onderdeel van een rijksprogramma voor water of infrastructuur. Een voorbeeld waarbij dit is toegepast is het programma Ruimte voor de Rivier. Ook kunnen de mogelijkheden van de Wet gemeenschappelijke regelingen worden benut. Soms zullen lichtere middelen, zoals een bestuurlijke briefwisseling, voldoen om het bestuurlijke commitment vast te leggen.

Verder is het mogelijk om (sectorale) programma’s te combineren. Zo kan een provincie er bijvoorbeeld toe overgaan (eigen) sectorale programma’s samen te voegen of bijvoorbeeld met een waterschap een beheerprogramma op te stellen voor Natura 2000-gebieden en water. Ook kan een omgevingsvisie vergezeld gaan van één of meer programma’s.

Een «programmatische aanpak» is een bijzonder programma dat een specifieke manier biedt om aan omgevingswaarden te voldoen of andere (als materiële beslisnorm vastgelegde) doelstellingen87 voor de fysieke leefomgeving te bereiken. Het stuurt op het beheer van gebruiksruimte in een bepaald gebied en dient als kader voor de beoordeling van de toelaatbaarheid van activiteiten. In de voorbije periode is hiermee ervaring opgedaan in het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL). In het wetsvoorstel wordt deze aanpak als generiek instrument geïntroduceerd. Het wezen van de voorgestelde regeling is dat de overheid de toelaatbaarheid van activiteiten, gelet op de desbetreffende omgevingswaarde of de andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving, beoordeelt op de specifiek voor dat programma omschreven wijze. De beoordeling van activiteiten kan dan afwijken van de reguliere beoordelingsregels op grond van paragraaf 5.1.3. Hoe die beoordeling van activiteiten voor dat programma plaatsvindt wordt vastgelegd in een omgevingsplan, een omgevingsverordening of algemene maatregel van bestuur (afhankelijk van het geval). Het gaat dan bijvoorbeeld om de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning, waaronder de afwijking van een omgevingsplan of de beoordeling bij projectbesluiten. Door deze wijze van beoordeling is sprake van een specifiek rechtsgevolg dat andere programma’s niet hebben.

Het doel is de gevolgen van deze activiteiten in balans te brengen met maatregelen om aan een bepaalde omgevingswaarde te voldoen of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving te bereiken. Afwijking van een omgevingswaarde of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving is hier expliciet niet aan de orde. Een programmatische aanpak heeft dus niet hetzelfde karakter als een bestemmingsplan voor een ontwikkelingsgebied88, zoals dat op grond van de Crisis- en herstelwet kan worden vastgesteld. Bij een dergelijk plan is immers wel een (tijdelijke) afwijking van de norm mogelijk.

Over het begrip «programmatische aanpak bestaat soms verwarring. Men zou kunnen zeggen dat bij elk programma «programmatisch» wordt gewerkt, in de zin dat een programma met maatregelen wordt vastgesteld dat dient om bepaalde doelen in de fysieke leefomgeving te bereiken. De term «programmatische aanpak» wordt in het wetsvoorstel echter in specifiekere zin gebruikt, zoals hiervoor omschreven. Uitwerking van een programmatische aanpak is altijd maatwerk en de specifieke werking kan van geval tot geval verschillen. Maar steeds zal een programma met een dergelijke aanpak als beoordelingskader voor activiteiten fungeren. Daarmee heeft een programma met een programmatische aanpak een specifieke juridische functie. Gelet op dit specifieke rechtsgevolg bevat het wetsvoorstel een set aan kwaliteitseisen waaraan een programmatische aanpak moet voldoen.

In het wetsvoorstel is de regeling voor de programmatische aanpak inhoudelijk niet afgebakend, maar niet alle onderwerpen lenen zich voor toepassing van een programmatische aanpak. Bij het opstellen van een programma met een programmatische aanpak moet de winst daarvan kritisch worden bezien. Het kan immers een aanzienlijke inspanning betekenen om een programma met een programmatische aanpak op te stellen. De regeling is vooral van betekenis als er op landelijk of gebiedsniveau door een bepaalde omgevingswaarde of andere als materiële beslisnorm vastgelegde doelstelling voor de fysieke leefomgeving een gebruiksruimte is gedefinieerd die onder druk staat. Reguliere beoordeling van activiteiten zou ertoe leiden dat verdere ontwikkelingen niet mogelijk zijn, omdat de omgevingswaarde overschreden is of dreigt te worden of de andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving niet wordt bereikt. Het gebied gaat dan «op slot». Via de programmatische aanpak kan een activiteit dan toch door gaan, omdat door het programma als geheel aannemelijk wordt gemaakt dat er tijdig afdoende maatregelen worden getroffen, zodat aan de omgevingswaarde wordt voldaan of de andere hiervoor bedoelde doelstelling wordt bereikt. De gevolgen van maatregelen en (toekomstige) activiteiten moeten dus met elkaar in verband kunnen worden gebracht en in samenhang kunnen worden geprogrammeerd. Een dergelijk aanpak is daarom vooral handig voor gevallen waarin:

• – een nauwkeurig beheer van de gebruiksruimte mogelijk en gewenst is en in ieder geval wanneer niet voldaan wordt of dreigt te worden aan een omgevingswaarde voor een gebied of een andere (als materiële beslisnorm vastgelegde) doelstelling voor de fysieke leefomgeving voor een gebied niet wordt bereikt,

• – die omgevingswaarde of die andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving daardoor in de weg staat aan maatschappelijk gewenste activiteiten, en

• – aannemelijk gemaakt kan worden dat het voldoen aan die waarde of het bereiken van die andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving en het realiseren van die activiteiten beide mogelijk zijn door ze samen te brengen in een programma.

Eén van de verplichte onderdelen van een programma met een programmatische aanpak is de monitoring van de gebruiksruimte en van de uitvoering van dat programma. Het moet worden gewijzigd als uit monitoring van de omgevingswaarde of de andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving of uit de monitoring van het programma zelf blijkt dat de desbetreffende omgevingswaarde of andere doelstelling niet kan worden bereikt. Door wijziging van het programma, bijvoorbeeld het schrappen van bepaalde activiteiten of het toevoegen van maatregelen, kan een nieuwe activiteit voor de beoordeling voor de toelaatbaarheid een beroep doen op de programmatische aanpak.

Bekende voorbeelden van een programmatische aanpak zijn het NSL (Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit) en de in ontwikkeling zijnde PAS (Programmatische Aanpak Stikstof)89. Deze werken weliswaar op geheel verschillende wijze, maar de essentie is dat activiteiten en initiatieven worden beoordeeld op een voor een dergelijk programma in het omgevingsplan, omgevingsverordening of bij algemene maatregel van bestuur bepaalde wijze, gelet op de omgevingswaarde of de andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving waarvoor die programmatische aanpak is vastgesteld. Het gaat hier niet alleen om nationale programma’s; ook op regionaal of lokaal niveau is een programmatische aanpak denkbaar, als er maar sprake is van beheerbare gebruiksruimte, die in de vorm van een bepaalde waarde voor een bepaald aspect de kwaliteit van de fysieke leefomgeving uitdrukt. Gedacht kan worden aan een programmatische aanpak voor geur, geluid en externe veiligheid.

In complexe gebieden staat de gebruiksruimte – soms voor verschillende omgevingswaarden of andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving – onder druk. Een programmatische aanpak op gebiedsniveau kan dan een uitweg vormen om de gewenste vernieuwing in het gebied mogelijk te maken. Op die wijze kan de gebruiksruimte voor een bepaald gebied samenhangend worden beheerd. Dit zou bijvoorbeeld kunnen worden benut voor een haven- en industriegebied waar de gebruiksruimte vrijwel volledig is opgebruikt door bestaande bedrijven. Dit vormt een rem op de dynamiek van het gebied, zoals ontwikkeling van bestaande bedrijven of de vestiging van nieuwe bedrijven. Door maatregelen te nemen kan gebruiksruimte worden vrijgespeeld voor nieuwe activiteiten. Maatregelen kunnen bijvoorbeeld inhouden dat nadere voorschriften worden gesteld aan vergunningen of dat de milieugebruiksruimte van bestaande bedrijven wordt beperkt. Voor een nadere toelichting hierop wordt verwezen naar paragraaf 5.10.

Een ander mogelijk gebruik van het instrument is de transformatie van een verouderd (industrie)gebied, waarbij soms behoefte bestaat aan het ontwikkelen van nieuwe activiteiten voordat bestaande activiteiten volledig zijn stopgezet. Er moet dan nauwkeurig worden gelet op de beschikbare gebruiksruimte van die activiteiten, bepaald door omgevingswaarden, instructieregels en beoordelingsregels. Een programmatische aanpak kan in beeld komen wanneer de ontwikkeling een stapsgewijs proces vraagt, waarbij de rechtens bindende besluiten over verschillende delen van het transformatiegebied op verschillende momenten in de tijd worden genomen. Het vastgestelde programma met uitvoeringsverplichting voor de overheid toont dan aan dat in het eindbeeld aan alle omgevingswaarden of andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving wordt voldaan. Of een dergelijke toepassing van de programmatische aanpak mogelijk is, hangt af van de ruimte en flexibiliteit die de omgevingswaarde of de (in een materiële beslisnorm vastgelegde) doelstelling voor de fysieke leefomgeving biedt. Het instrument programmatische aanpak op zichzelf biedt niet de mogelijkheid om tijdelijk van de waarde of de andere hiervoor bedoelde doelstelling af te wijken.90

Zoals eerder opgemerkt, speelt een programma met een programmatische aanpak een rol bij de besluitvorming over activiteiten in een bepaald gebied, gelet op een bepaalde omgevingswaarde of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving waaromtrent instructieregels of beoordelingsregels zijn gesteld. Het bestuursorgaan dat een bepaalde omgevingswaarde heeft gesteld zal daarom regie willen houden op de inzet van een dergelijke aanpak. Een programmatische aanpak kan daarom pas in een programma worden opgenomen als deze wordt geactiveerd door het bestuursorgaan dat die omgevingswaarde heeft vastgesteld. Als een dergelijke aanpak betrekking heeft op door het Rijk vastgestelde omgevingswaarden, dan wordt deze geactiveerd bij algemene maatregel van bestuur. Gaat het om door een provincie of gemeente vastgestelde omgevingswaarde, dan kan de programmatische aanpak worden geactiveerd bij omgevingsverordening respectievelijk omgevingsplan. Deze regeling vormt een waarborg voor adequaat gebruik van het instrument. Mochten op gemeentelijk of provinciaal niveau initiatieven ontstaan om de programmatische aanpak in te zetten voor situaties waarvoor zij geen omgevingswaarde hebben vastgesteld, dan moet dat worden voorgelegd aan het Rijk.

Eenzelfde regeling geldt voor de andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving waarvoor door het Rijk of een provincie instructieregels of beoordelingsregels zijn gesteld. Bij algemene maatregel van bestuur respectievelijk omgevingsverordening zal ook moeten worden aangegeven in hoeverre het voor het bestuursorgaan tot wie de instructieregel of de beoordelingsregel is gericht mogelijk is om een programmatische aanpak voor deze andere doelstellingen vast te stellen.

Bij de instelling van een programmatische aanpak behoren diverse overwegingen.

Ten eerste zal de regering of het gemeente- of provinciebestuur bij het instellen van de programmatische aanpak bepalen of het aspect waarvoor de desbetreffende omgevingswaarde of de andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving is vastgesteld, zich leent voor een programmatische aanpak. Zoals hiervoor betoogd, moet het mogelijk zijn gebruiksruimte zo te beheren dat de gevolgen van maatregelen en (toelaatbare) activiteiten met elkaar in verband kunnen worden gebracht.

Ten tweede moet bij het instellen van de programmatische aanpak worden bezien of het programma eindigt op een vast moment, of dat het moment van beëindiging afhankelijk wordt gemaakt van de mate van doelbereik. In beide gevallen wordt in de planperiode de balans tussen de gevolgen van de activiteiten en de uitvoering van de maatregelen nauwlettend gemonitord.

Ten derde kan het nodig zijn specifieke voorwaarden te stellen. Dat kunnen inhoudelijke eisen zijn, maar ook procedurele eisen. Het gaat hier om aanvullingen op de eisen die op grond van afdeling 2.5 of hoofdstuk 16 aan bepaalde programma’s worden gesteld. Specifieke eisen kunnen nodig zijn wegens de herkomst van de waarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving, bijvoorbeeld op grond van bepalingen uit EU-richtlijnen. Als het Rijk of een provincie het initiatief neemt voor een programmatische aanpak kan het verder in de rede liggen andere bestuursorganen te betrekken bij de totstandkoming van het programma. De betrokkenheid kan verder gaan dan de reguliere interbestuurlijke afstemming; voor in het programma te nemen maatregelen zal vaak ook de medewerking van andere overheden noodzakelijk zijn. Te denken valt aan het intrekken van een vergunning of het wijzigen van een peilbesluit.

Een laatste overweging is het toepassingsbereik van de programmatische aanpak. Dit programma kan bij een door het Rijk vastgestelde omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving het gehele Nederlandse grondgebied omvatten. Vereist is dit echter niet. Denkbaar is dat de programmatische aanpak gericht is op enkele provincies of delen daarvan, namelijk daar waar het voldoen aan de omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving lastig is, terwijl het tegelijkertijd wenselijk is dat (toekomstige) activiteiten doorgang kunnen vinden. In andere provincies zou kunnen worden volstaan met een regulier programma of zelfs met enkele losstaande maatregelen.

Alle in een programma met een programmatische aanpak opgenomen maatregelen moeten worden uitgevoerd. Het ligt voor de hand dat een bestuursorgaan dat een programmatische aanpak vaststelt in overleg treedt met andere voor de uitvoering van belang zijnde bestuursorganen. Voor zover deze andere bestuursorganen maatregelen moeten treffen, moeten deze alleen worden uitgevoerd als deze bestuursorganen zich hieraan hebben gecommitteerd. Daarvoor zijn verschillende mogelijkheden, zoals medevaststelling van het programma met de programmatische aanpak, een bestuurlijke overeenkomst of een brief van het bestuursorgaan dat een maatregel zal uitvoeren aan het bestuursorgaan dat het programma met de programmatische aanpak vaststelt. Om zeker te stellen dat de maatregelen ook worden uitgevoerd is in het wetsvoorstel een uitvoeringsplicht opgenomen voor alle bestuursorganen die hebben ingestemd met maatregelen.

Ook kan het voor de omgevingswaarde of de andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving verantwoordelijke bestuursorgaan op grond van afdeling 2.5 met instructieregels of instructies het desbetreffende bestuursorgaan verplichten om maatregelen uit te voeren. Dat kan bijvoorbeeld aan de orde zijn als een programma met een programmatische aanpak is opgesteld om te voldoen aan internationale verplichtingen. Instemming van het bestuursorgaan dat de maatregelen uitvoert is dan niet nodig. De toepassing van de bevoegdheid tot het geven van instructieregels of instructies gericht tot provincie, gemeente en waterschap is wel begrensd: de subsidiariteitscriteria van artikel 2.3 zijn hierop van toepassing (zie hierover paragraaf 4.2.6 van deze memorie van toelichting). In de praktijk zal het gaan om instructieregels of instructies van het Rijk aan provincies, gemeenten en waterschappen of instructieregels of instructies van provincies aan gemeenten en waterschappen. De werking van een programma met een programmatische aanpak strekt zich op deze wijze uit naar de andere bestuursorganen. Het is immers niet wenselijk als bijvoorbeeld een provincie een strakke regie voert op de gebruiksruimte, maar een gemeente zich daar als bevoegd gezag voor activiteiten waar het programma betrekking op heeft geen rekenschap van hoeft te geven. Daarmee zou het instrument zijn betekenis verliezen.

Bij de eigen projectbesluiten is het Rijk niet gebonden aan een programmatische aanpak van de provincies of gemeenten, als deze onevenredig belemmerend is voor die besluiten. Wel zal de betrokken Minister bij zijn afwegingen over een dergelijk projectbesluit rekening moeten houden met de regionale problematiek, zoals een sterk onder druk staande omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving.

Programma’s spelen een belangrijke rol bij het bereiken van omgevingswaarden of andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving. Ze zijn daarmee een belangrijke schakel in de beleidscyclus, zoals verwoord in paragraaf 1.4. Het gaat dan vooral om de uitvoering van in programma’s opgenomen maatregelen. In algemene zin is een bestuursorgaan gehouden een programma dat het heeft vastgesteld of de maatregelen waarmee het heeft ingestemd uit te voeren. Omdat het om beleidsplannen gaat, is het aan vertegenwoordigende organen (de gemeenteraad, provinciale staten of de Tweede Kamer) om te controleren of programma’s daadwerkelijk worden uitgevoerd. Om de uitvoering van programma’s te bevorderen kan op grond van artikel 3.11 van het wetsvoorstel bij algemene maatregel van bestuur voor verplichte programma’s een uitvoeringsplicht voor de daarin opgenomen maatregelen worden ingesteld. Het gaat dan in ieder geval om de maatregelenprogramma’s uit de kaderrichtlijn water en de kaderrichtlijn mariene strategie. Op grond van artikel 3.17 is een specifieke uitvoeringsplicht aan de orde voor beheerplannen voor Natura 2000-gebieden en – zoals in de vorige paragraaf aangegeven – voor programma’s die een programmatische aanpak bevatten. Dergelijke programma’s hebben immers direct betekenis voor toestemmingsbesluiten over activiteiten die in het programma zijn opgenomen (projectbesluiten, omgevingsvergunningen of wijzigingen van het omgevingsplan). Verder kan op grond van afdeling 2.5 een «hoger» bestuursorgaan» onder voorwaarden een instructieregel stellen of een instructie geven aan een «lager» bestuursorgaan om bepaalde maatregelen uit te voeren. Aan de toepassing van deze bevoegdheid zijn onder andere de in artikel 2.3 vervatte subsidiariteitscriteria verbonden.

Bij programma’s die gericht zijn op het voldoen aan een omgevingswaarde of die een programmatische aanpak bevatten moet op grond van afdeling 20.1 worden gemonitord in hoeverre de omgevingswaarde of het in de programmatische aanpak geformuleerde doel wordt bereikt. Een programma moet, als dat niet het geval is, zo worden aangepast dat het doel binnen de gewenste termijn wel wordt gehaald. Als een programma niet wordt aangepast of maatregelen uit een programma niet worden uitgevoerd, is het aan het verantwoordelijke vertegenwoordigende orgaan om het uitvoerende orgaan hierop aan te spreken. Bij verplichte programma’s, bij programma’s met een programmatische aanpak of bij een gemeentelijk rioleringsplan kunnen andere bestuursorganen in het kader van het interbestuurlijke toezicht het desbetreffende bestuursorgaan hierop aanspreken en zo nodig in de plaats treden van het voor uitvoering verantwoordelijke bestuursorgaan. Belanghebbenden kunnen in voorkomende gevallen het desbetreffende bestuursorgaan vragen om uitvoering of wijziging van een programma. Ook kunnen zij de kwestie aankaarten bij het vertegenwoordigende orgaan. Ook kan een belanghebbende een civiele procedure starten als hij van mening is dat er sprake is van een onrechtmatige daad.

Op grond van afdeling 16.4 van het wetsvoorstel geldt een plan-mer-plicht voor omgevingsvisies en programma’s die wettelijk of bestuursrechtelijk zijn voorgeschreven en die kaderstellend zijn voor mer-plichtige of mer-beoordelingsplichtige besluiten. Ook is een plan-mer aan de orde als in een visie of programma ontwikkelingen zijn voorzien waarvoor een «passende beoordeling» gemaakt moet worden voor Natura 2000-gebieden. Ook facultatieve programma’s kunnen plan-mer-plichtig zijn als ze voldoen aan de vereisten van artikel 16.34. Als een omgevingsvisie of programma van hoofdstuk 3 alleen kleine wijzigingen bevat, of het gebruik bepaalt van kleine gebieden op lokaal niveau, of het kader vormt voor een niet-mer-plichtig besluit, kan een plan-mer-beoordeling nodig zijn. Wanneer uit een plan-mer-beoordeling volgt dat er sprake is van aanzienlijke milieugevolgen, is er plan-merp-licht.

Een plan-mer-plicht betekent onder andere dat er aanvullende procedurele eisen gelden. Deze eisen betreffen onder meer de verplichting tot het opstellen van een notitie over de reikwijdte en het detailniveau van de relevante informatie, de redelijke alternatieven van de voorgenomen activiteit waarvoor de omgevingsvisie of het programma een kader stelt, overleg met bestuursorganen en advisering door de Commissie voor de mer. In paragraaf 4.16.5 wordt verder op de mer ingegaan.

Bestaande sectorale planfiguren op provinciaal of op rijksniveau, die in mindere of meerdere mate dezelfde functie kennen, gaan op in de omgevingsvisie. Het gaat dan om het milieubeleidsplan, het strategische gedeelte van het waterplan, het verkeers- en vervoerplan, de structuurvisie en delen van het natuurbeleidsplan (natuurvisie in de voorziene Wet natuurbescherming). De omgevingsvisie heeft dus minimaal de reikwijdte van deze bestaande planfiguren. Deze integratie sluit ook aan bij de trend die bij provincies is waar te nemen om omgevingsplannen vast te stellen die verschillende sectorale plannen combineren.

Een groot deel van de bestaande wettelijke en buitenwettelijke plannen kan als «programma» worden beschouwd. Het gaat dan om tal van beleidsplannen voor uiteenlopende onderwerpen (zoals wegen, bereikbaarheid, landschapskwaliteit, cultureel erfgoed of buisleidingen) of om structuurvisies voor een specifiek gebied. Verder vallen het gemeentelijke rioleringsprogramma, het actieplan geluid, het waterbeheerprogramma en het beheerplan voor Natura 2000-gebieden onder de categorie programma’s. Met de herziening van het planstelsel wordt beoogd de bestuurs- en onderzoekslasten te reduceren. Dat wordt bereikt door sectorale strategische plannen in één kernachtige integrale omgevingsvisie samen te brengen die met een lichte procedure en – als geen kaderstelling aan de orde is – zonder plan-mer tot stand kan worden gebracht. Dat betekent bijvoorbeeld dat op rijks- en provinciaal niveau minder plannen hoeven worden opgesteld. Het verschil tussen de omgevingsvisie en programma’s is in de onderstaande tabel geduid.

De verantwoordelijkheid voor het beleid en het beheer van water is in Nederland bij diverse bestuursorganen belegd. Het waterdomein onderscheidt zich van andere domeinen, omdat hier een deel van de taken is belegd bij een functionele bestuurslaag: het waterschap. Dit heeft gevolgen voor de vormgeving van het planstelsel voor het waterdomein. Daarbij zijn er op het terrein van water verplichtingen volgend uit de EU-richtlijnen die – mede gelet op de bestuurlijke organisatie in Nederland – vragen om specifieke planvereisten of planverplichtingen voor elk van deze bestuursorganen. Vooral bij het regionale waterbeheer komt de bijzondere situatie in het waterdomein tot uiting. Daar zijn de beleidsformulering en de uitvoering verdeeld over twee bestuurslagen, respectievelijk de provincie en het waterschap, waarbij de provincie toezicht houdt op de taakuitvoering door waterschappen. Het stelsel van de Omgevingswet is op enkele punten aan deze bijzondere situatie aangepast om het stelsel optimaal tot zijn recht te laten komen.

In het wetsvoorstel is getracht zo veel mogelijk bij de huidige praktijk aan te sluiten, uitgaande van de huidige bevoegdheidsverdeling en Europese eisen aan het waterbeleid.

In de omgevingsvisies op nationaal en provinciaal niveau wordt het strategische omgevingsbeleid, inclusief het waterbeleid, uitgewerkt. De omgevingsvisie blijft zo veel mogelijk vormvrij. Het meer uitvoeringsgerichte waterbeleid en operationele zaken krijgen een plaats in waterprogramma’s op nationaal, provinciaal en waterschapsniveau. In het nationale waterprogramma wordt ook het huidige beheerplan voor de rijkswateren geïntegreerd. Ook de Europees verplichte stroomgebiedsbeheerplannen en overstromingsrisicobeheerplannen hebben in het wetsvoorstel de vorm van een programma. De waterschappen, de provincies en het Rijk volgen in hun waterprogramma’s de Europese zesjaarlijkse cyclus. Zij stellen gezamenlijk de doelen, ambities en maatregelen op grond van de kaderrichtlijn water en de richtlijn overstromingsrisico’s vast. Om de Europese eisen op adequate wijze te implementeren zijn de waterprogramma’s voor waterschappen, provincies en het Rijk verplicht.

Op deze manier wordt bereikt dat in de omgevingsvisie de nadruk ligt op integraal beleid (inclusief water) en in de waterprogramma’s op samenhangend (vooral uitvoeringsgericht) waterbeleid en het waterbeheer. Hierdoor is het mogelijk een efficiënt en consistent waterbeheer te voeren waarin maatregelen waar mogelijk worden gekoppeld. In het Bestuursakkoord Water91 is afgesproken dat het Rijk en de provincies geen afzonderlijke nationale en regionale waterplannen meer maken en dat de provinciale goedkeuring van waterbeheerplannen van waterschappen komt te vervallen. Wel is daarbij aangetekend dat een correcte implementatie van EU-richtlijnen moet zijn geborgd. Met het oog hierop is ervoor gekozen in het wetsvoorstel waterprogramma’s voor te schrijven op nationaal niveau en op regionaal niveau.

De omgevingsvisie heeft in hogere mate dan het huidige nationale en regionale waterplan een strategische functie. Vanuit de gedachte van samenhangend (integraal) waterbeheer is daarnaast behoefte aan nadere uitwerking in waterprogramma’s. In verplichte waterprogramma’s van het Rijk, de provincie en het waterschap met een cyclus van zes jaar wordt hieraan uitwerking gegeven. De nationale en regionale waterprogramma’s bevatten vooral de nationale en Europese kaders voor het beheer van watersystemen. Dit betekent dus ook dat voor de uitvoering van EU-richtlijnen sterk de nadruk komt te liggen op waterprogramma’s op het niveau van het Rijk, de provincies en de waterschappen, bijvoorbeeld voor de uitwerking van doelen voor nationale en regionale watersystemen. Uiteraard is wel overwogen om de nationale en regionale waterprogramma’s te laten vervallen en de Europese elementen uit die plannen op te nemen in de omgevingsvisie of in algemene regels (bijvoorbeeld de omgevingsverordening). Daarvoor is uiteindelijk niet gekozen. Als de implementatie zou worden gekoppeld aan de omgevingsvisie, dan zou deze onevenredig worden belast met planvereisten uit het waterdomein en bovendien zou deze elke zes jaar moeten worden aangepast. Daarmee komt het vormvrije en beleidsmatige karakter van de visie onder druk. Ook is overwogen op regionaal niveau de doelen in provinciale omgevingsverordeningen op te nemen. Deze doelen zijn echter niet concreet genoeg om in de vorm van (instructie)regels in een verordening uit te werken. Het leidt tot extra regeldruk en juridisering van het waterbeleid. Het bepalen van de doelen heeft ook veel meer een beleidsmatig karakter, waarbij in samenspraak met het waterschap een beleidsafweging wordt gemaakt tussen doelen, ambities en maatregelen. Er is geen sprake van het eenzijdig (hiërarchisch) opleggen van een verplichting.

Gezien de kaderstellende en toezichthoudende rol van de algemene bestuurslaag van de provincie voor de functionele bestuurslaag van het waterschap, voorziet het wetsvoorstel wel in doorwerking van regionale waterprogramma’s naar waterbeheerprogramma’s van waterschappen. Dit is geregeld door in het wetsvoorstel op te nemen dat de waterschappen «rekening houden met» het regionale waterprogramma. Het gaat dan om de Europese elementen van het regionale waterprogramma. Overigens hebben het Interprovinciaal overleg en de Unie van Waterschappen inmiddels gezamenlijk een handreiking opgesteld over hoe zij invulling geven aan hun onderlinge relatie bij het opstellen van waterprogramma’s.92 De geplande wijziging van de Waterwet tot afschaffing van de provinciale goedkeuring op de waterbeheerprogramma’s, zoals afgesproken in het Bestuursakkoord Water, is in het wetsvoorstel overgenomen. Provincies hebben op basis van het generieke toezichtinstrumentarium voldoende mogelijkheden om ordentelijke doorvertaling van het provinciale omgevingsbeleid door de waterschappen te borgen.

Het wetsvoorstel houdt nadrukkelijk de mogelijkheid voor bestuursorganen open om een gezamenlijk programma op te stellen. Zo kunnen bijvoorbeeld voor (deel)stroomgebieden gezamenlijke waterprogramma’s worden vastgesteld van provincie(s) en waterschap(pen) of regionale waterprogramma’s worden gecombineerd met beheerplannen voor Natura 2000-gebieden.

In het wetsvoorstel zijn – naast het milieubeleidsplan dat overgaat in de omgevingsvisie – diverse bestaande planfiguren verwerkt. Deze zijn aangemerkt als (verplichte) programma’s.

• – In de eerste plaats gaat het om het actieplan geluid voor verschillende geluidbronnen, zoals die volgen uit de richtlijn omgevingslawaai. Deze zijn op dit moment geïmplementeerd in hoofdstuk 11 van de Wet milieubeheer en hoofdstuk 8A van de Wet luchtvaart en worden overgeheveld naar de Omgevingswet. De actieplannen gaan in op het te voeren beleid om de geluidbelasting te beperken, de in de eerstvolgende vijf jaar te treffen maatregelen om overschrijding van geluidswaarden te voorkomen of ongedaan te maken en de te verwachten gevolgen van die maatregelen. De genoemde richtlijn verplicht ook tot het opstellen van geluidbelastingkaarten die in afdeling 20.3 worden geïmplementeerd.

• – In de tweede plaats gaat het om plannen (in Omgevingswettermen «programma’s») die volgen uit de richtlijn luchtkwaliteit. Het betreft hier het luchtkwaliteitplan (artikel 23 van de richtlijn).93 Deze «programma’s» moeten worden opgesteld bij een (dreigende) overschrijding van luchtkwaliteitswaarden. De verplichting om dit plan op te stellen vindt zijn grondslag in artikel 3.9 dat verplicht tot het opstellen van programma’s als (dreigt dat) niet aan bepaalde omgevingswaarden wordt voldaan. Uitwerking vindt plaats bij algemene maatregel van bestuur.

• – Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL), zoals dat op grond van de Wet milieubeheer is uitgewerkt, wordt aangemerkt als een programmatische aanpak en zal bij algemene maatregel van bestuur worden uitgewerkt.

De voorziene Wet natuurbescherming kent drie relevante instrumenten voor hoofdstuk 3 van het wetsvoorstel: de door het Rijk vast te stellen natuurvisie, de door het provinciaal bestuur of rijkspartijen vast te stellen beheerplannen voor Natura 2000-gebieden en de programmatische aanpak.

Zoals eerder opgemerkt gaan (delen van) de natuurvisie op in de omgevingsvisie. In de nationale omgevingsvisie wordt natuur dan meegenomen in de integrale beleidsoverwegingen voor de fysieke leefomgeving op strategisch niveau (opgesteld door betrokken Ministers gezamenlijk), waarmee het belang van natuur als één van de bepalende onderdelen van het beleid voor de fysieke leefomgeving wordt verzekerd. Op provinciaal niveau maakt het (strategische) natuurbeleid deel uit van de provinciale omgevingsvisie.

Het beheerplan voor Natura 2000-gebieden is een belangrijk instrument voor de implementatie van Natura 2000 in Nederland. De Minister van Economische Zaken is verantwoordelijk voor het voldoen aan de internationale verplichtingen in het kader van de vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn. Hiervoor stelt de Minister aanwijzingsbesluiten per Natura 2000-gebied vast. Deze besluiten geven aan hoe elk gebied bij moet dragen aan het bereiken van de landelijke doelstellingen. In de beheerplannen wordt per gebied uitgewerkt hoe deze doelen uit het aanwijzingsbesluit worden gerealiseerd. De grondslag voor deze beheerplannen is opgenomen in de artikelen 3.7, derde lid, en 3.8, derde lid, van het wetsvoorstel.

De programmatische aanpak, zoals deze in de voorziene Wet natuurbescherming is opgenomen, past binnen de algemene regeling voor dit instrument in het wetsvoorstel.

De regels over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving, kunnen worden gesteld in het omgevingsplan, de waterschapsverordening, de omgevingsverordening en in algemene maatregelen van bestuur van het Rijk. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om regels over aanlegactiviteiten, bouwactiviteiten of sloopactiviteiten of over het uitvoeren van bedrijfsmatige of beheersmatige activiteiten. Het initiatief voor deze activiteiten ligt meestal bij burgers en bedrijven, maar soms ook bij overheden zelf (bijvoorbeeld bij de aanleg van een weg, de bouw van een zuiveringtechnisch werk of het realiseren van een gemeentelijke jachthaven).

Ook bij het stellen van regels over activiteiten is decentrale beleidsvrijheid het uitgangspunt. Het al dan niet stellen van regels is in beginsel een keuze van decentrale overheden. Zo kiezen veel gemeenten er bijvoorbeeld voor om regels te stellen ter bescherming van bomen en houtopstanden, het maken van een inrit of uitweg of het aanbrengen van handelsreclame op of aan een onroerende zaak. Waterschappen stellen bijvoorbeeld regels over het lozen en onttrekken van water.

Voor een aantal onderwerpen heeft de regering het wel noodzakelijk geoordeeld dat op decentraal niveau algemene regels worden gesteld. Daartoe zijn in het wetsvoorstel enkele opdrachten opgenomen. Dit geldt in het bijzonder voor de opdracht aan de gemeenten om in het omgevingsplan functies aan locaties toe te delen en met het oog op die functies regels te stellen. Paragraaf 4.4.3 gaat nader in op deze functies en bijbehorende regels. Voor andere onderwerpen is de opdracht om regels te stellen meer impliciet gegeven. Dat geldt bijvoorbeeld voor de opdracht aan de provincies om grondwater in grondwaterbeschermingsgebieden te beschermen en geluidhinder in stiltegebieden te voorkomen of te beperken. Aan deze opdracht kan niet worden voldaan zonder het stellen van regels voor activiteiten, ofwel direct in de omgevingsverordening, ofwel via instructieregels aan de gemeente, die vervolgens ter uitvoering daarvan regels stelt in het omgevingsplan. In de gevallen dat het Rijk expliciet opdracht geeft om decentraal regels te stellen of een taak toedeelt waaruit het stellen van regels volgt, kan zo nodig met instructieregels en soms ook met een instructie sturing worden uitgeoefend op de inhoud daarvan. Tot slot zijn er ook activiteiten waarvoor het Rijk zelf regels stelt, ofwel door algemene rijksregels te stellen, ofwel door een vergunningplicht in het leven te roepen. Omwille van het beperken van de administratieve en bestuurlijke lasten en het streven naar eenheid in regelgeving voor diegenen die activiteiten uitvoeren is er de afgelopen decennia voor gekozen om voor veel soorten van activiteiten algemene rijksregels in te zetten. Dat heeft geleid tot meerdere algemene maatregelen van bestuur die algemene regels bevatten en waarbinnen een aantal onderwerpen uitputtend is geregeld. Tot dergelijke algemene rijksregels behoren bijvoorbeeld het Activiteitenbesluit milieubeheer, het Besluit bodemkwaliteit en het Bouwbesluit 2012. Ruimte voor aanvullende (of afwijkende) decentrale regelgeving bestaat bij deze algemene rijksregels alleen wanneer dat in die regels expliciet is aangegeven.

Het wetsvoorstel continueert de mogelijkheid tot het stellen van algemene rijksregels. Voornaamste redenen om van deze mogelijkheid gebruik te maken zijn:

• – een maatschappelijk vraagstuk van nationaal belang (zoals gezondheid, veiligheid van burgers, waterveiligheid, verkeersveiligheid, constructieve veiligheid, brandveiligheid, waterkwaliteit) vereist het treffen van landelijk uniforme maatregelen;

• – uit het oogpunt van efficiency, eenheid in regelgeving en transparantie is het gewenst een vraagstuk landelijk te regelen;

• – een EU-richtlijn noopt tot het stellen van algemene regels op nationaal niveau;

• – internationale verdragen vergen algemene regels;

• – het betreft mogelijke nadelige gevolgen van activiteiten die aantoonbaar de grenzen van het territorium van de gemeente, waterschap of provincie (kunnen) overschrijden, waardoor bij uitblijven van rijksregelgeving en het uitsluitend reguleren van de activiteiten op lokaal niveau het risico van afwenteling op een naastgelegen gemeente, waterschap of provincie reëel is.

Bij de keuze om voor bepaalde onderwerpen gebruik te maken van de mogelijkheid om rijksregels te stellen, vindt een afweging plaats tussen de bovenstaande redenen en de voordelen van de decentrale afwegingsruimte die blijft bestaan bij het uitblijven van rijksregels. Die afweging kan er ook toe leiden dat het Rijk afziet van het stellen van algemene rijksregels en dat het ervoor kiest decentrale overheden op te dragen om regels voor activiteiten te stellen, zonder dat het Rijk zelf de inhoud uitputtend regelt. Afdeling 4.1 van het wetsvoorstel geeft limitatief aan voor welke activiteiten die afweging tot het opstellen van algemene rijksregels leidt of kan leiden.

In paragraaf 4.2.2 is al ingegaan op de rol die gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk hebben bij de zorg voor de fysieke leefomgeving. Een belangrijk onderdeel van die zorg betreft het verenigen van het gebruik en de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving met het belang van een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Bij het vinden van een balans tussen «beschermen en benutten» speelt een evenwichtige toedeling van functies aan locaties een cruciale rol. Het begrip functie heeft in het wetsvoorstel een algemene betekenis. De functie is het gebruiksdoel dat, of de status (in de betekenis van bijzondere eigenschap) die een onderdeel van de fysieke leefomgeving op een bepaalde locatie heeft.

Elke functietoekenning heeft tenminste twee essentiële kenmerken: functiekenmerken en locatiekenmerken.

De functiekenmerken drukken een bepaalde rol, taak of dienstbaarheid uit van het desbetreffende onderdeel van de fysieke leefomgeving. De toekenning van bijvoorbeeld de functies «hoofdweg», «militair terrein», «waterwingebied» of «bedrijventerrein» ziet op de taak die dat deel van de fysieke leefomgeving heeft. Die functie heeft een invloed op of stelt bijzondere eisen aan de directe omgeving daarvan of aan activiteiten die binnen dat onderdeel (kunnen) worden verricht. De toekenning van de functie «monument» ziet op de bijzondere en te beschermen status van dat object (bouwwerk of terrein), waarbij uit de regels die daarvoor zijn gesteld beperkingen kunnen voortvloeien voor het gebruik of het wijzigen daarvan.

De locatiekenmerken kunnen aldus worden toegelicht. De term «locatie» is een ruimtelijk begrip dat een onderdeel van de fysieke leefomgeving aanduidt. Dat begrip omvat een punt, een perceel, een plaats, een gebied, een bouwwerk of ander object. Een locatie kan in omvang heel verschillend zijn, van een enkel punt, een lange strook (infrastructuur) tot een groot gebied. De locatie wordt begrensd door middel van een geometrische plaatsbepaling. Dat biedt de mogelijkheid om een locatie driedimensionaal te begrenzen. Locaties kunnen dus naast, maar ook boven elkaar liggen. Zo kan in de ondergrond een locatie de functie krijgen van het winnen van grondwater, daarboven een locatie worden aangewezen waarin een bouwwerk met een bepaalde functie kan staan (zoals een bepaalde gebruiksfunctie of een functie als gemeentelijk monument) en daar weer boven een zone worden begrensd waar geen hoge objecten mogen staan omdat die het luchtverkeer zouden hinderen. Ook kan er aan een bepaald niveau in de ondergrond de functie «leiding-gas» worden toegekend, kan de bovengrond de functie «agrarisch» hebben en kan de dimensie daarboven de functie «laagvliegzone» hebben. De functies van de verschillende dimensies kunnen leiden tot beperkingen aan het gebruik van de andere dimensies. Dit betekent bijvoorbeeld dat vanwege de leiding in de ondergrond, de agrariër niet mag diepploegen. Of dat er vanwege de functie «laagvliegzone» hoogtebeperkingen worden gesteld aan de bebouwing en het gebruik van mobiele torenkranen.

Aan een locatie kunnen ook meerdere functies worden toegekend. Zo kunnen bijvoorbeeld de functies «wonen» en «waterwingebied» op één locatie van toepassing zijn.

Niet iedere denkbare functie van de fysieke leefomgeving is relevant voor het reguleren van activiteiten. Een stuk grond kan voor iemand een beleggingsfunctie hebben, voor een ander een productiefunctie. Dat de lucht een functie heeft om te ademen, is een gegeven. Dat de lucht een functie voor vogels heeft om te vliegen eveneens. Dat geldt ook voor vliegtuigen. De eerste twee genoemde functies behoeven door de overheid niet te worden toegekend en kunnen door de overheid ook niet worden beperkt. Dat ligt anders voor het gebruik van de lucht voor het vliegen met vliegtuigen in een laagvliegzone. Die functie is relevant voor bijvoorbeeld het plaatsen van torenkranen of het oprichten van hoge bouwwerken. Als er geen onderscheid is of kan worden gemaakt in locatiekenmerken is er geen aanleiding een functie toe te kennen of in functies te differentiëren.

Of een functie relevant is, hangt af van de mate waarin de betrokken functie invloed heeft op zijn omgeving of daaraan specifieke eisen stelt voor het uitoefenen van bepaalde activiteiten. Functie- en locatiekenmerken kunnen zowel actief als passief zijn. Waar de gemeente een deel van zijn grondgebied de functie «wonen» toekent, betekent dat, dat deze locatie ook een geschikte kwaliteit (stedenbouwkundig, milieu) voor die functie zal moeten hebben of krijgen (actief) en dat deze locatie moet worden beschermd tegen negatieve invloeden voor de woonfunctie, bijvoorbeeld industrie- en verkeerslawaai (passief). Uit de toedeling van een functie volgt dat activiteiten die daaraan dienstig zijn mogen worden verricht en dat daarmee strijdige activiteiten moeten worden nagelaten. Dikwijls zal het evenwel nodig zijn om algemene regels te stellen die helder maken welke activiteiten wel of niet mogen worden verricht of de mate waarin of de wijze waarop. Zo zal de toekenning van de functie «grondwaterbeschermingsgebied» niet voor iedereen helder maken welke activiteiten toelaatbaar zijn en welke activiteiten verboden zijn om dat ze die functie kunnen schaden. Datzelfde geldt voor een bepaald gebied dat wordt gereserveerd voor een toekomstige functie. Met het oog op die functie zullen daarom regels worden gesteld waaruit blijkt welke activiteiten (niet) zijn toegelaten en onder welke voorwaarden activiteiten mogen worden verricht.

Zoals uit het bovenstaande blijkt, heeft het begrip «functie» een brede betekenis, breder wellicht dan de betekenis die het begrip in het normale spraakgebruik heeft. Het is ook breder dan het begrip «bestemming» dat momenteel wordt gehanteerd om functies van gronden aan te duiden in bestemmingsplannen. Zo wordt ook een te beschermen (waardevol) object een functie genoemd. Ook een «beperkingengebied» kan als functie worden aangemerkt, terwijl het beperkingengebied van bijvoorbeeld een luchthaven ver uitstraalt buiten het gebied dat een verkeersfunctie heeft.

Toedeling van functies aan locaties vindt ook in de huidige wetgeving door alle bestuurslagen plaats, bijvoorbeeld door:

• – de gemeente, die in het bestemmingsplan bestemmingen van gronden (zoals wonen of verschillende vormen van bedrijvigheid) aanwijst;

• – de gemeente, die in een verordening aan een pand de status van gemeentelijk monument toekent, een ligplaats voor woonboten aanwijst of een beschermde boom aanwijst;

• – de provincie, die grondwaterbeschermingsgebieden aanwijst waarin met het oog op de waterwinning de kwaliteit van het grondwater bijzondere bescherming verdient;

• – het Rijk, dat beperkingengebieden aanwijst rond de luchthaven Schiphol.

Het toedelen van functies aan locaties is het fundament voor het stellen van regels over veel activiteiten.

Voorbeeld 1: De functie die aan een locatie is toegedeeld bepaalt, samen met de bij die functie gestelde regels, of op die locatie bouwactiviteiten mogen plaatsvinden. En wanneer dat het geval is, welke specifieke bouwregels op die locatie gelden, bijvoorbeeld regels over de hoogte, de omvang of het uiterlijk van bouwwerken. De algemene rijksregels over bouwactiviteiten bevatten in aanvulling daarop regels die een minimale bouwkwaliteit en de veiligheid en de gezondheid van personen in en bij het bouwwerk waarborgen.

Voorbeeld 2: De functie die aan een locatie is toegedeeld samen met eventuele bij die functie behorende milieuregels (zoals een zonering of emissieplafond) bepaalt primair welke bedrijfsmatige milieubelastende activiteiten binnen welke randvoorwaarden op die locatie mogen worden uitgevoerd. Bij de toedeling van de functie en het stellen van regels wordt rekening gehouden met cumulatie van milieugevolgen van verschillende functies en mogelijke milieubelastende activiteiten. In aanvulling daarop bevatten algemene rijksregels voor milieubelastende activiteiten onder andere regels over toepassing van de beste beschikbare technieken en het beperken van specifieke vormen van hinder.

Voorbeeld 3: Ter invulling van de taak om grondwater te beschermen wordt aan een locatie de functie van grondwaterbeschermingsgebied toegedeeld. In de grondwaterbeschermingsgebieden gelden vervolgens aanvullende regels voor activiteiten.

Vanwege het grote belang van het toedelen van functies aan locaties en het stellen van daarbij behorende regels bij het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving, bevat het wetsvoorstel de opdracht aan de gemeenteraad om met het omgevingsplan voor het gehele grondgebied van de gemeente tot een evenwichtige toedeling van functies aan locaties te komen. Het toekennen van functies aan locaties behoort op grond van de Wro al tot een primair aan de gemeenteraad toevertrouwde taak. Het wetsvoorstel continueert deze lijn en sluit daarmee aan bij het subsidiariteitsbeginsel dat is neergelegd in artikel 2.3. Het gemeentebestuur staat immers het dichtst bij de burger en is ook het best geëquipeerd om de lokale situatie te beoordelen. Aanvullend daarop kunnen ook waterschappen, provincies en het Rijk, in het kader van uitvoering van taken en bevoegdheden op het gebied van de fysieke leefomgeving, functies aan locaties toekennen.

Ten opzichte van de Wro is bij de opdracht aan de gemeenteraad bewust gekozen voor het gebruik van een nieuwe terminologie. Zo worden niet langer «bestemmingen» van «gronden» aangewezen maar worden «functies» aan «locaties» toegedeeld. Deze keuze vloeit voort uit de verbrede reikwijdte van de Omgevingswet en uit de noodzaak om een eenduidig begrip te gebruiken voor inhoudelijk gelijksoortige besluiten van andere overheden dan gemeenten (zie de hiervoor genoemde voorbeelden). De begripsvernieuwing is mede bedoeld om los te komen van het strakke planologische begrippenkader van artikel 3.1 Wro, zoals «goede ruimtelijke ordening», «bestemming» en «gebruik van gronden en bouwwerken». Voor een goede werking en toepassing van de Omgevingswet heeft dat planologische begrippenkader een te beperkt toepassingsbereik om de fysieke leefomgeving integraal te beschermen en ontwikkelen. Naast de toekenning van functies aan locaties vanuit een ruimtelijke ordeningsperspectief zal de toedeling van functies ook vanuit andere motieven binnen de zorg van de fysieke leefomgeving wenselijk zijn. Te denken valt bijvoorbeeld aan het toedelen van de functie van monument aan cultuurhistorisch waardevolle gebouwen op locaties en daaraan regels te verbinden die er voor zorgen dat deze monumenten niet zonder omgevingsvergunning mogen worden gesloopt, verplaatst of gewijzigd. Het begrip «goede ruimtelijke ordening» uit de Wro is daarom vervangen door «een evenwichtige toedeling van functies aan locaties». Binnen dat begrip kunnen beide maatschappelijke doelen van artikel 1.3 van het wetsvoorstel een rol spelen.

Omdat het primaat van de toedeling van functies aan locaties en het met het oog daarop stellen van regels in het gemeentelijke omgevingsplan ligt, verschilt dat plan op onderdelen wezenlijk van de algemene regels van waterschappen, provincies en het Rijk. De functietoedeling en de bijbehorende regels van het omgevingsplan hebben een veel locatiespecifieker karakter dan algemene regels van andere overheden. Zij hebben bovendien grote invloed op de mogelijkheden van grondeigenaren om op hun percelen activiteiten te verrichten. Dat toegekende functies en gestelde regels per perceel kunnen verschillen, stelt bovendien dikwijls zware eisen aan de motivering waarom een bepaalde functie wordt toegekend en daarbij een bepaalde regel wordt gesteld (waarom mijn buurman wel en ik niet?). Ook verdient de stapeling van functies en regels bijzondere aandacht. Het risico bestaat dat door niet afgestemde stapeling de mogelijkheden van perceeleigenaren op een specifieke locatie vergaand en soms onredelijk worden ingeperkt.

Gelet op de hiervoor beschreven bijzondere kenmerken van het omgevingsplan is in het wetsvoorstel geregeld dat de vaststelling of wijziging van het omgevingsplan net als bij het bestemmingsplan wordt voorbereid met afdeling 3.4 Awb en dat tegen het besluit rechtstreeks beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De mogelijkheid die de Wabo biedt om concrete initiatieven toe te staan die afwijken van regels die in het omgevingsplan zijn opgenomen, wordt in het wetsvoorstel gecontinueerd. Hiertoe is een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit opgenomen in artikel 5.1, eerste lid, onder b van het wetsvoorstel. Initiatiefnemers kunnen een omgevingsvergunning aanvragen voor zover initiatieven in strijd zijn met het omgevingsplan. In paragraaf 4.2.4 is op beide afwijkingen ten opzichte van andere algemene regels ingegaan.

Afgezien van de procedure van totstandkoming en van de beroepsmogelijkheid wordt het omgevingsplan, anders dan het bestemmingsplan, sterk vergelijkbaar met een gewone verordening. De regels zijn in beginsel qua vorm, inhoud, toelichting en motivering niet anders dan vergelijkbare regels in de waterschapsverordening en de omgevingsverordening, tenzij expliciet anders is bepaald, bijvoorbeeld door het vaststellen van instructieregels. Het betekent onder andere, dat het omgevingsplan in beginsel binnen dezelfde randvoorwaarden als andere verordeningen zowel verbods- als gebodsbepalingen kan bevatten, dat het regels kan bevatten over de toepassing van een bevoegdheid tot vergunningverlening, of dat het regels stelt voor bouwactiviteiten die niet altijd geobjectiveerd, voorspelbaar en mechanisch toepasbaar hoeven te zijn in het kader van een aanvraag om een omgevingsvergunning. Tenzij anders bepaald, hoeft niet te worden aangetoond dat toegedeelde functies binnen een termijn van bijvoorbeeld tien jaar zullen worden verwezenlijkt. Ook is het niet vanzelfsprekend dat bestaande situaties onder een regime van standaard overgangsrecht zullen kunnen voortduren. Net als bij andere verordeningen en rijksregels kan het overgangsrecht gedifferentieerd zijn, afgestemd op de ingrijpendheid van de veranderde regels. Dit zal ertoe leiden dat een deel van in de praktijk en jurisprudentie gegroeide beperkingen aan bestemmingsplannen voor een omgevingsplan niet meer zullen gelden. Deze veranderingen krijgen in de volgende paragrafen nadere aandacht. Verdere uitwerking vindt plaats in de uitvoeringsregelgeving.

Het omgevingsplan vormt het kader waarbinnen de verschillende functies en met het oog daarop gestelde regels samenkomen. Bij de totstandkoming daarvan vindt er inhoudelijke afstemming plaats tussen deze functies en regels. Daarom is voor het wetsvoorstel als uitgangspunt gekozen dat, wanneer een provincie of het Rijk functies aan locaties wil toedelen, die toedeling zo veel mogelijk via instructieregels of instructies op grond van afdeling 2.5 plaatsvindt. Voor provincies is dit uitgangspunt in het wetsvoorstel expliciet vastgelegd. Instructieregels of instructies die beleidsruimte bieden voor bijvoorbeeld de begrenzing van locaties waarvoor regels moeten worden gesteld, bieden de gemeente de mogelijkheid deze begrenzing in afstemming op andere functies en daarbij gegeven regels vorm te geven. Bevatten de instructieregels geen beleidsruimte, dan kan de gemeente ervoor zorgen dat geen onnodige beperking van activiteiten plaatsvindt door tegelijkertijd de eigen toedeling van functies of de met het oog daarop gestelde regels voor zover nodig en mogelijk aan te passen. Het wetsvoorstel bepaalt dat alleen als het niet doelmatig en doeltreffend zou zijn om via instructieregels of instructies te werken, de provincie de toedeling van functies aan locaties zelf direct in de omgevingsverordening kan vastleggen.

Voorbeeld: Twee provincies hebben in een provinciale monumentenverordening regels gesteld over de aanwijzing en het behoud van monumenten van provinciaal belang. Voor activiteiten die in de verordeningen zijn genoemd geldt een vergunningplicht. Deze verordeningen zullen opgaan in de omgevingsverordening. Omdat het toekennen van de status «monument» inhoudt dat aan dat object een functie wordt toegekend, geldt ook hier het uitgangspunt dat deze aanwijzing en regulering vorm krijgt via instructieregels of instructies op grond van afdeling 2.5. Het betekent dat de regels in die bedoelde verordeningen met toepassing van artikel 4.2, tweede lid, van het wetsvoorstel moeten worden geherformuleerd als instructieregels over de inhoud van omgevingsplannen. Alleen als provinciale staten tot het gefundeerde oordeel komen dat instructieregels over activiteiten tot behoud van monumenten van provinciaal belang in het omgevingsplan niet doelmatig en doeltreffend zijn, biedt het wetsvoorstel de mogelijkheid om van de hoofdregel af te wijken. Daarbij moeten wel de grenzen van artikel 2.3, tweede lid, in acht worden genomen.

Het komt vaak voor dat een initiatiefnemer met algemene regels op meerdere niveaus wordt geconfronteerd. Zo kunnen op dit moment bij een activiteit naast het bestemmingsplan ook nog verschillende verordeningen (zoals een gemeentelijke kapverordening, een keur van een waterschap, een provinciale verordening) en meerdere rijksregels (bijvoorbeeld het Bouwbesluit 2012, het Activiteitenbesluit milieubeheer, het Besluit bodemkwaliteit of bepalingen uit de Spoorwegwet) relevant zijn.

Voorbeeld: Een initiatiefnemer besluit om op een braakliggend terrein een bedrijfsverzamelgebouw te realiseren en daarbij ruimte te bieden voor verschillende soorten detailhandel. Daarbij moet ook een sloot worden verlegd, een aantal bomen worden gekapt en het perceel moet worden opgehoogd. Het bestemmingsplan bepaalt of een dergelijke functie op die locatie mogelijk is en stelt een aantal locatiespecifieke eisen aan het bouwwerk. De regels over het kappen van bomen staan in een gemeentelijke kapverordening. Voor het verleggen van de sloot en het lozen van afstromend regenwater op die sloot zijn regels opgenomen in de keur van het waterschap. Het Bouwbesluit 2012 stelt eisen aan de bouwkwaliteit, het Activiteitenbesluit milieubeheer bevat regels voor de verschillende milieubelastende (detailhandels)activiteiten en het Besluit bodemkwaliteit is van toepassing op het gebruik van sommige bouwstoffen en grond bij de bouw.

Naast het gegeven dat de initiatiefnemer soms vele verschillende documenten moet raadplegen zijn de regels momenteel ook slecht toegankelijk en moeilijk te begrijpen: de huidige algemene regels voor activiteiten bevatten veel begrippen die sterk op elkaar lijken, maar juridisch net iets anders betekenen. Soms worden dezelfde termen gebruikt die in de ene regeling een andere betekenis hebben dan in de andere regeling. Vaak hebben die verschillen te maken met de historische context waarin de regels tot stand zijn gekomen.

Voorbeeld: de Wro bepaalt dat burgemeester en wethouders over onderwerpen of onderdelen die in het bestemmingsplan zijn omschreven nadere eisen kunnen stellen. In algemene rijksregels kan een vergelijkbare mogelijkheid worden geboden, maar daar is het begrip nadere eisen in de loop der tijd grotendeels vervangen door het begrip maatwerkvoorschriften. Binnen die maatwerkvoorschriften komt men weer de term aanvullende eisen tegen. De maatwerkvoorschriften in rijksregels kunnen ook een ontheffing inhouden, terwijl in decentrale regels het begrip ontheffing meestal zelfstandig wordt gebruikt, naast het begrip vergunning. De rijksregelgeving kent het begrip ontheffing soms ook, maar stelt vervolgens in een aantal gevallen ontheffingen en vergunningen gelijk en gebruikt daarvoor het begrip omgevingsvergunning.

Het nieuwe stelsel van omgevingsrecht beoogt de toegankelijkheid van verschillende algemene regels op twee manieren te vergroten:

• – Het integreren van regels in een beperkt aantal regelingen. Dat leidt tot in beginsel één omgevingsplan, één omgevingsverordening en één waterschapsverordening en naar huidig inzicht twee algemene maatregelen van bestuur met algemene rijksregels voor activiteiten;.

• – Het zo veel mogelijk uniformeren van instrumenten, termen en begrippen die in veel algemene regels terugkomen. Hierop wordt in deze paragraaf nader ingegaan.

De kern van alle huidige algemene regels voor activiteiten vormen verbods- en gebodsbepalingen. Dit zal voor het omgevingsplan, de verordeningen en de algemene rijksregels in het vervolg niet anders zijn.

Bij verbodsbepalingen kan het gaan om absolute verboden. Daarnaast bevat het omgevingsrecht veel relatieve verboden, waarbij het mogelijk is om via een beschikking van het verbod af te wijken. Het wetsvoorstel hanteert voor dergelijke afwijkingen van een verbod het begrip omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning, die in vergelijking met de Wabo meer activiteiten zal omvatten, komt ook in plaats van nu soms gehanteerde begrippen als vergunning of ontheffing. Artikel 4.4, tweede lid, van het wetsvoorstel bepaalt dat de omgevingsverordening en de waterschapsverordening ook een verbod kunnen bevatten om een activiteit zonder omgevingsvergunning te verrichten. Artikel 5.1 van het wetsvoorstel regelt de vergunningplichten voor activiteiten die door het Rijk worden ingesteld. Dat hoofdstuk regelt ook de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit, waarmee van alle regels van het omgevingsplan (waaronder begrepen toegedeelde functies) kan worden afgeweken. Als gevolg daarvan hebben alle verboden in het omgevingsplan het karakter van een relatief verbod.

De meeste bestaande algemene regels voor activiteiten hebben de vorm van gebodsbepalingen. Het gaat daarbij om «relatieve geboden»: de algemene regels verplichten niet tot het uitvoeren van activiteiten, maar bevatten regels waaraan moet worden voldaan als een initiatiefnemer een activiteit uitvoert. Veel algemene regels bevatten daarnaast de mogelijkheid om op een andere manier dan in die gebodsregels is aangegeven de fysieke leefomgeving te beschermen, mits daarmee een gelijkwaardige bescherming wordt gerealiseerd.

In het ruimtelijke ordeningsrecht is het uitgangspunt van «toelatingsplanologie» ontwikkeld. Dat heeft ertoe geleid dat zeer terughoudend wordt omgegaan met gebodsbepalingen in bestemmingsplannen. Het begrip toelatingsplanologie beklemtoont dat het bestemmingsplan wel bestemmingen mogelijk kan maken, maar in beginsel niet kan verplichten om deze te realiseren. Vanuit de behoefte om soms wel met gebodsregels te werken, onder andere om het uitvoeren van activiteiten op een bepaalde locatie aanvaardbaar te maken, wordt wel gewerkt met zogenoemde voorwaardelijke verplichtingen. Deze houden in dat het realiseren van een bestemming niet verplicht is, maar als iemand de bestemming realiseert hij wel moet voldoen aan bepaalde regels. In de kern verschillen voorwaardelijke verplichtingen, ondanks een andere terminologie, niet van de systematiek bij bijvoorbeeld regels voor milieubelastende activiteiten in het Activiteitenbesluit milieubeheer. Ook dat besluit verplicht niet om milieubelastende activiteiten uit te voeren. Het stelt slechts randvoorwaarden en regels waarbinnen die activiteiten desgewenst mogen worden uitgevoerd. Ook bij andere gemeentelijke verordeningen die opgaan in het omgevingsplan wordt het verschil tussen «voorwaardelijke verplichtingen» en overige geboden en verplichtingen niet gehanteerd. Het wetsvoorstel hanteert daarom het begrip «voorwaardelijke verplichting» niet. Het uitgangspunt dat het omgevingsplan functies mogelijk maakt, maar deze niet verplicht te realiseren en het uitgangspunt dat bepaalde functies alleen gerealiseerd mogen worden als aan in het omgevingsplan opgenomen regels wordt voldaan, blijven uiteraard bestaan.

Voor het stellen van verboden en geboden voor perceeleigenaren is het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en vooral artikel 1 van het Eerste Protocol, dat het eigendomsrecht beschermt, van belang. Bij een wijziging van het omgevingsplan moet worden beoordeeld of de wijziging geen regulering of ontneming van eigendom betekent. Of bij het stellen van geboden en verplichtingen sprake is van regulering of ontneming, hangt af van de omstandigheden van het geval. Er zijn veel situaties denkbaar waarbij alleen sprake is van regulering van eigendom: het beperken van de gebruiksmogelijkheden van het eigendom, zonder dat het beschikkingsrecht daarover (geheel of grotendeels) verloren gaat.

Van belang daarbij is dat een eventuele inmenging in het eigendom gerechtvaardigd moet zijn. De inmenging moet een gerechtvaardigd algemeen belang dienen, waarbij er een goed evenwicht moet zijn tussen het algemene belang dat met de maatregel wordt gediend en de belangen van de betrokken perceeleigenaren.

Voorbeeld 1: Het omgevingsplan maakt in een straat een dakkapel aan de straatzijde van bepaalde afmetingen en uitvoering mogelijk. Als gevolg daarvan hebben alle huiseigenaren op één na een dergelijke dakkapel geplaatst. Het zou het aanzicht ten goede komen als ook het laatste huis een dakkapel zou plaatsen. Een verplichting dat te doen is echter evident niet proportioneel.

Voorbeeld 2: De percelen in de desbetreffende straat zijn aangesloten op een openbaar vuilwaterriool. Door toenemende verharding en uitbouw kan dat riool de hoeveelheid afstromend hemelwater niet aan. De gemeente besluit om een hemelwaterstelsel aan te leggen en verplicht de huiseigenaren om binnen een bepaalde termijn lozing van hemelwater op het vuilwaterriool te staken. De huiseigenaren moeten als gevolg daarvan ofwel het hemelwater op het nieuw aangelegd hemelwaterstelsel brengen of zelf in de bodem infiltreren. De proportionaliteit van deze maatregel is mede afhankelijk van de kosten die de aanpassing in de specifieke situatie met zich meebrengt en de geboden overgangstermijn.

Voorbeeld 3: De gemeente voegt in het kader van uitnodigingsplanologie aan een perceel naast de bestaande functie de functie kantoor toe, maar bepaalt daarbij, dat als deze functie wordt gerealiseerd, op het perceel een bepaald aantal parkeerplaatsen moet worden gerealiseerd, gelet op de bestaande parkeerdruk in de wijk. Nu het niet de verplichting is om de bestaande functie te beëindigen en de functie kantoor te realiseren, zal een dergelijke verplichting al snel proportioneel zijn.

Ook de eisen aan overgangsrecht en uitvoerbaarheid van bestemmingsplannen wijken af van de overige regels die gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk stellen. Dit verschil kan niet altijd worden verklaard uit het verschil tussen de regels. Ook bij toedeling van functies in de waterschapsverordening of bij algemene regels van provincie en het Rijk die geen toedeling van functies aan een locatie betreffen kunnen overgangsrecht en uitvoerbaarheid van groot belang zijn. In het wetsvoorstel is er daarom voor gekozen om ook voor deze onderwerpen geen onderscheid te maken tussen toedelen van functies en andere regels, en tussen regels in het omgevingsplan, de waterschapsverordening, de omgevingsverordening en de algemene rijksregels. Hetgeen hiervoor is toegelicht over regulering van eigendom is uiteraard van overeenkomstige toepassing op het vormgeven van het overgangsrecht.

Naast verboden en geboden bevatten de algemene rijksregels nog een aantal andere instrumenten. Het wetsvoorstel continueert de mogelijkheden om deze toe te passen. Wel uniformeert het wetsvoorstel het begrippenkader en de toepassing. Het gaat om:

• – het bieden van de mogelijkheid om door middel van het treffen van gelijkwaardige maatregelen op een andere wijze te voldoen aan de algemene regels;

• – het opnemen van een verbod om zonder voorafgaande melding aan het bevoegd gezag een activiteit te verrichten;

• – de mogelijkheden voor het bevoegd gezag om in specifieke gevallen de algemene regels nader in te vullen, aan te vullen of er van te kunnen afwijken.

Een nadeel van algemene regels kan zijn, dat deze in bepaalde gevallen onvoldoende duidelijk zijn en daarom een nadere concretisering nodig maken. Ook kan het voorkomen dat deze regels in specifieke lokale omstandigheden niet leiden tot het gewenste niveau van bescherming van de fysieke leefomgeving. Het komt ook voor dat algemene regels juist onnodig beperkend zijn voor de initiatiefnemer. In dergelijke gevallen kan het geven van de mogelijkheid aan het bevoegd gezag om de algemene regels nader in te vullen of aan te vullen, of het bieden aan het bevoegd gezag van bestuurlijke afwegingsruimte om van de bepalingen in die regels af te wijken, een oplossing bieden. Het gaat hier om een van de in paragraaf 2.5 genoemde maatwerkmogelijkheden.

De regering heeft niet gekozen voor het bieden van een algemene mogelijkheid voor het bevoegd gezag om algemeen of per geval nadere of afwijkende regels te stellen. Dat zou ten koste gaan van de duidelijkheid die met de algemene regels wordt beoogd en risico’s inhouden voor het beschermingsniveau. Het wetsvoorstel biedt daarom alleen ruimte voor maatwerk voor onderwerpen die in de algemene regels zijn aangegeven. Dit geldt zowel voor regels in het omgevingsplan, als voor regels in een verordening, als voor de algemene regels van het Rijk. Het wetsvoorstel gebruikt voor de mogelijkheid van individueel maatwerk de term «maatwerkvoorschriften». Toepassing van deze mogelijkheid door het bevoegd gezag gebeurt in de vorm van een beschikking, zodat de procedurele waarborgen voor besluiten van de Awb gelden. Als voor de activiteit ook een omgevingsvergunning is vereist, kan bij de algemene regels worden bepaald dat de maatwerkvoorschriften aan die vergunning worden verbonden.

Als de algemene regels door het Rijk of een provincie zijn gesteld, kan de mogelijkheid om nadere of afwijkende voorschriften te stellen ook worden gekoppeld aan het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening. Dat biedt een gemeente, waterschap en provincie de kans om de maatwerkvoorschriften niet alleen voor individuele gevallen te stellen, maar deze bijvoorbeeld ook voor een bepaald gebied te laten gelden. Het wetsvoorstel gebruikt voor deze mogelijkheid de term «maatwerkregels». Om stapeling van algemene regels te voorkomen beperkt het wetsvoorstel – net als bij maatwerkvoorschriften – de mogelijkheid om bij omgevingsplan of verordening maatwerkregels te stellen. Die mogelijkheid is er alleen voor die onderwerpen die in de algemene regels van het Rijk en de provincie zijn aangegeven. Toepassing van deze mogelijkheid gebeurt in de vorm van een besluit tot vaststelling of wijziging van het omgevingsplan respectievelijk de verordening. Daarbij gelden dus de procedurele waarborgen voor de totstandkoming van die besluiten.

Bij het stellen van algemene regels moet ook duidelijk zijn bij welk bestuursorgaan de melding moet worden gedaan en welk bestuursorgaan bevoegd is besluiten te nemen over maatwerkvoorschriften en gelijkwaardigheid.

Voor het omgevingsplan is dat het college van burgemeester en wethouders, voor de waterschapsverordening is dat het dagelijks bestuur van het waterschap en voor de omgevingsverordening zijn het gedeputeerde staten.

Het wetsvoorstel bevat voor algemene rijksregels de hoofdregel dat burgemeester en wethouders bevoegd gezag zijn voor het nemen van de besluiten die hiervoor zijn genoemd en daarmee ook voor het toezicht op de naleving van de algemene regels. Op deze hoofdregel kent het wetsvoorstel slechts een begrensd aantal specifieke uitzonderingen, die zijn opgenomen in een limitatieve lijst, waarin concreet aangeduide bevoegdheden worden benoemd die aan het waterschap, de provincie of het Rijk kunnen worden toegedeeld. Dit sluit aan bij de huidige verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden.

Verder voorziet het wetsvoorstel in een grondslag om voor de toedeling van het bevoegd gezag voor rijksregels aan te sluiten bij de toedeling van het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning. Het gaat hier om gevallen waarin combinaties van activiteiten worden verricht, waarbij zowel rijksregels van toepassing zijn als een omgevingsvergunningplicht geldt.

Afdeling 18.1 van het wetsvoorstel bepaalt dat het bevoegd gezag voor toezicht en handhaving van algemene regels hetzelfde is als het bij of krachtens paragraaf 4.1.3 van het wetsvoorstel aangewezen bevoegd gezag.

Voor de voorbereiding van een omgevingsplan of een omgevingsverordening kan een voorbereidingsbesluit worden genomen. Een voorbereidingsbesluit kan ook met het oog op de voorbereiding van instructieregels, een instructie of een projectbesluit worden genomen. Het voorbereidingsbesluit is overgeheveld uit de Wro. De werking is ook vergelijkbaar. Op enkele onderdelen zijn echter wel wijzigingen doorgevoerd die de regeling van het voorbereidingsbesluit vereenvoudigen en de werking flexibiliseren.

De gemeenteraad kan een voorbereidingsbesluit nemen ter voorbereiding van een omgevingsplan. De raad kan deze bevoegdheid aan het college van burgemeester en wethouders delegeren. Provinciale staten kunnen een voorbereidingsbesluit nemen ter voorbereiding van een omgevingsverordening. Zij kunnen deze bevoegdheid delegeren aan gedeputeerde staten. Een voorbereidingsbesluit dat wordt genomen met het oog op de voorbereiding van instructieregels in een omgevingsverordening of een algemene maatregel van bestuur, een instructie of een projectbesluit zal uiteindelijk ook tot gevolg hebben dat het omgevingsplan wordt gewijzigd. Het bestuursorgaan dat de instructieregels, het instructie of het projectbesluit vaststelt, kan een dergelijk voorbereidingsbesluit nemen.

Het nemen van een voorbereidingsbesluit is geen vanzelfsprekendheid. Vooral in een situatie waarin nieuwe regels worden voorbereid die bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden zullen beperken, zal een voorbereidingsbesluit van belang zijn. In gevallen waarin een besluit tot wijziging van het omgevingsplan gericht is op het bieden van meer en ruimere bouw- en gebruiksmogelijkheden, zal aan de beschermende werking van een voorbereidingsbesluit in de regel geen behoefte bestaan.

Met het voorbereidingsbesluit kunnen regels worden gesteld die voorkomen dat een locatie die in het besluit is aangewezen minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van het doel waarvoor het omgevingsplan zal worden gewijzigd. De wijziging van het omgevingsplan kan plaatsvinden op initiatief van de gemeenteraad of (indien daartoe gedelegeerd) het college van burgemeester en wethouders, ter uitvoering van instructieregels of een instructie of door een projectbesluit. De regels in een voorbereidingsbesluit kunnen er toe strekken dat het verboden is om bepaalde werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren. Ook kan het slopen van bouwwerken of het wijzigen van het gebruik van bouwwerken of locaties worden verboden. De werkingssfeer van het voorbereidingsbesluit is daarmee vergelijkbaar met die onder de Wro. Door de verruimde reikwijdte van het omgevingsplan ten opzichte van het bestemmingsplan, biedt het voorbereidingsbesluit tegelijkertijd meer mogelijkheden. Onder de termen van «werken en werkzaamheden» kan bijvoorbeeld ook de voorbescherming worden geboden aan gebouwen en terreinen, waarvan het voornemen bestaat deze als gemeentelijk monument aan te wijzen. Zowel het slopen als het wijzigen van dergelijke gebouwen en terreinen kan door het stellen van regels in het voorbereidingsbesluit, vooruitlopend op de inwerkingtreding van het omgevingsplan, worden voorkomen.

Voor omgevingsvergunningplichtige bouwactiviteiten is vastgehouden aan het regime van het aanhouden van de beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning. De aanhoudingsregeling voorkomt dat bouwactiviteiten, vooruitlopend op het nieuwe omgevingsplan, moeten worden vergund die straks in het nieuwe omgevingsplan niet meer toelaatbaar zijn. Ook hier geldt dat aan zo’n aanhoudingsregeling alleen behoefte bestaat in situaties waarin het voornemen bestaat om bepaalde bouwactiviteiten die in het geldende omgevingsplan nog toelaatbaar zijn, in het toekomstige omgevingsplan aan nadere regels te binden of geheel te verbieden. Vaak voorziet een besluit tot vaststelling van het omgevingsplan echter niet in meer en nadere regels, maar vindt vaststelling plaats met het doel om juist minder regels te stellen en meer bouwactiviteiten toe te staan. In de nieuwe regeling wordt voorkomen dat in een dergelijk geval een aanhoudingsregeling gaat gelden, wanneer daaraan geen behoefte bestaat.

Dit wordt in de eerste plaats bereikt doordat de aanhoudingsregeling uitsluitend geldt in een situatie waarin een voorbereidingsbesluit is vastgesteld. Anders dan onder artikel 3.3 van de Wabo het geval is, ontstaat onder de Omgevingswet geen automatische aanhoudingssituatie meer bij het in procedure brengen van een besluit tot vaststelling van een omgevingsplan (het wijzigen daaronder begrepen). Mede in verband hiermee is de maximale duur van een voorbereidingsbesluit vastgesteld op twee jaar. Dat wijkt af van de termijn die in de Wro is opgenomen. Onder het regime van de Wro geldt een voorbereidingsbesluit één jaar, maar deze duur wordt automatisch verlengd als gedurende de werking van het voorbereidingsbesluit een bestemmingsplan in ontwerp ter inzage wordt gelegd. Bij tijdige vaststelling en tijdige bekendmaking werkt de voorbereidingsbescherming door tot het moment waarop het nieuwe bestemmingsplan in werking treedt. In de Omgevingswet komt zowel het automatisch ontstaan van de aanhoudingssituatie, als de automatische verlenging van het voorbereidingsbesluit te vervallen. Het voorbereidingsbesluit vervalt in het nieuwe regime na twee jaar of een eerder moment waarop het nieuwe omgevingsplan (of deel daarvan) in werking treedt. Daarmee wordt de nieuwe regeling aanzienlijk eenvoudiger. Het is niet langer nodig om het moment van vaststellen en bekendmaken van het omgevingsplan aan precieze termijnen te binden. De consequentie is wel dat de voorbereidingsprocedure van een omgevingsplan, met inbegrip van het moment van inwerkingtreding, moet worden afgerond binnen de werking van het voorbereidingsbesluit. Om daar voldoende tijd voor in te bouwen is de werkingsduur van het voorbereidingsbesluit verlengd. Een tweede wijziging leidt er toe dat de aanhoudingsregeling alleen van toepassing kan zijn op de beslissing op aanvragen om omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten, waarvan gevallen zijn aangewezen in het voorbereidingsbesluit. Op deze wijze kan heel gericht de aanhoudingsregeling worden toegespitst op bouwactiviteiten waarvoor dat wenselijk is.

In de derde plaats geldt dat de aanhoudingssituatie niet van rechtswege ontstaat voor een voorbereidingsbesluit dat de gemeenteraad heeft vastgesteld. Het bevoegd gezag kan per ingediende aanvraag om een omgevingsvergunning voor aangewezen gevallen besluiten om de beslissing op de aanvraag aan te houden. Deze «omkering» van een aanhoudingsplicht naar een aanhoudingsbevoegdheid is niet toegepast op het voorbereidingsbesluit dat wordt genomen door provinciale staten (of gedeputeerde staten) of een Minister. Een dergelijk voorbereidingsbesluit leidt eveneens slechts tot een aanhoudingsregeling voor beslissingen op aanvragen om omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten die in dat besluit zijn aangewezen. Voor een aanhoudingsbevoegdheid is echter niet gekozen, omdat deze regeling deel uitmaakt van het instrumentarium van provincies en het Rijk. In het merendeel van de gevallen zal het college van burgemeester en wethouders het bevoegd gezag zijn voor de omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten. Bij een aanhoudingsplicht bestaat voor het bevoegd gezag de mogelijkheid om toch de omgevingsvergunning te verlenen, als het bouwplan niet is strijd is met het omgevingsplan, zoals dat komt te luiden tengevolge van de inzet van het projectbesluit, de instructieregel of de instructie. Het bevoegd gezag kan in dit geval deze vergunning niet zonder betrokkenheid van de provincie of het Rijk verlenen. In de uitvoeringsregelgeving zal worden voorzien in een bevoegdheid voor advies en instemming, om met doorbreking van de aanhoudingsplicht de omgevingsvergunning in een concreet geval te kunnen verlenen.

Onder de Wro is, mede onder invloed van de jurisprudentieontwikkeling, de eis ontwikkeld dat een bestemmingsplan uitvoerbaar moet zijn. In de praktijk leidt dat ertoe, dat een (nieuwe) bestemming alleen aan gronden kan worden gegeven als aannemelijk kan worden gemaakt dat deze ook daadwerkelijk binnen een termijn van tien jaar zal worden verwezenlijkt. In het wetsvoorstel wordt deze lijn niet voortgezet. Dit komt tegemoet aan veel reacties waarin die realisatietermijn en de toepassing van het uitvoerbaarheidsvereiste als een ongewenst keurslijf wordt beschreven. Voor sommige grote ontwikkelingen is deze termijn inderdaad niet reëel. Ook past een dwingende uitvoeringstermijn niet bij uitnodigingsplanologie en een faciliterende rol van de overheid (zie ook paragraaf 5.4). De regering vindt dat het niet bij uitnodigingsplanologie past dat in een omgevingsplan opgenomen functies binnen een bepaalde termijn daadwerkelijk moeten worden verwezenlijkt. Wel zal in uitvoeringsregelgeving worden bepaald dat het gemeentebestuur, als het in het omgevingsplan aan een locatie een nieuwe functie toekent die afwijkt van de bestaande gerealiseerde functie, aannemelijk moet toelichten dat de nieuwe functie naar redelijke verwachting binnen tien jaar zal worden gerealiseerd. Dat biedt rechtszekerheid aan de betrokken eigenaren.

De Wro bevat de plicht om elke tien jaar het bestemmingsplan opnieuw vast te stellen. Deze verplichting is niet overgenomen in het wetsvoorstel. Het uitgangspunt van dit wetsvoorstel is dat voor het hele grondgebied van elke gemeente één omgevingsplan geldt. Als een gemeente de functies of andere regels voor een deel van het grondgebied gedeeltelijk wijzigt, leidt dit, anders dan bij een bestemmingsplan, niet tot een nieuw omgevingsplan voor een deelgebied. Die wijziging is dan een partiële actualisering van het omgevingsplan. Anders dan het bestemmingsplan zal het omgevingsplan bovendien regels bevatten die niet de planologische situatie regelen, zoals regels over het kappen van bomen. Het omgevingsplan is te zien als een juridische verankering van het beleid dat de gemeente voorstaat. Actualisering is aan de orde als beleidsopvattingen wijzigen, net als dat geldt voor waterschapsverordeningen, omgevingsverordeningen en regels op rijksniveau.

In twee gevallen blijft echter een specifieke plicht om te actualiseren nodig, namelijk bij instructieregels en instructies en bij het met een omgevingsvergunning afwijken van het omgevingsplan. Aan het verwerken van regels van het Rijk en de provincie in het omgevingsplan zal een termijn worden gesteld in de desbetreffende instructieregel of instructie. Als via een omgevingsvergunning blijvend wordt afgeweken van het omgevingsplan, zal het omgevingsplan voor de desbetreffende percelen geen getrouwe weergave geven van de planologische situatie. Dit doet afbreuk aan de rechtszekerheid van zowel de gebruiker van de omgevingsvergunning als van eventuele derden. Een wijziging van het omgevingsplan is dan geboden. Het wordt primair aan de gemeente overgelaten om op een geschikt en doelmatig moment de verleende omgevingsvergunningen voor afwijkactiviteiten in te passen in het omgevingsplan. Om hierbij algehele vrijblijvendheid te voorkomen is een termijn bepaald van maximaal vijf jaar na het onherroepelijk worden van een omgevingsvergunning. Op deze wijze is gewaarborgd dat het omgevingsplan ook in gebieden waar transformaties plaatsvinden actueel blijft.

Veel gemeenten hebben gedurende de afgelopen jaren breed invulling gegeven aan de actualiseringsopgave van verouderde bestemmingspannen die uit de Wro voortvloeide. Dat versterkt het argument voor het afzien van een tienjaarlijkse termijn voor actualisatie. Gelet op de keuze voor één omgevingsplan per gemeente zou een volledige actualisatie op één moment een onnodige en te zware belasting betekenen. Ook een keuze voor het koppelen van een actualisatietermijn aan onderdelen van het omgevingsplan zou betekenen dat gemeenten continu zouden moeten bijhouden wanneer welke regel voor het laatst is aangepast. Het loslaten van de actualiseringsplicht van eens in de tien jaar levert een aanzienlijke vermindering van bestuurlijke lasten op.

Zoals aangegeven in paragraaf 1.4 van deze memorie van toelichting, wil de regering ruimte geven aan ontwikkeling en waarborgen bieden voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Het uitgangspunt is dat wanneer specifieke regels aan activiteiten worden gesteld, deze bijdragen aan die twee doelen. De toepassing van dergelijke regels mag niet leiden tot het belemmeren van activiteiten door een te zware bureaucratische belasting of tot het gedetailleerd regelen zonder dat dit evident bijdraagt aan de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Tegelijkertijd mag het uitblijven van regels niet tot onaanvaardbare risico’s voor de fysieke leefomgeving leiden. Dit vraagt om een goede afstemming van de regels op de omvang van potentiële nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Naarmate die gevolgen groter worden, bieden de regels ook meer waarborgen. Belangrijke keuze is daarbij of voor een activiteit een individuele, voorafgaande toestemming van de overheid vereist is.

Wanneer geen voorafgaande toestemming nodig is, bieden algemene regels de mogelijkheid tot het reguleren van activiteiten. De lichtste vorm van reguleren is het stellen van inhoudelijke algemene regels die een initiatiefnemer moet naleven, zonder dat er voorafgaande procedurele verplichtingen gelden. Wanneer het echter, bijvoorbeeld omwille van het informeren van de omgeving, gewenst is dat de activiteit bekend is bij het bevoegd gezag voordat de activiteit begint, kan een voorafgaande melding worden vereist. Afhankelijk van de meldingstermijn beperkt dat de mogelijkheid van de initiatiefnemer om de activiteit direct te starten, maar geeft het de initiatiefnemer wel duidelijkheid over de aanvaardbaarheid van de activiteit en de regels die daarvoor gelden.

Op grond van de doelen en uitgangspunten die zijn beschreven in de hoofdstukken 1 en 2 van deze memorie van toelichting geeft de regering er de voorkeur aan om voor zo veel mogelijk activiteiten algemene regels toe te passen. Dit draagt bij aan de gewenste vereenvoudiging van het omgevingsrecht. Met de bredere toepassing van algemene regels wordt beoogd dat een initiatiefnemer in veel gevallen alleen met deze regels rekening hoeft te houden.

Omdat algemene regels niet in alle gevallen toereikend zijn, bevat het wetsvoorstel ook de grondslag voor procedures waarmee een beoordeling en belangenafweging kan plaatsvinden die is toegespitst op een concreet geval. De individuele beoordeling vindt dan plaats in het kader van individueel of gebiedsgericht maatwerk binnen de algemene regels (maatwerkvoorschriften of maatwerkregels) of bij het verlenen van een omgevingsvergunning. In de doorgaans complexere situaties waarin een individuele beoordeling door middel van een omgevingsvergunning nodig wordt geacht, zal deze beoordeling vaak slechts gericht hoeven te zijn op een deel of een bepaald aspect van de voorgenomen activiteit. In die situaties heeft de initiatiefnemer te maken met een combinatie van algemene regels en voorschriften uit een vergunning. In grote lijnen kunnen dan twee situaties aan de orde zijn:

• – De bepalingen waaraan de initiatiefnemer moet voldoen, staan in algemene regels. Er is echter toch een individuele voorafgaande toestemming van de overheid vereist. Deze is ofwel gericht op de vraag of de bepalingen worden nageleefd, ofwel op de vraag of de activiteit op die plaats acceptabel is. De initiatiefnemer is vooraf op de hoogte van de regels, maar mag de activiteit pas starten bij een positieve uitkomst van de vergunningprocedure.

• – Vooral wanneer de potentiële gevolgen voor de fysieke leefomgeving groot zijn en de specifieke omgeving bij het beoordelen daarvan een rol speelt, zal het niet altijd mogelijk zijn om op voorhand algemene regels te formuleren, die toereikende bescherming van de fysieke leefomgeving waarborgen. Voor een activiteit is dan een omgevingsvergunning vereist, waarbij zowel de toelaatbaarheid van de activiteit als de bijbehorende voorschriften pas tijdens de vergunningverlening blijken. Dit biedt de initiatiefnemer de meeste onzekerheid vooraf.

De bepalingen over activiteiten in de hoofdstukken 4 en 5 van het wetsvoorstel bieden de mogelijkheid om alle hiervoor genoemde opties van algemene regels (zo nodig inclusief melding en maatwerk) in te zetten. Ook de combinatie van algemene regels met een omgevingsvergunning is mogelijk.

Tussen de genoemde limitatieve lijst van algemene rijksregels en vergunningplichten bestaat een samenhang. In lijn met het uitgangspunt dat algemene regels voorop staan, bevat afdeling 4.1 voor de meeste activiteiten waarvoor het Rijk een vergunningplicht instelt een verplichting voor het Rijk om algemene rijksregels op te stellen. Die verplichting ontbreekt alleen als vanwege de specifieke problematiek het werken met algemene regels niet voor de hand ligt, zoals bij de stortingsactiviteit op zee. Voor die activiteiten bevat afdeling 4.1 slechts een grondslag om desgewenst algemene regels te stellen.

De grondslag in het wetsvoorstel om voor activiteiten algemene rijksregels te stellen betekent niet dat het Rijk voor alle activiteiten binnen een genoemde categorie (zoals milieubelastende activiteiten of beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot een weg) regels zal stellen en dat decentrale overheden van rechtswege hun verordenende bevoegdheid verliezen om algemene regels te stellen voor die categorie van activiteiten. Voor zover activiteiten vallen buiten het toepassingsbereik van de algemene maatregel van bestuur waarmee de algemene rijksregels worden gesteld, is er een verordenende bevoegdheid voor decentrale overheden. Voor de activiteiten die binnen het toepassingsbereik vallen zijn de algemene rijksregels uitputtend. Zij kunnen desgewenst wel decentrale afwegingsruimte bieden, vooral door het bieden van de mogelijkheid tot het stellen van maatwerkregels en maatwerkvoorschriften. Het in afdeling 2.1 verwoorde subsidiariteitsbeginsel speelt een rol bij het bepalen van het toepassingsbereik van de algemene rijksregels en afwegingsruimte die daarbinnen kan worden geboden.

Voorbeeld 1: Het wetsvoorstel bevat een grondslag voor het stellen van algemene rijksregels voor milieubelastende activiteiten. Die regels zullen, net als de huidige regels, echter slechts betrekking hebben op een deel van de bedrijfsmatige activiteiten en in beperkte mate op milieubelastende activiteiten binnen particuliere huishoudens. Voor de milieubelastende activiteiten die niet onder rijksregels vallen, kunnen dus zo nodig decentraal regels worden gesteld. Voor de activiteiten waarvoor het Rijk algemene regels stelt, kan het aan de decentrale overheden de mogelijkheid van maatwerk voor specifieke milieuaspecten geven. Dit ligt voor de hand voor aspecten met een lokale component, zoals hinder.

Voorbeeld 2: Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid voor het stellen van algemene rijksregels voor activiteiten binnen beperkingengebieden in de nabijheid van wegen. Het subsidiariteitsbeginsel en de daarop gebaseerde taaktoedeling leiden er toe, dat het Rijk die algemene regels zal beperken tot rijkswegen. Regels voor activiteiten binnen beperkingengebieden van wegen die in beheer zijn bij gemeenten, provincies en waterschappen kunnen decentraal worden gesteld.

Wanneer het Rijk algemene rijksregels stelt voor een activiteit, betekent dat niet dat alle (deel)activiteiten of aspecten van uitgewerkte regels zullen worden voorzien. Het concreet en uitputtend reguleren van alle mogelijke activiteiten en de daaraan gekoppelde gevolgen is niet wenselijk en feitelijk ook niet mogelijk. Het streven naar een dergelijke wijze van reguleren zou tot een zeer omvangrijk stelsel aan regels leiden. Dit zou op gespannen voet staan met de intentie om het aantal regels juist te beperken en om meer verantwoordelijkheid te leggen bij de initiatiefnemers. Daarom blijven de algemene rijksregels beperkt tot de meer relevante aspecten van veel voorkomende activiteiten, die daadwerkelijk risico’s voor de fysieke leefomgeving inhouden. Als vangnet fungeren dan de algemene zorgplicht voor de fysieke leefomgeving van afdeling 1.3 van het wetsvoorstel en de specifieke zorgplichten die in algemene rijksregels zullen worden opgenomen.

Op dit moment bevatten verschillende wetten zorgplichten, die een sterke overeenkomst vertonen met de algemene zorgplicht voor de fysieke leefomgeving. Die zorgplichten zijn uiteraard beperkt tot de onderwerpen die in de desbetreffende wet zijn geregeld. Dergelijke zorgplichten zijn bijvoorbeeld opgenomen in artikel 1.1a van de Wet milieubeheer, artikel 13 van de Wet bodembescherming en artikel 6.8 van de Waterwet. Voor een aantal andere onderwerpen zijn zorgplichten opgenomen met een nadere, iets concretere omschrijving, zoals in artikel 1a van de Woningwet. Er zijn ook zorgplichten in algemene maatregelen van bestuur opgenomen, zoals in artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Zo komt het voor dat burgers en bedrijven bij het uitvoeren van activiteiten te maken hebben met zorgplichten op drie niveaus (algemene zorgplicht, specifieke zorgplicht op wetsniveau, specifieke zorgplicht op het niveau van een algemene maatregel van bestuur).

In het wetsvoorstel wordt op wetsniveau uitsluitend de algemene zorgplicht voor de fysieke leefomgeving opgenomen. Specifieke zorgplichten krijgen waar nodig een plaats op het niveau van een algemene maatregel van bestuur bij de overige regels die voor het specifieke onderwerp gelden. Zie ook paragraaf 4.1.4 die in meer algemene zin aandacht geeft aan de zorgplichten.

De omzetting van het bestemmingsplan en de beheersverordening naar het omgevingsplan roept vragen op over de instrumentele mogelijkheden van het omgevingsplan, in vergelijking met andere verordeningen en rijksregels. Het bestemmingsplan kan worden gezien als een soort Zwitsers zakmes dat kan worden gebruikt voor verschillende doeleinden, zoals beheer, globale bestemming, gedetailleerde bestemming of gefaseerde ontwikkeling. Daarbij kan de gemeenteraad à la carte gebruik maken van deels specifiek binnen het ruimtelijke ordeningsrecht ontwikkelde instrumenten als voorlopige bestemming, uitwerking, wijziging, binnenplanse afwijking via de omgevingsvergunning, nadere eisen en aanwijzing tot modernisering. Deze mogelijkheden keren terug in het omgevingsplan, al zijn ze soms anders vormgegeven. Er is naar gestreefd deze mogelijkheden zo veel mogelijk te bundelen en op dezelfde wijze vorm te geven als in de verordeningen van het waterschap en de provincie en de rijksregels. In paragraaf 4.4.4 is al ingegaan op de instrumenten die het wetsvoorstel voor alle algemene regels biedt.

Sommige mogelijkheden vloeien al voort uit de opzet van het omgevingsplan en de verordeningen. De gemeenteraad, provinciale staten en het algemeen bestuur van het waterschap hebben een brede regelgevende bevoegdheid. Deze bevoegdheid gaat uit van het werken met zowel geboden als verboden, van de mogelijkheid om regels te wijzigen, in te trekken of tijdelijke regels te stellen. Al deze mogelijkheden hebben ook betrekking op functies en de daarbij behorende regels. Samen met een ruime, nader door de gemeenteraad in te vullen delegatiegrondslag, continueert het wetsvoorstel de binnen het bestemmingsplan gebruikte mogelijkheden van tijdelijke of voorlopige bestemmingen, van voorwaardelijke verplichtingen, van de wijzigingsbevoegdheid (in de zin van de Wro), van de uitwerkingsplicht en van de nadere eisen, wanneer het stellen daarvan binnen het omgevingsplan voor de hand ligt. De mogelijkheid voor het stellen van maatwerkvoorschriften kan worden gebruikt waar nadere concretisering individueel buiten het omgevingsplan meer geëigend is. De binnenplanse afwijkactiviteit gaat op in omgevingsvergunning voor de afwijkactiviteit van artikel 5.1, eerste lid, onder b, en vervalt dus als zelfstandige vergunningplichtige activiteit, zie ook paragraaf 4.5.2.

Met deze uniformeringslag wordt voorkomen dat binnen het omgevingsplan, afhankelijk van de soort regels, andere begrippen en werkwijzen worden gevolgd dan bij andere algemene regels over activiteiten. Op deze manier wordt ook de integratie tussen verschillende onderwerpen die in het omgevingsplan samenkomen, zoals ruimtelijk beleid, milieu, natuur en water, mogelijk gemaakt.

Tabel 5 biedt een vergelijking tussen de mogelijkheden van de Wro en die van het wetsvoorstel.

Door middel van het overgangsrecht zullen alle bestaande bestemmingsplannen per gemeente tot één omgevingsplan worden samengevoegd. Bij inwerkingtreding van de Omgevingswet zal zo voor elke locatie binnen de gemeente een functie met bijbehorende regels gelden. Het loslaten van de tienjaarlijkse actualiseringstermijn van de Wro, waaraan ook de uitvoeringstermijn van tien jaar is gekoppeld, betekent dat de gemeenteraad bij een wijziging van de bestaande functie of – bijvoorbeeld in het kader van uitnodigingsplanologie – bij het toevoegen van een nieuwe functie aan een locatie uitsluitend moet beoordelen of de nieuwe functie uit oogpunt van evenwichtige toedeling van functies aan locaties aanvaardbaar is en of er objectieve belemmeringen zijn, waarvan op voorhand aannemelijk is dat die niet binnen een redelijke termijn zullen worden weggenomen. Daarbij mag de raad ook maatschappelijke ontwikkelingen op de langere termijn in aanmerking nemen. Alleen als evident is dat een functie onuitvoerbaar is, moet het toedelen daarvan achterwege blijven. Dat verschilt niet wezenlijk van andere regels binnen het omgevingsplan en de verordeningen. Ook die moeten, wanneer ze evident onuitvoerbaar zijn, achterwege blijven.

De financieel-economisch uitvoerbaarheid wordt beoordeeld op de vraag of de ontwikkeling haalbaar is. Als op voorhand duidelijk is dat de toegedachte functie om financiële redenen op langere termijn niet zal worden gerealiseerd, behoort de functie niet mogelijk te worden gemaakt. In gevallen waarin een project alleen kan worden gerealiseerd wanneer de gemeente belangrijke voorinvesteringen doet, zal de toelichting bij het omgevingsplan passages bevatten over de dekking van deze investeringen en de opzet van het eventuele kostenverhaal.

Het bovenstaande in aanmerking genomen, biedt het omgevingsplan dus wel zekerheid over de toegestane ontwikkelingen, maar geen zekerheid over de vraag of en op welk moment de nieuwe ontwikkelingen plaatsvinden. De uitzondering hierop, namelijk het ontnemen van een feitelijk gerealiseerde functie aan een locatie, is in paragraaf 4.4.7 aan de orde gesteld.

Het nieuwe stelsel voor het omgevingsrecht bundelt, harmoniseert en vereenvoudigt de regels uit verschillende wetten en algemene maatregelen van bestuur. Het begrip «activiteit» is hierbij gekozen als overkoepelend begrip voor vele grondslagen binnen deze regelgeving. Het wetsvoorstel onderscheidt verschillende activiteiten, waaronder de milieubelastende activiteit. De grondslag voor de milieubelastende activiteit is breder dan hetgeen in artikel 8.40 van de Wet milieubeheer is vermeld: «nadelige gevolgen die inrichtingen kunnen veroorzaken». De grondslag omvat ook een veelheid aan milieubelastende activiteiten buiten inrichtingen, waarvoor nu al algemene rijksregels gelden, zoals:

• – lozingen van afvalwater in rioolstelsels en in de bodem;

• – omgaan met afvalstoffen (storten, verbranden, nuttig toepassen);

• – toepassing van systemen voor warmte- en koudeopslag.

Deze activiteiten zijn nu grotendeels gereguleerd op basis van hoofdstuk 10 van de Wet milieubeheer en de Wet bodembescherming. De keuze om het brede begrip «milieubelastende activiteit» te introduceren en het begrip «inrichting» los te laten, maakt het mogelijk de geldende algemene regels te integreren. Het nieuwe begrip omvat activiteiten binnen en buiten de inrichting, al dan niet plaatsgebonden en ongeacht de duur daarvan.

Een extra argument voor het loslaten van het begrip «inrichting» is dat het begrip sterk aan betekenis heeft ingeboet nu voor de meeste inrichtingen inmiddels algemene regels gelden, in plaats van een vergunning. Om te bepalen of een bedrijf te maken heeft met deze algemene milieuregels moet het bevoegd gezag tot nog toe steeds het begrip inrichting toepassen en moet het daarbij aandacht besteden aan allerlei aspecten die de jurisprudentie aan dit begrip heeft toegevoegd. Als bepaald is dat het Activiteitenbesluit milieubeheer van toepassing is en een activiteit geheel onder de algemene regels valt, is het inrichtingbegrip vervolgens nog maar in beperkte mate relevant.

Voor de aanwijzing van activiteiten die worden gereguleerd in het Activiteitenbesluit milieubeheer en andere activiteiten uit de overige te integreren algemene maatregelen van bestuur kan op basis van de grondslag «milieubelastende activiteit» rechtstreeks worden aangesloten bij de handelingen met milieubelastende gevolgen. Door de activiteiten expliciet te benoemen en hiervoor ondergrenzen te stellen, wordt de reikwijdte helder en wordt het systeem duidelijker en toegankelijker.

Voordeel van deze gerichte aanwijzing is ook dat als een melding is vereist, de gevraagde informatie toegespitst kan worden op de aangewezen milieubelastende activiteit in plaats van op de gehele inrichting, zoals in het huidige systeem het geval is. Hiermee worden onnodige administratieve lasten voorkomen.

Het inrichtingenbegrip speelt in algemene rijksregels op dit moment nog een rol bij een beperkt aantal bepalingen in het Activiteitenbesluit milieubeheer. Het gaat daarbij om bepalingen die niet per activiteit, maar voor de gehele inrichting gelden, zoals bepalingen over geluid, luchtemissies en externe veiligheid. Bij deze bepalingen spelen cumulatie-effecten een rol. In veel gevallen kan door aanpassing van de bepaling een oplossing worden gevonden. Ook andere juridische mogelijkheden, zoals maatwerkvoorschriften en regels in het omgevingsplan kunnen hierbij worden ingezet. Bij het opstellen van de uitvoeringsregelgeving zal hieraan aandacht worden besteed. De uitvoeringsregelgeving zal waar dat nodig is en dit al niet blijkt uit de ondergrenzen die in de omschrijving van de activiteiten zijn aangegeven, ook bepalingen gaan bevatten voor korter durende activiteiten. Dit kan bijvoorbeeld aan de orde zijn bij het beperken van nadelige gevolgen van activiteiten waarbij geen permanente emissiebeperkende technieken kunnen worden toegepast.

Uitgangspunt voor het wetsvoorstel is zo veel mogelijk te volstaan met het stellen van algemene regels voor activiteiten, waardoor voor de initiatiefnemer van een activiteit geen voorafgaande toestemming is vereist. Hiermee wordt de lastendruk beperkt. Wanneer de gevolgen die een activiteit heeft of kan hebben voor de fysieke leefomgeving groot zijn en de specifieke situatie bij het beoordelen van deze gevolgen een rol speelt, is het echter soms noodzakelijk dat een bestuursorgaan de toelaatbaarheid van de activiteit beoordeelt.

Als regulering van activiteiten noodzakelijk is, wordt alleen een vergunningplicht ingesteld als dat nodig is met het oog op de uitvoering van een internationaalrechtelijke verplichting of als het onderwerp niet doelmatig met algemene regels kan worden behartigd. Voor zover het doelmatig is om voor de regulering van een activiteit een vergunningplicht aan te wijzen is daarnaast de afweging van belang of deze vergunningplicht op rijksniveau moet worden aangewezen of dat deze aanwijzing aan decentrale bestuursorganen kan worden overgelaten. Belangrijke argumenten om op rijksniveau een vergunningplicht aan te wijzen kunnen liggen in internationale verplichtingen, het schaalniveau van mogelijke nadelige gevolgen van een activiteit of een maatschappelijk vraagstuk van nationaal belang. Ook het beperken van administratieve en bestuurlijke lasten en het streven naar een gelijk speelveld kan een aanleiding zijn om de aanwijzing van vergunningplichten op rijksniveau te continueren. Gekozen is voor een limitatieve lijst van grondslagen voor vergunningplichten op rijksniveau, gelet op het uitgangspunt om, daar waar regulering noodzakelijk is, zo veel mogelijk te volstaan met algemene regels voor activiteiten. Omdat artikel 5.1 geen grondslag voor het toevoegen van nieuwe vergunningplichten bij algemene maatregel van bestuur bevat, is voor het op rijksniveau aanwijzen van een nieuwe vergunningplicht voor activiteiten een wetswijziging nodig.

De omgevingsvergunning in het wetsvoorstel integreert en harmoniseert de vergunningverlening voor bestaande vergunningplichtige activiteiten uit de domeinen bouw, milieu, cultureel erfgoed en ruimtelijke ordening met de watervergunning uit de Waterwet, de ontgrondingenvergunning uit de Ontgrondingenwet, de vergunningen of ontheffingen op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de Spoorwegwet (artikel 19), de Wet lokaal spoor (artikel 12), de Wet luchtvaart (artikel 8.12) en de vergunning voor archeologische rijksmonumenten uit de Monumentenwet 1988 (artikel 11). Ook wordt een deel van de vergunningplichtige activiteiten over beschermde gebieden en soorten geïntegreerd, zoals nu al in geïntegreerde vorm opgenomen in de Wabo in het wetsvoorstel voor de Wet natuurbescherming94, dat bij de Tweede Kamer aanhangig is. Als onderdeel van het omgevingsplan zal ook een aantal vergunningenstelsels uit lokale verordeningen opgaan in de omgevingsvergunning. Het wetsvoorstel introduceert geen andere of nieuwe vergunningplichtige activiteiten ten opzichte van de huidige wetgeving. Wel wordt soms gewerkt met nieuwe begrippen en aanduidingen.

De aanwijzing van omgevingsvergunningplichtige activiteiten vindt plaats in drie categorieën.

De eerste categorie betreft activiteiten die op grond van de Omgevingswet zelf omgevingsvergunningplichtig zijn gesteld, zoals de vergunningplicht voor bouwactiviteiten, milieubelastende activiteiten, een deel van de wateractiviteiten en rijksmonumentenactiviteiten. Ook de afwijkactiviteit is hier vergunningplichtig gesteld. Dat betreft een activiteit waarvoor van het omgevingsplan moet worden afgeweken. De regels die een gemeente in het omgevingsplan stelt, werken door via de omgevingsvergunning voor de afwijkactiviteit. De afwijkactiviteit vormt onder meer een voorzetting van de in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel c, van de Wabo, opgenomen activiteit voor het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan of andere planologische regels. Gelet op het bijzondere karakter van de afwijkactiviteit wordt hier later uitvoerig op ingegaan.

Een tweede categorie betreft de omgevingsvergunningplicht die voortvloeit uit een waterschapsverordening. Bij de waterschapsverordening kunnen activiteiten worden aangewezen waarvoor een omgevingsvergunning is vereist. De vergunning kan alleen worden verleend op de gronden die in de waterschapsverordening zijn gegeven.

In de derde categorie gaat het om de omgevingsverordening van de provincie. Net als voor de waterschapsverordening geldt dat in de omgevingsverordening activiteiten kunnen worden aangewezen waarvoor een omgevingsvergunning vereist is. Vergunning wordt verleend op de daartoe in de omgevingsverordening opgenomen gronden.

In de wetten die in de Omgevingswet integreren, wordt in het huidige recht bij sommige activiteiten de mogelijkheid geboden voor lokale afwegingsruimte ten aanzien van het bijstellen van de grenzen van door de wet benoemde vergunningplichtige gevallen. Deze mogelijkheid komt bijvoorbeeld voor in de Ontgrondingenwet. Het wetsvoorstel biedt de mogelijkheid voor het decentrale bestuursorgaan om deze grens naar boven of naar beneden bij te stellen, binnen bij algemene maatregel van bestuur aangegeven grenzen. De gedachte achter deze mogelijkheid is dat in sommige gevallen het gewenst is dat bij het bepalen van de ondergrens van een vergunningplicht voor een activiteit gekeken kan worden naar een aantal locatiespecifieke omstandigheden. Zo kan bij de vergunningplicht voor ontgrondingen er een andere ondergrens worden aangewezen voor de vergunningplichtige activiteit gelet op het type ondergrond of de grondwaterdruk. Eén uniforme grens zonder maatwerk zou er toe leiden dat de vergunningplicht in sommige gevallen onnodig is. Omgekeerd kan vanwege de mogelijkheid van lokaal maatwerk de regeling op rijksniveau minder stringent worden vastgesteld. Omdat bij een aantal andere activiteiten deze lokale afwegingsruimte eveneens gewenst is, zal deze bevoegdheid in de Omgevingswet ook van toepassing zijn op een aantal andere activiteiten. De mogelijkheid voor decentrale overheden om af te wijken zal niet worden geboden als een internationaalrechtelijke verplichting of argumenten van doeltreffendheid (zoals een landelijk gelijk speelveld) zich daartegen verzetten. De mogelijkheden voor bestuursorganen om op dergelijke wijze lokaal maatwerk te bieden voor vergunningsplichten, komen terecht in het omgevingsplan, de waterverordening of omgevingsverordening. Daarmee zijn deze mogelijkheden omkleed met procedurele waarborgen voor inspraak, democratische besluitvorming en – voor wat betreft het omgevingsplan – rechtsbescherming. Voor een nadere uitleg wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting op artikel 5.2.

De afwijkactiviteit uit artikel 5.1, eerste lid, onderdeel b, is een nieuwe naam voor wat onder de Wabo de omgevingsvergunning voor een afwijking van het bestemmingsplan of andere planologische regels wordt genoemd (het planologisch strijdig gebruik van gronden of bouwwerken als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel c, van de Wabo). In het wetsvoorstel is de afwijkactiviteit ruimer van omvang. Dat heeft te maken met het feit dat het omgevingsplan een ruimere reikwijdte kent dan het bestemmingsplan en dus meer onderwerpen op het gebied van de fysieke leefomgeving reguleert. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de regulering van activiteiten die al via de werking van artikel 2.2, eerste lid, van de Wabo, onder de omgevingsvergunningplicht zijn gebracht. De regulering van deze onderwerpen zal plaatsvinden in het omgevingsplan. Verder is de reikwijdte van de afwijkactiviteit ruimer door de wetstechnische keuze om in het omgevingsplan niet langer te werken met zogenoemde binnenplanse vergunningenstelsels en ontheffingsmogelijkheden. Voor alle regels in het omgevingsplan wordt voorgesteld om te volstaan met de buitenplanse grondslag om met een omgevingsvergunning van de regels te kunnen afwijken.

De wetstechnische keuze om niet langer te werken met binnenplanse vergunningenstelsels en ontheffingsmogelijkheden leidt tot een wetstechnische en procedurele vereenvoudiging. Door deze vereenvoudiging kunnen niet langer binnen- en buitenplanse vergunningenstelsels «op elkaar gestapeld» worden. In het huidige stelsel van de Wabo kan deze «stapeling» er toe leiden dat een binnenplanse vergunning of ontheffing voor een bepaalde activiteit op grond van een in het bestemmingsplan zelf opgenomen beoordelingsregel zou moeten worden geweigerd, terwijl de activiteit via de buitenplanse omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan toch kan worden toegestaan. Deze procedurele stapeling van binnenplanse vergunningenstelsels en ontheffingsmogelijkheden enerzijds en een buitenplans vergunningenstelsel anderzijds wordt in het wetsvoorstel vervangen door de vergunning voor de afwijkactiviteit. In de systematiek van dit wetsvoorstel zullen ook de vergunningplichtige activiteiten uit artikel 2.1, eerste lid, onderdelen b (aanlegactiviteiten) en g (sloopactiviteiten), van de Wabo opgaan in die afwijkactiviteit. Dat geldt ook voor de activiteiten die nu nog in artikel 2.2, eerste lid, van de Wabo zijn genoemd. Het gaat hier bijvoorbeeld om de vergunningplicht voor het kappen van houtopstanden, het aanbrengen van reclameaanduidingen of de opslag van roerende zaken. Voor zover een gemeente regulering van deze activiteiten nodig acht, zal dat plaatsvinden in het omgevingsplan. Voor zover het nodig wordt geacht deze activiteiten te reguleren met een voorafgaande toetsing, zal de vergunningplicht voor deze activiteiten opgaan in de afwijkactiviteit. De in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel g, van de Wabo opgenomen omgevingsvergunningplicht voor het slopen van bouwwerken in door het Rijk aangewezen beschermde stads- en dorpsgezichten, zal geheel via het omgevingsplan worden gereguleerd. Het door gemeenten in die gebieden in te stellen sloopverbod, waarvan bij omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit kan worden afgeweken, kan naast het voorkomen van braakliggende percelen bijvoorbeeld ook als motief hebben om cultuurhistorisch waardevolle gebouwen voor sloop te behoeden, zonder meteen te hoeven overgaan tot aanwijzing van het gebouw als gemeentelijk monument.95

In het omgevingsplan kunnen regels worden gesteld die ertoe strekken dat de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit in ieder geval wordt verleend voor zover aan die regels is voldaan. Met deze regels kan een vergelijkbaar resultaat worden bereikt als met binnenplanse vergunningenstelsels en ontheffingsmogelijkheden en daarbij opgenomen toetsingskaders. Dergelijke regels vormen het primaire afwegingskader aan de hand waarvan beoordeeld dient te worden of de omgevingsvergunning voor de afwijkactiviteit kan worden verleend. Wordt aan de regels voldaan, dan moet de omgevingsvergunning worden verleend. Wanneer een vergunning voor een afwijkactiviteit op grond van deze regels niet kan worden verleend, wil dat echter nog niet zeggen dat de omgevingsvergunning dient te worden geweigerd. In dat geval maakt het bevoegd gezag een belangenafweging tussen het belang van de aanvrager en het oogmerk waarmee de regel, waarvan afwijking wordt gevraagd, is ingesteld.

Voor regels die gesteld worden krachtens artikel 4.2, eerste lid, geldt daarbij dat wordt getoetst aan het oogmerk «de evenwichtige toedeling van functies aan locaties». Voor een afwijkactiviteit die betrekking heeft op dergelijke regels moet het bevoegd gezag een vrij brede belangenafweging maken, vergelijkbaar met de huidige «buitenplanse» omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. Ook zullen instructieregels over het omgevingsplan in beginsel van overeenkomstige toepassing zijn bij de beoordeling van de aanvraag, zodat het bevoegd gezag daaraan moet toetsen.

Voor regels die de gemeente uit eigen beweging heeft opgenomen in het omgevingsplan, zoals regels over het kappen van bomen, bepaalt de gemeente zelf het oogmerk van de regel. Dat oogmerk kan in het omgevingsplan zelf zijn opgenomen, op vergelijkbare wijze als de «met het oog op»-formuleringen in het wetsvoorstel, maar kan ook blijken uit de toelichting. Deze werkwijze voorkomt dat de integratie in het omgevingsplan van vergunningstelsels uit gemeentelijke verordeningen leidt tot een aanzienlijke verbreding van de belangenafweging. Zo’n verbreding is onwenselijk omdat deze zou leiden tot een verhoging van de bestuurlijke lasten, een verhoging van de informatiebehoefte voor het bestuur en daarmee indirect een lastenverhoging voor aanvragers. De werkwijze zal worden gedetailleerd in beoordelingsregels die krachtens artikel 5.17 zullen worden gesteld.

Bij handelen in strijd met regels van het omgevingsplan, vormt het verbod om zonder omgevingsvergunning een afwijkactiviteit te verrichten de verboden gedraging die aan een handhavend optreden ten grondslag kan worden gelegd. Dat geldt voor de regels over bouwactiviteiten, het gebruik van gronden en bouwwerken, maar ook voor andere regels. Als in het omgevingsplan een verbod is opgenomen om bepaalde bomen of houtopstanden te kappen, verhardingen aan te brengen, leidingen te leggen, gebouwen te slopen of om gemeentelijke monumenten te slopen, verstoren, verplaatsen of te wijzigen, kan met de omgevingsvergunning voor de afwijkactiviteit van deze verboden worden afgeweken. Als deze vergunning niet kan worden verleend, bestaat er geen zicht op legalisering en bestaat er een beginselplicht voor het bevoegd gezag om handhavend op te treden.

Het uitgangspunt van het wetsvoorstel is, net als van de Wabo, dat een initiatiefnemer zelf bepaalt voor welke activiteiten hij een vergunning aanvraagt en wanneer hij dat doet. Daarbij kan de aanvrager voor meerdere vergunningplichtige activiteiten tegelijk één aanvraag indienen of de aanvragen los en gespreid in de tijd doen. Met het vereiste van onlosmakelijke samenhang beperkt de huidige Wabo in artikel 2.7, eerste lid, de aanvrager nog gedeeltelijk in deze flexibiliteit. Voor zogeheten onlosmakelijke activiteiten geldt onder de Wabo dat deze tegelijk in één aanvraag moeten worden aangevraagd. Bij onlosmakelijke activiteiten gaat het om één fysieke handeling die gelijktijdig onder twee of meer activiteitsomschrijvingen valt. De handeling valt met andere woorden onder verschillende categorieën vergunningplichtige activiteiten, die in de tijd niet gescheiden kunnen worden verricht. Een voorbeeld hiervan is het verbouwen en wijzigen van een rijksmonument, dat in de terminologie van het wetsvoorstel zowel een bouwactiviteit als een rijksmonumentenactiviteit is. Belangrijk voordeel van gelijktijdige indiening van twee of meer activiteiten is dat hiermee een samenhangende beoordeling van de betrokken activiteiten aan de daarop van toepassing zijnde beoordelingsregels mogelijk is en dat voorschriften die aan een vergunning worden verbonden inhoudelijk beter op elkaar kunnen worden afgestemd. De aanvrager ontvangt hiermee één besluit van één bestuursorgaan dat ook integraal bevoegd gezag is voor toezicht en handhaving van de omgevingsvergunning.

Voorbeeld 1: Voor bouwactiviteiten met betrekking tot een gebouwd monument geldt een dergelijke samenhang in het bijzonder, omdat de toepasselijkheid van bepaalde regels uit het Bouwbesluit 2012 mede afhankelijk kan zijn van de vergunningvoorschriften die worden verbonden aan de omgevingsvergunning voor de betrokken monumentenactiviteit. Dit kan er toe leiden dat als de omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit eerder wordt verleend, deze weer moet worden gewijzigd als de voorschriften verbonden aan de omgevingsvergunning voor de monumentenactiviteit daartoe aanleiding geven. Ook een aanvrager zal er dus bij gebaat zijn dat de omgevingsvergunning voor een monumentenactiviteit gelijktijdig of in ieder geval voorafgaand aan de bouwactiviteit wordt aangevraagd.

Voorbeeld 2: Een initiatiefnemer vraagt een omgevingsvergunning aan voor de bouw van een gebouw waarin een milieubelastende activiteit zal plaatsvinden. Uit algemene regels die gelden voor een milieubelastende activiteit kunnen eisen voortvloeien die verband houden met de technische staat van het bouwwerk waarin die activiteit zal plaatsvinden. Het is van belang dat een initiatiefnemer zich, voordat hij een aanvraag doet voor een vergunningplichtige bouwactiviteit, informeert over eventuele regels die verband houden met het voorgenomen gebruik van het bouwwerk zodat het bouwplan daarop inhoudelijk is afgestemd. Als het gaat om een omgevingsvergunningplichtige milieubelastende activiteit, heeft het ook meestal voordelen die milieubelastende activiteit gelijktijdig met of voorafgaand aan de bouwactiviteit aan te vragen.

Aan het los en gespreid in de tijd aanvragen van vergunningen voor activiteiten bestaat soms met goede redenen behoefte. Deze wens komt bijvoorbeeld naar voren met het oog op het beperken van kosten door eerst na te gaan of een onherroepelijke vergunning verkregen kan worden voor de afwijking van het omgevingsplan, voordat verder geïnvesteerd wordt in het ontwikkelen en opstellen van een aanvraag voor een bouwactiviteit. Andere redenen voor aanvragers om de vergunningverlening voor verschillende activiteiten te willen faseren zijn het zeker stellen van de financiering en het optimaal aansluiten van het proces van vergunningverlening op de voortgang van de projectontwikkeling en de realisering. Ook kan het voorkomen dat een aanvraag voor een activiteit pas kan worden opgesteld nadat een vergunning voor een andere activiteit is verleend. Zoals al aangegeven kan de omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit inhoudelijke eisen bevatten voor het bouwwerk waarin die activiteit zal plaatsvinden. De situatie kan zich om die reden voordoen dat de aanvraag voor het bouwplan pas eerst gedetailleerd kan worden uitgewerkt en ingediend, nadat de vergunning voor de milieubelastende activiteit is gegeven. Het bouwplan kan op die manier mede worden opgesteld naar aanleiding van de eisen die voortvloeien uit de vergunning voor de milieubelastende activiteit. De volgorde waarin activiteiten worden aangevraagd kan dus per keer verschillend zijn. Hiervoor is geen wettelijk draaiboek met een verplichte volgorde te schrijven.

Om in de hiervoor genoemde behoefte aan fasering te kunnen voorzien, is in de Wabo al de mogelijkheid opgenomen dat een vergunning gefaseerd in twee voor beroep vatbare deelbesluiten kan worden verkregen. Per deelbesluit kan (in de tijd) over de aanvaardbaarheid van afzonderlijke activiteiten helderheid worden verkregen. De besluiten van de eerste en tweede fase samen vormen onder de Wabo de omgevingsvergunning. De aanvrager bepaalt hierbij ook al de volgorde waarin de activiteiten worden aangevraagd.

Onder de Wabo wordt zowel het werken met het vereiste van onlosmakelijke samenhang als het omgaan met de regeling voor gefaseerde vergunningverlening niet altijd eenvoudig gevonden. Met regelmaat komt in de rechtspraak dan ook de vraag aan de orde in hoeverre activiteiten wel of niet onlosmakelijk zijn. Ook uit een eerste evaluatie van gebruikerservaringen met de Wabo en het Omgevingsloket online blijkt dat het begrip onlosmakelijke samenhang vragen oproept en dat bij omvangrijke projecten vaak wordt gewerkt met deelvergunningen en het gefaseerd verlenen van omgevingsvergunningen.96 De faseringsregeling van de Wabo is bovendien procedureel complex en beperkt alsnog de vrijheid van de aanvrager om een vergunning voor onlosmakelijke activiteiten in meer dan twee fasen te verkrijgen. Daarom wordt onder de Wabo, ondanks de faseringsregeling, een gebrek aan flexibiliteit ervaren. Deels is hieraan tegemoet gekomen met een wijziging van de Wabo waarmee de mogelijkheid is geboden om de omgevingsvergunning voor een afwijking van het bestemmingsplan los en vooruitlopend op een bouwactiviteit te kunnen aanvragen.97

Nu in het voorliggende wetsvoorstel meer vergunningplichtige activiteiten aan het stelsel van de omgevingsvergunning zijn toegevoegd, wordt het aantal combinaties van onlosmakelijke activiteiten dat zich kan voordoen groter. Hierdoor zou de regeling voor onlosmakelijke samenhang bewerkelijker, de flexibiliteit minder en de praktische toepassing ingewikkelder worden. Vandaar dat het vereiste van onlosmakelijke samenhang vanuit de Wabo niet is overgenomen in de Omgevingswet. Procedureel wordt hiermee een aanzienlijke vereenvoudiging bewerkstelligd, waarbij een procedurele faseringsvariant geheel overbodig is. Het vervallen van het vereiste heeft geen ongewenste gevolgen. Een handeling is namelijk verboden zolang niet voor alle activiteiten die daar onlosmakelijk deel van uitmaken, een vergunning is verleend. Om bij overtreding te kunnen handhaven, is het vereiste van onlosmakelijke samenhang dus niet nodig. Een aanvrager is er zelf verantwoordelijk voor dat hij voor alle activiteiten die hij verricht beschikt over de vereiste vergunningen. De Omgevingswet faciliteert de aanvrager hierbij doordat hij met het doorlopen van de «vergunningscheck» uit het Omgevingsloket online kan zien voor welke activiteiten een vergunning is vereist. Bovendien rust op grond van artikel 3:20 Awb op het bevoegd gezag de inspanningsverplichting om een aanvrager in kennis te stellen van eventuele andere op aanvraag te nemen besluiten die ook nodig zijn met het oog op de activiteiten die hij wil verrichten. De initiatiefnemer kan er vervolgens zelf voor kiezen om alle activiteiten tegelijk of afzonderlijk en gespreid in de tijd aan te vragen. Zo heeft de initiatiefnemer het zelf in de hand om een fasering aan te brengen in het traject van aanvragen en verkrijgen van de vergunningen. Het is de verantwoordelijkheid van een initiatiefnemer om zich te laten informeren over de geldende wet- en regelgeving en dat hij beschikt over de vereiste vergunning voor alle activiteiten die hij gaat verrichten. Eveneens is het de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer dat hij activiteiten tegelijk aanvraagt in gevallen waarin een gelijktijdige beoordeling van activiteiten voordelen biedt. Echter ook het bevoegd gezag vervult hierin een rol om een aanvrager te informeren over geldende wet- en regelgeving. Het vooroverleg, dat zeker bij complexere projecten vanzelfsprekend is, heeft hierin een belangrijke functie. Uiteindelijk is het aan de initiatiefnemer om te voorkomen dat hij een vergunning vraagt voor bijvoorbeeld een bouwplan dat hij, naar later eventueel blijkt, nog moet aanpassen vanwege eisen die voorvloeien uit algemene regels of een later aangevraagde vergunning voor een andere activiteit waaruit eisen voortvloeien voor dat bouwwerk.

Het wetsvoorstel bevat nog in één geval het vereiste van gelijktijdige indiening, gelet op een verplichting die voortkomt uit de richtlijn industriële emissies. Dit vereiste is aan de orde als er sprake is van een aanvraag voor een vergunning om een milieubelastende activiteit en een wateractiviteit, als die activiteiten betrekking hebben op dezelfde IPPC-installatie. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting op artikel 5.7, derde lid.

Daarnaast wordt een samenhangende benadering van (complexe) activiteiten gewaarborgd door voor een aantal situaties waar een integrale afweging Europeesrechtelijk verplicht is of vanwege de milieubezwaarlijkheid zeer wenselijk is, te kiezen voor een relatief ruime omschrijving van de vergunningplichtige activiteit. Als één activiteit worden in ieder geval IPPC-installaties en Seveso-inrichtingen* aangemerkt. Dit zal geregeld worden in de uitvoeringsregelgeving. Hiermee wordt voor deze activiteit geborgd dat er sprake is van één bevoegd gezag voor vergunningverlening en eventuele voor de activiteit geldende algemene regels en voor toezicht en handhaving. Verder is een grondslag opgenomen waarmee voor aangewezen gevallen kan worden geborgd dat de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit niet eerder in werking treedt dan nadat een omgevingsvergunning voor een andere activiteit in werking is getreden. Hiermee kan worden voorkomen dat er voor de handhaving of uitvoering ondoelmatige situaties ontstaan.

Tot slot wordt er hier op gewezen dat voor aanvragen om een omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten de bestaande regeling uit de Wabo wordt voortgezet, op grond waarvan een dergelijke aanvraag ook wordt aangemerkt als aanvraag om af te wijken van het omgevingsplan als het bouwplan daarmee in strijd is. Hier wordt in het navolgende verder op ingegaan.

Een veel voorkomende toepassing van het gefaseerd in de tijd aanvragen van vergunningen betreft het bouwen van een bouwwerk dat in strijd is met het bestemmingsplan. Omdat het omgevingsplan een grotere reikwijdte kent dan het bestemmingsplan, zal de behoefte aan gefaseerde vergunningverlening onder de Omgevingswet op dit punt waarschijnlijk nog toenemen. In de vorige paragraaf is al aangegeven dat, op de daargenoemde uitzondering na, fasering in principe altijd mogelijk is.

Aanvragen om omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten worden getoetst aan de in het omgevingsplan gestelde regels over bouwactiviteiten of het gebruik van bouwwerken. Ondanks dat het omgevingsplan een grotere reikwijdte kent dan het bestemmingsplan, krijgen de beoordelingsregels uit het omgevingsplan daarmee voor bouwactiviteiten in beginsel geen andere invulling dan onder de Wabo. Een bouwactiviteit wordt dus niet getoetst aan alle andere regels die in een omgevingsplan zijn gesteld. Ook niet in geval die andere regels een belemmering zouden kunnen opleveren voor het bouwplan. Zo wordt een aanvraag voor een bouwactiviteit niet getoetst aan regels in het omgevingsplan over het kappen van bomen of het slopen van bestaande bouwwerken. Wel wordt getoetst aan de regels over de plaats, de vormgeving en het uiterlijk van bouwwerken en het gebruik van bouwwerken. Denk hierbij aan regels over goot- en nokhoogte, bouwvolume, oppervlakte en redelijke eisen van welstand. Als de bouwactiviteit een verbouwing van een als gemeentelijk monument aangewezen gebouw betreft, zal het bouwen ook getoetst worden aan de daarvoor geldende (bouw)regels. Het verbouwen betreft immers ook het wijzigen van het monument. Door de toevoeging van de regeling voor gemeentelijke monumenten in het omgevingsplan, treedt hier dus wel een verruiming op in het toetsingskader voor de bouwactiviteit.

Naast de in het omgevingsplan opgenomen regels over bouwactiviteiten, wordt ook getoetst aan de regels over het gebruik van bouwwerken. Daarmee wordt een voortzetting beoogd van de praktijk waarin wordt beoordeeld of het voorgenomen gebruik van het bouwwerk voldoet aan de in het omgevingsplan gestelde regels over het gebruik van bouwwerken. De in de rechtspraak ontwikkelde lijn kan hierbij worden voortgezet dat bij de toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan (straks: omgevingsplan) niet alleen wordt bezien of het bouwwerk in overeenstemming met de bestemming (straks: functie of functies) kan worden gebruikt, maar ook of het bouwwerk met het oog op dat gebruik wordt opgericht. Dit houdt in, dat een bouwplan in strijd met de bestemming (straks: functie of functies) moet worden geoordeeld als redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming (straks: functie of functies) voorziet.98

Als een aangevraagd bouwplan in strijd is met de regels over bouwactiviteiten of het gebruik van bouwwerken geldt in beginsel dat de omgevingsvergunning moet worden geweigerd, tenzij vanwege deze strijd al eerder een omgevingsvergunning is verleend. In dat laatste geval past het bouwplan binnen een al eerder verleende vergunning voor een afwijkactiviteit waarmee voor het desbetreffende bouwplan al eerder is toegestaan om af te wijken van het omgevingsplan. Ook hiermee wordt de werking van artikel 2.10, eerste lid, onderdeel c, van de Wabo gecontinueerd.

Net als in de Wabo voorziet het wetsvoorstel er in artikel 5.16 in dat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit ook wordt aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit, voor zover die bouwactiviteit in strijd is met een in het omgevingsplan gestelde regel over bouwactiviteiten of het gebruik van bouwwerken en vanwege deze strijd niet eerder een omgevingsvergunning is aangevraagd of verleend. Deze conversie, waarin de aanvraag voor de bouwactiviteit ook wordt aangemerkt als aanvraag voor de afwijkactiviteit, vindt ook nu al op grond van artikel 2.10, tweede lid, Wabo, plaats als een aangevraagd bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Net als onder de Wabo blijft ook onder de Omgevingswet de lijn dat het bevoegd gezag uiteindelijk de verantwoordelijkheid draagt dat de eventuele strijd met het omgevingsplan wordt opgemerkt. Als een eventuele strijd met het omgevingsplan ook door het bevoegd gezag niet wordt opgemerkt en de vergunning voor alleen de bouwactiviteit wordt verleend, impliceert die vergunning het rechtsoordeel dat geen sprake is van een met het omgevingsplan strijdig bouwplan. Als belanghebbenden niet in bezwaar of beroep tegen dit besluit opkomen en zo’n vergunning wordt onherroepelijk, kan de vergunninghouder een eventuele strijd met in het omgevingsplan opgenomen regels over bouwactiviteiten of het gebruik van bouwwerken (in het kader van een handhavingsbesluit) niet meer worden tegengeworpen.

Als het bevoegd gezag de eventuele strijd met het omgevingsplan wel opmerkt en de aanvraag ook aanmerkt als aanvraag om vergunning voor de afwijkactiviteit, kan de vergunning alleen worden verleend als de desbetreffende afwijking van de bouw- of gebruiksregels uit het omgevingsplan aanvaardbaar wordt geacht. Als de afwijkactiviteit aanvaardbaar wordt geacht, wordt hiertoe de omgevingsvergunning tegelijkertijd met de bouwactiviteit verleend. Wordt de afwijking niet aanvaardbaar geacht, dan zal de vergunning voor beide activiteiten worden geweigerd.

Als er naast regels over bouwactiviteiten en het gebruik van bouwwerken ook andere regels aan de realisering van het bouwplan in de weg staan, wordt de benodigde afwijking van die regels niet automatisch in de bovenbeschreven conversie meegenomen. Deze regels kunnen er immers ook niet toe leiden dat de vergunning voor de bouwactiviteit moet worden geweigerd. Wel geldt in dat geval dat het bevoegd gezag toepassing geeft aan artikel 3:20 Awb en bevordert dat de aanvrager in kennis wordt gesteld van andere op aanvraag te nemen besluiten. Het is al vaste rechtspraak over bouwvergunningen dat het bevoegd gezag in beginsel gerechtigd en in bepaalde gevallen zelfs verplicht is om de indiener van een aanvraag in de gelegenheid te stellen om zijn aanvraag zo te wijzigen of aan te vullen dat geconstateerde beletselen voor het verlenen van een vergunning worden weggenomen.99 Zolang het daarbij gaat om wijzigingen van ondergeschikte aard, is hiervoor geen nieuwe aanvraag vereist. Als wijzingen plaatsvinden die niet van ondergeschikte aard zijn, moeten de nader ingediende stukken aangemerkt worden als een nieuwe aanvraag.100 Mede in het verlengde van hiervoor genoemde jurisprudentie en ter vervulling van de taak uit artikel 3:20 Awb, mag van het bevoegd gezag een actieve rol worden verwacht om de aanvrager te wijzen op eventuele andere regels uit het omgevingsplan die mogelijk een belemmering kunnen vormen voor de realisering of het gebruik van het aangevraagde bouwplan. De aanvrager kan in zo’n geval, in overleg met het bevoegd gezag, besluiten om zijn aanvraag aan te vullen door ook andere afwijkactiviteiten toe te voegen aan zijn aanvraag. Het staat de aanvrager vrij om de benodigde omgevingsvergunning voor andere afwijkactiviteiten ook later en apart van de aanvraag voor de bouwactiviteit en daarmee onlosmakelijk samenhangende afwijkactiviteit aan te vragen.

Zoals al eerder toegelicht, verruimt het wetsvoorstel de mogelijkheden om activiteiten gefaseerd, met afzonderlijke aanvragen om een omgevingsvergunning, gespreid in de tijd aan te vragen. Zo kan een aanvrager er voor kiezen om de vergunning voor een afwijkactiviteit voor de realisering van een met een omgevingsplan strijdig bouwplan, los en voorafgaand aan de later aan te vragen bouwactiviteit aan te vragen. Het bevoegd gezag beschikt hierbij over een ruime mate van vrijheid om het detailniveau van een aanvraag voor de afwijkactiviteit te bepalen. In overleg met de aanvrager kan er hierbij voor worden gekozen om op basis van relatief globale gegevens over plaatsing, bouwvolume en bouwhoogte te beoordelen of de afwijkactiviteit kan worden toegestaan. De (bouwkundige en stedenbouwkundige) detailleringen kunnen vervolgens aan de orde komen bij de later in te dienen aanvraag om een omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit. De vergunning voor de afwijkactiviteit, die toestaat om voor een bouwplan af te wijken van het omgevingsplan, maakt vervolgens deel uit van het toetsingskader van de later aan te vragen omgevingsvergunning voor de betrokken bouwactiviteit. Aan die eerder verleende vergunning voor een afwijkactiviteit kunnen, met het oog op de betrokken bouwactiviteit, voorschriften zijn verbonden waar de later in te dienen aanvraag voor de bouwactiviteit op wordt beoordeeld. Zo kan er voor worden gekozen worden om aspecten waarover het omgevingsplan regels kan stellen, zoals regels over het uiterlijk van het bouwwerk (redelijke eisen van welstand), de bouwhoogte, dakhellingen, nokhoogten of de mate waarin op eigen terrein in de parkeerbehoefte moet worden voorzien, niet direct in het kader van de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit uitputtend te beoordelen, maar pas bij de beslissing over de vergunning voor de bouwactiviteit. Zo is het voor het bevoegd gezag mogelijk om, afhankelijk van het (gewenste) detailniveau van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit, belangrijke beoordelingsaspecten feitelijk te beoordelen in het kader van de later aan te vragen omgevingsvergunning voor het concreet uitgewerkte bouwplan. Hiermee worden de mogelijkheden voor flexibiliteit verder vergroot.

Een aanvrager bepaalt voor welke activiteit vergunning wordt gevraagd. Als de aanvraag een afwijkactiviteit betreft, betekent dit niet dat de aanvrager alle activiteiten die op een bepaalde locatie zullen worden verricht, gelijktijdig als onderdeel van die activiteit zou moeten aanvragen. Dat zou er feitelijk op neer komen dat bij de bouw van een woonwijk, elk te onderscheiden activiteit die moet plaatsvinden in strijd met het omgevingsplan in één keer zou moeten worden aangevraagd. Dat is niet de bedoeling. Zo blijft het mogelijk dat gespreid in de tijd afzonderlijke omgevingsvergunningen worden verleend voor afwijkactiviteiten die bijvoorbeeld bestaan uit het kappen van bomen, het bouwrijp maken van gronden, het aanleggen van wegen en het bouwen van gebouwen. De aanvrager bepaalt de reikwijdte van zijn aanvraag. Het bevoegd gezag bepaalt uiteindelijk of de minimale omvang van de activiteit die in de aanvraag is afgebakend en de daarbij overgelegde gegevens toereikend zijn om de aanvraag in behandeling te kunnen nemen en daarop een goede beslissing te kunnen nemen. Een evident voorbeeld waarbij een bevoegd gezag geen goede beslissing kan nemen op een aanvraag, is de bouwactiviteit die enkel bestaat uit het bouwen van een dak op een plaats waar nog geen bouwwerk aanwezig is. Het kan niet zo zijn dan een dergelijk geïsoleerd bouwdeel, dat bouwkundig en functioneel onlosmakelijk verbonden is met het onder het te bouwen dak gelegen overige deel van het bouwwerk, los wordt aangevraagd. Het is niet mogelijk om een bouwwerk op te knippen in allerlei losse bouwdelen en daarvoor afzonderlijke vergunningen aan te vragen. Bouwdelen die bouwkundig en functioneel zo met elkaar verbonden zijn dat een geïsoleerde beoordeling van die verschillende delen niet mogelijk is, moeten samenhangend als onderdeel van één bouwplan worden aangevraagd. Een dergelijke benadering geldt mutatis mutandis ook voor afwijkactiviteiten. Dat is overigens niet anders dan zoals dat nu onder de Wabo geldt voor de activiteit «strijdig (planologisch) gebruik». De aanvraag moet een zinvolle beoordeling van de aanvaardbaarheid van de activiteit mogelijk maken. Daarvoor kan het in algemene zin vereist zijn dat een activiteit een minimale omvang heeft.

Het begrip «activiteit» is het centrale aangrijpingspunt voor het aanwijzen van de vergunningplicht voor activiteiten met nadelige gevolgen voor het milieu en voor het stellen van algemene regels hierover. Het huidige omgevingsrecht bevat verschillende vergunningplichten en andere individuele toestemmingen (ontheffingen) voor het reguleren van activiteiten met milieugevolgen, waaronder de omgevingsvergunning uit artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo, voor de activiteit:

«1°. Het oprichten, 2°. Het veranderen of veranderen van de werking of 3°. Het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk». Maar de huidige wetgeving kent ook andere toestemmingen op milieugebied, zoals:

• – het vereiste van een ontheffing voor bepaalde afvalwaterlozingen in het riool;

• – het vereiste van een ontheffing voor bepaalde afvalwaterlozingen in het grondwater en in de bodem;

• – het verbod om (zonder ontheffing) buiten inrichtingen afvalstoffen te verbranden;

• – het verbod om (zonder ontheffing) buiten inrichtingen afvalstoffen te storten;

• – ontheffing voor het hebben van een systeem voor warmte-en-koude-opslag in bepaalde gebieden.

Van laatstgenoemde vergunningen of ontheffingen worden er per jaar meer verleend dan de «milieuvergunningen voor inrichtingen» op grond van de Wet milieubeheer en de Wabo. Het wetsvoorstel kent voor alle genoemde soorten toestemmingen, één grondslag voor vergunningen voor het uitvoeren van activiteiten met milieugevolgen. Er is daarom gekozen voor een begrip op een hoger abstractieniveau dan het begrip inrichting, namelijk (milieubelastende) activiteit.

Voor een deel van de milieubelastende activiteiten die vanwege de omvang van de gevolgen voor de fysieke leefomgeving en de noodzaak van integrale besluitvorming onder Europese regelgeving vallen, zoals de richtlijn industriële emissies, kan met het begrip (milieubelastende) activiteit de implementatie worden vergemakkelijkt. Er kan rechtstreeks worden aangesloten bij het begrip installatie van die richtlijn, te weten: een vaste technische eenheid waarin een of meer van de in bijlage I van de richtlijn of in deel 1 van bijlage VII van de richtlijn vermelde activiteiten en processen alsmede andere op dezelfde locatie ten uitvoer gebrachte en daarmee rechtstreeks samenhangende activiteiten plaatsvinden die technisch in verband staan met de in die bijlagen vermelde activiteiten en die gevolgen kunnen hebben voor de emissies en de verontreiniging.

In de uitvoeringsregelgeving worden de vergunningplichtige milieubelastende activiteiten aangewezen. Voor de vergunningplichtige gevallen zal behalve voor de installatie als bedoeld in de richtlijn industriële emissies, waar mogelijk ook gebruik worden gemaakt van dit begrip voor andere (technisch) samenhangende activiteiten. Dit vervult in die situaties de noodzakelijke integrerende rol. Binnen de installatie kunnen verschillende activiteiten worden uitgevoerd maar de vergunning is voor het geheel, namelijk voor de installatie, van toepassing. Waar het begrip installatie niet passend is maar wel sprake is van een samenhangend geheel aan deelactiviteiten kan ook een andere term worden gebruikt. Dit geldt bijvoorbeeld voor een motorcrossterrein.

De «inrichting» als omschreven in de Seveso-richtlijn blijft echter een uitzondering. Uitsluitend bij deze EU-richtlijn wordt het begrip inrichting gebruikt. Door direct te verwijzen naar de richtlijn bij de omschrijving van de activiteit, te weten: een inrichting als bedoeld in de Seveso-richtlijn, kan strikte implementatie en de gewenste duidelijkheid worden geborgd.

Er zijn daarnaast ook bedrijven die vergunningplichtig zijn voor één aspect en verder onder de algemene regels vallen. In deze gevallen wordt alleen de specifieke milieubelastende activiteit vergunningplichtig gemaakt. De aanvraag kan dan daartoe beperkt blijven. Er is in dergelijke gevallen alleen bij wijziging van het vergunningplichtige deel en niet bij wijziging van andere delen van het bedrijf, een vergunning nodig.

Diezelfde benadering (aanwijzing van alleen de specifieke milieubelastende activiteit) zal worden gevolgd voor de hiervoor genoemde huidige «niet-inrichtinggerelateerde» vergunningen. Dit laatste is al aan de orde in het huidige systeem, omdat bij die activiteiten het inrichtingenbegrip geen rol speelt.

Een aanvraag om een omgevingsvergunning kan naar keuze van de aanvrager op één of meer activiteiten betrekking hebben. Uitgangspunt voor de omgevingsvergunning is dat een initiatiefnemer kan volstaan met één aanvraag bij één loket en dat hij van één bevoegd gezag toestemming krijgt. Burgers, bedrijven en andere initiatiefnemers kunnen op die manier met één aanvraag volstaan. Vervolgens draagt de overheid zorg voor een afgestemde procedure, behandeling en vergunningverlening «achter het loket». Als de initiatiefnemer één aanvraag indient, is er dus sprake van één bevoegd gezag voor het verlenen van de omgevingsvergunning, en voor het toezicht op de naleving en de handhaving daarvan. Dit geldt zowel voor aanvragen die slechts één activiteit betreffen, als voor aanvragen die meerdere activiteiten omvatten.

Welk bestuursorgaan bevoegd gezag is voor het besluit over de omgevingsvergunning wordt deels bij algemene maatregel van bestuur bepaald. In het wetsvoorstel is een hoofdregel opgenomen, namelijk dat de gemeente bevoegd is voor het verlenen van de omgevingsvergunning bij een aanvraag om één activiteit. Op deze hoofdregel kunnen een begrensd aantal specifieke uitzonderingen worden gemaakt. Voor situaties dat de aanvraag op één activiteit betrekking heeft, bevat de wet een limitatieve lijst van gevallen waarin de bevoegdheid aan het waterschap, de provincie of het Rijk kan worden toegedeeld. Hierbij is voor enkelvoudige activiteiten aansluiting gezocht bij de huidige verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Toch wordt verwacht dat als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet de gemeente in meer gevallen het bevoegd gezag zal zijn voor de verlening van de omgevingsvergunning. De oorzaak hiervoor ligt in het feit dat een groot aantal op zichzelf staande vergunningenstelsels uit de oude wetgeving opgaat in de omgevingsvergunning. Wanneer een initiatief meerdere vergunningplichtige activiteiten omvat, is er nog steeds maar één bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning die daarvoor wordt aangevraagd, en geldt ook hier de hoofdregel dat deze rol bij de gemeente komt te liggen.

Als de initatiefnemer een enkelvoudige aanvraag indient, dat wil zeggen een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor één activiteit, dan berust de bevoegdheid tot het nemen van een besluit op de aanvraag, afhankelijk van de aangevraagde activiteit(en), bij het college van burgemeester en wethouders, het dagelijks bestuur van het waterschap, gedeputeerde staten of een Minister. Uitgangspunt bij de toedeling van het bevoegd gezag is het subsidiariteitsbeginsel. Dit houdt in dat de gemeente als eerste verantwoordelijk is voor de zorg voor de fysieke leefomgeving. Dit uitgangspunt komt ook naar voren bij de toedeling van het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning. De gemeente is bevoegd gezag, tenzij anders is bepaald. Er is slechts gekozen voor de mogelijkheid om het bevoegd gezag aan een ander bestuursorgaan toe te delen in de volgende gevallen: wanneer er sprake is van provinciale of nationale belangen, een doelmatiger eindresultaat wanneer voor een ander bevoegd gezag dan de gemeente wordt gekozen, of wanneer er sprake is van een specifieke taak van een bestuursorgaan voor een onderdeel van de fysieke leefomgeving, die is toegedeeld op grond van afdeling 2.4 van het wetsvoorstel of een verordening van een waterschap of provincie. De waterschappen kunnen worden aangewezen als bevoegd bestuursorgaan voor vergunningaanvragen van wateractiviteiten in regionale wateren en vergunningplichtige activiteiten op grond van de eigen verordening. De provincies kunnen worden aangewezen als bevoegd gezag voor vergunningaanvragen van milieubelastende activiteiten met betrekking tot IPPC-installaties en Seveso-inrichtingen, Natura 2000- en flora- en fauna-activiteiten, ontgrondingsactiviteiten buiten de rijkswateren en in het winterbed van rivieren die tot de rijkswateren behoren, beperkingengebiedactiviteiten voor luchthavens van regionale betekenis en lokaal spoor, het brengen van stoffen in het grondwater, bepaalde wateractiviteiten, afwijkactiviteiten van provinciaal belang, activiteiten met betrekking tot gesloten stortplaatsen in de zin van hoofdstuk 10 van de Wet milieubeheer en het verlenen van vergunningen op grond van de eigen omgevingsverordening. Het Rijk kan worden aangewezen als bevoegd gezag voor mijnbouwgerelateerde activiteiten, ontgrondingen en wateractiviteiten in de rijkswateren, milieubelastende activiteiten waarbij een nationaal veiligheidsbelang speelt, afwijkactiviteiten van nationaal belang, beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot rijkswegen, luchthavens van nationale betekenis en hoofdspoorwegen, Natura 2000- en flora- en fauna-activiteiten van nationaal belang en activiteiten in de territoriale zee of de exclusieve economische zone. De limitatieve lijst met uitzonderingen sluit daarmee op hoofdlijnen aan bij de bevoegdheidsverdeling op grond van de huidige wetgeving. Dit betekent niet dat de bevoegdheidsverdeling per definitie altijd hetzelfde zal blijven als nu het geval is: er is bewust gekozen voor het nader invullen van de genoemde uitzonderingen bij algemene maatregel van bestuur om verdere decentralisatie van bevoegdheden mogelijk te maken zonder dat daarvoor een wetswijziging vereist is. Daarmee blijft de beoogde flexibiliteit van het systeem overeind. De uitzonderingen dekken echter slechts een klein deel van het totaal aantal verleende omgevingsvergunningen: naar verwachting zal uiteindelijk zo’n 90% van de aanvragen door de gemeente worden afgehandeld.

In veruit de meeste gevallen zal dus de initiatiefnemer ook bij afzonderlijke aanvragen om omgevingsvergunningen voor telkens één activiteit te maken krijgen met één bevoegd gezag, namelijk het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar de activiteit in hoofdzaak wordt verricht. Een aanvraag kan in ieder geval altijd bij het college van burgemeester en wethouders worden ingediend. In gevallen waarin dit college niet zelf bevoegd is, geldt een doorzendplicht op grond van de Awb. Aanvragen kunnen altijd ook rechtstreeks bij het bevoegd gezag worden ingediend.

Hoewel de initiatiefnemer vaak alleen te maken heeft met het college van burgemeester en wethouders als bevoegd gezag, kan het, wanneer meerdere activiteiten los worden aangevraagd, toch voorkomen dat verschillende bestuursorganen bevoegd zijn voor de vergunningverlening en handhaving van de activiteiten. Bij de implementatie van de Omgevingswet zal, rekening houdend met de praktijk die zich gevormd heeft na de invoering van de Wabo en de Waterwet, aandacht worden besteed aan de operationalisering van de «één loket»-gedachte, de afstemming en samenwerking daarbij tussen verschillende overheden en de mate waarin ICT de samenwerking achter het loket kan faciliteren.

Soms kan het echter beleidsmatig wenselijk zijn het bevoegd gezag voor de los aangevraagde activiteiten onder één bevoegd gezag onder te brengen. Het wetsvoorstel bevat daarvoor een aantal aangrijpingspunten. Allereerst biedt de flexibiliteitsregeling van artikel 5.15 van het wetsvoorstel een oplossing. Met toepassing van deze regeling kunnen bestuursorganen, met wederzijdse instemming bepalen om de bevoegdheid tot vergunningverlening over te dragen. Deze regeling kan bijvoorbeeld worden toegepast wanneer het vanuit het oogpunt van doelmatigheid gewenst is samenhangende activiteiten bij één bestuursorgaan onder te brengen om ongewenste versnippering van het bevoegd gezag te voorkomen. Het overdragen van de bevoegdheid kan ook bij al verleende vergunningen, als dit wordt toegepast in samenhang met een ambtshalve revisievergunning.

Het wetsvoorstel bevat daarnaast de grondslag om in specifieke gevallen samenhang aan te brengen in activiteiten in de fysieke leefomgeving en in het bevoegd gezag, zodat in die situaties zo veel mogelijk één bestuursorgaan bevoegd is voor vergunningverlening i handhaving. Dit kan bijvoorbeeld gewenst zijn om versnippering van het bevoegd gezag te voorkomen bij complexe bedrijven met aanzienlijke milieugevolgen.

Initiatiefnemers kunnen er ook voor kiezen om een vergunning aan te vragen voor meerdere activiteiten in één keer. Naar verwachting zal dit voor een groot deel van de initiatieven in meer of mindere mate gelden. Het wetsvoorstel bevat voor dit soort gevallen de hoofdregel dat er in zo’n geval maar één bestuursorgaan als bevoegd gezag kan gelden. Dit is altijd één van de bevoegde gezagsinstanties die aan zet zouden zijn als voor de desbetreffende activiteiten afzonderlijke vergunningaanvragen zouden zijn ingediend. Is de gemeente één van die bevoegde gezagsinstanties, dan is zij dat ook voor de vergunning voor de meervoudige activiteit, tenzij anders wordt bepaald. Op deze hoofdregel kunnen bij algemene maatregel van bestuur uitzonderingen worden gemaakt. Ook hier geldt het subsidiariteitsbeginsel op grond van artikel 2.3 als leidend principe. De regering is voornemens terughoudend om te gaan met deze uitzonderingsmogelijkheid: zij zal vooral worden gebruikt als voor één van de samenstellende activiteiten geldt dat het bevoegd gezag hiervoor niet bij de gemeente wordt gelegd. Bijvoorbeeld vanwege het schaalniveau van de mogelijke gevolgen van de activiteit, zoals het merendeel van de milieubelastende activiteiten van IPPC-installaties en Seveso-inrichtingen. Voor zover op grond hiervan het bevoegd gezag niet aan de gemeente wordt toegedeeld, ligt het niet voor de hand om situaties wanneer zij onderdeel uitmaken van een meervoudige aanvraag, alsnog bij de gemeente te beleggen. In dergelijke situaties zal het bevoegd gezag dus aan de provincie of het Rijk worden toegedeeld. Dit laatste is ook het geval wanneer de gemeente niet één van de bevoegde gezagsinstanties zou zijn als alle activiteiten afzonderlijk zouden zijn aangevraagd. Bijvoorbeeld bij een combinatie van een milieubelastende activiteit van een Seveso-inrichting en een afwijkactiviteit van nationaal belang. In deze situatie zijn de provincie en het Rijk de enige logische kandidaten voor de toedeling van het bevoegd gezag.

Voorbeeld: Als een initiatiefnemer een nieuw pannenkoekenhuis aan de rand van een beschermd natuurgebied wil realiseren moet hij voor de volgende activiteiten waarschijnlijk een omgevingsvergunning aanvragen: een afwijkactiviteit als wordt afgeweken van het omgevingsplan, een bouwactiviteit, een Natura 2000-activiteit en een flora- en fauna-activiteit. In dit soort gevallen is de Natura 2000-activiteit vaak de meest kritische factor in het proces van vergunningverlening: voor deze vergunning geldt de strengste toetsing en is de kans dat op een weigering het grootst. Het kan dan voor de initiatiefnemer voordelig zijn om eerst de Natura 2000-activiteit los aan te vragen, en pas na verlening daarvan de overige aanvragen in te dienen. Zo voorkomt hij dat hij onnodig kosten maakt voor bijvoorbeeld bouwtekeningen. In dat geval is de provincie in elk geval bevoegd gezag voor het verlenen van de vergunning voor de Natura 2000-activiteit. Als hij de aanvragen voor alle andere benodigde activiteiten gezamenlijk indient, is de gemeente bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit, de afwijkactiviteit en de flora- en fauna-activiteit. Kiest de initiatiefnemer er daarentegen voor om alle activiteiten, dus ook de Natura 2000-activiteit, in één keer aan te vragen, dan komt de gehele aanvraag meteen bij de gemeente terecht.

Het wetsvoorstel voorziet in een specifieke regeling, waarbij de waterbeheerder of de provincie bevoegd gezag is voor die handelingen in het watersysteem waarvoor in het huidige stelsel op grond van de Waterwet of de keur een vergunning is vereist. Op grond van artikel 5.9 is in dat geval de waterbeheerder of de provincie bevoegd gezag voor de vergunning. De regeling is ingesteld omdat zonder deze regeling bij gelijktijdige indiening van activiteiten die nu onder de Waterwet vallen, met andere activiteiten, zoals bouwen, de waterschappen hun bevoegdheden zouden verliezen aan de gemeente, provincie of het Rijk. Zonder deze regeling zouden waterschappen als functioneel bestuursorgaan immers geen bevoegd gezag kunnen zijn in gevallen van een combinatie van een wateractiviteit met een activiteit waarvoor alleen een algemeen bestuursorgaan bevoegd kan zijn, zoals een bouwactiviteit op een primaire waterkering. Het uitsluiten van de bevoegdheid voor de waterschappen voor deze situaties, zou in veel gevallen ook tot gevolg hebben dat het bevoegd gezag niet wordt toegedeeld aan het orgaan dat verantwoordelijk is voor de belangrijkste activiteit waarvoor vergunning wordt gevraagd. Volledige integratie van alle wateractiviteiten in de omgevingsvergunning zou verder kunnen leiden tot een centralisatie van de vergunningverlenende taken voor activiteiten in de rijkswateren, inclusief vergunningplichtige buitendijkse activiteiten. Daarom voorziet het wetsvoorstel in een regeling waarbij de waterbeheerder of de provincie bevoegd gezag is voor de omgevingsvergunning voor die handelingen in het watersysteem waarvoor vergunning is vereist, zoals nu geregeld onder de Waterwet en de verordeningen van waterschappen. Voor deze watergerelateerde activiteiten blijft zo formeel gezien een aparte aanvraag om een omgevingsvergunning vereist, waarop een apart besluit door de waterbeheerder of de provincie wordt genomen en waarbij toezicht en handhaving ook bij de waterbeheerder of de provincie liggen.

In lijn met de uitgangspunten zorgt de overheid ook in deze situatie voor een afgestemde procedure, behandeling en besluitvorming achter het loket. De regeling zal zo worden ingericht dat de aanvrager maximaal wordt bediend. Via de coördinatieregeling van afdeling 3.5 Awb zal gelijktijdige behandeling en besluitvorming van de omgevingsvergunning van de waterbeheerder en de omgevingsvergunning voor de overige activiteiten worden geborgd, wanneer deze door de initiatiefnemer gezamenlijk worden aangevraagd. De aanvrager kan terecht bij één digitaal loket, en krijgt de procedureel afgestemde toestemmingen op één moment. In aanvulling hierop is het voor IPPC-installaties* noodzakelijk te voorzien in een aantal bepalingen om te kunnen voldoen aan de richtlijn industriële emissies. Deze EU-richtlijn vraagt om de borging van een integrale benadering voor IPPC-installaties. Het wetsvoorstel voorziet met artikel 5.7, derde lid, dan ook in een plicht de afzonderlijke aanvragen gelijktijdig in te dienen. Daarnaast krijgt het algemeen bestuur doorzettingsmacht, om bij gebrek aan overeenstemming tussen algemeen bestuur en waterbeheerder een integrale oplossing te kunnen afdwingen. Dit om aan de verplichtingen van de richtlijn industriële emissies te kunnen voldoen. Tot slot is in verband hiermee voorzien in de bevoegdheid om wanneer één van beide vergunningen wordt gewijzigd of ingetrokken, ook de andere vergunning in te trekken of te wijzigen. Daarbij geldt dat elk bevoegd gezag in principe alleen zijn eigen vergunning kan intrekken, en niet die van de ander. Wat betreft toezicht en handhaving, waarbij het bestuursorgaan dat bevoegd is voor de afzonderlijke vergunning voor wateractiviteiten ook bevoegd is voor het toezicht en de handhaving van die activiteit, wordt uitgegaan van een goede onderlinge afstemming met het andere bestuursorgaan.

Bij het nemen van een besluit over een vergunning betrekt het bestuursorgaan zowel wettelijke regels als beleidsregels. Het geheel van deze regels wordt ook wel het «toetsingskader» genoemd. De inhoudelijke wettelijke bepalingen over de beoordeling van een vergunningaanvraag worden hier «beoordelingsregels» genoemd.101 Bij de totstandkoming van dit wetsvoorstel moest een keuze worden gemaakt voor het niveau van het regelen van wettelijke beoordelingregels. Deze zijn nu soms verdeeld over wetten in formele zin en algemene maatregelen van bestuur, met incidenteel nadere uitwerking bij ministeriële regeling. Zo omvatten zowel de Wabo als het Besluit omgevingsrecht en de Regeling omgevingsrecht beoordelingsregels voor de milieubelastende activiteit. Betrokkenen moeten daardoor in verschillende naar elkaar verwijzende documenten zoeken naar de formele regelgeving. Omwille van het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak en de mogelijkheden van een samenhangende beoordeling van de aanvraag is in dit wetsvoorstel gekozen voor het bij elkaar brengen van de beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen in één algemene maatregel van bestuur.

Als nadeel van deze keuze kan worden ervaren dat de beoogde werking van het vergunningstelsel niet zichtbaar is op wetsniveau. Dit is ondervangen door voor elk van de activiteiten die het Rijk vergunningplichtig stelt, aan te geven wat het belang is dat centraal staat bij de beoordeling van de aanvraag. Ook bevat het wetsvoorstel voor veel activiteiten richtinggevende uitspraken voor de bij algemene maatregel van bestuur te geven beoordelingsregels. Zo bepaalt het voor de bouwactiviteit dat het daarvoor nu geldende limitatief-imperatieve stelsel zal blijven bestaan: de vergunning wordt geweigerd als er strijd is met de krachtens artikel 4.3 gestelde algemene rijksregels voor bouwen of de in het omgevingsplan gestelde regels over bouwactiviteiten. Voor de afwijkactiviteit is het uitgangspunt vastgelegd dat de krachtens de artikelen 2.22 en 2.24 gestelde instructieregels voor omgevingsplannen van overeenkomstige toepassing zullen worden verklaard voor niet-tijdelijke afwijkactiviteiten. Verder is – conform de in paragraaf 2.3 beschreven uitgangspunten – bij enkele activiteiten aangegeven welke beleidsbeginselen uit het internationale recht onderdeel zullen vormen van de beoordelingsregels.

Voor vergunningplichten op grond van decentrale verordeningen, gelden de beoordelingsregels die voor de betrokken activiteit door het bestuursorgaan in de verordening zijn gegeven.

De beoordelingsregels van de verschillende vergunningenregimes die in de Omgevingswet bijeenkomen werken sterk verschillend. Bij sommige activiteiten geven de wettelijke beoordelingsregels veel discretionaire ruimte, wat veel afwegingsruimte geeft voor het bevoegd gezag. Bij andere activiteiten, zoals de bouwactiviteit, is er juist sprake van een limitatief en op onderdelen imperatief toetsingskader waarbij de discretionaire ruimte beperkter is. Het verruimen van de discretie in toetsingskaders zou er toe leiden dat activiteiten op meer aspecten beoordeeld moeten worden dan nu het geval is; dat zou ten koste gaan van de voorspelbaarheid of activiteiten toelaatbaar zijn. Voor vergunningplichten die door het Rijk zijn aangewezen worden in de uitvoeringsregelgeving, met het oog op de rechtszekerheid en doelmatigheid, per activiteit op die activiteit toegesneden regels gesteld. Op basis daarvan dient de aanvaardbaarheid van de activiteit te worden beoordeeld en wordt de mogelijkheid tot het stellen van voorschriften aan de vergunning materieel begrensd. De verdere integratie van activiteiten in één omgevingsvergunning betekent ook winst voor de beslisruimte van bestuursorganen. Ook de mogelijkheid om een integralere afweging te maken verbetert. Hoewel per activiteit sprake is van afzonderlijke regels voor de beoordeling van de aanvraag, kan de beslisruimte van de verschillende activiteiten door samenhangende beoordeling beter met elkaar in verband worden gebracht en integraal worden afgewogen. Het vergroten van de beslisruimte voor het maken van afwegingen verbetert de mogelijkheden voor het bevoegd gezag om te komen tot een integrale beoordeling van de aanvraag.

Verder worden de beoordelingsregels voor vergunningplichten ingesteld door het Rijk in één algemene maatregel van bestuur bij elkaar gebracht, gestroomlijnd door eenduidigheid in begrippen en door het schrappen van dubbelingen, maar ook door meer eenduidigheid in de wijze waarop omgevingswaarden al dan niet zullen doorwerken. Deze aanpassing maakt deel uit van het traject van de totstandkoming van uitvoeringsregelgeving van het Rijk. In combinatie met digitalisering wordt gestreefd naar een situatie waarbij voor de initiatiefnemers meer dan voorheen inzichtelijk wordt welke beoordelingsregels van toepassing zijn voor de voorgenomen activiteiten.

Het wetsvoorstel wijzigt de revisievergunning op aanvraag tot een ambtshalve bevoegdheid van het bevoegd gezag om te voorzien in een administratieve samenvoeging van gerelateerde vergunningen met het oog op een doelmatige uitvoering en handhaving. De revisievergunning op aanvraag wordt met het wetsvoorstel geschrapt. De bevoegdheid van een ambtshalve revisievergunning kan worden toegepast als stapeling van vergunningen ontstaat door in de tijd wisselende en veranderde activiteiten en wijziging van voorschriften door voortschrijdende bescherming van de fysieke leefomgeving. Bedrijven breiden uit, vergroten de productiecapaciteit, beginnen nieuwe activiteiten of vervangen installaties. Telkens neemt het bevoegd gezag daarover een besluit en ontstaat er een extra vergunning. Deze stapeling kan een onoverzichtelijke vergunningsituatie veroorzaken en zowel voor het bevoegd gezag als het bedrijf doelmatige uitvoering en handhaving belemmeren. Daarom kennen zowel de milieu als waterregelgeving van oudsher de revisievergunning om na een aantal wijzigingen met een schone lei te kunnen beginnen. De revisievergunning wordt in de huidige praktijk echter ook gebruikt als instrument om veranderingen te vergunnen of voorschriften te wijzigen. Voor het vergunnen van veranderingen of voor het wijzigen van voorschriften of intrekken van de vergunning kent het wetsvoorstel echter andere instrumenten. Om de aanvullende werking van de revisievergunning ten opzichte van de aanvraag om een nieuwe vergunning en wijziging en intrekking van een bestaande vergunning helder neer te zetten, kent het voorgestelde artikel 5.41, eerste lid, uitsluitend nog, analoog aan artikel 6.19 van de Waterwet, het instrument van de ambtshalve revisievergunning, die in het belang van een doelmatige uitvoering en handhaving kan worden verleend. Het ambtshalve verlenen van een revisievergunning kan tegelijk plaats vinden met het nemen van een beslissing op een aanvraag om een nieuwe vergunning. Deze aanvraag moet voorzien in de benodigde informatie om op de aanvraag te beslissen, waaronder informatie over de samenhang tussen de wijziging en de eerder vergunde situatie. Hierdoor houdt het bevoegd gezag inzicht in de actueel vergunde situatie. Daarbij kunnen met toepassing van de reguliere wijzigings- en intrekkingsbepalingen ook wijzigingen plaatsvinden ten opzichte van de vergunningen die door de revisievergunning worden vervangen. Door de combinatie van ambsthalve revisie, beoordeling van de omgevingsvergunning van een gewijzigde activiteit en de bevoegdheid tot wijziging of intrekking van de vergunning kan materieel hetzelfde worden bereikt als met de revisievergunning «op aanvraag», met dat verschil dat de revisievergunning «op aanvraag» vervalt. Allereerst is hierdoor de afzonderlijke werking van de verschillende instrumenten meer onderling helder afgebakend, wat de rechtszekerheid van de initiatiefnemer vergroot. Het bedrijf hoeft alleen aanvraag te doen vanwege de vergunningplichtige wijziging en de vergunning kan slechts worden gewijzigd of ingetrokken vanwege de reguliere gronden voor intrekking of wijziging. Doordat het bedrijf niet langer een aanvraag hoeft in te dienen die ook ziet op activiteiten waarvoor al vergunning is verleend, wordt hiermee bovendien een lastenverlichting voor bedrijven bereikt. Het ambtshalve karakter van de revisievergunning heeft voor het bevoegd gezag als voordeel dat het dit besluit zelf kan initiëren wanneer dat gewenst is vanuit het oogpunt van doelmatigheid, zonder daarbij eerst een aanvraag af te wachten.

Als voor de verschillende omgevingsvergunningen die van kracht zijn verschillende bestuursorganen zijn betrokken, kan ter voorkoming van versnippering van het bevoegd gezag, de bevoegdheid worden overgedragen met overeenkomstige toepassing van de flexibiliteitsregeling in artikel 5.15. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar de toelichting bij dat artikel.

Het projectbesluit sluit aan op een ontwikkeling die zich de afgelopen decennia heeft voorgedaan in de wetgeving naar aanleiding van de praktijkervaringen met het realiseren van projecten met een publiek belang. In de Tracéwet (in werking getreden op 1 januari 1994) is gekozen voor het maken van de principiële ruimtelijke afweging in een ander kader dan dat van een bestemmingsplan en voor besluitvorming op rijksniveau in plaats van gemeentelijk niveau. In de Wet op de Ruimtelijke Ordening is voorzien in besluitvorming over projecten door middel van het nimby-instrument102, de concrete beleidsbeslissing in een planologische kernbeslissing of een streekplan103 en de rijksprojectenprocedure104. In de huidige Wro is gekozen voor het inpassingsplan, dat het Rijk en de provincies een instrument biedt dat gelijkwaardig is aan het gemeentelijk bestemmingsplan. In de jaren ’90 is ook gekozen voor coördinatieprocedures in de Wet op de Waterkering105 (die later is opgegaan in de Waterwet) en de Ontgrondingenwet106. De argumenten voor de introductie van deze procedures voor besluitvorming over projecten waren gelijksoortig107:

• – de noodzaak van een zorgvuldige maatschappelijke voorbereiding in verband met de omvang en technische complexiteit van de projecten, de complexe belangenafweging en wenselijkheid van een zo groot mogelijk maatschappelijk draagvlak;

• – de bestuurlijke wens om de bevoegdheid voor het besluit te leggen bij het bestuursorgaan dat politiek verantwoordelijk is voor het project;

• – de beheersbaarheid van de besluitvormingsprocedure, gegeven de bestuurlijke complexiteit van een project dat vaak de taken en het grondgebied van diverse bestuursorganen raakt;

• – stroomlijning van procedures met behoud van goede rechtsbeschermingsmogelijkheden;

• – de financiële belangen, ook voor de overheden die bijdragen aan het project.

Er zijn grotere en kleinere verschillen tussen de huidige procedures in diverse wetten, maar ze hebben enkele gezamenlijke kenmerken:

• – de toegang tot de procedure is tot op zekere hoogte afgebakend;

• – de bevoegdheid tot het nemen van het besluit ligt bij het bestuursorgaan dat verantwoordelijk is voor het beleid tot realisatie van de projecten, dus bij gedeputeerde staten, het dagelijks bestuur van het waterschap of de verantwoordelijke Minister;

• – het Rijk of een provincie kan zo nodig zelf voorzien in een uitvoeringsbesluit als dat niet tijdig conform de aanvraag wordt verleend;

• – er is beroep in één instantie.

Deze kenmerken komen terug in het voorgestelde projectbesluit. De procedure voor het projectbesluit combineert de sterke kanten van huidige procedures. Zo is de voorbereiding volgens de «sneller en beter»-aanpak ontleend aan het tracébesluit en het direct burgerbindende karakter aan het inpassingsplan.

Het projectbesluit bevat de maatregelen die nodig zijn voor de uitvoering van het project. Hierbij valt onder andere te denken aan een omschrijving van het project dat tot stand wordt gebracht, maar ook aan eventuele voorzieningen die daarmee samenhangen. Ook kunnen regels worden gesteld die zijn gericht op de bescherming en de instandhouding van het gerealiseerde project. Dat kan bijvoorbeeld nodig zijn als met het projectbesluit een natuurgebied wordt gerealiseerd. Het projectbesluit kan dan eveneens maatregelen in het samenhangende gebied en compenserende maatregelen ter bescherming en instandhouding van het met het projectbesluit gerealiseerde gebied bevatten. Bij algemene maatregel van bestuur zullen op grond van de artikelen 2.24 en 16.86 regels worden gesteld over de inhoud van het projectbesluit.

Het projectbesluit heeft de mogelijkheid in zich dat met één besluit alle toestemmingen voor het project worden verleend. Omdat het project in het algemeen niet zal passen binnen de regels van het geldende omgevingsplan, wijzigt het projectbesluit die regels. Het projectbesluit is daarmee ook een besluit tot (partiële) wijziging van het omgevingsplan of de omgevingsplannen, vanwege de realisatie en instandhouding van het project. Het projectbesluit geldt verder als omgevingsvergunning voor de expliciet in het projectbesluit genoemde activiteiten en als toestemming voor andere in het projectbesluit benoemde activiteiten, zoals een verkeersbesluit.

Voor complexe en ingrijpende projecten is een brede verkenning en een vroegtijdige participatie van publiek en belanghebbenden, leidend tot een gedragen voorkeursrichting en gecoördineerde uitvoering, van groot belang. De procedure voor het projectbesluit bevat een aantal waarborgen waarmee de adviezen over de «sneller en beter»-aanpak in het wetsvoorstel zijn opgenomen. Bij het projectbesluit gaat het om het realiseren van projecten met een publiek belang, waarbij door middel van een trechtermodel van initiatief tot concrete besluitvorming wordt gekomen.

Bij het projectbesluit vormt de verkenningsfase, zoals die ook in de Tracéwet is opgenomen, een belangrijk onderdeel. Die verkenningsfase vindt plaats met participatie van burgers, bedrijven, organisaties en betrokken bestuursorganen. Deze verkenning leidt tot politiek-bestuurlijke besluitvorming op strategisch niveau over het al dan niet noodzakelijk zijn van een project. Afhankelijk van de omvang en aard van het project kan daarvoor een voorkeursbeslissing worden genomen of kunnen de resultaten daarvan in het (ontwerp)projectbesluit worden opgenomen. Wordt de noodzaak van het project vastgesteld, dan kan het projectbesluit op basis van die verkenning verder worden uitgewerkt. Met het breed verkennen en het niet al te vroeg concentreren op oplossingen wordt voorkomen dat in een te vroeg stadium een «oplossing» wordt gepresenteerd.

Het projectbesluit voorziet direct in de (partiële) wijziging van het omgevingsplan of de omgevingsplannen. Deze regeling tot directe wijziging van het omgevingsplan is opgenomen ter voorkoming van extra lasten bij gemeenten die anders na vaststelling van het projectbesluit het omgevingsplan zouden moeten wijzigen in verband met het projectbesluit. Een vergelijkbare constructie bestaat in de Wro voor het Rijk en de provincies om projecten van nationaal belang of provinciaal belang te realiseren door middel van een inpassingsplan dat geacht wordt deel uit te maken van het bestemmingsplan. Uit het inpassingsplan en het bestemmingsplan kan vervolgens worden opgemaakt wat de nieuwe planologische regeling voor het desbetreffende gebied is. Omdat het projectbesluit het omgevingsplan wijzigt is daarmee ook duidelijk welke regels gelden voor het gewijzigde omgevingsplan. Bij gemeentegrensoverschrijdende projecten kunnen door het projectbesluit meerdere omgevingsplannen worden geraakt en kan de wijziging voor meerdere omgevingsplannen gelden.

De wijziging ziet alleen op de realisatie en instandhouding van het project. Het kan daarbij gaan om regels die voorzien in het toelaten van bouw- en gebruiksmogelijkheden voor het project, zoals het realiseren van hoogspanningsmasten, een autoweg of natuur. Ook kan het gaan om het beperken van bouwmogelijkheden, of om het beperken of uitsluiten van voorheen toegelaten functies, zoals een agrarische functie in geval van de vestiging van een energiecentrale. Het kan daarnaast om andere functies gaan («dubbelbestemming» in de huidige terminologie), zoals hoogspanningsleidingen of archeologische waarden. De wijziging kan ook de (digitale) verbeelding betreffen, zoals de aanduiding van een wiekoverslag van een windmolen. Verder kan de wijziging in verband met het project ook zien op regels die gelden voor een beperkingengebied, bijvoorbeeld een beperkingengebied langs een gasleiding.

In de projectprocedure wordt rekening gehouden met de mogelijkheid voor een verkorte procedure waarin het vaststellen van een voorkeursbeslissing niet wordt voorgeschreven. Bij projecten die minder complex zijn betekent de «sneller en beter»-aanpak, met het vaststellen van een voorkeursbeslissing, eerder een verzwaring dan een versnelling. Te denken valt aan projecten waarbij in mindere mate belangen zijn betrokken of waarvoor geen wezenlijke alternatieven hoeven te worden afgewogen. Voor die projecten kan worden volstaan met een beperkte verkenning waarbij trechtering van vele oplossingsrichtingen naar één voorkeursoplossing geen toegevoegde waarde heeft. Het wetsvoorstel legt maar in een beperkt aantal gevallen vast waarvoor een voorkeursbeslissing verplicht wordt voorgeschreven. Het betreft een continuering van de bepalingen die zijn opgenomen in de Tracéwet ter implementatie van de adviezen over de «sneller en beter»-aanpak109. In andere gevallen is het aan het bevoegd gezag om hierover te beslissen.

Ook biedt het wetsvoorstel de mogelijkheid aan het bevoegd gezag om voorbereidingsbescherming te koppelen aan die fase van besluitvorming waarin dit noodzakelijk is. Met voorbereidingsbescherming kan worden voorkomen dat de voorbereiding van besluitvorming wordt bemoeilijkt door andere ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving. Het instrument voorziet in mogelijkheden voor maatwerk: de voorbereidingsbescherming treedt pas in werking vanaf het moment dat het noodzakelijk wordt geacht en duurt voort totdat het door het projectbesluit gewijzigde omgevingsplan in werking treedt.

Het wetsvoorstel voorziet daarnaast in de mogelijkheid dat bestuursorganen die samenhangende projecten willen initiëren in onderling overleg daarvoor één projectbesluit kunnen vaststellen, met één bevoegd gezag.

Ten aanzien van de handhaving geldt dat het bevoegd gezag voor het projectbesluit zorg draagt voor de correcte uitvoering van wat in het projectbesluit is opgenomen. Voor zover het projectbesluit geldt als omgevingsvergunning voor de in het projectbesluit aangegeven activiteiten, is het bestuursorgaan dat het projectbesluit heeft genomen, ook bevoegd gezag voor toezicht op en handhaving van de daaraan verbonden voorschriften. Daar waar wordt afgeweken van het door het projectbesluit gewijzigde omgevingsplan, geldt dit als een handelen zonder vergunning of in strijd met het omgevingsplan en is het regulier bevoegd gezag belast met toezicht en handhaving. De gemeente is bevoegd gezag is voor toezicht en handhaving van de regels van het omgevingsplan en daarmee ook bevoegd gezag voor toezicht op de naleving van de regels in het omgevingsplan die zijn gewijzigd door het projectbesluit. Deze situatie is vergelijkbaar met het huidige inpassingsplan op grond van de Wro, dat deel uitmaakt van het bestemmingsplan. Als een omgevingsvergunning is verleend ter uitvoering van het projectbesluit, is de reguliere regeling voor de toedeling van het bevoegd gezag van toepassing. In de artikelsgewijze toelichting op artikel 18.2 is de handhaving van het projectbesluit nader toegelicht.

Voorbeeld: De Minister van Infrastructuur en Milieu neemt een projectbesluit voor het bouwen van een aquaduct ter plaatse van een kanaal dat bij een waterschap in beheer is. Hij integreert de omgevingsvergunning voor de wateractiviteit in het projectbesluit en moet dus zelf toezien op de voorschriften op watergebied. De omgevingsvergunning voor het bouwen van het aquaduct wordt pas later aangevraagd en de gemeente is belast met toezicht en handhaving hierop.

In het voornemen worden onder andere de probleemanalyse en opgave of doelstelling en de inrichting van het participatieproces vermeld. Ook worden de initiatiefnemer en het bevoegd gezag aangegeven en wordt de vraag beantwoord of een uitgebreide verkenning (uitmondend in een voorkeursbeslissing) of een beperkte verkenning (na voornemen doorgaan naar ontwerpprojectbesluit) wordt uitgevoerd en binnen welke termijn de volgende stap wordt verwacht. Aan deze openbare kennisgeving kan de start van een breed (informeel) participatieproces worden gekoppeld, waarin het bevoegd gezag overleg pleegt met de relevante private belanghebbenden en overheden wiens belangen hierbij betrokken zijn. Bij het projectbesluit geeft het bestuursorgaan een verantwoording van het gevoerde participatieproces.

Het voornemen markeert de start van de procedure om uiteindelijk te komen tot een projectbesluit. Het karakter van het voornemen is niet om een rechtens bindend besluit te nemen dat het project zal worden uitgevoerd. Het gaat er om openbaar kennis te geven van de verkenning van een opgave in de fysieke leefomgeving en aan te geven of en op welke wijze het publiek wordt betrokken. Aan het voornemen is dan ook geen bezwaar- of beroepsmogelijkheid gekoppeld.

In het geval van een privaat initiatief geeft het bevoegd gezag naar aanleiding van een verzoek van een initiatiefnemer kennis van een voornemen, als het voornemens is medewerking te verlenen aan het initiatief en er een onderdeel van provinciaal of rijksbeleid met het project is gemoeid. In de situatie dat een private initiatiefnemer een verzoek doet aan de overheid om een projectbesluit te nemen en de overheid wijst dat verzoek af, is er wel sprake van een besluit. De afwijzing heeft dan betrekking op het niet starten van de besluitvormingsprocedure voor het projectbesluit. Op een besluit tot afwijzing is de reguliere procedure van toepassing op dezelfde wijze zoals dat onder de Wro voor het inpassingsplan geldt. Tegen het afwijzingsbesluit staat bezwaar, beroep en hoger beroep open.

Vervolgens wordt aan de hand van het openbaar gemaakte voornemen bepaald welke informatie wordt vergaard om te kunnen komen tot een afgewogen besluit over het project. Als de uitgebreide procedure wordt gevolgd, zal in het kader van de voorkeursbeslissing de verkenning worden uitgevoerd. Wordt de verkorte procedure gevolgd, dan wordt de verkenning uitgevoerd in het kader van projectbesluit en worden de resultaten daarvan in de toelichting van het projectbesluit opgenomen.

In beide gevallen speelt de mer-plicht een rol voor zover er sprake is van een project dat mer-plichtig is of een voorkeursbeslissing die plan-mer-plichtig is op grond van afdeling 16.4 van het wetsvoorstel. Bij de uitgebreide procedure speelt ook de plan-mer een rol, omdat de voorkeursbeslissing wordt aangemerkt als een plan dat bijvoorbeeld kaderstellend is voor het vast te stellen projectbesluit. Als er sprake is van een plan-mer-plicht moeten in ieder geval de mogelijke aanzienlijke milieueffecten en de redelijke alternatieven worden onderzocht. Ook wordt advies over reikwijdte en detailniveau gevraagd aan de te raadplegen instanties. Hiermee wordt invulling gegeven aan de verplichting van de smb-richtlijn dat «bevoegde instanties» in de gelegenheid worden gesteld om advies uit te brengen over de door opdrachtgever te verstrekken informatie. De mer-procedures zijn waar mogelijk afgestemd op de procedure voor het projectbesluit. Voor de mer voor projecten en voor plannen of programma’s wordt verder verwezen naar paragraaf 4.16.5. Voor de beoordelingsregels en onderzoeksplichten geldt dat deze waar mogelijk worden geharmoniseerd. Dit wordt uitgewerkt in de uitvoeringsregelgeving.

Door vooraf (en in overleg met de initiatiefnemer) de omvang van het projectbesluit en daarmee de reikwijdte van de informatieplicht te bepalen, kan op dit moment in de procedure een fasering worden ingebouwd in het project. Voor zover door het bevoegd gezag gewenst kunnen vergunningen ter uitvoering van het project later worden verleend, met toepassing van de coördinatieregeling. Zo zou bijvoorbeeld bepaald kunnen worden dat constructieve veiligheid van een te bouwen tunnel als onderdeel van een nieuw aan te leggen snelweg geen onderwerp van de afweging is bij het projectbesluit, maar dat dit betrokken zal worden bij een aparte later te verlenen omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit. Een ander voorbeeld is de aanleg van een hoogspanningsleiding waarbij het projectbesluit de locatie van het tracé, de locatie van de masten en de gebruiksbeperkingen voor de in het besluit betrokken gebieden en bouwwerken aangeeft. De bouwtechnische eisen van de masten kunnen desgewenst op een later moment, bij de aanvraag om een omgevingsvergunning ter uitvoering van het project, worden betrokken. De gedachte hierachter is dat de praktijk op dit punt om flexibiliteit vraagt, wat ook blijkt uit de huidige wetgeving. De uitvoeringsbesluiten kunnen tegelijk met het projectbesluit worden vastgesteld, maar dat kan ook later, al dan niet gefaseerd.

Het projectbesluit voorziet minimaal in de toestemming voor die activiteiten die noodzakelijk zijn om een afweging te kunnen maken over de aanvaardbaarheid van het project. Over onderdelen van de uitvoering van het projectbesluit die niet tot in detailniveau in de afweging bij het projectbesluit zijn opgenomen, kan na het nemen van het projectbesluit door middel van een omgevingsvergunning of ander besluit ter uitvoering van het projectbesluit, worden beslist. De Minister of gedeputeerde staten maken hierbij gebruik van de coördinatieregeling voor uitvoeringsvergunningen op grond van de Awb.

Uitgangspunt van het projectbesluit is een integrale afweging. Het gaat bij het vaststellen van een projectbesluit om een belangenafweging, waarbij politieke en bestuurlijke inzichten een belangrijke rol spelen. Het integrale karakter van het projectbesluit brengt met zich mee dat de beoordeling van die activiteiten die van belang zijn voor het integrale oordeel over de aanvaardbaarheid van het project ook worden meegenomen in het projectbesluit en niet voor fasering in aanmerking komen. Voor de beoordeling van de activiteiten die bij het projectbesluit zijn inbegrepen zal vrijwel altijd een beoordeling aan de hand van de beoordelingsregels voor deze activiteiten aan de orde zijn. Als een projectbesluit de omgevingsvergunning voor een activiteit vervangt, zijn de beoordelingsregels voor die activiteit van overeenkomstige toepassing op het projectbesluit.

Bij een projectbesluit werkt het centrale bestuur steeds binnen de regels die het decentraal bestuur heeft gesteld, met uitzondering van de regels van het omgevingsplan. In sommige gevallen is het echter ook voor het Rijk of een provincie mogelijk om regelgeving van andere bestuursorganen buiten toepassing te laten. Het moet dan wel gaan om situaties waarin de verwezenlijking van een projectbesluit onevenredig wordt belemmerd. Een voorbeeld is een absolute verbodsbepaling in de omgevingsverordening, een provinciaal programma, de waterschapsverordening, of in een niet in het omgevingsplan geïntegreerde gemeentelijke verordening, waardoor het project binnen redelijke grenzen niet kan worden gerealiseerd. Van deze bevoegdheid zal alleen in het uiterste geval gebruik kunnen worden gemaakt. Voor de provincie betreft deze bevoegdheid regelingen van een gemeente of een waterschap. Voor de Minister bestaat daarnaast de mogelijkheid ook regelgeving van gedeputeerde staten buiten toepassing te laten. Gezien de staatsrechtelijke verhoudingen beschikt het waterschap niet over deze mogelijkheid. Deze mogelijkheid is nu opgenomen in artikel 3.35, achtste lid, Wro en is in het wetsvoorstel overgenomen in artikel 5.51. De legitimering van deze mogelijkheid is gelegen in het publieke belang van de projecten waar de projectprocedure betrekking op heeft. Als er sprake is van een programmatische aanpak geldt dezelfde bepaling als bij een omgevingsvergunning voor een activiteit: de beoordelingsregels voor die activiteit zijn niet van toepassing; de activiteit wordt beoordeeld aan de hand van het programma. Soms kunnen dergelijke regels echter leiden tot onevenredige belemmeringen voor een project. In zulke gevallen kunnen de regels van het decentrale bestuur buiten toepassing worden gelaten. Het besluit om onevenredig belemmerende regels buiten toepassing te laten, kan deel uitmaken van het projectbesluit, voor zover expliciet bepaald. Ook kan het worden genomen als besluit ter uitvoering van het projectbesluit. In alle gevallen zal zorgvuldig moeten worden gemotiveerd waarom naleving van de decentrale bepaling onevenredig belemmerend is voor het project. Voor een nadere toelichting op de programmatische aanpak wordt verwezen naar paragraaf 4.3.6.

Ook bij een projectbesluit kan sprake zijn van activiteiten waarvoor andere bestuursorganen verantwoordelijkheid dragen. Deze worden betrokken bij het besluit. De regeling voor samenloop bij projectbesluiten is in beginsel gelijk aan die voor omgevingsvergunningen. Andere bestuursorganen hebben dus de bevoegdheid van advies of advies met instemming bij een projectbesluit op het moment dat het bevoegd gezag voor het projectbesluit er voor kiest om bepaalde toestemmingen in het projectbesluit te integreren. Het bestuursorgaan dat anders bevoegd zou zijn om de vergunning te verlenen, krijgt in dat geval een recht van advies of advies met instemming. Bij het projectbesluit is bij de afstemming van belangen echter ook sprake van verticale doorwerking. Dat wil zeggen dat het Rijk doorzettingsmacht krijgt bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor een activiteit waarvoor een ander bestuursorgaan bevoegd is. Ook zal een gemeente of waterschap de uitvoering van het project van de provincie niet kunnen tegenhouden door het onthouden van instemming. Wel hebben gemeente en waterschap de mogelijkheid om advies te geven op het voorgenomen projectbesluit van de provincie. Voor projectbesluiten van het Rijk geldt hetzelfde voor gemeente, waterschap en provincie.

In de procedure van de (eventueel benodigde) vergunning kan door appellanten niet worden opgekomen tegen keuzes die in het projectbesluit zijn gemaakt. Tegen het projectbesluit zelf staat immers beroep open. Dit laatste sluit aan bij huidige regelingen van de Tracéwet, de provinciale en rijkscoördinatieregeling van de Wro, de Ontgrondingenwet, de Spoedwet wegverbreding en de projectprocedure van de Waterwet.

Deze stap is alleen van toepassing wanneer het bevoegd gezag in het voornemen heeft aangegeven een voorkeursbeslissing te zullen nemen of in het geval dat bij algemene maatregel van bestuur is bepaald dat er een voorkeursbeslissing wordt genomen. Hiermee biedt het wetsvoorstel aan het bevoegd gezag zo veel mogelijk ruimte om de procedure van totstandkoming van het specifieke projectbesluit op maat in te richten. Het nemen van een voorkeursbeslissing heeft een belangrijke meerwaarde in de trechtering van een abstracte opgave naar een concreet projectbesluit. Dit kan aan de orde zijn wanneer een brede verkenning gewenst is, bijvoorbeeld een complex project waarbij een brede participatie past. Een voorkeursbeslissing zal in het algemeen wenselijker zijn naarmate een project meer controverse oproept in de omgeving, meer gevolgen heeft voor de fysieke leefomgeving en/of bestuurlijk gevoelig ligt. Bij de voorkeursbeslissing gaat het om het uitspreken van een voorkeur door het bestuur. Om dit proces niet te verstoren, is het van belang dat de voorkeursbeslissing in het politiek-bestuurlijke domein blijft en niet in het juridische komt. De voorkeursbeslissing is daarom niet vatbaar voor beroep en is ook niet rechtstreeks bindend. Het projectbesluit is, als sluitstuk van de projectprocedure, wel een besluit waartegen in rechte kan worden opgekomen.

Een algemeen criterium op wetsniveau dat bepaalt in welke situatie een voorkeursbeslissing moet worden genomen, leidt niet tot voldoende concretisering van die projecten die voldoen aan dit criterium en zou leiden tot afbakeningsproblemen met rechtsonzekerheid en juridisering. Aansluiting bijvoorbeeld bij de mer-plicht is ook onvoldoende onderscheidend, omdat de mer-plicht ook geldt voor die projecten waarvoor niet altijd een voorkeursbeslissing gewenst is. Zo geldt bijvoorbeeld ook een mer-plicht voor projecten waarvoor een passende beoordeling is vereist. Om die reden is er voor gekozen om bij algemene maatregel van bestuur die projecten aan te wijzen waarvoor een voorkeursbeslissing verplicht is. Daarbij kunnen die projecten worden aangewezen waarvoor nu in het kader van de Tracéwet ook al een voorkeursbeslissing verplicht is. Voor deze projecten is de meerwaarde van een voorkeursbeslissing immers al gebleken op grond van de ervaringen met die wet. Als de voorkeursbeslissing niet verplicht is, bepaalt het bevoegd gezag voor het projectbesluit of een voorkeursbeslissing voorafgaand aan een projectbesluit gewenst is, gelet op de kenmerken van het project. Wanneer eenmaal een voorkeursbeslissing is genomen, wordt die keuze verder uitgewerkt in een projectbesluit. Als het projectbesluit afwijkt van de voorkeursbeslissing, motiveert het bestuursorgaan in het projectbesluit waarom deze afwijking noodzakelijk is, gegeven de standpuntbepaling en de eventueel gemaakte afspraken rondom de voorkeursbeslissing. Het is mogelijk dat de voorkeursbeslissing wordt uitgewerkt in meerdere projectbesluiten, voor zover er sprake is van meerdere te onderscheiden projecten.

Als er sprake is van een plan-mer-plichtige voorkeursbeslissing, voorziet het wetsvoorstel in een afstemming van de plan-mer en de projectprocedure.

Zoals gezegd is het uitgangspunt dat in het projectbesluit alle relevante aspecten van het project zijn afgewogen en dat het project kan worden uitgevoerd. Dit betekent dat de afzonderlijke toestemmingen om het project te kunnen uitvoeren in het projectbesluit zijn opgenomen en er nadien geen vergunningen meer nodig zijn ter uitvoering van het project. De regeling in het wetsvoorstel maakt het opnemen van deze toestemmingen echter facultatief. Het is immers mogelijk dat een aantal activiteiten die onderdeel zijn van het project niet in de afweging van het projectbesluit zijn betrokken. Bij complexe, langlopende projecten, waar de overheid voor de uitvoering een marktpartij inschakelt via bijvoorbeeld een DBFM-contractvorm (design, build, finance, maintenance), zal dit vaak aan de orde zijn. Een voorbeeld in dit verband is het bouwen van bouwwerken en de bijbehorende toets van dit bouwwerk aan het Bouwbesluit 2012. De initiatiefnemer kan er voor kiezen om, in overleg met het bevoegd gezag bij het bepalen van de reikwijdte van het onderzoek, voor onderdelen na het vaststellen van het projectbesluit separate vergunningen aan te vragen. De exacte vorm en bouwwijze van het bouwwerk hoeven dan niet in het projectbesluit te worden vastgelegd. Hiermee wordt flexibiliteit en fasering in het project mogelijk gemaakt. De ondergrens hierbij is dat het bevoegd gezag in het projectbesluit wel een zorgvuldige beslissing moet kunnen nemen over het al dan niet toestaan van het project. Voor bepaalde aspecten, zoals natuur, zal bij het projectbesluit op zijn minst al inzichtelijk moeten worden gemaakt of het aannemelijk is dat de natuurregelgeving niet in de weg zal staan aan de uitvoering van het project. Alleen aspecten die niet van invloed zijn op het oordeel over de aanvaardbaarheid van het project als geheel kunnen voor «doorschuiven» naar de vergunningenfase in aanmerking komen. Het minimale projectbesluit voorziet in het planologisch mogelijk maken van het project voor zover het een projectbesluit is dat door gedeputeerde staten of de Minister wordt vastgesteld.

Uitgangspunt is dat een uitvoeringsvergunning wordt verleend door het bestuursorgaan dat bevoegd gezag is voor de omgevingsvergunning op grond van paragraaf 5.1.2 van het wetsvoorstel. Voor de eventueel overblijvende vergunningaanvragen kunnen het Rijk en de provincies wanneer nodig echter ook gebruik maken van de mogelijkheid van een doorzettingsregeling. Als het Rijk of een provincie bevoegd gezag is voor het projectbesluit kan het, voor zover het niet zelf al bevoegd gezag is, uiteindelijk zelf de omgevingsvergunning verlenen. Daarbij zullen uiteraard de van toepassing zijnde beoordelingsregels in acht moeten worden genomen.

Op het punt van handhaving geldt dat het bevoegd gezag voor het projectbesluit zorg draagt voor de correcte uitvoering van wat in het projectbesluit is opgenomen. Daar waar wordt afgeweken van het projectbesluit, geldt dit als een handelen zonder vergunning of in strijd met het omgevingsplan en is het regulier bevoegd gezag voor de desbetreffende activiteit bevoegd om handhavend op te treden. Omdat dit bij de meerderheid van de activiteiten de gemeente betreft, wordt vermenging van verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het project en verantwoordelijkheid voor het toezicht vermeden.

Voor de realisatie van projecten beschikken gemeenten over het omgevingsplan of de omgevingsvergunning om af te wijken van het omgevingsplan. Het wetsvoorstel voorziet niet in een projectbesluit op gemeentelijk niveau. Het wetsvoorstel voorziet echter wel in een aan het projectbesluit gelijkwaardige procedure voor de gemeente ter voorbereiding van een project van publiek belang met het omgevingsplan. De gemeente kan er voor kiezen om voor de voorbereiding van de in het omgevingsplan op te nemen regels over een project van publiek belang van de «sneller en beter»-aanpak van toepassing te verklaren. In dat geval zijn de bepalingen over het voornemen, de verkenning en de voorkeursbeslissing van de projectprocedure van overeenkomstige toepassing. Ook moet de gemeente in het besluit tot wijziging van het omgevingsplan aangeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken. Als voor een project van publiek belang aan deze procedure toepassing is gegeven, is de rechterlijke beslistermijn van zes maanden in artikel 16.85 eveneens van overeenkomstige toepassing. Hiermee ontstaat ook voor gemeentelijke projecten het procedurele voordeel van een versnelde behandeling van het beroep door de rechter. Bij een project van publiek belang moet gedacht worden de aanleg of reconstructie van een rondweg of de herinrichting van een winkelgebied. Het kan bijvoorbeeld niet enkel gaan om de vestiging of uitbreiding van een individueel bedrijf of de bouw van enkele woningen. Er moet sprake zijn van de aanleg of herinrichting van publieke voorzieningen in het publiek domein. Het grootschalige karakter en het publiek belang kunnen bijvoorbeeld blijken uit de motivering van het lokale beleid waar het betreffende project deel van uitmaakt, zoals dat is neergelegd in de gemeentelijke omgevingsvisie. Deze voorbereiding van het omgevingsplan kan vanzelfsprekend ook toegepast worden op de voorbereiding van regels in het omgevingsplan vanwege andere projecten dan grootschalige projecten van publiek belang. Daarnaast kan de gemeente ook kiezen voor andere vormen van voorbereiding die vergelijkbaar zijn met de «sneller en beter»-aanpak. Zo kennen veel gemeenten een inspraakverordening waarin inspraak wordt geboden op basis van een voorontwerp bestemmingsplan. Die vormen van voorbereiding rechtvaardigen op zichzelf nog niet een versnelde behandeling van het beroep door de rechter. Net als voor het projectbesluit wordt versnelde behandeling alleen gerechtvaardigd geacht voor projecten van publiek belang als toepassing is gegeven aan de «sneller en beter»-aanpak, zoals in artikel 5.53 aangegeven.

Van belang is dat het project direct wordt ingepast in het omgevingsplan en dat hiervoor in beginsel dus geen verlening van een omgevingsvergunning voor een (voortdurende) afwijkactiviteit meer nodig is. Met toepassing van afdeling 3.5 Awb kan gekozen worden voor een gecoördineerde voorbereiding van het desbetreffende besluit tot wijziging van het omgevingsplan met andere voor de uitvoering van het project benodigde besluiten. Zo kan bijvoorbeeld de omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten meegenomen worden bij de voorbereiding. Als voor die gecoördineerde voorbereiding wordt gekozen, zullen op grond van de Awb alle gecoördineerde besluiten de rechtsgang volgen van het omgevingsplan (rechtstreeks beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State), waarbij bovendien op grond van artikel 16.85 versnelde behandeling van het beroep plaatsvindt. Op deze wijze kunnen ook voor gemeentelijke projecten de procedureversnellers van toepassing worden die gelden voor het projectbesluit.

Met het oog op het algemeen belang kan het nodig zijn dat grondeigenaren of andere rechthebbenden op een onroerende zaak (veelal grond) verplicht worden om bepaalde activiteiten op hun gebied te gedogen. Deze «werken van algemeen belang» kunnen niet worden uitgevoerd als de rechthebbende, zoals de eigenaar of een pachter, weigert medewerking te verlenen. Er is dan geen juridische grond om een inbreuk te maken op het eigendoms- of zakelijk recht, anders dan onteigening. Onteigening is voor de gevallen, waarin de onroerende zaak nog goed bruikbaar blijft voor de rechthebbende, een te zwaar middel. Daarom voorziet de voorgestelde Omgevingswet, net als veel van de wetten die er in opgaan, in op dit soort situaties toegesneden instrumenten: de wettelijke gedoogplicht en de bij beschikking op te leggen gedoogplicht. Gezien de samenhang van de gedoogplichten met de Omgevingswet maakt de modernisering van de Belemmeringenwet Privaatrecht deel uit van het wetsvoorstel. De Belemmeringenwet Privaatrecht kan daardoor worden ingetrokken. Over een voorontwerp hiervan is medio 2010 een (internet)consultatieronde gehouden. Op de resultaten daarvan wordt in paragraaf 11.2.6 van deze toelichting ingegaan.

Het doel van dit hoofdstuk is te komen tot een gemoderniseerde en vereenvoudigde procedure voor het opleggen van gedoogplichtbeschikkingen voor werken van algemeen belang, die minder omslachtige procedurestappen kent, een eenduidige rechtsbescherming heeft, beter uitvoerbaar is en beter aansluit bij de Awb.

Aan dit hoofdstuk zullen op termijn mogelijk nog enkele gedoogplichten worden toegevoegd die nu in de Wet bodembescherming, de Spoorwegwet 1875 en de Wet aanleg lokaalspoor- en tramwegen voorkomen.

Centrale begrippen in de Belemmeringenwet Privaatrecht zijn de termen «openbare werken», «werk van openbaar belang» en «openbare werken waarvan het algemeen nut uitdrukkelijk bij de wet is erkend». Die begrippen worden vervangen door de eenduidige term «werken van algemeen belang». Die term sluit beter aan bij artikel 14 van de Grondwet, waarin de grondslag is opgenomen om de uitoefening van het eigendomsrecht te mogen beperken.

In het wetsvoorstel is omschreven wat onder «werken van algemeen belang» wordt verstaan. Daarmee is bij wet geregeld welke werken en handelingen van algemeen belang zijn. De precieze omvang daarvan wordt in voorkomende gevallen bepaald door de beschrijving die de wetten waarnaar in de artikelen wordt verwezen daaraan geven. Zo wordt bijvoorbeeld in artikel 10.14 van het wetsvoorstel verwezen naar een «net als bedoeld in de Elektriciteitswet 1998». Voor de precieze omvang van dat werk is van belang wat de Elektriciteitswet 1998 onder een «net» verstaat.

Het wetsvoorstel kent, net als de Belemmeringenwet Privaatrecht, een vangnet voor werken die van algemeen belang worden geacht, maar die niet onder één van de met name genoemde werken vallen, of die nu nog niet zijn te benoemen. Die bevoegdheid is van belang om de wet ook toekomstbestendig te maken met het oog op technologische ontwikkelingen en innovaties.

De Belemmeringenwet Privaatrecht schrijft een aparte procedure voor tot erkenning van algemeen belang. In het wetsvoorstel wordt aan de Minister van Infrastructuur en Milieu samen met de (mede)verantwoordelijke Minister de bevoegdheid gegeven om vast te stellen of een werk als een werk van algemeen belang wordt aangemerkt en in het desbetreffende besluit ook de gedoogplicht op te leggen. Daarmee worden proceduretijd en administratieve lasten verminderd. Met het toepassen van deze bevoegdheid wordt terughoudend omgegaan. Bovendien motiveert de Minister, op grond van artikel 3:46 Awb, steeds waarom het desbetreffende werk als werk van algemeen belang wordt beschouwd. Zie verder de toelichting bij artikel 10.21.

De voornaamste knelpunten in de Belemmeringenwet Privaatrecht betreffen het stelsel van rechtsbescherming dat en de totstandkomingsprocedure van een gedoogplicht die de wet biedt. In het kader van het Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW)-rapport buisleidingconcessies111 werd al geconstateerd dat de rechtsbescherming op grond van de Belemmeringenwet een verbrokkeld beeld kent en dat het huidige, moeilijk te doorgronden juridisch systeem belemmeringen in het leven roept voor nieuwkomers op de markt. Het toenmalige kabinet heeft in beginsel ingestemd met de conclusies en aanbevelingen van de MDW-werkgroep en een voorbereiding van de herziening van de Belemmeringenwet aangekondigd.

In verscheidene wetten, zoals de Spoedwet wegverbreding, de Tracéwet en de Wro, wordt voor het opleggen van gedoogplichten in de zin van de Belemmeringenwet Privaatrecht een daarvan afwijkende procedure geregeld. Daarin staat dat:

• – niet het Gerechtshof, maar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de bevoegde rechter is, en

• – dat de hoorzitting die de Belemmeringenwet Privaatrecht voorschrijft en die door een lid van gedeputeerde staten wordt voorgezeten in aanwezigheid van een lid van het dagelijks bestuur van de gemeente, kan worden vervangen door een hoorzitting geleid door een door de Minister van Infrastructuur en Milieu aan te wijzen persoon.

Dit impliceert dat er verschillende mogelijkheden tot rechtsbescherming zijn tegen een gedoogplichtbeschikking, afhankelijk van de procedure die wordt gevolgd. Op basis van artikel 4 van de Belemmeringenwet Privaatrecht is het Gerechtshof bevoegd over een verzoekschrift tot vernietiging van de gedoogplichtbeschikking te oordelen, maar dan wel alleen op grond van twee rechtsvragen:

• – is ten onrechte geoordeeld dat de belangen van de rechthebbenden onteigening niet vorderen?

• – wordt in het gebruik van de onroerende zaak niet meer belemmering gebracht dan nodig is?

Voor de overige rechtsvragen over een gedoogplichtbeschikking is de bestuursrechter bevoegd.112 Zoals hiervoor aangehaald, is in andere gevallen juist weer alleen de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bevoegd. In haar advies uit 2002 bij het wetsvoorstel voor de Spoedwet wegverbreding heeft de Afdeling advisering van de Raad van State opgemerkt dat het steeds bij afzonderlijke wet afwijken van het stelsel van de Belemmeringenwet Privaatrecht onwenselijk is. De Raad adviseert ten principale te bezien of wijziging van de regeling van rechtsbescherming tegen de oplegging van gedoogplichten nodig is. In het nader rapport heeft de regering hierop instemmend geantwoord.113 Dit onderdeel van het wetsvoorstel strekt mede tot uitvoering van dit voornemen.

Een derde knelpunt is dat de Belemmeringenwet Privaatrecht niet aansluit bij de Awb. Dit uit zich onder meer in het feit dat niet de Minister de gehele aanvraag van een gedoogplichtbeschikking behandelt, maar dat er daarbij zowel een rol is voor de burgemeester van de gemeente als voor gedeputeerde staten van de provincie waarin de desbetreffende onroerende zaak is gelegen. Een ander voorbeeld is dat, anders dan de Awb die uitgaat van de hoofdregel dat bezwaar of beroep de werking van een besluit van een bestuursorgaan niet schorst (tenzij bij of krachtens wettelijk voorschrift anders is bepaald), de Belemmeringenwet juist de omgekeerde situatie geeft. Er mag aan een gedoogplichtbeschikking geen uitvoering worden gegeven totdat deze onherroepelijk is, tenzij de Minister anders beslist, omdat met de uitvoering niet kan worden gewacht. Die bepaling kan tot vertraging leiden.

De beschreven knelpunten hebben tot gevolg dat de procedure tot oplegging van een gedoogplicht op grond van de Belemmeringenwet Privaatrecht onoverzichtelijk is en op onderdelen ingewikkelder is dan noodzakelijk. Modernisering en vereenvoudiging van die wet komt daarom zowel de totstandkoming van werken van algemeen belang, als de rechtsbescherming tegen de oplegging van een gedoogplicht ten goede.

Degene die bevoegd is tot het opleggen van een gedoogplicht zal moeten nagaan of aan de toepassingscriteria van artikel 10.11 wordt voldaan.

De besluitvorming geschiedt conform de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb. Dit omdat die procedure de beste waarborgen biedt om eventuele onbekende rechthebbenden op de zaak waarop de gedoogplicht komt te rusten, kennis te kunnen laten nemen van het ontwerpbesluit. Zij kunnen daarop hun zienswijze kenbaar maken. Doorgaans zijn de rechthebbenden op de zaak wel bekend, maar dit is niet altijd het geval. Daarnaast is het voordeel van toepassing van afdeling 3.4 Awb ten opzichte van de huidige procedure dat rechthebbenden gericht kunnen reageren op een ontwerpgedoogplichtbeschikking. Zij kunnen zich daardoor een beter beeld vormen van de gegevens die tot dan toe bekend zijn en die van belang worden beschouwd voor het opleggen van de gedoogplicht.

Toepassing van afdeling 3.4 Awb betekent onder meer dat de rechthebbenden op de onroerende zaak waarvoor de gedoogplicht moet gaan gelden zes weken de gelegenheid krijgen om hun zienswijzen op de ontwerpgedoogbeschikking bij de Minister in te dienen. Daarnaast geldt een openbare kennisgeving, zodat ook eventueel onbekende rechthebbenden de kans krijgen hun zienswijze in te dienen en zich daardoor kenbaar te maken.

De beslistermijn op de aanvraag tot het nemen van een gedoogplichtbeschikking is op basis van artikel 3:18, eerste lid, Awb ten hoogste zes maanden (net als de termijn in de huidige Belemmeringenwet Privaatrecht). Van de mogelijkheid om de termijn te verlengen zal naar verwachting niet veel gebruik worden gemaakt.

De uniforme openbare voorbereidingsprocedure voorziet niet in een verplichte hoorzitting, zoals de procedure op grond van de Belemmeringenwet Privaatrecht. Op basis van artikel 3:15 Awb kan, als degene die bevoegd is de gedoogplicht op te leggen dit wenselijk acht, een hoorzitting worden gehouden. Een rechthebbende kan daarnaast altijd aangeven dat hij zijn zienswijze mondeling naar voren wenst te brengen. Het niet verplicht voorschrijven van een hoorzitting ligt in de rede. Een van de criteria die de Minister bij de beoordeling van een aanvraag om oplegging van een gedoogplichtbeschikking moet toetsen, is immers of de initiatiefnemer wel een redelijke poging heeft gedaan om tot minnelijke overeenstemming te geraken met de rechthebbende(n). Daarnaast bestaat er voor de rechthebbende nog de mogelijkheid om schriftelijk of mondeling een zienswijze in te dienen op de ontwerpgedoogplichtbeschikking. Dit moet in beginsel een voldoende beeld geven om al dan niet over te gaan tot het opleggen van een gedoogplichtbeschikking. Wanneer degene die bevoegd is de gedoogplicht op te leggen toch over onvoldoende informatie beschikt om een beslissing over de aanvraag tot een gedoogplichtbeschikking te nemen, dan kan diegene een hoorzitting organiseren. Het lijkt aannemelijk dat dit in een aantal gevallen gebeurt.

Op grond van artikel 3:41 Awb krijgen zowel de initiatiefnemer als de rechthebbenden op de onroerende zaak die met een gedoogplichtbeschikking wordt belast, de gedoogplichtbeschikking toegezonden. Op grond van artikel 7:1, eerste lid, onderdeel d, Awb staat tegen de gedoogplichtbeschikking geen bezwaar open.

In het kader van de modernisering en vereenvoudiging van de Belemmeringenwet Privaatrecht is ook bezien of, en zo ja, in welke mate, de bevoegdheid tot het nemen van een gedoogplichtbeschikking kan worden gedecentraliseerd. De decentrale overheden zullen zo sporadisch met zaken te maken krijgen, dat het moeilijk zal zijn daarover de benodigde kennis op te bouwen. Omdat de lokale kennis van provincies en gemeenten waarbinnen de onroerende zaak ligt zeker ook van belang kan zijn bij de overwegingen om een gedoogplichtbeschikking op te leggen, worden zij, voor zover voor hen van belang, steeds in de gelegenheid gesteld hun zienswijze op de ontwerpgedoogplichtbeschikking in te dienen.

Een andere overweging is het verdelen van de bevoegdheden over verschillende Ministers. Op grond van de Belemmeringenwet Privaatrecht is de Minister van Infrastructuur en Milieu bevoegd gezag. Op grond van de praktijk wordt voorgesteld de bevoegdheid tot de behandeling van aanvragen tot toepassing van de in het wetsvoorstel geregelde procedure weliswaar bij de Minister van Infrastructuur en Milieu te laten (voor zover niet anders bepaald), maar voor de zaken die andere Ministers aangaan vast te leggen dat er voorafgaand aan het nemen van de gedoogplichtbeschikking overleg plaats heeft. Dat is een formalisering van de huidige praktijk.

In artikel 1 van de Belemmeringenwet Privaatrecht worden de categorieën van werken aangeduid waarvoor de procedure van die wet kan worden toegepast. In het MDW-rapport buisleidingconcessies zijn voorstellen gedaan tot verbetering van de procedures rond de aanleg van buisleidingen waarbij de conclusie is dat het concessie-instrument kan komen te vervallen. De regering heeft deze conclusie onderschreven116 en het standpunt ingenomen dat er voor het vervoer van gevaarlijke stoffen door buisleidingen een wettelijke vergunningplicht moet komen. Inmiddels is dat laatste standpunt gewijzigd en komt er geen vergunningplicht, maar is een algemene maatregel van bestuur vastgesteld met algemene regels voor milieukwaliteitseisen externe veiligheid voor het vervoer van gevaarlijke stoffen door buisleidingen: het Besluit externe veiligheid buisleidingen. Daarom bevat het wetsvoorstel geen verwijzing meer naar een concessieplicht. Het zal wel mogelijk blijven om voor de aanleg van werken waarvoor nu een concessieplicht geldt, een beroep te doen op toepassing van de nieuwe wet. Dit blijkt dan uit opneming van die werken in het wetsvoorstel als werken van algemeen belang of uit de toepassing van artikel 10.21.

Het erkennen van het algemeen belang van een particulier werk zonder dat er sprake is van een wettelijke basis of van een werk waarvoor een concessie kan worden afgegeven is onder de Belemmeringenwet Privaatrecht niet aan de orde. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de erkenning van het algemeen belang voor de laatste gevallen als extra waarborg werd gezien, omdat het verrichten van een werk waarvoor een concessie is verleend niet ook per definitie betekent dat het werk van algemeen belang is.

Het niet meer vereisen van een concessie voor de aanvraag van een gedoogplichtbeschikking maakt het mogelijk een gedoogplichtbeschikking aan te vragen voor particuliere initiatieven zonder concessie. Of dat ertoe leidt dat er meer aanvragen voor gedoogplichtbeschikkingen zullen komen, is niet inzichtelijk. Wel is duidelijk dat voor die gevallen de procedure van artikel 10.21 moet worden gevolgd om tot een gedoogplicht te kunnen komen. In dat kader zal beoordeeld moeten worden of het werk waarvan sprake is ook daadwerkelijk een werk van algemeen belang is. Naar verwachting zal dit daarom niet leiden tot een opvallende stijging van het aantal af te geven gedoogplichtbeschikkingen.

Bij de ontwikkeling van bouwlocaties speelt de grondexploitatie, het proces van bouwrijp maken, aanleggen van openbare voorzieningen, en inrichten van de openbare ruimte, een belangrijke rol. Dit hoofdstuk regelt de overheidsrol bij de grondexploitatie en het verhalen van daarbij gemaakte kosten op de ontwikkelaars en particuliere eigenaren die gaan bouwen. Gemeenten kunnen verschillende rollen kiezen voor de grondexploitatie. Enerzijds kunnen gemeenten kiezen voor een actief grondbeleid. Daarbij proberen ze alle grond te verwerven of nemen ze risicodragend deel in een samenwerkingsconstructie. Anderzijds kunnen ze kiezen voor een faciliterend (passief) grondbeleid. Daarbij wacht de gemeente op particuliere initiatieven en neemt ze niet winstdelend en risicodragend deel. Bij beide vormen van grondexploitatie worden eerst afspraken over de ontwikkeling en de grondexploitatie gemaakt en vormt de planologische besluitvorming het sluitstuk. Bij uitnodigingsplanologie wordt dit anders, omdat de gemeente hierbij vooraf planologische zekerheid biedt. Planologisch biedt zij dan wel ruimte voor een eigen invulling. Ook geeft zij inzicht in de hoofdlijnen van de grondexploitatie. Dankzij deze zekerheid kunnen eigenaren en marktpartijen makkelijker een initiatief ontwikkelen. Deze optie kan in een behoefte voorzien bij:

• – kleine inbreidings-, sloop en nieuwbouw- en uitleglocaties;

• – locaties waarbij functieverandering wordt gestimuleerd binnen de bestaande bebouwingsstructuur;

• – andere uitleglocaties, mits de financiële gevolgen voor de gemeente goed beheersbaar zijn.

In beginsel verhaalt de gemeente de kosten van de grondexploitatie op de eigenaren die daarvan profiteren. Dit kostenverhaal is primair gebaseerd op het profijtbeginsel. Meestal gebeurt dit in de vorm van het sluiten van contracten op basis van vrijwilligheid. Uit onderzoek van het Planbureau voor de Leefomgeving blijkt dat men er in circa 96% van de gevallen privaatrechtelijk uitkomt.117 Voor het geval partijen er niet uitkomen biedt de Wro een publiekrechtelijke stok achter de deur in de vorm van een exploitatieplan, dat de eisen voor de grondexploitatie bevat en de grondslag voor het kostenverhaal. Het daadwerkelijke kostenverhaal vindt plaats bij de omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit.

Dit hoofdstuk beoogt een gereedschapskist te bieden met passende instrumenten voor actief en faciliterend grondbeleid. De instrumenten moeten bruikbaar zijn voor groei- en krimpsituaties, voor uitleg of herstructurering, voor grootschalige en kleinschalige projecten, en voor actief grondbeleid, uitnodigingsplanologie, organische ontwikkeling en faciliterend grondbeleid. Voor het kostenverhaal moet daarbij de kanttekening worden geplaatst dat krimp- en herstructureringsprojecten veelal verliesgevend zijn, waardoor kostenverhaal van beperktere betekenis zal zijn. De regering streeft er naar dat gemeenten een betere afweging tussen actief en faciliterend grondbeleid maken, gelet op de risico’s van actief grondbeleid en de vermenging van de rol als overheid met een rol als ondernemer bij actief grondbeleid. Actief grondbeleid kan een negatief effect hebben op de omvang van het EMU-tekort. Ook een verwachte verschuiving in de aard van het toekomstige bouwprogramma (minder niet-commerciële functies als sociale woningbouw) zal het belang van faciliterend grondbeleid doen toenemen.

Dit hoofdstuk bevat een verbeterde regeling van de in de Wro opgenomen bepalingen over grondexploitatie. Dit sluit aan op een onderzoek van de Radboud Universiteit, dat concludeert dat de huidige instrumenten voor het grondbeleid weliswaar adequaat functioneren, maar op onderdelen kunnen worden verbeterd.118 Het wetsvoorstel integreert de instrumenten voor grondexploitatie veel sterker in andere gemeentelijke instrumenten.

Het is niet wenselijk dat eigenaren het verhaal van door de gemeente gemaakte kosten voor de locatieontwikkeling kunnen ontwijken. Ook moet de gemeente locatie-eisen en eisen voor enkele woningbouwcategorieën kunnen stellen. Daarom voorziet het wetsvoorstel in een publiekrechtelijke stok achter de deur, voor het geval er geen overeenkomst tot stand komt. Toepassing van afdwingbare regels voor grondexploitatie is alleen aan de orde als er bij een bouwlocatie sprake is van bepaalde bij algemene maatregel van bestuur aangewezen soorten grondexploitatiekosten. Dat betreft in ieder geval de kosten voor de aanleg van fysieke voorzieningen van openbaar nut. Dit is een aanscherping ten opzichte van de Wro.

Daarnaast moet een in de wet genoemd besluit een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen bouwactiviteit op de bouwlocatie mogelijk maken. Het gaat om bouwactiviteiten als nieuwbouw, een omvangrijke functiewijziging, of uitbreiding van bestaande gebouwen. Met mogelijk maken wordt bedoeld dat de wijziging van het omgevingsplan een directe bouwtitel verschaft.

In de Wro vormt het exploitatieplan de publiekrechtelijke stok achter de deur. Dat plan is gekoppeld aan een beperkt aantal besluiten, die als eerste voorzien in het nieuwe bouwplan. In het wetsvoorstel is er voor gekozen het exploitatieplan als afzonderlijke planfiguur te schrappen en te integreren in het besluit waar het bij hoort. Bij integratie in het omgevingsplan wordt het exploitatieplan omgezet in exploitatieregels. Bij een omgevingsvergunning of projectbesluit wordt het exploitatieplan omgezet in exploitatievoorschriften. De gemeenteraad of het college van burgemeester en wethouders kan exploitatieregels vaststellen bij een wijziging van een omgevingsplan. Het college van burgemeester en wethouders kan exploitatievoorschriften vaststellen bij:

• – een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit die een aangewezen bouwactiviteit mogelijk maakt;

• – een omgevingsvergunning voor bouwen, als bij de wijziging van het omgevingsplan of de omgevingsvergunning voor de afwijkactiviteit is besloten de exploitatieregels door te schuiven.

Gedeputeerde staten of de verantwoordelijke Minister kunnen exploitatievoorschriften vaststellen bij een projectbesluit of een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit die een aangewezen bouwactiviteit mogelijk maakt.

Waar onder de Wro het exploitatieplan gekoppeld is aan het bestemmingsplan, is dat in het wetsvoorstel flexibeler gemaakt. De bestaande flexibiliteit is behouden. Als de gemeenteraad kiest voor globale functies in het omgevingsplan, waarover nadere regels moeten worden gesteld, en daarbij wordt bepaald dat er nog geen omgevingsvergunning voor een aangewezen bouwactiviteit kan worden verleend, behoeven nog geen exploitatieregels te worden vastgesteld of kunnen deze een globaal karakter hebben.

De raad mag de verplichting om exploitatieregels vast te stellen bij een wijziging van het omgevingsplan doorschuiven naar de omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit. Het college mag dat bij een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit die een aangewezen bouwactiviteit mogelijk maakt. Daarmee kan worden ingespeeld op de wens om meer mogelijkheden te bieden voor uitnodigingsplanologie. Het bouwplan wordt immers wel in een ruimtelijk besluit mogelijk gemaakt, zodat een initiatiefnemer weet wat hij kan bouwen. Het doorschuiven spaart lasten uit en beperkt de risico’s voor de gemeente. Want na vaststelling van een grondexploitatieregeling wordt de gemeente medeverantwoordelijk voor die grondexploitatie. Vallen de kosten hoger uit of de exploitatiebijdragen lager, dan kan dat een financiële tegenvaller opleveren.

Aan het doorschuiven zijn enkele materiële waarborgen voor de particuliere eigenaar en de gemeente verbonden. Voor de particuliere eigenaar zijn drie waarborgen ingebouwd:

• – Bij de wijziging van het omgevingsplan moet worden aangegeven wat het exploitatiegebied is. Daardoor kan de eigenaar niet worden verrast door een onverwachte exploitatiebijdrage aan andere locaties.

• – De gemeenteraad moet aangeven of er eisen aan woningbouwcategorieën worden gesteld en welke dat zijn. Zowel voor de uitvoerbaarheid als voor de exploitatiebijdrage is dat van groot belang.

• – Voor de eigenaar is het ook van belang om inzicht te krijgen in de bovenwijkse voorzieningen waaraan hij moet bijdragen. Bij dit punt is echter flexibiliteit noodzakelijk. Daarom zal bij algemene maatregel van bestuur worden geregeld dat de toelichting bij de wijziging van het omgevingsplan hier inzicht in zal bieden.

Voor de gemeente biedt het kunnen vastleggen van het exploitatiegebied een groot voordeel. Als dat niet mogelijk was, zou door het doorschuiven van het kostenverhaal sprake zijn van een verschuiving van een gebiedgerichte aanpak naar een perceelsgerichte aanpak van het kostenverhaal. De vergunningaanvraag zou dan immers maatgevend zijn voor de omvang van het exploitatiegebied. Dat zou betekenen dat veel kosten en opbrengsten buiten het perceel niet meer worden verdisconteerd. Daardoor zou er geen binnenplanse verevening op gebiedsniveau meer zijn. Een tweede belangrijke waarborg voor de gemeente ligt vervat in de bepaling dat de gemeente de omgevingsvergunning voor bouwen kan weigeren, wanneer de exploitatieopzet een tekort vertoont.

Het doorschuiven van het kostenverhaal is voor de gemeente niet geheel zonder financiële risico’s. De raad zal daarom willen weten welke financiële gevolgen voor de gemeente te verwachten zijn voordat hij een besluit neemt over een wijziging van het omgevingsplan. Ten eerste kan de wijziging van het omgevingsplan kosten opleveren, zoals planschade. Ten tweede is het onzeker of er gebouwd zal worden en is het dus ook onzeker of de kosten geheel zullen worden verhaald. Ten derde kan het nodig zijn gemeentelijke voorzieningen aan te leggen. Dat risico kan deels ondervangen worden door de gemeentelijke investeringen in (bovenwijkse) voorzieningen te koppelen aan de voortgang van de locatieontwikkeling.

De exploitatievoorschriften en bijbehorende exploitatieopzet hebben alleen betrekking op de desbetreffende omgevingsvergunning. Voor verlening van een volgende omgevingsvergunning voor een bouwplan in het exploitatiegebied zal het bevoegd gezag zo nodig de exploitatieopzet en de locatie-eisen actualiseren en op basis daarvan voorschriften aan de vergunning verbinden.Tot slot heeft het doorschuiven van het kostenverhaal ook gevolgen voor de te verhalen onderzoekslasten. In het kader van het opstellen van het omgevingsplan zal de gemeente onder meer rekening moeten houden met cultureel erfgoed, waaronder (te verwachten) archeologische waarden. Het is van belang dat de gemeente de bekende en de te verwachten waarden zo veel mogelijk vooraf inzichtelijk maakt. Hiermee wordt voorkomen dat pas bij de uitvoering van projecten duidelijk wordt dat er (archeologische) waarden in het geding zijn, zeker gezien het feit dat de (onderzoeks)kosten komen te rusten bij een individuele initiatiefnemer.

Het afdwingbare kostenverhaal kent enkele belangrijke begrenzingen. Het kostenverhaal mag niet hoger zijn dan de opbrengsten. Bij een verliesgevend plan kan de gemeente het verlies dus niet afwentelen op de eigenaren. Alle kosten moeten voldoen aan drie criteria: de bouwlocatie moet er profijt van hebben, de kosten moeten toerekenbaar zijn aan de grondexploitatie en de kosten moeten evenredig worden omgeslagen over alle gebieden die er profijt van hebben. Deze begrenzingen zijn overgenomen uit de Wro. De exploitatieregels en exploitatievoorschriften kunnen locatie-eisen voor het bouwrijp maken, de nutsvoorzieningen, de inrichting van de openbare ruimte en eisen over enkele woningbouwcategorieën betreffen. Gedacht wordt aan sociale huur en vrije kavels. Dat wordt bij algemene maatregel van bestuur uitgewerkt. De bij de regels en voorschriften behorende exploitatieopzet bevat naast een overzicht van alle kosten en opbrengsten van de grondexploitatie, een tijdvak en de fasering en de grondslag voor de door de vergunninghouder te betalen exploitatiebijdrage.

Het daadwerkelijke kostenverhaal vindt plaats bij de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit of bouwactiviteit. Daaraan wordt een voorschrift tot betaling van de exploitatiebijdrage verbonden. De bijdrage wordt berekend op basis van de exploitatieopzet

Naar verwachting zullen ook in de toekomst exploitatieregels of exploitatievoorschriften alleen nodig zijn bij een beperkt percentage van de bouwlocaties. Bij een verschuiving naar uitnodigingsplanologie kan dat enigszins toenemen, maar bij de meeste projecten zullen gemeente en initiatiefnemer overeenstemming bereiken over de grondexploitatie. Wel zal in de meeste gevallen de publiekrechtelijke regeling fungeren als referentiepunt bij de onderhandelingen over een exploitatieovereenkomst.

De exploitatieregels maken deel uit van het omgevingsplan en volgen de procedure van wijziging van het omgevingsplan. De exploitatievoorschriften maken deel uit van een omgevingsvergunning of projectbesluit en volgen die procedure. Dit geldt ook voor de rechtsbescherming. Gelet op de grote, vooral financiële, gevolgen, worden in het nieuwe stelsel enkele extra waarborgen in de procedure overgenomen uit de regeling voor het exploitatieplan in de Wro. Dat zijn:

• – een kennisgeving aan eigenaren van gronden van de exploitatieregels en exploitatievoorschriften, zowel in ontwerp als na vaststelling;

• – een aantekening van de exploitatieregels of exploitatievoorschriften in het register op grond van de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken, waardoor het voor derden kenbaar is dat er een verplichting tot betaling van een exploitatiebijdrage op het perceel rust;

• – een aanhoudingsplicht voor de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit, totdat exploitatieregels in het omgevingsplan onherroepelijk zijn, wat voorkomt dat de vergunning verleend moet worden zonder dat kostenverhaal verzekerd is. Het college van burgemeester en wethouders kan deze aanhoudingsplicht doorbreken.

In de Gemeentewet is aangegeven dat er geen plaats is voor een baatbelasting wanneer kostenverhaal mogelijk is via afdeling 6.4 Wro. Deze uitsluiting zal in het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet worden gehandhaafd.

Ook de verhouding tot onteigening verandert niet. Als een eigenaar niet bereid of in staat is om conform de exploitatieregels het voorziene bouwplan te realiseren, kan de gemeenteraad een onteigeningsprocedure in gang zetten. Bij een onteigening speelt de vorm van uitvoering van de toegedeelde functie een belangrijke rol. Exploitatieregels kunnen worden beschouwd als een vorm van uitvoering van de bouwmogelijkheden in het omgevingsplan. Daarmee versterken ze de grondslag voor onteigening.

Het wetsvoorstel bevat enkele inhoudelijke verbeteringen van de regeling van de grondexploitatie zoals opgenomen in de Wro.

• 1. Het wetsvoorstel biedt meer flexibiliteit:

  • – De verplichting om exploitatieregels vast te stellen kan worden doorgeschoven naar het moment dat het college van burgemeester en wethouders een wijziging van een deel van het omgevingsplan vaststelt of naar het moment van aanvraag van een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit. Onder de Wro moet een exploitatieplan worden vastgesteld bij de herziening van een bestemmingsplan dat in een aangewezen bouwplan voorziet. Deze bepaling geeft uitvoering aan het advies van de Adviescommissie Wonen en Cultuur over het wetsvoorstel en past goed bij uitnodigingsplanologie.

  • – De gemeente kan afzien van een ruimtelijk besluit bij een exploitatietekort, zodat een gemeente niet gedwongen kan worden een tekortplan vast te stellen. Dat is in de Wro niet geregeld. Het afwijzen van een aanvraag om een ruimtelijk besluit is overigens vatbaar voor beroep.

• 2. De Omgevingswet versterkt de integratie van het omgevingsrecht:

  • – Het exploitatieplan verdwijnt als planvorm. De regeling van de grondexploitatie wordt geïntegreerd in het omgevingsplan, de omgevingsvergunning en het projectbesluit. Dat betekent minder procedures en geen afstemmings- en coördinatieproblemen.

• 3. Het hoofdstuk biedt meer voorspelbaarheid en daarmee een kans op versnelling:

  • – De kostensoort bovenplanse kosten in het exploitatieplan wordt geschrapt. Uit onderzoek is gebleken dat zeer weinig gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om bovenplanse kosten in rekening te brengen.119 In de gevallen waarin dat gebeurde, was het doel bovendien maar in enkele gevallen de door de wetgever beoogde financiële verevening tussen locaties. In het merendeel van de gevallen betroffen de bovenplanse kosten feitelijk de kosten van bovenwijkse voorzieningen.

  • – De kostensoort «financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen» in een exploitatieovereenkomst wordt geschrapt. Hierdoor worden de grondkosten van bouwlocaties lager. In de praktijk wordt regelmatig gebruik gemaakt van de mogelijkheid om in een contract een bijdrage op te nemen voor ruimtelijke ontwikkelingen. Daarmee wordt gedoeld op een bijdrage aan maatschappelijke functies die niet kan worden afgedwongen via het exploitatieplan. Ook voor deze bijdragen bleek uit onderzoek dat het merendeel ervan betrekking had op bovenwijkse voorzieningen. Voor bovenwijkse voorzieningen geldt dat deze moeten voldoen aan de voornoemde criteria profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid. Het schrappen van deze bijdrage maakt de wetgeving eenvoudiger en kan tijdwinst opleveren bij onderhandelingen. Tegelijkertijd blijft het merendeel van de onder deze kostensoort geschaarde kosten als voorheen verhaalbaar als kosten van bovenwijkse voorzieningen.

• 4. De lasten nemen af, omdat er minder vaak exploitatieregels of exploitatievoorschriften nodig zullen zijn en er enkele procedurele verbeteringen worden aangebracht:

  • – Het hoofdstuk grondexploitatie wordt – in plaats van bij alle kostensoorten – alleen toepasbaar, als er sprake is van enkele specifiek aangewezen kostensoorten, waaronder in ieder geval de grondexploitatiekosten voor de aanleg van fysieke voorzieningen en voor archeologisch onderzoek.

  • – Het aantal gevallen waarin van exploitatieregels of exploitatievoorschriften kan worden afgezien, wordt uitgebreid. Dat kan door de kruimellijst uit te breiden.

  • – Het wetsvoorstel biedt de mogelijkheid tot intrekking van exploitatieregels. Dat is in de Wro niet geregeld.

Wanneer een overheidsorgaan op verzoek van een derde een dienst verleent, die gericht is op een individueel belang, kan dat overheidsorgaan de kosten die ermee gemoeid zijn in rekening brengen via legesheffing. Het kunnen heffen van leges (rechten) is voor gemeenten, provincies en waterschappen geregeld in de desbetreffende organieke wet. Voor het Rijk ontbreekt een dergelijke algemene wettelijke regeling. In verschillende wetten is wel een grondslag voor het kunnen heffen van specifieke rechten geregeld. Een voorbeeld is artikel 7.9 van de Waterwet. De meest algemene regeling is te vinden in artikel 2.9 van de Wabo. In het wetsvoorstel is deze regeling overgenomen en verbreed naar alle te integreren wetten en onderdelen daarvan. Daarmee wordt het Rijk de gewenste wettelijke basis geboden.

In de Wabo is een bevoegdheid opgenomen om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels te kunnen stellen over de hoogte en berekeningswijze van leges voor omgevingsvergunningen, die op basis van de Gemeentewet en de Provinciewet kunnen worden geheven. Deze mogelijkheid wordt niet overgenomen in het wetsvoorstel, omdat deze bevoegdheid een bredere strekking kan hebben dan omgevingsvergunningen. Bepalingen gericht op een transparantere wijze van legesberekening zullen worden opgenomen in het Besluit begroting en verantwoording gemeenten en provincies, dat zijn grondslag vindt in de Gemeentewet en de Provinciewet.

In beginsel worden leges geheven voor alle beschikkingen op aanvraag. Daarop bestonden in het verleden enkele uitzonderingen. De Wet milieubeheer en de Wet bodembescherming bevatten sinds 1998 een legesverbod voor milieubeschikkingen en milieuvergunningen, wegens het verlagen van de lasten voor bedrijven en de aanname dat leges milieuinvesteringen zouden afremmen. Sinds 2010 is het legesverbod voor omgevingsvergunningen voor inrichtingen ondergebracht in de Wabo. Voor alle andere onderdelen van wetten die in de Omgevingswet opgaan, is het heffen van leges onder het huidige recht toegestaan. Continuering van het verbod zou betekenen dat binnen één omgevingsvergunning zowel legesplichtige als niet-legesplichtige onderdelen bestaan. Milieu blijkt daarbij geen onderscheidend criterium, want op basis van de Wro en de Waterwet kunnen wel leges worden geheven voor milieuaspecten (waterkwaliteit). Ook omgevingsvergunningen voor bouwen bevatten eisen die een milieukundige oorsprong hebben (zoals gezondheid, energie en geluidwering) waarvoor leges moeten worden betaald.

Het streven naar integratie en uniformering is aanleiding om de bestaande uitzondering op de hoofdregel te schrappen. Opheffen van het legesverbod betekent dat bedrijven die van deze vrijstelling gebruik maken, leges moeten gaan betalen. In 1998 ging het om circa 250.000 vergunningplichtige bedrijven. In 2013 waren er nog 22.000 middelgrote en grote bedrijven milieuvergunningplichtig (9% van de inrichtingen). Het opheffen van de vrijstelling betekent effectief een verschuiving terug van lasten die worden gedragen door burgers en niet-vergunningplichtige bedrijven (algemene middelen) naar de bedrijven die vergunningplichtig zijn.

Bij interbestuurlijke bepalingen gaat het om financiële regelingen tussen bestuursorganen onderling. Het betreft onder meer de regeling van de vergoeding van incidentele kosten (zoals planschade) van belangenbehartiging door bestuursorganen, gemaakt op verzoek van een ander bestuursorgaan of mede ter behartiging van een belang van dat andere bestuursorgaan. Dergelijke regelingen bestaan op dit moment in de ruimtelijke ordening en in het waterbeheer.

Het wetsvoorstel bevat een aan de Wro ontleende bepaling voor de gevallen dat de gemeente met het verzoekende bestuursorgaan of het bestuursorgaan wiens belangen worden behartigd geen overeenstemming kan bereiken over de vergoeding van deze kosten. Bijvoorbeeld een verzoek van een buurgemeente om bij het omgevingsplan nadere regels te stellen aan een specifieke functietoekenning in het grensgebied tussen beide gemeenten.

Omdat het om incidentele en projectgerelateerde vergoedingen van schade en kosten gaat, is het onderbrengen ervan in het Gemeente- of Provinciefonds of het omzetten in een specifieke uitkering niet mogelijk. Het is geen subsidie in de zin van de Awb, omdat het om een vorm van taakbehartiging gaat op verzoek of mede ter behartiging van een ander bestuursorgaan. Met het oog op het kostenveroorzakersbeginsel is een voorziening wenselijk. Daarom zijn in het wetsvoorstel bepalingen opgenomen die aansluiten bij eerder genoemde regelingen.

Het wetsvoorstel biedt een grondslag om voor enkele specifieke gevallen in een vergunning financiële voorschriften op te nemen. Het gaat hier om het bieden van financiële zekerheid voor het nakomen van verplichtingen die in de vergunning zijn opgenomen, of voor de dekking van aansprakelijkheid uit schade. Dit is opgenomen in artikel 4.1 van de Wabo, artikel 6.20 van de Waterwet en artikel 3, derde lid, van de Ontgrondingenwet. De gevallen worden bij algemene maatregel van bestuur aangewezen. Daarbij zal worden aangehaakt bij de huidige situatie.

Verder zijn twee financiële bepalingen uit de Ontgrondingenwet overgenomen:

• – de bevoegdheid om te bepalen dat een vergunninghouder het ontgronde gebied niet zelf hoeft te herinrichten, maar in plaats daarvan een bedrag moet betalen;

• – de bevoegdheid om de vergunninghouder te verplichten de kosten te betalen van het beheer van het ontgronde gebied en de aanpassingsinrichting van de omgeving en het beheer daarvan.

Al geruime tijd is het beleid, dat de ontgronder ook verantwoordelijk is voor de herinrichting van een gebied en de financiering van het beheer. Als de ontgronder, zoals tegenwoordig gebruikelijk, de herinrichting zelf uitvoert of laat uitvoeren is betaling van een bedrag vanzelfsprekend niet vereist. Als andere partijen een rol spelen, heeft het de voorkeur om langs minnelijke weg overeenstemming te bereiken over alle aspecten die van belang zijn en dat neer te leggen in een privaatrechtelijke overeenkomst. De financiële bepaling is echter nodig om achter de hand te hebben voor het geval dat de omstandigheden bij een specifiek project daar om vragen. Het achterwege laten zou betekenen dat een veroorzaker onder zijn verplichtingen uitkomt, wat tot extra lasten voor het bevoegd gezag leidt. Het wetsvoorstel biedt een basis voor het stellen van dergelijke voorschriften. De nadere uitwerking vindt plaats bij algemene maatregel van bestuur.

Hoofdstuk 12 (grondexploitatie) bevat overigens ook een grondslag voor een financieel voorschrift bij een vergunning. Dat betreft de verplichting om in bepaalde gevallen aan een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit een financieel voorschrift op te nemen tot betaling van een exploitatiebijdrage.

Het wetsvoorstel voorziet niet in bepalingen over subsidies, hoewel deze wel zijn opgenomen in een aantal in de Omgevingswet te integreren wetten, zoals de Wet milieubeheer. De meeste bepalingen over subsidies zijn geïntegreerd in twee andere wetten: de Kaderwet subsidies I en M en in een aanvulling van de Kaderwet overige BZK-subsidies122. De Kaderwet subsidies I en M vervangt de Kaderwet subsidies Verkeer en Waterstaat en de subsidiebepalingen in enkele VROM-wetten. Met de Kaderwet wordt een basis geboden voor subsidies van het Ministerie aan derden en aan overheden. Het gaat om alle vormen van financiële regelingen die vallen binnen het begrip «subsidie» zoals omschreven in artikel 4:21 Awb. Bij de totstandkoming van de subsidieregelingen worden de te verstrekken subsidies getoetst aan de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op de vraag of er sprake is van staatssteun.

Bij volledige inwerkingtreding van de Kaderwet subsidies I en M zullen paragraaf 3.2 van hoofdstuk VII van de Wet bodembescherming, titel 15.3 van de Wet milieubeheer en afdeling 6.3 Wro vervallen. De Kaderwet bestrijkt niet de intrekking van bepalingen over geluidsubsidies in de Wet geluidhinder. Dat wordt geregeld bij de intrekking van die wet. Vooralsnog lijken bepalingen over subsidies niet nodig te zijn in de Omgevingswet.

Dit hoofdstuk bevat de procedurele bepalingen voor het instrumentarium uit het wetsvoorstel. Het bevat bepalingen over besluitvormingsprocedures, digitalisering, betrokkenheid van bestuursorganen en andere procedurele aspecten. Vergeleken met de huidige wetgeving zijn de procedures geüniformeerd, flexibeler gemaakt en waar mogelijk geïntegreerd. De regering beoogt daarmee de procedurele belasting te verminderen en de transparantie van besluitvormingsprocessen te vergroten.

Een uitgangspunt is dat het wetsvoorstel zo min mogelijk regelt in aanvulling op of in afwijking van generieke regelgeving zoals de Awb. Dit draagt bij aan meer eenduidigheid in de wijze van besluitvorming. Verder wordt de procedurele inrichting van het besluitvormingsproces zo veel mogelijk overgelaten aan de bevoegde overheden zelf, zodat gebiedsgericht en gevalspecifiek kan worden gekeken naar het meest passende proces van besluitvorming. Het primaat in het inrichten van het besluitvormingsproces wordt daarmee meer gelegd bij bestuurders, bijvoorbeeld daar waar het gaat om de inrichting van de informele participatie door derden in een vroegtijdig stadium.

Voor burgers en bedrijven wordt voorzien in één digitaal overheidsloket. Het gebruik van elektronisch dataverkeer, de beschikbaarheid van een online loket en een brede beschikbaarheid van onderzoeksgegevens en andere relevante data dragen bij aan verdere vergroting van het gebruiksgemak.

Om de lasten te verminderen zijn alleen onderzoeksverplichtingen opgenomen voor zover dat bijdraagt aan een goede besluitvorming, of wordt (her)gebruik van actuele gegevens mogelijk gemaakt. Dit uitgangspunt is uitgewerkt in de bepalingen over onderzoeksverplichtingen en daarnaast in de bepalingen over de milieueffectrapportage.

Op grond van het wetsvoorstel moeten initiatiefnemers op elektronische wijze een besluit kunnen aanvragen of een melding kunnen doen. Verder moeten bestuursorganen besluiten, zoals omgevingsvergunningen en projectbesluiten, elektronisch vastleggen. Dat geldt ook voor omgevingsvisies, programma’s, omgevingsplannen, omgevingsverordeningen en waterschapsverordeningen. Deze documenten moeten ook op papier beschikbaar zijn. Op grond van het wetsvoorstel kunnen bij ministeriële regeling regels worden gegeven over de elektronische vaststelling.

Het wetsvoorstel voorziet verder in continuering van het Omgevingsloket. Het loket wordt doorontwikkeld en klantvriendelijker gemaakt. Bezien wordt of het nodig is om ook nog (gedurende een bepaalde overgangsperiode) papieren aanvragen te kunnen indienen. De aanvraagvereisten worden verder zo veel mogelijk geüniformeerd en gelimiteerd. Het bevoegd gezag draagt zorg voor het beheer van de opgenomen gegevens en documenten en de verstrekking daarvan aan andere bestuursorganen.

Bij de voorbereiding van onder meer een programma, een projectbesluit of een omgevingsvergunning moet informatie worden verzameld over de gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Uitgangspunt van de onderzoeksbepalingen in het wetsvoorstel is dat slechts die informatie wordt verzameld die nodig is voor een zorgvuldige besluitvorming. De vereiste reikwijdte en het vereiste detailniveau worden daar ook op afgestemd. Het bevoegd gezag krijgt op dit punt meer beslisruimte en mogelijkheden voor maatwerk. De bestaande wettelijke eisen die in diverse wetten aan onderzoek worden gesteld, worden in het wetsvoorstel geüniformeerd en samengebracht in één eenduidige regeling. Daardoor worden dubbelingen voorkomen en kan onderzoek ter voorbereiding van besluitvorming gestroomlijnd plaatsvinden.

Alleen waar dat nodig is, wordt de algemene onderzoeksverplichting over de beoordeling van de gevolgen van een besluit uit de Awb aangevuld met bij ministeriële regeling te stellen regels over een specifiekere wijze van meten en rekenen. Deze regeling kan ook inhouden dat in een bepaalde situatie kan worden volstaan met een meer globale wijze van meten en rekenen.

Op 25 april 2013 is de Wet van 28 maart 2013 tot wijziging van de Crisis- en herstelwet en diverse andere wetten in verband met het permanent worden van de Chw en het aanbrengen van verbeteringen in het omgevingsrecht in werking getreden. Hierin is de houdbaarheid van onderzoeksgegevens voor een aantal beleidsterreinen geregeld. Het voorliggende wetsvoorstel borduurt hierop voort, en verbreedt de houdbaarheidsbepaling.

Met de voorgestelde bepaling wordt de hoofdregel van artikel 3:2 Awb – «Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.» – genuanceerd voor een groot aantal omgevingsrechtelijke besluiten die met de procedure van afdeling 3.4 Awb worden voorbereid. De verplichting om bij de voorbereiding van een dergelijk besluit kennis te vergaren omtrent de relevante feiten wordt begrensd: gegevens en onderzoeken van twee jaar oud zijn in principe bruikbaar. Daarmee wordt voorkomen dat tussen de aanvraag en het ontwerpbesluit of tussen het ontwerpbesluit en het definitieve besluit onderzoek moet worden overgedaan, alleen omdat van een bepaald type gegevens inmiddels meer actuele cijfers beschikbaar zijn gekomen. De enkele omstandigheid dat meer actuele gegevens beschikbaar zijn of kunnen worden gegenereerd, maakt het gebruik van onder de aanvraag of het ontwerpbesluit liggende gegevens of onderzoeken niet onzorgvuldig. De houdbaarheidsbepaling legitimeert dus niet dat verouderde gegevens worden gebruikt, maar alleen dat van (twee jaar) oude gegevens mag worden uitgegaan, die voldoende actualiteitswaarde hebben om het besluit daarop te baseren.

De voorgestelde houdbaarheidsbepaling is geformuleerd als een «kan-bepaling». Daardoor kan een bestuursorgaan in een bepaalde situatie toch om een nadere actualisering van (onderzoeks)gegevens of bescheiden vragen. De aard van het besluit of Europese verplichtingen kunnen immers met zich brengen dat actualisering van de gegevens onontkoombaar is, ook als deze jonger zijn dan twee jaar.

Voor bepaalde situaties is het gezien de verantwoordelijkheden van het betrokken bestuursorgaan en de belangen waarop deze verantwoordelijkheden gericht zijn, van belang dat een zwaardere betrokkenheid geldt dan enkel een adviesbevoegdheid. In deze situaties treedt het adviserend bestuursorgaan, als vervolg op het gegeven advies, ook op als instemmingsorgaan. Deze regeling komt in de plaats van de verklaring van geen bedenkingen van de Wabo, vergelijkbare verklaringen in de Wet luchtvaart en de overeenstemmingconstructie in de Ontgrondingenwet. Deze instemmingsregeling zal bij algemene maatregel van bestuur alleen worden ingesteld als er sprake is van zwaarwegende belangen, als dat is vereist gelet op de specifieke deskundigheid van het aangewezen bestuursorgaan en bij provinciale belangen. Een voorbeeld is een aanvraag om een Natura 2000-activiteit of een rijksmonumentenactiviteit voor archeologische rijkmonumenten. De regeling van instemming heeft als voordeel dat deze geheel aansluit op de eerder beschreven adviesregeling. In aansluiting op de adviesbevoegdheid komt er echter nog een extra procedurele stap bij, waarin het bevoegd gezag in de eindfase van de totstandkomingsprocedure, direct voorafgaand aan het nemen van het primaire besluit, het concept-besluit ter instemming voorlegt aan het betrokken orgaan. Na het verkrijgen van de instemming kan het besluit definitief worden genomen. Op de instemming is de regeling in afdeling 10.2.1 Awb van toepassing. In afwijking van die regeling is in het wetsvoorstel gekozen voor de term «instemming» in plaats van «goedkeuring». Dit houdt verband met het feit dat de instemmingsconstructie geen bestuurlijk toezicht is, maar bestuurlijke samenwerking. Er is net als bij het reguliere advies bij de aanvraag om een omgevingsvergunning sprake van een geïntegreerde vergunning met één bevoegd gezag. Het verschil met het reguliere advies is dat als het betrokken bestuursorgaan de instemming weigert, er niet van kan worden afgeweken. Dat betekent dat een geweigerde instemming er toe leidt dat de desbetreffende omgevingsvergunning (gedeeltelijk) moet worden geweigerd. Bovendien biedt het wetsvoorstel de mogelijkheid om bestuursorganen die moeten instemmen met een vergunning ook toezichthoudende en handhavende bevoegdheden toe te delen voor de onderdelen waarmee zij hebben ingestemd. Wel is het de bedoeling hier terughoudend mee om te gaan, om het aantal bij handhaving en toezicht betrokken bevoegde gezagsinstanties zo beperkt mogelijk te houden. De instemming kan nooit van rechtswege ontstaan. Het besluit over de instemming wordt genomen binnen een termijn vier weken. Dit is echter een termijn van orde. Dit betekent dus dat zolang er geen instemming is verleend er geen rechtsgeldige toestemming tot stand komt.

In dit verband wordt nog opgemerkt dat voor de betrokkenheid van de gemeenteraad bij de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit waarvoor het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is, de verklaring van geen bedenkingen uit de Wabo, niet wordt omgezet in een instemmingsbevoegdheid voor de gemeenteraad. Om de procedure voor de omgevingsvergunning voor afwijkingen van het omgevingsplan te kunnen flexibiliseren en versnellen, krijgt de gemeenteraad een adviesbevoegdheid. De vormgeving van deze adviesconstructie, die verder bij algemene maatregel van bestuur wordt ingevuld, zal gebaseerd worden op de regeling uit artikel 169, vierde lid, van de Gemeentewet. Het uitgangspunt is dat de gemeenteraad gevallen kan aanwijzen waarin het college van burgemeester en wethouders voorafgaand inlichtingen geeft over de wijze waarop het college zijn bevoegdheden zal uitoefenen (in dit geval het nemen van een beslissing over de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit). De gemeenteraad krijgt in deze gevallen een bepaalde termijn om een advies (met eventuele wensen en bedenkingen) uit te brengen aan het college. Mede op basis daarvan neemt het college een definitief besluit op de aanvraag om de omgevingsvergunning.

Het provinciaal bestuur heeft – zoals beschreven in de paragrafen 4.2.2 en 4.2.3 – een aantal zelfstandige en regisserende taken. Het provinciaal bestuur kan ook de behartiging van bepaalde belangen aan zich trekken met het oog op provinciale belangen of omwille van doelmatigheid of doeltreffendheid. Op grond van het wetsvoorstel heeft het provinciaal bestuur bevoegdheid tot proactieve (verticale) invloeduitoefening en kaderstelling ten opzichte van bestuursorganen van gemeenten en waterschappen. Daartoe hebben provinciale staten de bevoegdheid om instructieregels te stellen en gedeputeerde staten de bevoegdheid instructies te geven via een instructiebesluit. Als instructieregels of instructies niet worden nageleefd, moet het provinciaal bestuur in beginsel het recent gerevitaliseerde generieke interbestuurlijk toezicht uit de Gemeentewet toepassen. Gedeputeerde staten kunnen daartoe een indeplaatsstellingsbesluit nemen bij het niet of niet volledig uitvoeren van een wettelijke taak. In geval van een beslissing van het gemeentebestuur in strijd met het recht of algemeen belang kunnen gedeputeerde staten de Kroon verzoeken die beslissing te (schorsen en te) vernietigen. De regering acht vernietiging door de Kroon, als de belangen van de provincie in het geding zijn, niet goed passend voor het terrein van de fysieke leefomgeving. Bij een provinciaal verzoek tot vernietiging dient de Kroon immers een eigenstandige belangenafweging te maken. De Kroon treedt daarmee in de zelfstandige beleidsruimte van provincies om de belangen in de fysieke leefomgeving te bepalen en te wegen ten opzichte van de andere belangen. Dat acht de regering ongewenst. Om de provincies bij de uitoefening van deze zelfstandige taak voldoende doorzettingsmacht en slagkracht te bieden, voorziet het wetsvoorstel daarom niet alleen in de eerdergenoemde proactief inzetbare bevoegdheden maar ook in een door de provincies zelfstandig uit te oefenen reactieve interventiemogelijkheid. Deze interventiemogelijkheid is gericht op de in omgevingsplannen opgenomen toedeling van functies aan locaties en met het oog daarop gestelde regels (regels als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid), en op omgevingsvergunningen voor afwijkactiviteiten voor zover deze de toedeling van functies aan locaties en met het oog daarop gestelde regels betreffen. In paragraaf 16.2.3 van het wetsvoorstel wordt daartoe de betrokkenheid van de provincies bij het omgevingsplan en de omgevingsvergunning voor deze afwijkactiviteiten geborgd.

Voor de provinciale betrokkenheid bij het omgevingsplan voorziet het wetsvoorstel in een bevoegdheid die sterk lijkt op de reactieve aanwijzing zoals de Wro en Wabo die kennen. Gedeputeerde staten kunnen na de bekendmaking van het omgevingsplan bepalen dat een onderdeel van het omgevingsplan geen deel uit blijft maken van het omgevingsplan. In deze regeling is een procedurele verbetering doorgevoerd ten opzichte van de regeling onder de Wro. Deze houdt in dat het interventiebesluit wordt genomen en bekendgemaakt nadat van het omgevingsplan mededeling is gedaan. Dit is een verbetering ten opzichte van de huidige praktijk, waarbij de reactieve aanwijzing voorafgaand aan de publicatie van het vastgestelde bestemmingsplan moet plaatsvinden. Veel bestemmingsplannen worden gewijzigd vastgesteld ten opzichte van het ontwerp daarvan. In die gevallen moet de gemeente wachten met de publicatie van het bestemmingsplan, terwijl er bij die wijzigingen veelal geen provinciale belangen aan de orde zijn. In de voorgestelde regeling treedt het omgevingsplan vier weken na de mededeling in werking. Binnen deze periode kunnen gedeputeerde staten besluiten dat onderdelen van het omgevingsplan geen deel blijven uitmaken van het omgevingsplan. Het interventiebesluit treedt dan tegelijkertijd in werking met het omgevingsplan waarop het betrekking heeft. De beroepstermijn en de termijn voor gedeputeerde staten om een interventiebesluit te nemen beginnen dus op hetzelfde moment. Door deze termijnen parallel te schakelen wordt tenminste vier weken tijdwinst geboekt ten opzichte van de regeling onder de Wro.

Net als in de Wro en Wabo wordt voor de inzet van de interventiebevoegdheid als voorwaarde gesteld, dat van deze bevoegdheid uitsluitend gebruik kan worden gemaakt als er strijd is met een provinciaal belang als bedoeld in artikel 2.3, tweede lid, onder a, van het wetsvoorstel. Provinciale staten, het volksvertegenwoordigende orgaan binnen de provincie, bepalen de aanwezigheid van een provinciaal belang. Dat belang wordt behartigd door de bestuursorganen van de provincie. Het belang moet blijken uit een document dat door een bestuursorgaan van de provincie openbaar is gemaakt. Dit document kan een juridisch bindend besluit zijn, zoals de omgevingsverordening, een instructie of een voorbereidingsbesluit, maar ook een beleidsdocument zoals de omgevingsvisie, een beleidsbrief of beleidsnota. Nationale belangen kunnen ook als een provinciaal belang worden aangemerkt en door de provincie worden behartigd. Wanneer daarvan sprake is kan ook gebruik worden gemaakt van deze bevoegdheid.

Een andere voorwaarde voor gebruik van deze bevoegdheid is, dat gedeputeerde staten over het ontwerp van het omgevingsplan een zienswijze hebben ingediend waaruit de bezwaren tegen het besluit blijken. Wordt de provinciale zienswijze niet volledig in het omgevingsplan opgenomen, of zijn er in een onderdeel van het omgevingsplan wijzigingen aangebracht ten opzichte van het ontwerp daarvan, anders dan op grond van de provinciale zienswijze, dan kunnen gedeputeerde staten bepalen dat een onderdeel van het omgevingsplan geen deel blijft uitmaken van het omgevingsplan. Dat besluit dient conform artikel 3:46 Awb te berusten op een deugdelijke motivering. Dat betekent dat moet worden gemotiveerd waarom er in het specifieke geval sprake is van strijd met een provinciaal belang, uit welk door de provincie openbaar gemaakt document dat belang blijkt, en wat de redenen zijn die interventie in het specifieke geval rechtvaardigen. Ook moet bij het besluit worden gemotiveerd waarom het desbetreffende belang niet met de inzet van andere aan de bestuursorganen van de provincie toekomende bevoegdheden kon worden beschermd. Met deze motiveringsverplichting wordt bereikt dat terughoudend met deze bevoegdheid wordt omgegaan. Deze aanvullende motiveringsplicht is bedoeld om de jurisprudentie die hierover onder de Wro tot ontwikkeling is gekomen, onder de Omgevingswet te continueren. Dit betekent dat ook onder de Omgevingswet geen herhaalde inzet van deze bevoegdheid voor vergelijkbare gevallen is gewenst.123 Het provinciale belang dient in beginsel proactief met instructieregels te worden beschermd. Treedt er strijd op met gestelde instructieregels dan kan deze reactieve bevoegdheid worden ingezet om inwerkingtreding van besluiten die strijdig zijn met de instructieregel te voorkomen.

De regering acht de hiervoor beschreven vorm van provinciale betrokkenheid minder passend bij omgevingsvergunningen voor afwijkactiviteiten die de toedeling van functies aan locaties en met het oog daarop gestelde regels betreffen. De reden daarvoor is dat een groot deel van deze omgevingsvergunningen niet wordt voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, maar met de reguliere voorbereidingsprocedure die geen zienswijzenfase kent. De provinciale betrokkenheid bij omgevingsvergunningen voor deze afwijkactiviteiten is daarom vormgegeven met de generieke figuur van «advies met instemming bij omgevingsvergunningen». Gedeputeerde staten worden op grond van de afdeling 16.2 aangewezen als bestuursorgaan dat in de gelegenheid moet worden gesteld om advies uit te brengen en waarvan instemming is vereist. Ook hierbij geldt dat er grenzen worden gesteld aan de reikwijdte van deze advies- en instemmingsbevoegdheid. Provinciale staten kunnen hun instemming alleen aan een omgevingsvergunning voor een dergelijke afwijkactiviteit onthouden, wanneer sprake is van strijd met een uit een openbaar gemaakt document blijkend belang als bedoeld in artikel 2.3, tweede lid, onder a (provinciaal belang), en voor zover de bescherming van het desbetreffende belang niet met de inzet van andere aan de bestuursorganen van de provincie toekomende bevoegdheden kon worden beschermd. Om de bestuurlijke lasten te beperken zal in de uitvoeringsregelgeving worden bepaald dat gedeputeerde staten vooraf aangeven in welke gevallen een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit aan hen wordt gezonden en in welke gevallen zij een kennisgeving ontvangen van een omgevingvergunning voor een afwijkactiviteit die met toepassing van afdeling 3.4 Awb wordt voorbereid. De gevallen die gedeputeerde staten aanwijzen, zullen de uitvoeringsregelgeving worden beperkt tot die waarbij een belang als bedoeld in artikel 2.3, tweede lid, onder a, in het geding is. De nationale belangen kunnen door de provincie ook als een provinciaal belang worden aangemerkt en dus door de provincie worden behartigd. Wanneer daarvan sprake is kan ook gebruik worden gemaakt van deze advies- en instemmingsbevoegdheid. De voorgestelde regeling voorziet in de mogelijkheid dat gedeputeerde staten bij hun advies kunnen aangeven dat geen instemming is vereist.

Het Rijk heeft een met de provincies vergelijkbare, maar op een ander niveau coördinerende, rol en is belast met de behartiging van nationale belangen. Voor het Rijk wordt niet in een specifieke betrokkenheid bij omgevingsplannen voorzien. Het Rijk kan immers – anders dan de provincies – zelfstandig gebruik maken van de bevoegdheid tot schorsing en vernietiging. Het risico op doorkruising van het beleidsoordeel van een ander bestuursorgaan of andere bestuurslaag is daarbij niet aan de orde. Daarnaast kan de Kroon door toepassing van de bevoegdheid tot vernietiging van besluiten hetzelfde resultaat bereiken als met de hiervoor beschreven specifieke provinciale bevoegdheden.

Het is wenselijk dat provincies niet lichtvaardig gebruik maken van hun bevoegdheid tot interventie. De hiervoor beschreven regeling schrijft daartoe al enkele procedurestappen voor, zoals de verplichte zienswijze of het verplichte advies voordat tot interventie kan worden overgegaan. Naast deze op wetsniveau vastgelegde verplichte stappen zijn er ook enkele aanvullende procedurele stappen. Allereerst moet ambtelijk vooroverleg plaatsvinden over omgevingsplannen of omgevingsvergunningen voor afwijkactiviteiten waarvoor de provincie heeft aangegeven betrokkenheid te wensen. Het initiatief voor dit overleg kan zowel bij de provincie als de gemeente liggen. Ook zal bij algemene maatregel van bestuur worden vastgelegd dat overleg op bestuurlijk niveau moet plaatsvinden voordat de provincie tot een juridische interventie overgaat. Wanneer bestuurlijk overleg om praktische124 redenen niet mondeling kan plaatsvinden, kan ook op andere manier aan deze verplichting worden voldaan. Bijvoorbeeld in de vorm van een mailwisseling die ook als bestuurlijk overleg kan worden aangemerkt. Dit leidt tot onderstaande stapsgewijze betrokkenheid:

• 1. Over omgevingsplannen of omgevingsvergunningen voor afwijkactiviteiten waarvoor de provincie heeft aangegeven betrokkenheid te wensen, vindt op initiatief van gemeente of provincie ambtelijk overleg plaats.

• 2. De provincie maakt zijn formele standpunt kenbaar via een zienswijze op het ontwerpomgevingsplan of met een advies over de (aanvraag voor) de omgevingsvergunning.

• 3. Voordat wordt overgegaan tot interventie door weigering van instemming of het nemen van een besluit dat een onderdeel geen deel uit blijft maken van het omgevingsplan, legt de provincie op bestuurlijk niveau contact met de gemeente.

De provincies hebben niet alleen een regierol. Ze zijn ook belast met het interbestuurlijk toezicht (IBT) op de waterschappen en op de uitvoering door gemeenten van medebewindstaken op grond van de Omgevingswet en diverse andere wetten. Deze IBT- taak houdt in dat de provincies er mede op toezien dat gemeentelijke of waterschapsbesluiten in overeenstemming zijn met rijksregels of door het Rijk behartigde nationale belangen die kenbaar zijn uit rijksbeleid.

In de Waterschapswet is, in het kader van het IBT, aan de provincies de bevoegdheid toegekend om besluiten van waterschappen te vernietigen. Daarnaast is in dit wetsvoorstel op enkele plaatsen voorzien in een provinciale indeplaatstredingsbevoegdheid jegens de waterschappen.

Voor het toezicht door de provincies op de taakuitoefening in medebewind door de gemeenten voorziet de Gemeentewet in de bevoegdheden:

• – indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing, en

• – schorsing en vernietiging.

De vraag die beantwoording vergt, is wanneer de provincie jegens een gemeente gebruik maakt van deze generieke IBT-instrumenten en wanneer ze de hiervoor beschreven specifieke arrangementen toepast. Voor een vastgesteld omgevingsplan geldt, als er sprake is van strijd met regels die niet door het provinciebestuur zijn gesteld (bijvoorbeeld in een algemene maatregel van bestuur), dat gedeputeerde staten vanuit hun toezichtstaak de betrokken Minister moeten mededelen dat het omgevingsplan naar hun oordeel voor (gedeeltelijke) vernietiging in aanmerking komt. In geval van strijd met een provinciaal belang als bedoeld in artikel 2.3, tweede lid, onder a, kan dit alleen als de provincie redelijkerwijze niet van haar specifieke interventiebevoegdheid jegens het omgevingsplan gebruik heeft kunnen maken. Hiervan is bijvoorbeeld sprake als het gemeentebestuur gedeputeerde staten niet in de gelegenheid heeft gesteld in de besluitvorming te participeren en gedeputeerde staten, na inwerkingtreding van het gemeentelijk besluit, voor een voldongen feit zijn geplaatst.

Voor omgevingsvergunningen voor afwijkactiviteiten geldt dat, als gedeputeerde staten geen instemming hebben verleend aan een voorgenomen besluit over een omgevingsvergunning, deze vergunning niet verleend kan worden en vernietiging niet aan de orde is. Als gedeputeerde staten wel instemming geven, kunnen zij niet van oordeel zijn dat een omgevingsvergunning in aanmerking komt voor vernietiging wegens strijd met een provinciaal belang. Deze vergunningen zijn dan kennelijk in overeenstemming met de belangen, bedoeld in dat artikelonderdeel. Het is denkbaar dat er geen strijd is met een provinciaal belang, waardoor de instemming niet kon worden geweigerd, maar dat er wel op een andere manier sprake is van strijd met het recht of een nationaal belang als bedoeld in artikel 2.3, derde lid, onder a. In dat geval kunnen gedeputeerde staten vanuit hun interbestuurlijke toezichtstaak de Minister mededelen dat het besluit in aanmerking komt voor vernietiging. Als gedeputeerde staten van oordeel zijn dat een omgevingsvergunning in strijd is met een provinciaal belang, maar niet bij voorbaat hebben aangegeven van hun recht op advies en instemming gebruik te willen maken en het provinciebestuur ook niet heeft voorzien in een regeling over het in het geding zijnde belang door middel van instructieregels in de omgevingsverordening, een instructie of een voorbereidingsbesluit, dan zal niet snel kunnen worden aangenomen dat er sprake is van strijd met het recht of het algemeen belang die een vernietiging rechtvaardigt. Als voor het desbetreffende geval geen advies en instemming is vereist, maar wel is voorzien in een regeling daarvan door middel van instructieregels in de provinciale verordening, een instructie of een voorbereidingsbesluit, dan zal alleen in zeer uitzonderlijke gevallen een verzoek om voordracht voor vernietiging worden ingewilligd. In een dergelijk geval had de provincie immers moeten aangeven dat advies en instemming was vereist.

Naast de specifieke provinciale interventiebevoegdheid in geval van een omgevingsplan dat in strijd is met een provinciaal belang kunnen provincies, als zij een zienswijze hebben ingediend op het ontwerp (artikel 6:13 Awb), beroep instellen tegen het omgevingsplan. De aanwezigheid van een specifieke interventiebevoegdheid met betrekking tot het omgevingsplan staat aan het gebruik van dit beroepsrecht niet in de weg. Ook kunnen provincies in geval van een omgevingsplan dat in strijd is met rijksregels of uit rijksbeleid kenbare nationale belangen, beroep instellen tegen het omgevingsplan. Deze mogelijkheid staat naast de mogelijkheid om de Kroon te verzoeken om het omgevingsplan wegens strijd met het recht of algemeen belang te vernietigen. Dit betekent echter niet dat eerst beroep kan worden ingesteld en vervolgens een herkansing via de weg van vernietiging kan plaatsvinden. Dit is uitgesloten in artikel 10:37 Awb. In dat artikel is geregeld dat, als een rechter over een besluit een uitspraak heeft gedaan, dat besluit niet kan worden vernietigd op gronden die in strijd zijn met de uitspraak van de rechter.

Als de provincie heeft aangegeven gebruik te willen maken van de advies- en instemmingsbevoegdheid bij een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit, ligt het in de rede dat zij na het verlenen van de vergunning daartegen geen rechtsmiddelen zal instellen. Als de provincie niet bij voorbaat heeft aangegeven van haar recht op advies en instemming gebruik te willen maken blijft de mogelijkheid tot het instellen van rechtsmiddelen bestaan. Ook is het instellen van beroep tegen de omgevingsvergunning door de provincie mogelijk wegens strijd met rijksregels of uit rijksbeleid kenbare door het Rijk behartigde nationale belangen.

Tegen het besluit waarin gedeputeerde staten bepalen dat een onderdeel van het omgevingsplan geen deel blijft uitmaken van het omgevingsplan (artikel 16.20) kunnen belanghebbenden beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

De regering wil aan bestuursorganen meer ruimte geven om te kiezen voor het meest passende proces van beleids- en besluitvorming, gelet op de aard van een besluit. Hiermee wordt aangesloten bij het advies over de «sneller en beter»-aanpak waarbij juridisering zou moeten worden tegengegaan, omdat dit vaak leidt tot vertraging en niet tot een betere kwaliteit van de besluitvorming. Wettelijke verankering van procedures wordt daarom in het wetsvoorstel alleen voorzien als dit leidt tot een werkelijke verbetering van het functioneren van instrumenten en instituties.

Uitgangspunt is daarom dat het wetsvoorstel zo min mogelijk regelt in aanvulling op of in afwijking van generieke regelgeving zoals de Awb. Bij een besluit moet het bevoegd gezag op grond van het motiveringsvereiste en het zorgvuldigheidsvereiste alle relevante feiten, omstandigheden en belangen en de overweging daarover aan de orde laten komen, met inbegrip van de belangen en gegevens die uit de eventuele participatie naar voren zijn gekomen. Verder wordt de procedurele inrichting van het besluitvormingsproces dus zo veel mogelijk overgelaten aan de bevoegde overheden zelf. Op deze manier kan gebiedsgericht en per geval worden gekeken naar het meest passende proces van besluitvorming. Het primaat voor het inrichten van het besluitvormingsproces wordt daarmee met het wetsvoorstel meer gelegd bij het bevoegd gezag, bijvoorbeeld daar waar het gaat om de inrichting van de informele participatie in een vroegtijdig stadium. Van het bestuursorgaan wordt dus verwacht dat het zelf, vanuit het oogpunt van democratische legitimatie, de juiste wijze en het moment bepaalt waarop burgers, bedrijven, organisaties en medeoverheden worden betrokken. Voor sommige projecten is de wettelijk voorgeschreven voorbereidingsprocedure voldoende, terwijl voor andere projecten het van belang kan zijn om aanvullende activiteiten en momenten te organiseren waarbij partijen uit de samenleving inbreng kunnen leveren. Een dergelijke bewuste afweging door het bestuursorgaan draagt bij aan het vormgeven van een passende aanpak van participatie in concrete gevallen en omstandigheden.

Bij de voorbereiding van beleids- en besluitvorming vindt de regering het van belang dat de omgeving vanaf een vroegtijdig stadium wordt betrokken. Juist de beginfase biedt de meeste ruimte om de inbreng van derden mee te nemen. De inbreng van belangstellende en belanghebbende burgers, bedrijven en organisaties kan de kwaliteit van de besluitvorming en het draagvlak vergroten. Dit zal doorgaans ook leiden tot een afname van het aantal zienswijzen en bezwaar- en beroepschriften. Een goede participatie van derden in het beleids- of besluitvormingsproces moet ertoe leiden dat inbreng vanuit de maatschappij gedurende het gehele proces wordt meegenomen, dat eventuele initiatieven vanuit de maatschappij met dezelfde zorg worden behandeld als overheidsinitiatieven en dat de participatie op een transparante wijze plaatsvindt. Bij participatie vindt de regering maatwerk van belang. Het participatieproces is daarom, zoals hiervoor aangegeven, niet in generieke zin in het wetsvoorstel opgenomen. De Code Maatschappelijke Participatie is een belangrijke leidraad die bij de voorbereiding van besluiten kan worden gehanteerd. Verder beschikken bestuursorganen op grond van de Gemeentewet, Provinciewet of Waterschapswet vaak over een participatieverordening, waarin is aangegeven hoe de omgeving wordt betrokken bij de voorgenomen besluitvorming, hoe zij daarvan op de hoogte wordt gesteld en op welke manier dit proces wordt verantwoord. Een bestuursorgaan kan in een dergelijke verordening aandacht besteden aan vroegtijdige participatie, geïnspireerd door de Code Maatschappelijke Participatie.

Voor het projectbesluit is afdeling 5.2 van het wetsvoorstel een uitzondering gemaakt op de hoofdregel van geen wettelijke verplichtingen over participatie. In het wetsvoorstel is een aantal verplichtingen over participatie in de projectprocedure opgenomen, omdat het veelal gaat om complexe projecten met een publiek belang. Als de gemeente daartoe besluit, geldt hetzelfde voor gemeentelijke projecten met een publiek belang die met een omgevingsplan mogelijk worden gemaakt. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar de paragrafen 4.5.3 en 4.5.4.

Voor de participatie geeft het bestuursorgaan kennis van het voornemen een verkenning uit te voeren, al dan niet gevolgd door een voorkeursbeslissing, en geeft het in het besluit aan hoe burgers, bedrijven en organisaties bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn. Ook regelt het wetsvoorstel dat het bevoegd gezag binnen een door hem te stellen termijn een ieder in de gelegenheid stelt mogelijke (alternatieve) oplossingen aan te dragen voor het probleem of het project waar het besluit over gaat. In het incidentele geval dat een initiatiefnemer zich niet kan vinden in het geheel of gedeeltelijk buiten de planvorming laten van zijn maatschappelijk initiatief, is het goed als er een mogelijkheid is om onafhankelijk advies te vragen. Omdat het gaat om incidentele gevallen en de wens is geen nieuwe instituties op te tuigen, kan per geval een groep experts worden samengesteld. Deze groep kan afhankelijk van de inhoud van de desbetreffende aangedragen oplossing worden samengesteld uit vertegenwoordigers van overheidsdiensten, ingenieursbureaus, maatschappelijke organisaties en/of personen uit het netwerk van de initiatiefnemer zelf. De groep die wordt gekozen kan dan van het bevoegd gezag een redelijke termijn krijgen om het gevraagde advies over de haalbaarheid van het maatschappelijk initiatief uit te brengen. Het is aan het bevoegd gezag het advies over te nemen of gemotiveerd ter zijde te leggen. Deze mogelijkheid is opgenomen naar aanleiding van de motie van Dik-Faber en Van Veldhoven over burgerinitiatieven.125 Zie ook paragraaf 5.5 over de «sneller en beter»-aanpak.

Naast participatie zijn zienswijzenprocedures voor bestuursorganen een belangrijk hulpmiddel bij de belangenafweging die noodzakelijk is voor besluitvorming. In een aantal gevallen is in het wetsvoorstel de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb voorgeschreven. De Awb verplicht het bestuursorgaan aan te geven op welke wijze de inbreng van verschillende partijen in de belangenafweging is meegenomen. In het wetsvoorstel is hierbij bepaald dat «een ieder» zienswijzen kan indienen, in plaats van alleen belanghebbenden. Hiermee wordt ook aan internationale verplichtingen, onder meer op grond van het verdrag van Aarhus, voldaan. Het wetsvoorstel stroomlijnt de zienswijzenprocedures voor de voorbereiding van de diverse instrumenten. Als geen wettelijke procedure is voorgeschreven, kunnen bestuursorganen (op grond van artikel 3:10, eerste lid, in samenhang met artikel 3:1, tweede lid, Awb) afdeling 3.4 Awb van toepassing verklaren voor andere handelingen dan besluiten. Dit kan bijvoorbeeld bij de voorbereiding van onverplichte programma’s.

Bij de totstandkoming van omgevingsvisies en verplichte programma’s, het gemeentelijk rioleringsprogramma en de programmatische aanpak op grond van hoofdstuk 3, is voorafgaand (bestuurlijk) overleg en betrokkenheid van burgers, bedrijven en organisaties van groot belang. De vorm en wijze waarop een bestuursorgaan participatie voorafgaand aan de vaststelling van een programma inricht, wordt zoals eerder verwoord, niet wettelijk geregeld. Dat is aan het desbetreffende bestuursorgaan.

Wel is in het wetsvoorstel de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 Awb van toepassing verklaard voor omgevingsvisies en verplichte programma’s, het gemeentelijk rioleringsplan en programma’s met een programmatische aanpak. In afwijking van afdeling 3.4 Awb is in het wetsvoorstel bepaald dat «een ieder» zienswijzen kan indienen (in plaats van alleen belanghebbenden). Zo is het voor het burgers, bedrijven, organisaties en andere bestuursorganen kenbaar hoe zij worden betrokken bij de totstandkoming van visies, verplichte programma’s, het gemeentelijk rioleringsplan of de programmatische aanpak en hoe zij hun mening hierover kenbaar kunnen maken.

Voor onverplichte programma’s, zoals een programma ter uitwerking van een bepaald aspect of gebied, kan het bestuursorgaan de voorbereiding zelf vormgeven.

Afdeling 16.4 van het wetsvoorstel bevat de regelgeving over de milieueffectrapportage (mer). De EU-richtlijn voor de milieueffectrapportage (mer-richtlijn) en de EU-richtlijn voor strategische milieubeoordeling (smb-richtlijn) schrijven voor bepaalde plannen en projecten een zogenoemde «milieubeoordeling» voor, voorafgaand aan het nemen van een besluit over het vaststellen van het plan of het toestaan van het project. In de Wet milieubeheer is de «milieubeoordeling» milieueffectrapportage genoemd. Dit is afgekort als mer. Het milieueffectrapport is afgekort als MER. Het MER brengt op voorgeschreven wijze de milieugevolgen van een plan of project in beeld voordat het besluit wordt genomen of het plan wordt vastgesteld. Zo kan het bevoegd gezag de milieugevolgen bij haar afwegingen betrekken en krijgt het milieubelang een volwaardige plaats in de besluitvorming over projecten en plannen met mogelijk aanzienlijke gevolgen voor het milieu. Hierbij wordt opgemerkt dat het begrip «milieu» in de genoemde EU-richtlijnen is geconcretiseerd. Dat begrip omvat niet alleen natuurlijke elementen als water, lucht en bodem, maar bijvoorbeeld ook cultureel erfgoed en natuur. Om die reden hebben ook het Ministerie van Economische Zaken en het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap betrokkenheid bij dit instrument, wat onder meer tot uitdrukking komt in hun rol als adviseur bij de mer-procedure.

Bij mer-plichtige plannen of programma’s gaat het om een «plan- mer». Bij mer-plichtige projecten gaat het om een «project-mer». De regels voor de milieueffectrapportage zijn opgenomen in het wetsvoorstel en stellen eisen aan de besluitvorming voor een aantal in de Omgevingswet geïntroduceerde instrumenten.

De regering beoogt met het wetsvoorstel de toepassing van het bestaande mer-instrumentarium te vereenvoudigen, zodat dit nog beter wordt gebruikt als hulpmiddel voor besluitvorming, terwijl tegelijkertijd de onderzoekslasten worden beperkt. Belangrijke uitgangspunten daarbij zijn:

• – Aansluiting bij de verplichtingen in de mer-richtlijn en de smb-richtlijn. Consequentie daarvan is bijvoorbeeld dat in het wetsvoorstel het verplichte advies van de Commissie mer bij een project-mer is omgezet in een facultatief advies. Ook is de mogelijkheid vervallen om bij provinciale verordening mer-plichtige activiteiten aan te wijzen.

• – Vermindering van de onderzoekslasten, onder meer door het voorkomen van stapeling van milieueffectrapporten door het beter benutten van al bestaande onderzoeksinformatie en eerdere milieueffectrapporten. Ook het introduceren van een plan-mer-beoordeling voor bepaalde plannen of programma’s (vooral bij kleine gebieden op lokaal niveau en bij kleine wijzigingen) zorgt voor vermindering van de onderzoekslasten.

• – Vergroting van de afwegingsruimte voor het bestuursorgaan om zelf te bepalen wat nodig is voor een goede besluitvorming. Niet alleen versterkt dit het karakter van de milieueffectrapportage als hulpmiddel bij besluitvorming, maar het betekent ook dat informatie die niet bijdraagt aan een goede besluitvorming, niet langer hoeft te worden verzameld. Het bevoegd gezag maakt in samenspraak met de initiatiefnemer een goede afweging van de vereiste reikwijdte, het detailniveau en de alternatieven die nodig zijn om een goed besluit te kunnen nemen.

• – Het zo goed mogelijk afstemmen van de procedurele stappen van de milieueffectrapportage op de procedure van het te nemen besluit. Hierdoor worden doublures in de procedure geschrapt en wordt ervoor gezorgd dat de informatie die voor de mer noodzakelijk is zo goed mogelijk kan aansluiten bij de andere informatie die nodig is om een beslissing te kunnen nemen over het plan of project.

• – Vereenvoudiging van de procedure voor de mer-beoordeling van een project door deze beoordeling beter te laten aansluiten bij de procedure van het besluit voor het project. Als uit de project-mer-beoordeling blijkt dat er geen project-MER nodig is, hoeft over de beoordeling geen apart besluit meer te worden genomen, maar wordt dat bij het ontwerpbesluit voor het project gemotiveerd. Het wetsvoorstel brengt de huidige twee procedures voor de mer-beoordeling terug tot één. Bovendien wordt de mogelijkheid geïntroduceerd om desgewenst de mer-beoordeling te integreren met de benodigde vergunningaanvraag.

Deze uitgangspunten hebben geleid tot een aantal substantiële wijzigingen in de regelgeving.

Kaderstellende plannen of programma’s126 kunnen op basis van de EU-richtlijn plan-mer-plichtig zijn. Het kan hierbij gaan om verschillende plannen en programma’s die op verschillende plekken in het wetsvoorstel worden geïntroduceerd. Voor de vraag of er sprake is van een plan-mer-plicht is het niet langer bepalend of het plan is opgenomen op een lijst met mogelijk mer-plichtige plannen. Bepalend is of het plan voldoet aan de criteria voor de bepaling van de mer-plicht. Deze criteria zijn opgenomen in het wetsvoorstel. Het betreft hier de integratie van de criteria die in artikel 3 van de smb-richtlijn zijn opgenomen:

• – is er sprake van een wettelijk of bestuursrechtelijk voorgeschreven plan of programma?

• – vormt het plan het kader voor de toekenning van toekomstige vergunningen127 voor mer-(beoordeling)plichtige projecten?

• – of moet er voor het plan of programma een passende beoordeling in het kader van natuur worden gemaakt?

Omdat het aantal wettelijke figuren voor kaderstellende plannen of programma’s door de integratie van meerdere wetten in de Omgevingswet afneemt, is het niet meer nodig om de plannen of programma’s waarvoor een mer-plicht geldt expliciet aan te wijzen. Volstaan kan worden met het opnemen van criteria in de wet. Belangrijk voordeel ten opzichte van een lijst met aangewezen plannen is dat plannen niet ten onrechte worden uitgesloten of aangewezen. De plannen of programma’s die in het wetsvoorstel zijn opgenomen en die plan-mer-plichtig kunnen zijn, zijn de omgevingsvisie, de programma’s, het omgevingsplan en de voorkeursbeslissing in de projectprocedure. Maar ook plannen op basis van andere, sectorale wetten kunnen plan-mer-plichtig zijn, voor zover ze voldoen aan de criteria die zijn opgenomen in het wetsvoorstel. Dit geldt bijvoorbeeld voor het inrichtingsplan als bedoeld in artikel 17 van de Wet inrichting landelijk gebied.

Voor plannen of programma’s die het gebruik van kleine gebieden op lokaal niveau bepalen of voor kleine wijzigingen van die plannen of programma’s is in het wetsvoorstel opgenomen dat daarvoor slechts een plan-mer inclusief het opstellen van een plan-MER hoeft te worden doorlopen als er mogelijk sprake is van aanzienlijke milieueffecten. Ook voor plannen of programma’s die het kader vormen voor andere projecten dan de aangewezen mer-plichtige projecten wordt alleen een plan-mer gemaakt als dat plan of programma aanzienlijke milieueffecten kan hebben. Hiervoor is in het wetsvoorstel een nieuwe procedure opgenomen, de zogenoemde «plan-mer-beoordeling». Deze kan ook bijdragen aan een vermindering van stapeling van plan-mers.

Voor de mer-plicht blijft, net als in de huidige situatie, een lijst met projecten en besluiten bepalend voor de vraag of er sprake is van een mer-(beoordeling)plicht, zoals nu in onderdeel C en D van de huidige bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage opgenomen. Het wetsvoorstel wijst bij algemene maatregel van bestuur besluiten aan waarvoor bij de voorbereiding daarvan het MER moet worden opgesteld. Het kan daarbij gaan om het projectbesluit en de omgevingsvergunning en ook om het omgevingsplan, voor zover dit plan nieuwe ontwikkelingen zonder nadere uitwerking rechtstreeks toestaat. Daarnaast zal de mer-plicht nog kunnen gelden voor enkele bijzondere besluiten uit andere wetten, zoals de vergunning op basis van de Kernenergiewet. De mogelijkheid om bij provinciale verordening mer-plichtige projecten aan te wijzen, komt niet terug in het wetsvoorstel. Hiermee sluit de aanwijzing van mer-plichtige projecten beter aan bij de mer-richtlijn.

De Europese Unie heeft in de mer-richtlijn aangegeven bij welke projecten er sprake kan zijn van aanzienlijke milieugevolgen. Voor deze projecten geldt altijd een mer-plicht.

Daarnaast zijn ook projecten aangewezen waarvoor het niet zeker is of er aanzienlijke milieugevolgen kunnen optreden. Om te bepalen of daarvan sprake kan zijn, moet per geval een mer-beoordeling worden uitgevoerd.

Als gevolg van de uitspraak van het Europese Hof van Justitie128 over de drempels in het Besluit milieueffectrapportage (toen: Besluit milieueffectrapportage 1994), kent de Nederlandse mer-wetgeving sinds 1 april 2011 naast elkaar twee verschillende procedures voor een mer-beoordeling. Dit wordt in het wetsvoorstel ondervangen door de introductie van één, vereenvoudigd, systeem van de mer-beoordeling met een betere aansluiting bij de EU-richtlijn. De essentie van deze regeling, die bij algemene maatregel van bestuur zal worden uitgewerkt, is dat de initiatiefnemer voorafgaand aan of uiterlijk gelijktijdig met de vergunningaanvraag aan het bevoegd gezag mededeelt dat hij een mer-beoordelingsplichtig project wil uitvoeren. Als het bevoegd gezag besluit dat er geen sprake is van mer-plicht, wordt dit besluit opgenomen in het ontwerpbesluit. Voordeel hiervan is allereerst dat de initiatiefnemer niet hoeft te wachten op de beslissing van het bevoegd gezag over de mer-plicht en dat dit besluit over de mer-plicht kan worden geïntegreerd met de «moederprocedure» als er geen mer-plicht is. Omdat in de praktijk blijkt dat in de meeste gevallen in het vooroverleg tussen de initiatiefnemer en het bevoegd gezag al aan de orde komt of volgens het bevoegd gezag al dan niet sprake is van een mer-plicht, kan vertraging tijdens de procedure door het ontbreken van een MER-rapport bij de vergunningaanvraag voorkomen worden. Daarnaast blijkt dat voor het merendeel van de mer-beoordelingsplichtige projecten – waarin het bevoegd bezag oordeelt dat er geen sprake is van een mer-plicht – tijdwinst en vereenvoudiging van de procedure kan worden bereikt. Door integratie van het mer-beoordelingsbesluit in de procedure wordt verder voldaan aan het vereiste uit de mer-richtlijn, dat de uitkomsten van de mer-beoordeling ter beschikking moeten worden gesteld aan het publiek.

Als het bevoegd gezag besluit dat een MER wel vereist is, wordt op grond van artikel 16.47 de vergunningaanvraag afgewezen. In de meeste gevallen heeft de initiatiefnemer de mogelijkheid om deze gevolgen te voorkomen. Hij kan er immers voor kiezen om in vooroverleg te treden met het bevoegd gezag of om de mededeling van het voornemen van een mer-beoordelingsplichtig project voorafgaand aan de aanvraag in te dienen.

Het onderzoeken van de effecten van alternatieven is een wezenlijk onderdeel van de mer. Bij algemene maatregel van bestuur zal dan ook worden voorgeschreven dat onderzoek wordt gedaan naar redelijke alternatieven. Het wetsvoorstel maakt maatwerk bij het alternatievenonderzoek voor het bevoegd gezag mogelijk, doordat alleen de redelijke alternatieven worden onderzocht. Hiermee wordt er de nadruk op gelegd dat niet alle denkbare alternatieven moeten worden onderzocht, maar alleen de alternatieven die van belang zijn voor een goede besluitvorming. Als die meerwaarde naar het oordeel van het bevoegd gezag afwezig is, kan het achterwege blijven of kan worden volstaan met een beperking van het aantal alternatieven. Het is aan de initiatiefnemer en het bevoegd gezag om hierover in een vroeg stadium contact te hebben, zodat de benodigde milieuinformatie beschikbaar is op het juiste moment in het proces. Door in een vroeg stadium de omvang van het alternatievenonderzoek te bepalen kan worden voorkomen dat er in deze fase zaken worden onderzocht die geen meerwaarde hebben voor het te nemen besluit. Hierdoor levert de mer een belangrijke bijdrage aan het beschikbaar komen van de informatie die nodig is om een deugdelijk besluit te nemen.

De Crisis- en herstelwet bevat de mogelijkheid om af te zien van alternatievenonderzoek als een project is opgenomen in Bijlage II van die wet of bij algemene maatregel van bestuur is aangewezen als lokaal of (boven-)regionaal project met nationale betekenis. Zoals in de voortgangsrapportage 2012–2013129 is geconstateerd, blijkt dat gemeenten deze mogelijkheid met verstand toepassen. Als een specifieke projectsituatie om alternatievenonderzoek vraagt, dan vindt dit onderzoek volgens de normale procedure plaats, ook al bestaat daartoe volgens de Crisis- en herstelwet geen verplichting. Voor het permanent maken van de Crisis- en herstelwet is overwogen om een zogenoemde «als-dan-regeling» op te nemen, waarbij van alternatievenonderzoek kan worden afgezien als in een voorafgaand plan een projectgebied of tracé is aangewezen en daarmee op planniveau al relevante alternatieven redelijk concreet zijn onderzocht. In reactie op het advies hierover van de Afdeling advisering van de Raad van State130 heeft de regering besloten om de aanpassing van de mer-regelgeving niet al op te nemen in dat wetsvoorstel, maar in het voorliggende wetsvoorstel, om zo de praktijk niet onnodig met wijzigingen te belasten. In het wetsvoorstel is dit verwerkt. Dat betekent dat in het project-MER van onderzoek naar alternatieven kan worden afgezien als deze alternatieven op planniveau voldoende zijn onderzocht en zijn afgevallen, omdat een ander alternatief is aangewezen. Zo kan in het project-MER van onderzoek naar alternatieve projectgebieden of tracés worden afgezien als een projectgebied of tracé in het plan is aangewezen en dit in het project verder wordt uitgewerkt. Van onderzoek naar alternatieve projectgebieden of tracés kan dus niet worden afgezien als in een plan-mer geen projectgebied of tracé is aangewezen, maar er alleen mogelijkheden zijn overwogen in het plan. Verder is nog steeds vereist om eventuele alternatieven voor inrichting of uitvoering van het project te beschrijven. Bij de formulering is aangesloten bij artikel 7.2, tweede lid, van de Wet milieubeheer. Deze bepaling draagt ook bij aan vermindering van onderzoekslasten doordat dubbel onderzoek wordt voorkomen. Bovendien kan het onderzoek op plan-niveau minder gedetailleerd worden verricht.

Evaluatie, het beoordelen van de werkelijk opgetreden milieugevolgen, vormt het sluitstuk van de mer-procedure en draagt bij aan het bijsturen van activiteiten of van beleid. De smb-richtlijn vraagt de lidstaten de aanzienlijke milieugevolgen van de tenuitvoerlegging van plannen of programma’s na te gaan. Het wetsvoorstel bevat dan ook een grondslag voor regeling van mer-evaluatie bij algemene maatregel van bestuur. Deze regeling zal aansluiten bij de beleidscyclus die structurerend is voor de Omgevingswet. In deze cyclus is monitoring van de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving en het bijsturen bij dreigende overschrijdingen een belangrijk onderdeel. Dit heeft grote raakvlakken met de mer-evaluatie. Om overbodige bestuurlijke lasten te voorkomen zal de evaluatieverplichting niet van toepassing zijn voor omgevingswaarden, omdat de monitoring daarvan al plaatsvindt op grond van artikel 20.1 van het wetsvoorstel. Daarnaast wordt de mer-evaluatie, net als in de EU-richtlijnen, gekoppeld aan de tenuitvoerlegging van plannen of programma’s. Mer-evaluatie op projectniveau zal komen te vervallen. De regeling voor de evaluatie wordt uitgewerkt bij algemene maatregel van bestuur.

Naast de EU-richtlijnen kennen ook het Espoo-Verdrag133 en het Protocol inzake Strategische Milieubeoordeling134 (SEA-protocol) regels voor mer in geval van grensoverschrijdende gevolgen. Deze regels voor de plan-mer en de project-mer worden bij algemene maatregel van bestuur uitgewerkt.

De positie van de Commissie voor de milieueffectrapportage (Commissie mer) vraagt specifieke aandacht. In de praktijk blijkt het belang en de meerwaarde van de Commissie, wegens de deskundigheid en de onafhankelijke borging van de kwaliteit van de toetsing door de Commissie, en als «kwaliteitsstempel» op het MER bij een beroepsprocedure bij de bestuursrechter. De smb-richtlijn schrijft een systeem van onafhankelijke kwaliteitsborging bij plan-mer voor. Gezien de gebleken meerwaarde is de Commissie opgenomen in het wetsvoorstel. Het door de smb-richtlijn vereiste systeem van onafhankelijke kwaliteitsborging heeft vorm gekregen door een verplicht toetsingsadvies bij een plan-mer. Belangrijkste reden voor het behouden van een adviesplicht bij plan-mer is daarnaast, dat de keuzes die gemaakt worden op planniveau vaak grotere gevolgen hebben dan keuzes op projectniveau. Verplichte kwaliteitsborging ligt daar in de rede.

Er zullen echter ook situaties zijn waar de meerwaarde van advisering door de Commissie mer geringer is, bijvoorbeeld bij het project-mer voor projecten waarmee het bevoegd gezag ruime ervaring heeft. Om die reden is in het wetsvoorstel opgenomen dat het toetsingsadvies bij een project-mer facultatief is. Te verwachten is dat het bevoegd gezag in de regel advies zal inwinnen bij de Commissie mer over een project-mer. Het kan er ook voor kiezen om dit niet te doen, bijvoorbeeld omdat de Commissie mer in de fase van het plan-mer al heeft geadviseerd. Het bevoegd gezag wordt in staat geacht om keuzes op goede gronden te maken en daarin een actieve rol te vervullen. Dit geldt ook voor het facultatief inschakelen van de Commissie mer aan het begin van een mer-traject. Juist door in een vroeg stadium na te gaan welke informatie nodig is voor het op te stellen MER kan onnodig onderzoek worden voorkomen. De Commissie mer kan in een dergelijk geval op verzoek van het bevoegd gezag gericht advies geven over bijvoorbeeld de uitgangspunten van het op te stellen MER.

Eerder is aangegeven dat in dit wetsvoorstel de «als-dan-regeling» voor het alternatievenonderzoek uit het oorspronkelijke voorstel voor het permanent maken van de Crisis- en herstelwet is overgenomen. In dit oorspronkelijke voorstel voor het permanent maken van de Crisis- en herstelwet is ook voorzien in de mogelijkheid af te zien van toetsing door de Commissie mer, voor projecten die zijn opgenomen in Bijlage II van die wet of bij algemene maatregel van bestuur aangewezen projecten met nationale betekenis. Met het wetsvoorstel wordt het verplichte advies van de Commissie mer generiek omgezet in een facultatief advies. Het is de eigen verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag om af te wegen in welke gevallen het een toetsingsadvies van de Commissie mer voor een project-mer nodig acht. Uit de voortgangsrapportage van de Crisis- en herstelwet135 blijkt dat met deze mogelijkheid verstandig wordt omgegaan.

Naast de hiervoor onder «Inleiding» genoemde betrokkenheid bij mer van het Ministerie van Economische Zaken en het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap zijn deze Ministeries ook betrokken bij de benoemingen van de voorzitter en de plaatsvervangende voorzitters van de Commissie voor de mer. De benoemingen vinden plaats door de Minister van Infrastructuur en Milieu en de andere Ministeries zullen daarbij worden geraadpleegd.

Het wetsvoorstel bevat twee voorbereidingsprocedures voor het nemen van een besluit op een aanvraag om een omgevingsvergunning. Als uitgangspunt geldt dat de reguliere voorbereidingsprocedure wordt toegepast. Deze procedure, die nagenoeg gelijk is aan de reguliere voorbereidingsprocedure uit de Wabo, is gebaseerd op de standaardregeling voor het afhandelen van aanvragen tot het geven van een beschikking uit de Awb. De beslistermijn is in het wetsvoorstel gesteld op acht weken. Die termijn is een concretisering van de in artikel 4:13, tweede lid, Awb genoemde «redelijke termijn». Er is voorzien in een mogelijkheid deze beslistermijn eenmalig met zes weken te verlengen. Met de reguliere voorbereidingsprocedure kunnen aanvragen om een omgevingsvergunning relatief snel worden afgewikkeld. Dit draagt bij aan snellere besluitvorming, een van de verbeterdoelen van de stelselherziening.

Voor een beperkt aantal activiteiten wordt de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb voorgeschreven. Het betreft hoofdzakelijk activiteiten waarvoor het op grond van internationaalrechtelijke verplichtingen noodzakelijk is, dat in de voorbereidingsprocedure een geformaliseerde mogelijkheid is opgenomen tot het indienen van zienswijzen door een ieder. Dit geldt bijvoorbeeld voor de omgevingsvergunning voor activiteiten met gevolgen voor het milieu. De mogelijkheid bestaat om afdeling 3.4 Awb ook aan te wijzen voor andere besluiten voor activiteiten met belangrijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving. De aanwijzing van gevallen waarvoor de uitgebreide voorbereidingsprocedure geldt, vindt plaats bij algemene maatregel van bestuur. Voor de uitgebreide procedure geldt op grond van artikel 3:18 Awb een beslistermijn van 6 maanden. Voor zeer ingewikkelde of omstreden onderwerpen kan deze termijn volgens dat artikel met een redelijke termijn worden verlengd.

Het feit dat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is, betekent overigens niet dat er geen inspraakmogelijkheid kan worden ingebouwd. Als een bevoegd gezag dit wenselijk acht, kan ook tijdens de reguliere procedure actief de mogelijkheid worden gegeven tot het indienen van zienswijzen naar aanleiding van de aanvraag of een ontwerpbesluit. Desgewenst kan hiertoe, met instemming van de aanvrager, de beslistermijn worden opgeschort met toepassing van artikel 4:15, tweede lid, Awb. Zo kan meer tijd worden geboden om zienswijzen in te dienen, af te wegen en de aanvraag naar aanleiding daarvan zo nodig aan te passen.

Voor een effectief moment van inspraak in een vroeg stadium kan ook gedacht worden aan een benadering waarin de initiatiefnemer zijn plannen ontvouwt voordat hij zijn plan definitief in een aanvraag vastlegt. Op zo’n vroegtijdig moment, voorafgaand aan de reguliere procedure, wordt het mogelijk dat de initiatiefnemer bij de verdere detaillering van zijn plannen serieus rekening kan houden met de inspraak. Voor deze vorm van vroegtijdige inspraak kan het bevoegd gezag tijdens het vooroverleg met de initiatiefnemer zelf kiezen. Hiervoor is geen wettelijke regeling nodig. Het in zo’n vroeg stadium betrekken van belanghebbenden kan bijzonder nuttig zijn om draagvlak te verwerven voor projecten die in strijd zijn met het omgevingsplan. De reguliere voorbereidingsprocedure biedt hierbij, in overleg met de aanvrager, flexibele en snelle mogelijkheden voor inspraak door belanghebbenden. Inspraakmogelijkheden kunnen daarbij goed worden afgestemd op de aard en omvang van een project.

De wettelijke voorbereidingsprocedure start met het indienen van een aanvraag. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de wijze waarop een aanvraag wordt gedaan en welke gegevens en bescheiden daarbij moeten worden verstrekt. Op het niet behandelen van een aanvraag, omdat deze niet voldoet aan daarvoor geldende bepalingen, is de generieke regeling uit artikel 4:5 Awb van toepassing. Een aanvraag om een omgevingsvergunning kan altijd worden ingediend bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar de activiteit (of activiteiten) in hoofdzaak zal (of zullen) worden verricht. Als het college van burgemeester en wethouders niet bevoegd is, kan de aanvraag ook direct bij het bevoegd gezag worden ingediend. Als een aanvraag niet is ingediend bij het bevoegd gezag, geldt de generieke doorzendplicht op grond van artikel 2:3 Awb. Het bestuursorgaan waar de aanvraag is ingediend, dient de ontvangst van de aanvraag onverwijld te bevestigen. Na eventuele doorzending moet het bevoegd gezag de aanvrager informeren over de procedure die zal worden gevolgd. Bij die mededelingen vermeldt het bevoegd gezag dat het bevoegd is op de aanvraag te beslissen, welke voorbereidingsprocedure met daarbij behorende beslistermijn van toepassing is en welke rechtsmiddelen zullen openstaan tegen het besluit op de aanvraag. Als er een verplichting geldt om de beslissing op de aanvraag aan te houden, wordt hiervan aan de aanvrager mededeling gedaan. Als gebruik wordt gemaakt van een bevoegdheid om de beslissing op de aanvraag aan te houden, wordt dit besluit aan de aanvrager bekend gemaakt. Het aanhouden van de beslissing op de aanvraag heeft gevolgen voor de beslistermijn. Deze beslistermijn begint in een dergelijk geval pas op het moment waarop de aanhouding eindigt. Tijdens de voorbereidingsprocedure worden de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen adviseurs in de gelegenheid gesteld om advies uit te brengen. Als de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, wordt hiertoe – naast de aanvraag – ook het ontwerpbesluit aan de adviseurs toegezonden. Het ontwerpbesluit moet in de uitgebreide voorbereidingsprocedure gedurende zes weken ter inzage worden gelegd. In die periode kan een ieder een zienswijze op het ontwerp naar voren brengen. In het geval dat een adviseur bovendien is aangewezen als bestuursorgaan waarvan instemming is vereist, moet voorafgaand aan het nemen van het besluit eerst het voorgenomen besluit ter instemming aan dat bestuursorgaan worden toegezonden. Het bestuursorgaan heeft vier weken de tijd om zijn besluit over instemming bekend te maken. Bij overschrijding van deze termijn ontstaat overigens geen instemming van rechtswege.

Zowel voor de reguliere procedure als voor de gevallen waarin afdeling 3.4 Awb van toepassing is, is bij overschrijding van de beslistermijn de regeling van de dwangsom bij niet tijdig beslissen uit paragraaf 4.1.3.2 Awb van toepassing. Bij overschrijding van de beslistermijn verbeurt het bestuursorgaan, nadat na een ingebrekestelling door de aanvrager alsnog veertien dagen zijn verstreken, een dwangsom. Anders dan onder de Wabo het geval was, is ook bij de reguliere procedure in de Omgevingswet, niet langer de regeling voor de positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen (lex silencio positivo) uit paragraaf 4.1.3.3 Awb van toepassing.

De vergunning van rechtswege is een belangrijk instrument voor de versnelling van besluitvorming. Dit instrument brengt echter, gezien een aantal vernieuwingen die met de Omgevingswet worden beoogd, complicaties met zich mee. Het gaat dan onder meer om de verdergaande integratie van toestemmingen in de omgevingsvergunning in combinatie met de onderbrenging van meer omgevingsvergunningen onder de reguliere voorbereidingsprocedure. Als voor één van de activiteiten, bijvoorbeeld vanwege Europeesrechtelijke verplichtingen, een voorafgaande beoordeling van de aanvraag is vereist, heeft dit tot gevolg dat vanwege de lex silencio positivo op de voorbereiding van die aanvraag de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing moet worden verklaard. De lex silencio positivo past daarnaast niet goed bij de ruimere afwegingsruimte die aan de bestuursorganen voor de beoordeling van aanvragen om omgevingsvergunningen zal worden gegeven. Bij de beoordeling van vergunningaanvragen zal daarom maatwerk nodig zijn en er zullen aan omgevingsvergunningen nauwelijks meer standaardvoorschriften worden verbonden.

Bovendien levert toepassing van de lex silencio positivo problemen op als het gaat om de toedeling van functies aan locaties door het Rijk en de provincie (in verband met nationale of provinciale belangen). Deze toedeling vindt zo veel mogelijk plaats in het omgevingsplan om de inzichtelijkheid voor de burger te vergroten. Dergelijke belangen op het terrein van de fysieke leefomgeving kunnen geschaad worden door een van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit.

Om deze redenen stelt de regering voor om bij de omgevingsvergunning niet langer te werken met de regeling van de lex silencio positivo. Voordeel hiervan is dat een uniformering kan worden doorgevoerd. Voor zowel de reguliere als de uitgebreide voorbereidingsprocedure is dus de in de Awb opgenomen regeling voor de dwangsom bij niet tijdig beslissen van toepassing.

Artikel 13, vierde lid, van richtlijn 2006/123/EG van het Europees parlement en de Raad van de Europese Unie van 12 december 2006 betreffende de diensten op de interne markt (PbEU L 376) (de dienstenrichtlijn) schrijft voor vergunningen die vallen onder die richtlijn de toepassing van de lex silencio positivo voor, behalve in gevallen waarin een uitzondering gerechtvaardigd is om «dwingende redenen van algemeen belang, waaronder begrepen belangen van derden». Als toepassing van de lex silencio positivo leidt tot strijdigheid met het overige gemeenschapsrecht is dat ook een voldoende rechtvaardigingsgrond om toepassing van de lex silencio positivo achterwege te laten.

In de omgevingsvergunningen worden toestemmingen geïntegreerd die voor een deel zijn aan te merken als een vergunning die valt onder de dienstenrichtlijn. De omgevingsvergunning is daarom voor een deel van de activiteiten geheel of gedeeltelijk aan te merken als een dienstenrichtlijnvergunning. Het betreft de omgevingsvergunning voor de afwijkactiviteit, de stortingsactiviteit op zee, de brandveilig gebruiksactiviteit, de milieubelastende activiteit, de lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk, de wateronttrekkingsactiviteit, de mijnbouwactiviteit, de beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een waterstaatswerk, de Natura 2000-activiteit en de omgevingsvergunning voor activiteiten waarvoor in de waterschapsverordening of in de omgevingsverordening een verbod is opgenomen om zonder een omgevingsvergunning een activiteit te verrichten.

Op de voorbereiding van de omgevingsvergunning voor deel van deze activiteiten kan vanwege strijdigheid met Europees recht geen lex silencio positivo worden toegepast. Het gaat hier om de omgevingsvergunning voor de stortingsactiviteit op zee, de lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk, de wateronttrekkingsactiviteit en de beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een waterstaatswerk, waarvoor vanwege strijdigheid met de kaderrichtlijn water geen lex silencio positivo geldt. De toestemmingen die in deze omgevingsvergunningen integreren, zijn op dit moment om dezelfde reden van toepassing van de lex silencio positivo uitgezonderd.

Op een deel van de omgevingsvergunningen voor de milieubelastende activiteit kan eveneens vanwege strijdigheid met Europees recht geen lex silencio positivo worden toegepast. Het gaat dan om de activiteiten waarvoor de mer-richtlijn of de richtlijn industriële emissies een voorafgaande inhoudelijke beoordeling van de vergunningaanvraag of vergunningvoorschriften vereist.

Voor de overige omgevingsvergunningen of delen daarvan die zijn aan te merken als dienstenrichtlijnvergunning, is een uitzondering op de lex silencio positivo gerechtvaardigd vanwege dwingende reden van algemeen belang:

• – De omgevingsvergunning voor de brandveilig gebruiksactiviteit is alleen vereist in bijzondere gevallen waarin een voorafgaande beoordeling van activiteiten in verband met de brandveiligheid nodig is vanwege risico’s voor de openbare veiligheid, volksgezondheid en het milieu. Hierbij kan vooral worden gedacht aan gebouwen waarin minder zelfredzame personen verblijven. Toepassing van de lex silencio positivo zou in die gevallen tot onaanvaardbare maatschappelijke risico’s leiden.

• – De omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit kan worden aangevraagd voor afwijking van alle regels in het omgevingsplan. De generieke mogelijkheid die wordt geboden om een vergunning aan te vragen om af te wijken van alle regels in een omgevingsplan, vergt een voorafgaande beoordeling van de aanvraag op de risico’s hiervan voor de fysieke leefomgeving, onder meer wat betreft de risico’s voor de ruimtelijke ordening, het milieu of de veiligheid, waarbij het bevoegd gezag verschillende belangen onderling moet afwegen en waarbij maatwerk nodig is. Toepassing van de lex silencio positivo brengt dus het risico met zich dat een omgevingsvergunning wordt verleend die leidt tot onherstelbare schade aan de fysieke leefomgeving.

• – Een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit waarvoor weliswaar geen inhoudelijke beoordeling op grond van Europees recht is vereist, vergt eveneens een voorafgaande beoordeling op mogelijke risico’s voor het milieu. De activiteiten waarvoor geen voorafgaande beoordeling in verband met de risico’s voor de fysieke leefomgeving nodig wordt bevonden, zullen binnen het nieuwe stelsel van de Omgevingswet niet meer aan een vergunningplicht worden onderworpen, maar in plaats daarvan gereguleerd worden door middel van algemene regels. Onder de vergunningplicht zullen daarom alleen nog activiteiten worden gebracht met potentiële gevolgen voor het milieu die niet via algemene regels kunnen worden gereguleerd. Daarbij komt, dat bij de beoordeling van de aanvraag en het stellen van vergunningvoorschriften meer afwegingsruimte voor het bevoegd gezag dan in de huidige situatie zal zijn. Dit betekent dat het bevoegd gezag iedere aanvraag afzonderlijk op de risico’s voor het milieu moet kunnen beoordelen en daaraan zo nodig met het oog op het beschermen van het milieu maatwerkvoorschriften moet kunnen verbinden. Toepassing van de lex silencio positivo zou dus tot onaanvaardbare risico’s voor het milieu leiden.

• – De omgevingsvergunning voor mijnbouwactiviteiten moet worden uitgezonderd van de toepasselijkheid van de lex silencio positivo omdat dit gerechtvaardigd is vanwege dwingende redenen van algemeen belang. Het gaat hier om de bescherming van de openbare veiligheid en de volksgezondheid. Het vereiste van een vergunning is noodzakelijk om risico’s voor de veiligheid te toetsen. In scheepvaart- en ankergebieden vinden veel scheepvaartbewegingen plaats. Het verrichten van mijnbouwactiviteiten mag die scheepvaart niet hinderen of in gevaar brengen. Voor werkzaamheden in oefen- en schietgebieden van het Ministerie van Defensie moeten nauwkeurige afspraken worden gemaakt voor de planning daarvan en de maatregelen die moeten worden getroffen voor de veiligheid van zowel de werknemers die de mijnbouwactiviteiten verrichten als de aanwezige medewerkers van Defensie. Wanneer een bedrijf een mijnbouwinstallatie wil plaatsen in een gebied dat is aangewezen voor een windmolenpark op zee, zal een afweging moeten worden gemaakt, of en in hoeverre het veilig mogelijk zal zijn om deze functies beide toe te staan en welke voorwaarden daaraan moeten worden verbonden. Toepassing van de lex silencio positivo zou betekenen dat het risico bestaat dat er een vergunning van rechtswege wordt verleend zonder beperkingen of voorschriften, die gevolgen met zich meebrengt die qua omvang en effect op de openbare veiligheid en de volksgezondheid onaanvaardbaar zijn.

• – Wat betreft de omgevingsvergunning voor de Natura 2000-activiteit wordt opgemerkt dat een toets of een Natura 2000-activiteit schadelijke gevolgen heeft voor de natuurwaarden in een gebied, vooraf moet plaatsvinden. Voor een belangrijk deel vloeit dat direct voort uit Europeesrechtelijke verplichtingen, te weten projecten met mogelijk significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied (artikel 6, derde lid, van de habitatrichtlijn). Voor andere handelingen met beperkte, licht schadelijke gevolgen voor een Natura 2000-gebied is eveneens voorzien in een toets vooraf. Dit ter invulling van de Europeesrechtelijke verplichting om passende maatregelen te treffen ter voorkoming van verslechteringen of significant verstorende effecten (artikel 6, tweede lid, van de habitatrichtlijn). Hoewel de habitatrichtlijn voor dergelijke handelingen niet uitdrukkelijk een toets vooraf vereist, voorziet het voorstel voor de Wet natuurbescherming, net als de huidige Natuurbeschermingswet 1998, in een toets vooraf vanwege een maatschappelijk breed gedragen voorkeur voor dit vergunninginstrument (zie memorie van toelichting bij het voorstel voor de Wet natuurbescherming136). Het is in het belang van de bescherming van de natuur dat het bevoegd gezag in alle gevallen de gelegenheid heeft om een oordeel te geven over aangevraagde vergunningen, ongeacht of het gaat om een project met mogelijk significante gevolgen of een andere handeling met beperkte, licht schadelijke gevolgen. Voor bedrijven en burgers is het zaak dat zij, door middel van een toets vooraf, op voorhand van de overheid de zekerheid hebben gekregen dat hun project of handeling is toegestaan. Het toepassen van de lex silencio positivo op een aanvraag voor een Natura 2000-activiteit is dan ook niet opportuun.

• – Een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de flora- en fauna-activiteit vergt eveneens een voorafgaande beoordeling op mogelijke risico’s voor het bescherming van de natuurwaarden. Voor vogelsoorten, en veel andere diersoorten en plantensoorten geldt op grond van de vogelrichtlijn, de habitatrichtlijn en de verdragen van Bern137 en van Bonn138 een strikt beschermingsregime. De richtlijnen voorzien in concrete verboden voor onder meer het vangen en doden van dieren en planten van deze soorten, verstoring van de soorten en aantasting van hun rust- en voortplantingsplaatsen. Ook voorzien deze richtlijnen in limitatief opgesomde gronden voor ontheffing van deze verboden. Voor andere, niet concreet in de aangehaalde richtlijnen en verdragen genoemde diersoorten en plantensoorten die door menselijk handelen kunnen worden bedreigd, geldt een algemene Europeesrechtelijke verplichting om de staat van instandhouding van deze soorten te beschermen, maar is een voorafgaande toets niet onmiddellijk vereist. Voor die soorten voorziet het wetsvoorstel natuurbescherming eveneens in bescherming door middel van enkele verboden, gekoppeld aan een ontheffingsmogelijkheid met ruime uitzonderingsgronden. Dit vanwege het belang van de bescherming van de natuur en de voor burgers en bedrijven gewenste zekerheid over de toelaatbaarheid van hun handelen.

• – Ongeacht of de omgevingsvergunning betrekking heeft op een soort die concreet wordt genoemd in de genoemde richtlijnen of verdragen, is een toets vooraf in alle gevallen nodig om de risico’s voor de natuurwaarden te toetsen. Alleen dan kan worden voorkomen dat er onherstelbare schade zal plaatsvinden. Bovendien zal een activiteit in de praktijk veelal zowel gevolgen hebben voor een soort die concreet wordt genoemd in de EU-richtlijnen of verdragen, en andere te beschermen soorten. Om deze reden is deze omgevingsvergunning eveneens van toepassing van de lex silencio positivo uitgezonderd.

• – Voor de omgevingsvergunning voor activiteiten waarvoor in de waterschapsverordening een verbod is opgenomen om zonder een omgevingsvergunning een activiteit te verrichten, verzetten belangen op het gebied van de waterveiligheid en waterkwaliteit zich tegen toepassing van een lex silencio positivo.

• – Van de toestemmingen die in de provinciale omgevingsverordening integreren is alleen de ontheffing van de provinciale milieuverordening een dienstenrichtlijnvergunning. Deze vergunning is van toepassing van de lex silencio positivo uitgezonderd. Een toets vooraf van een dergelijke ontheffing is nodig om de risico’s voor het milieu te toetsen. In de praktijk worden aan dergelijke ontheffingen altijd voorschriften verbonden ter voorkoming van nadelige gevolgen voor het milieu. De aan een ontheffing te verbinden voorschriften worden afgestemd op de betrokken situatie en de betrokken activiteit. Toepassing van de lex silencio positivo brengt het risico met zich dat een ontheffing van rechtswege wordt verleend die leidt tot onherstelbare schade aan het milieu.

Bij bepaalde complexe projecten, waarbij veel verschillende belangen zijn betrokken, kan de «sneller en beter»-aanpak evident voordelen opleveren. In lijn met de motie-Samsom139 zijn de uitgangspunten van deze aanpak opgenomen in het wetsvoorstel. Daarom biedt het wetsvoorstel bij de voorbereiding van een projectbesluit allereerst plaats voor een voorkeursbeslissing, die gebaseerd is op een gedegen probleemanalyse en een integrale afweging met ruimte voor serieuze publieksparticipatie. Ook voor gemeentelijke projecten met een publiek belang die met een omgevingsplan worden mogelijk gemaakt, kan de gemeente besluiten een verkenning overeenkomstig de projectprocedure te volgen. Anders dan het Rijk en de provincies beschikken gemeenten immers niet over een projectbesluit. Voor de realisatie van projecten beschikken gemeenten over het omgevingsplan (al dan niet gecoördineerd met de omgevingsvergunning) en over de omgevingsvergunning voor afwijking van het omgevingsplan. Om een met het projectbesluit gelijkwaardige procedure te creëren, kunnen gemeenten de procedure van een dergelijk omgevingsplan starten met een verkenning net zoals bij het projectbesluit.

Met de projectprocedure wordt de «sneller en beter»-aanpak, die nu al wordt toegepast in de Tracéwet verbreed naar het domein van de gehele fysieke leefomgeving. Hierop is al ingegaan bij de beschrijving van de participatie in de voorbereiding van beleids- en besluitvorming in paragraaf 4.16.4. In de Crisis- en herstelwet is die vertaalslag gemaakt voor de zogenoemde lokale of (boven)regionale projecten met nationale betekenis.

Uit de voortgangsrapportage van de Crisis- en herstelwet over 2012–2013140 blijkt dat deze aanpak ook bij gebiedsontwikkeling werkt. Door vooraf in het proces met elkaar om tafel te gaan, bij het opstellen van de structuurvisie, wordt in de uitvoering tijd gewonnen. Gelet op het uitgangspunt om geen onnodige regels te stellen, en omdat de «sneller en beter»-aanpak vooral gaat om gedrag, regelt het wetsvoorstel de «sneller en beter»-aanpak voor de projectprocedure, inclusief een aantal kenbare stappen daarin, zoals de voorkeursbeslissing. Het wetsvoorstel stelt evenwel het gebruik van deze aanpak niet standaard verplicht bij andere voorbereidingsprocedures. Ook over de vormgeving van deze aanpak bevat het wetsvoorstel geen eisen. Het bevoegd gezag krijgt hiermee meer ruimte om een participatieproces op maat in te richten. Het wetsvoorstel biedt wel de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur een voorkeursbeslissing voor bepaalde projecten voor te schrijven.

Binnen het huidige omgevingsrecht is sprake van een divers stelsel voor inwerkingtreding van omgevingsvergunningen en andere besluiten. Sommige omgevingsvergunningen en andere besluiten zoals het tracébesluit, treden in werking de dag na de dag van bekendmaking, andere na zes weken (op de dag na de laatste dag voor het indienen van een bezwaar- of beroepsschrift) en andere weer pas op de dag nadat een besluit op bezwaar is genomen. Bestemmingsplannen en inpassingsplannen treden in werking de dag na de termijn voor het indienen van een beroepsschrift. De grote verschillen leiden tot onduidelijkheid in de uitvoeringspraktijk. Soms mag direct met de activiteit worden begonnen, soms is er een wachttijd van zes of meer weken. Naast verschil in de termijn van inwerkingtreding, is er ook verschil binnen het omgevingsrecht in de schorsende werking van een ingediend verzoek om een voorlopige voorziening. Bij sommige besluiten, zoals het tracébesluit, heeft het verzoek geen schorsende werking, conform de regeling in de Awb. De huidige procedure van artikel 8.4 Wro voorziet wel in een automatisch schorsende werking van een verzoek om een voorlopige voorziening dat binnen de beroepstermijn wordt ingediend.

De Omgevingswet biedt de mogelijkheid om tot meer uniformiteit te komen. Het wetsvoorstel voorziet daarbij in een regeling waarin sprake is van een evenwichtige balans tussen de belangen van degenen die een rechtsmiddel willen aanwenden en degenen die een ontwikkeling (snel) willen uitvoeren. Voor de regeling van de inwerkingtreding van besluiten is rekening gehouden met de verschillende kenmerken van de instrumenten. De vele verschillende regimes voor inwerkingtreding worden teruggebracht tot een zeer beperkt aantal en elk instrument kent één regime van inwerkingtreding. Daarmee wordt het stelsel vereenvoudigd en is de inzichtelijkheid voor de uitvoeringspraktijk vergroot. Voor de omgevingsvergunning gaat het wetsvoorstel uit van een termijn van inwerkingtreding twee weken na de kennisgeving ervan. Daarnaast is voorzien in automatische schorsing in geval van beroep. Hierdoor wordt extra rechtsbescherming geboden vanwege de onomkeerbare gevolgen die sommige activiteiten kunnen hebben (bijvoorbeeld kappen of slopen). Om het bezwaar te ondervangen van een automatisch schorsende werking van het hele besluit, terwijl de bezwaren zich alleen richten tegen een enkel onderdeel, kunnen belanghebbenden verzoeken de schorsing op te heffen of te wijzigen. Voor het omgevingsplan en het projectbesluit is de termijn van inwerkingtreding vier weken na de bekendmaking ervan. Voor deze besluiten is er geen automatisch schorsende werking, in aansluiting op de Awb. Juist deze besluiten zullen immers veelal veelomvattend zijn, waardoor het gewenst is dat de voorzieningenrechter op maat kan besluiten welk deel van het besluit de eventuele schorsing betreft. Bij automatische schorsing is daarnaast ook meer onzekerheid over de termijn van inwerkingtreding van het besluit. Omdat op basis van het omgevingsplan en het projectbesluit andere (vervolg)besluiten kunnen worden genomen, is snelle duidelijkheid over de rechtmatigheid van het omgevingsplan en projectbesluit van belang voor het vaststellen van de rechtmatigheid van deze vervolgbesluiten.

Tot slot wordt ook wat betreft de inwerkingtreding van gedoogplichtbeschikkingen met dit wetsvoorstel meer uniformiteit bereikt. De Belemmeringenwet Privaatrecht kent geen bijzondere regeling over de termijn waarop een gedoogplichtbeschikking in werking treedt. Het lijkt echter, gezien de aard van de plicht die opgelegd wordt, alleszins redelijk om een termijn van vier dagen tussen bekendmaking en inwerkingtreding van de gedoogplichtbeschikking op te nemen om zo de gedoogplichtige de tijd te geven zich hier op voor te bereiden. De termijn van vier dagen komt overeen met de termijn die in de Belemmeringenwet Landsverdediging geldt voor de inwerkingtreding van gedoogplichten op grond van die wet.

Voor de inwerkingtreding van andere besluiten op grond van de Omgevingswet zal de regel gelden dat deze in werking treden de dag na hun bekendmaking. Deze regel zal in de Awb worden opgenomen.

Bestuursrechtelijke handhaving omvat ook het houden van toezicht op de naleving van regels. Ook valt onder deze taak het behandelen van klachten over de naleving van regels en het opleggen van bestuurlijke sancties in geval van overtreding van regels. Het wetsvoorstel deelt de taak tot bestuursrechtelijke handhaving toe aan het op grond van paragraaf 4.1.3 (voor de melding, het maatwerkvoorschrift en de gelijkwaardige maatregel), 5.1.2 (voor de omgevingsvergunning) of 5.2.1 (voor het projectbesluit) aangewezen bevoegd gezag. Volgens het wetsvoorstel is verder het college van burgemeester en wethouders in de regel bevoegd tot handhaving van algemene rijksregels waaraan geen meldingsplicht of mogelijkheid om maatwerkvoorschriften te stellen of gelijkwaardige maatregelen toe te staan, is gekoppeld. De aldus vormgegeven regeling sluit aan bij de huidige situatie waarin het college van burgemeester en wethouders in het merendeel van de gevallen bevoegd is tot het handhaven van omgevingsvergunningen en van door het Rijk gestelde algemene regels.

Bestuursorganen die krachtens artikel 16.14 bevoegd zijn advies uit te brengen in het kader van het verlenen van een omgevingsvergunning kunnen, als belanghebbende in de zin van de Awb, het bestuursorgaan dat de vergunning verleent verzoeken handhavend op te treden. In bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen gevallen kan aan het bestuursorgaan dat krachtens artikel 16.15 instemming moet verlenen met een voorgenomen besluit tot het verlenen van een omgevingsvergunning, een zelfstandige bevoegdheid tot het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom worden toegekend. Deze aanvullende sanctie- bevoegdheid betreft alleen de activiteit die aanleiding vormde voor het instemmingvereiste. Het vergunningverlenend bestuursorgaan en het bestuursorgaan met een aanvullende, zelfstandige sanctiebevoegdheid stemmen hun interventies op elkaar af.

Met de handhaving van het omgevingsplan, de waterschapsverordening en de omgevingsverordening zijn respectievelijk het college van burgemeester en wethouders, het dagelijks bestuur van het waterschap en gedeputeerde staten belast, tenzij deze taak in de desbetreffende regels aan een ander bestuursorgaan wordt opgedragen.

EU-richtlijnen over omgevingsrechtelijke onderwerpen verplichten standaard de lidstaten te voorzien in de aanwijzing van «bevoegde autoriteiten», die verantwoordelijk zijn voor het nakomen van de verplichtingen die uit die richtlijnen voortvloeien. Meestal wordt daaraan de verplichting verbonden dat die «bevoegde autoriteit» toezicht uitoefent op de naleving van de nationale regelgeving die is vastgesteld ter implementatie van die richtlijnen. Steeds meer richtlijnen bevatten uitgewerkte verplichtingen tot het uitvoeren van inspecties. Dit is het geval bij de richtlijn industriële emissies en de (herziene) Seveso-richtlijn. De EU-aanbeveling betreffende minimumcriteria voor milieuinspecties144 legt bovendien een aantal meer algemene organisatorische eisen vast voor de planning en uitvoering van en verantwoording over het toezicht op de naleving van bepalingen uit een groot aantal EU-milieurichtlijnen.

Wanneer wordt geconstateerd dat die regels worden geschonden, dient de «bevoegde autoriteit» de nodige maatregelen te treffen om te verzekeren dat de gestelde regels weer worden nageleefd. Elke lidstaat moet daarom die «bevoegde autoriteiten» voorzien van een doeltreffend, evenredig en afschrikkend sanctiearsenaal. Daarbij wordt de keuze voor een bepaalde handhavingsmethode – bestuursrechtelijk, privaatrechtelijk, strafrechtelijk of tuchtrechtelijk sanctioneren of een combinatie daarvan – overgelaten aan de lidstaten. Wel verplicht de Richtlijn milieustrafrecht145 om het milieu in elk geval waar dat is aangewezen ook langs strafrechtelijke weg te beschermen.

Hoofdstuk 18 dient onder andere ter implementatie van de bedoelde verplichtingen, met uitzondering van de laatstgenoemde tot strafrechtelijke sanctionering. De strafrechtelijke sanctionering van activiteiten die schadelijk zijn voor de omgeving, is geregeld in het Wetboek van Strafrecht en in de Wet op de economische delicten. De lijn is dat de strafrechtelijk te sanctioneren verboden en gedragsregels bij of krachtens de Omgevingswet (vooral in de hoofdstukken 4 en 5) strafbaar worden gesteld in (artikel 1a van) de Wet op de economische delicten. Deze strafbaarstelling vindt plaats in de Invoeringswet Omgevingswet.

De regering wil de Omgevingswet en de daarmee voorgenomen verregaande integratie en bundeling van het omgevingsrecht benutten om de dienstverlening door de overheden te verbeteren en «achter het loket» de uitvoering bij de verschillende overheden verder te stroomlijnen, te versnellen en te versimpelen en waar mogelijk vergaand te integreren. Daarvoor is onmisbaar dat bij alle betrokken bestuursorganen een goede, uniforme uitvoeringskwaliteit is geborgd. Dit stelt hoge eisen aan de afstemming en samenwerking tussen overheden.

In dit verband wordt al gedurende enige tijd met veel inzet gewerkt aan de professionalisering van toezicht en handhaving en recent ook aan die van de vergunningverlening. De Wabo bevat een regeling voor afstemming en coördinatie in het belang van doelmatige handhaving (paragraaf 5.2 van die wet). Bij en krachtens algemene maatregel van bestuur zijn in het belang van een doelmatige handhaving regels gesteld voor een strategische, programmatische en onderling afgestemde uitoefening van toezicht en handhaving. Deze regels zijn opgenomen in hoofdstuk 7 van het Besluit omgevingsrecht en in hoofdstuk 10 van de Regeling omgevingsrecht. Deze kwaliteitsborging van toezicht en handhaving is deels terug te voeren op de eerder aangehaalde EU-aanbeveling betreffende minimumcriteria voor milieuinspecties en dient deels ook voor de implementatie van artikel 23 van de richtlijn industriële emissies.

In het kader van het eind 2012 beëindigde bestuurlijke Programma Uitvoering met Ambitie (PUmA), waarin het Rijk, de provincies, de gemeenten en de waterschappen samenwerkten, is gewerkt aan een verdere verbreding van de kwaliteitsborging naar de vergunningverlening vanuit het besef dat de hele uitvoeringsketen nog vaak gebrekkig functioneert. Dit met als doel te komen tot een hoogwaardige uitvoering van alle VTH-taken* (Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving) op het terrein van het omgevingsrecht door consequente toepassing van kwaliteitscriteria bij de uitoefening van deze taken. Verder is in een aantal andere projecten aandacht besteed aan het verbeteren van de samenwerking tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhavingsinstanties, de uitwisseling van informatie tussen handhavende overheden en het gebruik van deze informatie en een landsdekkende kennisinfrastructuur voor de uitvoering.

Om de resultaten van deze verschillende projecten binnen PUmA wettelijk te verankeren is op 13 februari 2014 het wetsvoorstel Verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving bij de Tweede Kamer ingediend.146 Het wetsvoorstel bevat een nieuwe en aangevulde paragraaf 5.2 Wabo met het opschrift «Kwaliteitsbevordering en samenwerking». Deze nieuwe paragraaf biedt een grondslag om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kwaliteitscriteria te kunnen vaststellen voor de uitvoering van VTH-taken. Het wetsvoorstel bepaalt verder dat bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld over de onderlinge afstemming van handhavingsactiviteiten en de prioriteitsstelling daarbinnen, de informatie-uitwisseling tussen handhavende overheden en het gebruik van informatie.

Het wetsvoorstel Verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving biedt verder de grondslag om bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen over de inrichting en de taken van omgevingsdiensten. De betrokken overheden hebben eerder afgesproken dat de omgevingsdiensten een aantal VTH-taken van provincies en gemeenten op milieuterrein gaan uitvoeren (het zogenoemde basistakenpakket). Die omgevingsdiensten werken of gaan werken conform de VTH-kwaliteitscriteria.

De bepalingen uit het wetsvoorstel Verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving zullen te zijner tijd (via de Invoeringswet Omgevingswet) in de Omgevingswet worden opgenomen. Daartoe is in het wetsvoorstel afdeling 18.3 gereserveerd. Dan zal ook de uitwerking van deze bepalingen bij en krachtens algemene maatregel van bestuur toereikend moeten zijn in het licht van de nieuwe uitdagingen die de Omgevingswet aan de uitvoering van VTH-taken stelt. Daarover zullen het Rijk en de andere overheden in overleg treden. Zij zullen gezamenlijk nagaan hoe kan worden geborgd dat de uitvoering van VTH-taken onder de Omgevingswet met de gewenste kwaliteit, legitimiteit, effectiviteit, efficiency en klantgerichtheid plaatsvindt en zo goed mogelijk bijdraagt aan het realiseren van de met de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet en de verbeterdoelen van de stelselherziening. Het kader hiervoor is de interbestuurlijke verkenning Implementatie Omgevingswet, waarop in de paragrafen 9.2 en 9.3 van deze toelichting nader wordt ingegaan.

Behalve het bevoegd gezag kunnen ook bestuursorganen die medebetrokken zijn bij het opstellen van de voorschriften die voor een activiteit gelden, toezicht houden op de naleving daarvan. Zij zijn immers in die gevallen te kwalificeren als bestuursorganen die met de uitvoering van de wet zijn belast. Deze organen kunnen ambtenaren aanwijzen als toezichthouder. De regeling van aanwijzing van toezichthouders komt goeddeels overeen met die van de huidige Wabo. De bevoegdheden van de toezichthouder zijn beschreven in titel 5.2 Awb. Aanvullend hierop kan de bevoegdheid tot het betreden van een woning zonder toestemming van de bewoner worden toegekend voor het toezicht op de regels, gesteld bij of krachtens de Omgevingswet, waarvoor die bevoegdheid nodig is.

Toezichthouders in dienst van het bevoegd gezag (ene pet), die bovendien over een opsporingsbevoegdheid beschikken krachtens het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar (andere pet) worden «boa’s» genoemd. Niet de Omgevingswet bepaalt de reikwijdte van die opsporingsbevoegdheid, maar het domein dat is toegekend in de opsporingsakte.147

In het omgevingsrecht is tot nu toe het toezicht op de naleving van wettelijke regels vooral als een taak van de overheid beschouwd. Het inzicht groeit echter dat voor het borgen van een structureel goede naleving naast overheidstoezicht ook andere instrumenten kunnen worden ingezet. Private borging van regelnaleving houdt in dat de partij die onder toezicht staat zelf – al dan niet met inschakeling van andere private partijen – stelselmatig de naleving van regels controleert, overtredingen corrigeert en maatregelen neemt om herhaling van overtredingen te voorkomen. Het nalevingstoezicht door de overheid kan hierop worden aangepast door dit toezicht te richten op het stelsel van borging van de naleving. Door (steekproefgewijze) reality checks op de naleving kan worden geverifieerd of de borging ook daadwerkelijk tot een goede naleving leidt. De overheid formuleert de regels waaraan (private) partijen in het stelsel moeten voldoen. Er blijft dus een duidelijke publieke component in het stelsel. Private borging van regelnaleving in combinatie met een daarop afgestemd overheidstoezicht kan bijdragen aan drie belangrijke doelstellingen: het neerleggen van verantwoordelijkheden daar waar deze thuishoren, het realiseren van een betere naleving en het verminderen van administratieve en bestuurlijke lasten.

De Minister van Infrastructuur en Milieu kondigde in de kabinetsnotitie Stelselwijziging Omgevingsrecht148 van 9 maart 2012 aan dat zou worden onderzocht «in hoeverre, als alternatief voor het nalevingstoezicht door de overheid, de borging van de naleving van overheidsregels bij private partijen kan worden gelegd, zoals momenteel ook voor de bouwregelgeving wordt uitgewerkt naar aanleiding van de aanbevelingen van de commissie Dekker». Het Ministerie van Infrastructuur en Milieu heeft de Erasmus Universiteit Rotterdam opdracht gegeven voor dit onderzoek. Het rapport van dit onderzoek149 beschrijft de voorwaarden en waarborgen voor een succesvolle inzet van private borging. De regering is van mening dat er een goede basis ligt om met betrokken partijen te verkennen waar in de verschillende domeinen van het omgevingsrecht private borging (verder) kan worden ingezet, welke kennis en kunde hiervoor nodig is en welke rol certificering hierbij kan spelen. Aan dit onderwerp wordt ook aandacht besteed in de verkenning implementatie Omgevingswet. Zie daarover verder de paragrafen 9.2 en 9.3.

Voor de bouwregelgeving heeft de Minister voor Wonen en Rijksdienst in zijn brief aan de Tweede Kamer van 27 november 2013150 zijn voornemens uiteengezet over de beoogde verbetering van de kwaliteitsborging in de bouw. Deze voorstellen behelzen dat de opdrachtgever of vergunninghouder zelf zo de kwaliteitsborging organiseert dat er voldoende waarborgen zijn dat het opgeleverde bouwwerk voldoet aan de wettelijke regels. De opdrachtgever doet dit door een instrument in te zetten dat is toegelaten voor private kwaliteitsborging. De opdrachtgever of vergunninghouder verstrekt aan het bevoegd gezag, bij de gereedmelding van het bouwwerk een verklaring van de kwaliteitsborger, dat het bouwwerk voldoet aan de wettelijke regels. Met de nadruk in de kwaliteitsborging op de kwaliteit en prestaties van het opgeleverde bouwwerk, wordt beoogd dat bouwbedrijven zelf waarborgen inbouwen aan het begin, tijdens en na het bouwproces om bij gereedmelding te kunnen aantonen dat aan de regels is voldaan.

Een belangrijk notie uit het hiervoor genoemde rapport is dat betrokkenheid van de doelgroep bij het opstellen van regels bevorderlijk is voor de latere naleving en structurele borging van die naleving. Bij de vormgeving van de uitvoeringsregelgeving zullen de mogelijkheden van de private borging worden betrokken.

In de brief van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 12 juni 2013 aan de Tweede Kamer over meebetalen aan toezicht door majeure risico-bedrijven151 wordt vooralsnog vastgehouden aan de lijn om toezichtskosten niet door te berekenen aan deze bedrijven. Tegelijk wordt geconstateerd dat er ontwikkelingen spelen die andere inzichten kunnen bieden en reden kunnen zijn tot heroverweging van het uitgangspunt dat toezichtskosten in principe niet worden doorberekend aan bedrijven. In het verlengde hiervan wordt in die brief een (nieuw) kabinetsstandpunt aangekondigd over het vraagstuk rond het betalen voor toezicht.152 De regering zal bij de verdere beleidsvorming over dit onderwerp in elk geval ook het aspect van het stimuleren van private borging meenemen.

Onder de Omgevingswet kunnen – in navolging van onder andere de Wabo – de last onder bestuursdwang en de daaraan gekoppelde153 last onder dwangsom als bestuurlijke herstelsancties worden ingezet. Deze sancties, die tot doel hebben een overtreding te beëindigen, zijn gereguleerd in hoofdstuk 5, titel 5.3, Awb. De bevoegdheid om deze sancties toe te passen is geregeld in de artikelen 125 van de Gemeentewet, 122 van de Provinciewet, 61 van de Waterschapswet en artikel 18.4 van het wetsvoorstel, dat in de plaats komt van onder andere artikel 5.15 Wabo. Aanvullend op het sanctiearsenaal dat de Awb biedt, wordt – opnieuw in navolging van hoofdstuk 5 Wabo – de bestuurlijke sanctie van intrekking van de omgevingsvergunning in het wetsvoorstel vastgelegd.

In het huidige omgevingsrecht kunnen bij niet-naleving van regels meestal naast herstelsancties ook punitieve sancties worden opgelegd. Punitieve sancties zijn primair gericht op het bestraffen van de overtreder. Van oudsher worden punitieve sancties in het kader van het strafrecht opgelegd, vooral via de Wet economische delicten. In delen van het omgevingsrecht heeft daarnaast de bestuurlijke boete als bestuursrechtelijke punitieve sanctie (lik-op-stuk-instrument) zijn intrede gedaan. Het voornemen van de regering is om in de Omgevingswet een regeling op te nemen die het gebruik van de bestuurlijke boete in het bredere omgevingsrecht mogelijk maakt. Daartoe is in het wetsvoorstel paragraaf 18.1.4 gereserveerd. Een concreet voorstel voor deze regeling zal worden gedaan in het kader van de Invoeringswet Omgevingswet. Dit voorstel zal mede worden gebaseerd op de uitkomsten van een nog lopend onderzoek naar de gewenste opzet en inrichting van de punitieve handhaving van de Omgevingswet, waartoe het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (in overeenstemming met het Ministerie van Veiligheid en Justitie) opdracht heeft gegeven. Zoals aangegeven, zal in de Omgevingswet de grondslag worden gegeven om bij overtredingen de bestuurlijke boete op te leggen. Er zou voor gekozen kunnen worden om voor de volle breedte van de Omgevingswet de bestuurlijke boete te gaan toepassen. Daarmee dient zich wel de vraag aan hoe de toepassing van de bestuurlijke boete zich verhoudt tot de strafrechtelijke handhaving. Deze vraag speelt op twee niveaus. Op het niveau van de wetgeving: welke overtredingen worden (via de Wet op de economische delicten of op een andere manier) strafbaar gesteld en welke niet (en zijn dus alleen bestuursrechtelijk handhaafbaar, bij voorbeeld door oplegging van de bestuurlijke boete)? En op het niveau van toepassing van de wet in die gevallen waarin op dezelfde overtreding zowel een strafrechtelijke sanctie als een bestuurlijke boete kan volgen. Een belangrijk, complicerend gegeven in dit verband is dat binnen het omgevingsrecht zeer veel overtredingen, waaronder ook overtredingen van geringe ernst, strafbaar zijn gesteld (aangemerkt als economisch delict). Uit de verkenning Implementatie Omgevingswet komt naar voren dat de uitvoeringspraktijk worstelt met de punitieve handhaving en de verschillende manieren waarop daarmee in de diverse domeinen wordt omgegaan.

Tegen deze achtergrond wordt het wenselijk gevonden om in het kader van de stelselherziening omgevingsrecht te komen tot een eenduidige, overzichtelijke en efficiënte opzet en inrichting van de punitieve handhaving. De eerste stap is om te bezien of het mogelijk is om op wetsniveau tot een heldere en werkbare afbakening te komen van de inzet van strafrechtelijke handhaving en van bestuursrechtelijke punitieve handhaving. Voor zover er op basis van noodzaak voor de handhaving en of wetgevingstechniek overlap onvermijdelijk is, zal er tussen bestuur en openbaar ministerie in de praktijk een goede afstemming moeten plaatsvinden, bij voorbeeld door gebruikmaking van een gezamenlijke handhavingsstrategie. Over bedoelde wettelijke afbakening zal genoemd onderzoek aanbevelingen doen. Deze kunnen bouwstenen opleveren voor het door de regering uiteindelijk op te stellen voorstel dat, zoals gezegd een plaats krijgt in de Invoeringswet Omgevingswet.

Hoofdstuk 19 gaat over bevoegdheden van bestuursorganen in «bijzondere omstandigheden». Dit zijn (vaak plotseling) optredende omstandigheden van incidentele aard die een tijdelijke of permanente aantasting van de fysieke leefomgeving kunnen veroorzaken. Als zich een dergelijke omstandigheid voordoet – of dreigt voor te doen – is onmiddellijk optreden noodzakelijk om schade aan de fysieke leefomgeving te beperken of te voorkomen. Bijzondere omstandigheden kunnen specifiek en spoedeisend optreden door bestuursorganen vergen waarvoor bijzondere bevoegdheden zijn vereist bovenop de bevoegdheden in normale omstandigheden. Deze bevoegdheden vormen dan ook een aanvulling op de bevoegdheden voor «normale of reguliere omstandigheden» in de hoofdstukken 3, 4, 5 en vooral 18 (handhaving) van de Omgevingswet. Voorbeelden van verschillende soorten van bijzondere omstandigheden zijn calamiteiten, zoals een brand bij een chemisch bedrijf, een dreigende dijkdoorbraak bij extreem hoogwater, een archeologische toevalsvondst van algemeen belang en een hevige smog-episode.

Hoofdstuk 19 regelt bevoegdheden van bestuursorganen voor de volgende onderwerpen:

• – ongewone voorvallen (afdeling 19.1);

• – archeologische toevalsvondsten van algemeen belang (afdeling 19.2);

• – overschrijding van alarmeringswaarden (afdeling 19.3);

• – gevaar voor natte waterstaatswerken (afdeling 19.4);

• – uitvoering van projecten bij schaarste (afdeling 19.5);

• – landsverdediging (afdeling 19.6).

Dit hoofdstuk bundelt de bevoegdheden van (en verplichtingen voor) bestuursorganen in geval van bijzondere omstandigheden uit diverse bestaande wetten. Het gaat dan vooral om bepalingen uit (titel 17.1 van) de Wet milieubeheer, (hoofdstuk V, paragrafen 3 en 5 van) de Waterwet, (hoofdstuk V van) de Wet inzake de luchtverontreiniging, (hoofdstuk V, paragraaf 9 van) de Monumentenwet 1988, (hoofdstuk VII en IX van) de Woningwet en (artikel 10.4 van) de Wet ruimtelijke ordening. Het hoofdstuk uniformeert de verschillende sectorale bepalingen en de daarin gebruikte begrippen. Het verruimt het toepassingsbereik tot de reikwijdte van «de fysieke leefomgeving». Onnodige specifieke toepassingsvoorwaarden of procedurebepalingen uit de genoemde wetten zijn niet overgenomen. Hoofdstuk 19 bundelt uitsluitend bepalingen die gericht zijn tot bestuursorganen. Melding- en maatregelenplichten gericht tot exploitanten van installatiegebonden activiteiten uit titel 17.1 van de Wet milieubeheer of de Waterwet zullen een plaats krijgen in de algemene maatregel van bestuur die de milieu en wateractiviteiten zal reguleren. Bepalingen over afvalvoorzieningen (titel 17.1A van de Wet milieubeheer), milieuaansprakelijkheid (titel 17.2 van de Wet milieubeheer) en gevaarlijke stoffen (titel 17.3 van de Wet milieubeheer) gaan in deze eerste module van de Omgevingswet nog niet mee en blijven voorlopig dus geregeld in de Wet milieubeheer.

Er kunnen grofweg twee categorieën bijzondere omstandigheden worden onderscheiden: ongewone en buitengewone omstandigheden.

In de eerste plaats gaat het om een verzamelcategorie van verplichtingen en bevoegdheden die betrekking hebben op ongewone omstandigheden van verschillende aard, dat wil zeggen gebeurtenissen die afwijken van de normale dagelijkse routine bij (bedrijfs)activiteiten. Het kan hier gaan om «ongewone voorvallen» zoals dat in het milieudomein vaak wordt genoemd, waarbij de fysieke leefomgeving significant wordt beïnvloed of dreigt te worden beïnvloed. Tot deze eerste categorie behoort ook een (dreigende) overschrijding van alarmeringswaarden en het doen van archeologische toevalsvondsten van algemeen belang. Bestuursorganen zijn bij ongewone omstandigheden bevoegd de nodige maatregelen te (laten) nemen, verplichtingen op te leggen en nadere informatie in te winnen om de (dreigende) gevolgen van deze ongewone omstandigheden te voorkomen, te beperken en weer ongedaan te maken. Ook gelden er informatieverplichtingen om andere instanties of de bevolking te waarschuwen bij gevaar (afdeling 19.1 en 19.3). Opschaling van verantwoordelijkheden, wanneer een hiervoor genoemde omstandigheid ernstig is of escaleert en de gezondheid van de bevolking in het geding is, vindt plaats via de Wet veiligheidsregio’s.

Van een geheel andere orde zijn de buitengewone omstandigheden. Dit betreft een specifieke juridische categorie: de noodbevoegdheden. Bij deze categorie kan omwille van de ernst van de situatie worden geïntervenieerd, zo nodig in afwijking van de gangbare bevoegdheidsverdeling. Van buitengewone omstandigheden is sprake als een vitaal belang van de samenleving wordt bedreigd of aangetast en reguliere bevoegdheden ontbreken of ontoereikend zijn. De bevoegdheden voor normale en ook die voor ongewone omstandigheden (afdeling 19.1, 19.2 en 19.3) zijn voor dergelijke noodsituaties ontoereikend of hierop niet toegesneden. Tot deze categorie behoren bevoegdheden bij gevaar voor waterstaatswerken (afdeling 19.4), de noodbevoegdheden uit de Woningwet en de noodbevoegdheid voor de Minister van Defensie bij dreigende omstandigheden die ad hoc activiteiten vergen voor de landsverdediging (afdeling 19.5).

Afdeling 19.5 bevat de noodbevoegdheden waarvoor zware vormvereisten gelden (staatsnoodrecht). Deze bevoegdheden moeten in werking worden gesteld met een koninklijk besluit op voordracht van de Minister-President. Ook moet een verlengingswetsvoorstel over het voortduren van de buitengewone rechtstoestand worden opgesteld en onverwijld aan de Tweede Kamer worden aangeboden. Dit betreft een gestandaardiseerde inwerkingstellingsprocedure die in 1997 met de Invoeringswet Coördinatiewet uitzonderingstoestanden is ingevoerd in alle nationale noodwetgeving die niet vormvrij in werking kan worden gesteld. De standaardbepalingen verwijzen naar de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden door te stellen dat inwerkingstelling onder het regime van een noodtoestand mogelijk is; daarnaast blijft separate inwerkingstelling mogelijk. De artikelen 19.17 en 19.18 van afdeling 19.5 vervangen soortgelijke bepalingen uit de Woningwet. Artikel 19.19 is ontleend aan artikel 10.4 van de Wet ruimtelijke ordening en artikel 116 van de Woningwet en de Wet milieubeheer.

Er zijn ook noodbevoegdheden die in buitengewone omstandigheden vormvrij in werking kunnen worden gesteld. Tot deze categorie behoren de bevoegdheden bij gevaar voor waterstaatswerken (afdeling 19.4). Het argument om deze noodbevoegdheden niet afhankelijk te maken van een inwerkingstellingsprocedure is destijds geweest dat onverwijld handelen hier geboden is; tijdverlies door procedures kan dan fataal zijn. Een inwerkingstellingsprocedure werd daarom niet passend geacht. Dat was toen reden om deze wetgeving buiten de aanpassing van de Coördinatiewet te houden.155 Bij gebruikmaking van bijvoorbeeld de noodmaatregelen van de waterbeheerder kan zo nodig van andere wetten (behalve de Grondwet of internationale verplichtingen) worden afgeweken. Interventie door een hoger gezag is mogelijk. De bepalingen van afdeling 19.4 zijn afkomstig uit de Waterwet.

Bevoegdheden en verplichtingen voor bestuursorganen uit de afdelingen 19.1, 19.3 en 19.4 sluiten aan op de Wet veiligheidsregio’s. Die wet regelt een efficiënte en kwalitatief hoogwaardige organisatie van de brandweerzorg, geneeskundige hulpverlening en rampenbestrijding en crisisbeheersing onder één regionaal bestuur. In de volgende paragraaf wordt hier verder op ingegaan.

Er loopt een interdepartementaal project herziening staatsnoodrecht dat onderzoek doet naar het moderniseren van het staatsnoodrecht. De noodzaak tot herziening hiervan is op diverse momenten onderkend. Bij nader rapport naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State en bij de nota naar aanleiding van het verslag van de Aanpassingswet veiligheidsregio’s is gesteld dat, mede in het licht van de vernieuwde bevoegdhedenstructuur van de Wet veiligheidsregio’s, een inhoudelijke en integrale herziening noodzakelijk is.156 Verder is bij de behandeling van de Wet veiligheidsregio’s aangegeven dat de herziening van het staatsnoodrecht in breder verband zal worden opgepakt: «Dit geschiedt in nauwe samenwerking met de voor de sectorale wetgeving verantwoordelijke Ministeries. De aanpassingen die voortvloeien uit de komst van de Wet veiligheidsregio’s zullen daar deel van uitmaken.»157 In de kabinetsreactie op het advies van de Evaluatiecommissie Wet veiligheidsregio’s en het stelsel van rampenbestrijding en crisisbeheersing is ook vermeld dat zal worden bezien of modernisering van het staatsnoodrecht gewenst is.158 Het streven is om in 2014 een interdepartementaal afgestemde startnotitie voor het herzien van het staatsnoodrecht te hebben. De uitkomsten hiervan kunnen gevolgen hebben voor de Omgevingswet. Sluitstuk van dit nader onderzoek is de vraag of één crisiswet, in het licht van harmonisatie en overzichtelijkheid, wenselijk is. Hierbij zullen ook de bepalingen die in het wetsvoorstel zijn opgenomen worden betrokken.

Afdeling 19.1 bevat een regeling van bevoegdheden en verplichtingen voor bestuursorganen wanneer zich een zogenoemd ongewoon voorval voordoet. Het begrip ongewoon voorval is ontleend aan verschillende bestaande milieuwetten (Wet milieubeheer, Waterwet, Wet bodembescherming) en algemene maatregelen van bestuur (enkele lozingenbesluiten). In de wetten en algemene maatregelen van bestuur wordt het begrip ongewoon voorval niet gedefinieerd. Het is wel een ingeburgerd begrip, dat in de jurisprudentie van de bestuursrechter een min of meer vaste omschrijving heeft gekregen.159 Het is bovendien een verzamelterm voor diverse typeringen in de verschillende EU-richtlijnen.160 In de bijlage bij het wetsvoorstel wordt het begrip wel wettelijk gedefinieerd. Het gaat om een gebeurtenis die afwijkt van de normale omstandigheden waaronder een activiteit plaatsvindt en waardoor significante nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving zijn of worden veroorzaakt of dreigen te worden veroorzaakt. Daaronder worden ook verstaan een «incident» of «ongeval» als bedoeld in artikel 7 van de richtlijn industriële emissies, en een «zwaar ongeval» als bedoeld in artikel 3, onder 13, van de Seveso-richtlijn. Op deze manier bundelt de regeling voor ongewone voorvallen in afdeling 19.1 de implementatie van deze richtlijnen. In de definitie wordt overigens ook aangesloten bij de bedoelde jurisprudentie van de bestuursrechter.

Een ongewoon voorval zal vaak geen ramp of crisis veroorzaken, maar dat kan wel. Dan is er een verband met het stelsel van rampenbestrijding en crisisbeheersing in de Wet veiligheidsrisico’s. In laatstgenoemde wet wordt onder een «ramp» verstaan «een zwaar ongeval of een andere gebeurtenis waarbij het leven en de gezondheid van veel personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate zijn geschaad of worden bedreigd en waarbij een gecoördineerde inzet van diensten of organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken». Onder «crisis» wordt in de Wet veiligheidsregio’s verstaan «een situatie waarin een vitaal belang van de samenleving is aangetast of dreigt te worden aangetast». Zodra een ongewoon voorval de omvang van een lokale of bovenlokale ramp aanneemt of leidt tot een crisis, kan de burgemeester (lokaal), de voorzitter van de veiligheidsregio (bovenlokaal) of de commissaris van de Koning (bovenregionaal) wettelijke bevoegdheden uitoefenen op het terrein van de openbare orde en generieke openbare veiligheid (op grond van de Wet veiligheidsregio’s en de Gemeentewet). Deze specifieke bevoegdheden laten de bevoegdheden op grond van afdeling 19.1 en van vakministers bij rampen en crises op hun beleidsterrein onverlet. Voor een meer uitgebreide beschrijving van het stelsel van rampenbestrijding en crisisbeheersing wordt kortheidshalve verwezen naar de memorie van toelichting bij de Wet veiligheidsregio’s.161 De Wet veiligheidsregio’s voorziet onder andere in:

• – een gemeenschappelijke meldkamer (artikel 35);

• – de informatievoorziening en communicatielijnen bij een ramp of crisis (artikelen 45–50);

• – het onderzoek na afloop van een ramp door de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid of de Onderzoeksraad voor veiligheid (artikel 57).

Als zich een ongewoon voorval voordoet is het van belang dat dit zo snel mogelijk bekend wordt bij bevoegde bestuursorganen en andere betrokkenen. Vaak zal een ongewoon voorval bij een overheidsinstantie (brandweer, politie) worden gemeld (of bij de burgemeester in geval van een ramp op grond van artikel 50 van de Wet veiligheidsregio’s). Als een bestuursorgaan niet zelf of niet alleen zelf bevoegd is op te treden tegen een dergelijke activiteit, dan meldt deze het ongewone voorval onmiddellijk aan het bestuursorgaan dat wel of ook bevoegd is. Meestal is dit het bestuursorgaan dat verantwoordelijk is voor de bestuursrechtelijke handhaving van de betrokken activiteit (artikel 18.1) of dat bevoegd is tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie (artikelen 18.3 en 18.4).

Als niet onmiddellijk kan worden vastgesteld wie het ongewone voorval heeft veroorzaakt, is het bevoegd gezag bevoegd tot het zelf treffen of laten treffen van maatregelen om de gevolgen van het ongewone voorval zo veel mogelijk te beperken. Als de veroorzaker wel kan worden vastgesteld, kan het bevoegd gezag de veroorzaker verplichten maatregelen te nemen. Ook kunnen belanghebbenden vragen om het treffen van maatregelen.

Het bevoegd gezag moet er verder voor zorgen dat de oorzaak van het ongewone voorval wordt vastgesteld. Zo nodig – wanneer dat aan de orde is – zorgt het er ook voor dat de omgevingsvergunning voor die activiteit zo wordt aangepast dat herhaling wordt voorkomen. Het bestuursorgaan verhaalt de kosten van de maatregelen die voor rekening van het bevoegd gezag zijn getroffen op de veroorzaker conform het beginsel «de vervuiler betaalt».

Vaak zal bij een ongewoon voorval sprake zijn van samenloop van bevoegdheden van verschillende bestuursorganen. Dat is bijvoorbeeld aan de orde bij een calamiteit met gevolgen voor bodem, grondwater en oppervlaktewater. In dat geval kunnen bestuursorganen afspreken wie het voortouw neemt bij het onmiddellijke optreden en het treffen van eventuele maatregelen en het afstemmen welke maatregelen worden genomen. Hiervoor is in het wetsvoorstel geen uitgebreide coördinatieregeling opgenomen. De afspraken hierover kunnen ad hoc tussen bestuursorganen worden gemaakt of in het kader van de samenwerking in omgevingsdiensten of in het kader van het provinciaal handhavingoverleg. Een en ander staat los van de gevallen waarin een ongewoon voorval ook een (boven)lokale ramp of crisis is. In dat geval is er wettelijk voorzien in een afstemmingsoverleg (regionaal beleidsteam waaraan ook de betrokken rijksdiensten deelnemen).162

Een andere bijzondere omstandigheid kan zich voordoen bij het doen van onverwachte archeologische vondsten. Het gaat dan om vondsten die bij toeval worden gedaan, bijvoorbeeld bij de aanleg van een weg of bij de uitvoering van andere werkzaamheden in de bodem. Deze kunnen al of niet van algemeen belang zijn vanuit het oogpunt van de archeologische monumentenzorg. De term «archeologische toevalsvondst van algemeen belang» wordt in het wetsvoorstel gedefinieerd (zie de begrippenlijst in de bijlage bij het wetsvoorstel).

Archeologie bevindt zich grotendeels in de bodem en is daarmee niet zichtbaar. Hoewel bepaalde landschapselementen of eerdere vondsten in de omgeving kunnen duiden op de aanwezigheid van archeologische waarden, is dit pas zeker na een concrete vondst. Dit betekent dat onverwachte vondsten – waaronder soms zeer substantiële – nooit zijn uit te sluiten. In dergelijke gevallen wordt gesproken van een «archeologische toevalsvondst». Een voorbeeld is een boer die bij het ploegen de resten van een Romeinse sarcofaag blootlegt. Zelfs is het denkbaar dat vooronderzoek aantoont dat er waarschijnlijk geen archeologische waarden in de bodem aanwezig zijn, maar dat er tijdens de grondbewerking toch een belangrijke vondst wordt gedaan. Een voorbeeld hiervan is de vondst van een Romeins schip in De Meern.

Van een bijzondere omstandigheid als bedoeld in hoofdstuk 19 is pas sprake als duidelijk is dat de toevalsvondst van algemeen belang is of als het aannemelijk is dat de toevalsvondst van algemeen belang is. Soms zal pas uit nader onderzoek blijken wat de archeologische waarde van de toevalsvondst is, maar het kan ook zijn dat deze direct duidelijk is, zoals bij bovengenoemde voorbeelden. Het algemeen belang kan zowel lokaal, regionaal als (inter)nationaal zijn. Afhankelijk van de aard van het algemeen belang kan ook het bevoegd gezag verschillen. Het college van burgemeester en wethouders, in algemene zin verantwoordelijk voor de zorg voor het bodemarchief, is in alle gevallen bevoegd gezag, tenzij de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap als bevoegd gezag optreedt. De Minister zal alleen zelf als bevoegd gezag kunnen optreden als een (inter)nationaal belang in het geding is en zal daar bovendien terughoudend mee omgaan, gelet op de algemene verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en wethouders. De bevoegdheden van de Minister zijn in afdeling 19.2 geregeld. In die afdeling wordt ook bepaald dat de Minister en het college van burgemeester en wethouders elkaar in voorkomende gevallen op de hoogte brengen van een archeologische toevalsvondst van algemeen belang.

Informatie vormt een cruciale schakel bij de zorg voor de fysieke leefomgeving. Het gaat daarbij om drie typen informatie:

• – informatie over de toestand van de fysieke leefomgeving;

• – informatie over activiteiten en hun gevolgen voor de fysieke leefomgeving;

• – informatie over de geldende rechtstoestand.

De informatie over de toestand, activiteiten en gevolgen kunnen overheid en belanghebbenden gebruiken om toe te zien op de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. De overheid heeft dit type informatie nodig voor het opstellen van beleidsplannen, voor beheertaken en voor het nemen van besluiten. Initiatiefnemers van activiteiten hebben deze informatie nodig voor het voorbereiden van aanvragen en voor het naleven van algemene regels. Belanghebbenden hebben recht op toegang tot informatie over hun leefomgeving, zoals vastgelegd in het verdrag van Aarhus en de richtlijn toegang tot milieuinformatie. Dergelijke informatie komt tot stand via monitoring: het doen van metingen en berekeningen om de toestand van de fysieke leefomgeving te bepalen, en door het verzamelen van informatie bij bronhouders zoals bedrijven en beheerders.

Informatie over de rechtstoestand (het geldend beleid, geldende regels, genomen besluiten en andere wettelijke beperkingen) is nodig voor zowel de overheid zelf als voor initiatiefnemers die hier bij hun activiteiten mee te maken hebben. De informatie wordt gebruikt voor de aanvraag en voorbereiding van besluiten, voor het uitvoeren van activiteiten waarvoor geen besluit vereist is en voor het vaststellen van de rechtstoestand bij verkoop van onroerende zaken. Ook wordt de informatie gebruikt bij de rechtspraak, waarbij het vaak van belang is om de rechtstoestand te kennen ten tijde van een omstreden besluit of een delict. De grondslagen voor deze informatie zijn te vinden in eerdere hoofdstukken en soms in andere wetten. Dit hoofdstuk vormt hiervoor een sluitstuk door een voorziening te verschaffen waarmee een ieder online kennis kan nemen van documenten over de rechtstoestand.

Informatie over de fysieke leefomgeving wordt inmiddels vrijwel volledig digitaal vastgelegd en in toenemende mate ook langs digitale weg uitgewisseld. Als dat gestructureerd gebeurt, leidt dat tot betere toegankelijkheid, tot eenvoudiger en snellere uitwisseling en daarmee tot minder onderzoekslasten. In het wetsvoorstel is gekozen voor het codificeren van de bestaande situatie, die daarmee als wettelijk minimumniveau gaat gelden. Het is echter niet de bedoeling het daarbij te laten. Betere beschikbaarheid van informatie kan immers bijdragen aan de verbeterdoelen van de stelselherziening, zoals snellere en betere besluitvorming. Daarom zet het kabinet in op verdere verbetering van de toegankelijkheid van gegevens langs digitale weg (zie het streefbeeld in paragraaf 9.4 van deze memorie van toelichting). Het wetsvoorstel biedt de grondslagen om via uitvoeringsregelgeving verdere stappen te zetten.

Bij de indeling van hoofdstuk 20 staan de gegevens centraal. Afdeling 20.1 handelt over de totstandkoming van gegevens. Het gaat daarbij om monitoring van de feitelijke toestand van de fysieke leefomgeving door meten en berekenen en om het verzamelen van feitelijke gegevens, zoals gegevens over activiteiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Afdeling 20.2 handelt over gegevensbeheer en toegang tot gegevens. Centraal staan de opslag van gegevens en het kennis nemen van de gegevens door gebruikers. Afdeling 20.3 handelt over bestuurlijk vastgestelde gegevensproducten, in de praktijk zijn dat verslagen en kaarten. Deze verslagen en kaarten spelen vervolgens een rol als startpunt voor de beleidscyclus, vooral voor het opstellen van programma’s. De gegevens die nodig zijn voor verslagen en kaarten komen tot stand op grond van afdeling 20.1 en kunnen beschikbaar worden gesteld op grond van afdeling 20.2.

Ook afdeling 20.4, evaluatie, betreft het opstellen van rapporten. Waar de verslagen van 20.3 meer bedoeld zijn ter uitvoering van het gestelde beleid, zijn deze rapporten eerder bedoeld om te bepalen of het gevoerde beleid leidt tot de maatschappelijk gewenste resultaten. Ook dergelijke rapporten vormen een startpunt van de beleidscyclus.

Hoofdstuk 20 biedt de grondslagen om de bestaande verplichtingen op het gebied van monitoring, gegevensverzameling, gegevensbeheer, verslagen en kaarten doelmatig en op uniforme manier te kunnen regelen bij algemene maatregel van bestuur, met inbegrip van de bestaande taakverdeling daarbij. Gezien de verbeterdoelen van de stelselherziening lijkt er geen behoefte te bestaan aan nieuwe informatieverplichtingen, tenzij gekozen zou worden voor het vaststellen van meer omgevingswaarden dan de wettelijk vereiste. Wel bestaat er behoefte aan het beter beschikbaar maken van bestaande gegevens (zie ook paragraaf 9.4). Voor zover de algemene maatregel van bestuur krachtens dit hoofdstuk nieuwe informatieverplichtingen zou bevatten voor gemeenten of provincies is het op grond van artikel 108 van de Gemeentewet respectievelijk artikel 110 van de Provinciewet verplicht dat het Rijk de kosten vergoedt. Ook vereist artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet dat in de toelichting wordt ingegaan op de financiële effecten van deze wijziging voor gemeenten of provincies.

Monitoring is een centraal onderdeel in de beleidscyclus voor de fysieke leefomgeving. Inzicht in de feitelijke toestand van de fysieke leefomgeving en de verschillende componenten daarin, is immers de basis voor een effectief beleid. Monitoring is een vorm van informatievoorziening waarbij gedurende langere tijd op systematische wijze gegevens over de fysieke leefomgeving of onderdelen daarvan worden verzameld, bewerkt en gepresenteerd met het oog op het beoordelen of de beleidsdoelstellingen of (internationaalrechtelijke) verplichtingen zijn of worden gerealiseerd. Behalve voor de betrokken overheidsorganen zijn de gegevens die met monitoring zijn verzameld ook belangrijk voor burgers, bedrijven en organisaties. Het stelt hen en overheidsorganen in staat de resultaten van het beleid te vergelijken en waar dat nodig is nieuwe beleidsdoelen te formuleren.

Bestuursorganen die zijn belast met de zorg voor een aspect of een onderdeel van de fysieke leefomgeving zijn verplicht zorg te dragen voor het meten of berekenen van de kwalitatieve toestand daarvan. Verschillende EU-richtlijnen, zoals de kaderrichtlijn water, de grondwaterrichtlijn, de richtlijn luchtkwaliteit en de nec-richtlijn die regels stelt over verhandelbare emissierechten, bevatten concrete verplichtingen tot monitoring. Daarnaast vereisen diverse verplichtingen tot verslaglegging aan de Europese Commissie een vorm van monitoring. Ook is Nederland gebonden aan de naleving van internationale verdragen, waarin uiteenlopende verplichtingen tot verslaglegging zijn opgenomen. Om aan de verplichtingen te kunnen voldoen zijn landelijke163 en regionale en soms gemeentelijke meetnetten gerealiseerd.

Voor omgevingswaarden bevat het wetsvoorstel een algemene plicht tot monitoring. Doel is niet zozeer het bepalen van het absolute kwaliteitsniveau van de fysieke leefomgeving, maar om te zien of aan de vereisten van een omgevingswaarde wordt voldaan. Het gaat daarbij om de huidige toestand (metingen en soms berekeningen) en de toekomstige toestand (steeds berekeningen). De vereiste diepgang van de monitoring wordt bepaald door de aan de omgevingswaarde gekoppelde doorwerking en aan de feitelijke toestand in de fysieke leefomgeving. De monitoring van een omgevingswaarde met een resultaatsverplichting, waar in delen van het land nog niet aan wordt voldaan, zal vanzelfsprekend met meer intensiteit gebeuren dan de monitoring van een omgevingswaarde met een inspanningsverplichting waar goeddeels aan wordt voldaan. De inrichting van een systeem van monitoring zal dan ook, net als de vaststelling van de omgevingswaarden, grotendeels vorm krijgen in de uitvoeringsregelgeving.

Bij de vaststelling van een omgevingswaarde in een algemene maatregel van bestuur, provinciale verordening of omgevingsplan worden de hoofdlijnen van het systeem van monitoring vastgelegd. Ook wordt bepaald welke bestuursorganen de monitoring uitvoeren. Dat is bijvoorbeeld van belang in het waterbeheer, waar de waterschappen de monitoring van regionale wateren en primaire waterkeringen uitvoeren volgens Europese of landelijke uitvoeringsregels. De verplichting tot monitoring geldt voor alle omgevingswaarden, ook voor omgevingswaarden die provincies en gemeenten vaststellen. Voor omgevingswaarden die het Rijk vaststelt of die decentrale overheden moeten vaststellen kunnen bij ministeriële regeling nadere uitvoeringsregels worden gesteld. Het gaat dan bijvoorbeeld om meetmethoden en kwaliteitsborging. Het is aan provincies en gemeenten om te bepalen of zij uitvoeringsregels stellen voor omgevingswaarden die zij uit eigen beweging vaststellen. Dergelijke uitvoeringsregels zijn vooral van belang in situaties waar meerdere bestuurslagen betrokken zijn bij de monitoring van een omgevingswaarde, waardoor het nodig is specifieke taken vast te leggen. Als een bestuursorgaan de uitvoering van de monitoring geheel in eigen hand heeft, bijvoorbeeld een gemeente bij een gemeentelijke omgevingswaarde, hebben uitvoeringsregels niet altijd meerwaarde. Het gaat er uiteindelijk om dat men de juiste metingen doet of berekeningen maakt.

De systematiek van metingen en berekeningen is overigens niet alleen van belang voor omgevingswaarden. Ook voor alarmeringswaarden (zie paragraaf 4.19.6 van deze memorie van toelichting) is in het wetsvoorstel een rechtstreekse verplichting tot monitoring opgenomen. De systematiek kan verder worden benut voor het volgen van parameters waarvoor geen omgevingswaarde geldt, maar die beleidsmatig van dusdanig belang worden geacht dat het noodzakelijk is de vinger aan de pols te houden. Het wetsvoorstel biedt dan ook de mogelijkheid om in de uitvoeringsregelgeving een verplichting tot monitoring op te nemen voor andere parameters dan omgevingswaarden.

Het wetsvoorstel biedt verder de mogelijkheid om – voor zover het rijksomgevingswaarden en verplichte provinciale omgevingswaarden betreft – meet- en rekenmethoden en daaruit voortkomende gegevens te toetsen en te corrigeren. Dit is ontleend aan de systematiek voor luchtkwaliteit (artikel 5.21 van de Wet milieubeheer), maar heeft hier een algemenere strekking gekregen. Deze regeling is bedoeld voor uitzonderlijke gevallen waarin er sterke twijfels zijn over de betrouwbaarheid van een methode of van daarmee verkregen resultaten.

Monitoring leidt tot nieuwe gegevens over de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving door metingen of berekeningen. Soms zijn ook andere gegevens nodig voor de zorg van de overheid voor de fysieke leefomgeving. Het gaat daarbij onder meer om gegevens over activiteiten en de gevolgen van activiteiten, die worden verstrekt door degene die een activiteit verricht of door het bevoegd gezag. Voorbeelden hiervan zijn de informatie die wordt opgevraagd in verband met de PRTR-verordening (de EG-verordening over het Pollutant Release and Transfer Register), het register externe veiligheid en de verkeersgegevens die samen met meetgegevens worden gebruikt voor de luchtkwaliteitsmonitoring. Ook zijn er diverse internationale verplichtingen tot het doen van berekeningen, bijvoorbeeld berekeningen die ten grondslag liggen aan geluidbelastingkaarten van de richtlijn omgevingslawaai en de overstromingsgevaar- en overstromingsrisicokaarten van de richtlijn overstromingrisico’s.

In paragraaf 4.20.2 is al ingegaan op de informatiebehoeften van burgers, bedrijven en overheden. Informatie komt steeds voor een specifiek doel tot stand, bijvoorbeeld beleidsmonitoring of naleving van internationale verplichtingen, maar kan ook op andere manieren worden gebruikt, bijvoorbeeld voor het voorbereiden van een vergunningaanvraag of een projectbesluit. Daarom voorziet het wetsvoorstel in een centraal artikel waarmee beschikbaarstelling kan worden voorgeschreven van alle gegevens uit monitoring, inclusief monitoring door decentrale overheden, en andere gegevens over de fysieke leefomgeving. Ook kunnen vormvereisten worden gesteld, bijvoorbeeld het gebruik van bepaalde open standaarden voor documenten. Daarnaast biedt het wetsvoorstel de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur een verplichting op te leggen aan het uitvoerend bestuur om het publiek te informeren zodra blijkt dat niet wordt voldaan aan een omgevingswaarde.

Voor bepaalde informatie is opname in een register wenselijk. De gegevens in een register worden beheerd, zijn geordend en zijn meestal toegankelijk via een gebruikersinterface, zodat de burger er kennis van kan nemen zonder gebruik van specifieke software. Het wetsvoorstel kent enkele verplichte registers in verband met internationaalrechtelijke verplichtingen en zet verder het register voor externe veiligheid164 voort.

Niet alleen gegevens over de fysieke toestand zijn van belang voor de gebruikers van informatie. Zoals beschreven in paragraaf 4.20.2 is ook de rechtstoestand van wezenlijk belang. In de ruimtelijke ordening is de afgelopen jaren een grote vooruitgang geboekt door de locatiespecifieke regels en de beleidsplannen te digitaliseren en online beschikbaar te stellen (Ruimtelijkeplannen.nl). Door beleid en regels te voorzien van geocoördinaten wordt het vervaardigen van digitale kaarten mogelijk gemaakt. Deze functionaliteit blijft behouden voor de documenten die beschouwd kunnen worden als directe opvolgers van de documenten uit de Wet ruimtelijke ordening: de omgevingsvisie, het programma, het omgevingsplan, de omgevingsverordening en het projectbesluit. Uit het oogpunt van harmonisatie geldt de verplichting ook voor waterschapsverordeningen. Als gevolg van de grote inhoudelijke reikwijdte van het wetsvoorstel leidt dit tot een verruiming van de digitale beschikbaarheid van gegevens over de rechtstoestand op een bepaalde locatie. Door in de toekomst bij algemene maatregel van bestuur meer documenten aan te wijzen als omgevingsdocument krachtens artikel 16.2 kan de beschikbaarheid van gegevens na inwerkingtreding van het wetsvoorstel verder worden verbeterd (zie paragraaf 9.4). Op termijn zou het hierdoor mogelijk worden dat men online via één informatiebron alle locatiespecifieke regels en beleidsplannen over de fysieke leefomgeving vindt.

De meeste gegevens worden gepubliceerd via internet in de vorm van «open data» of toegankelijke registers. Ondanks de toegenomen beschikbaarheid van mobiel internet blijft er behoefte aan informatie ter plaatse in de vorm van informatiepanelen of -borden. Het wetsvoorstel biedt de mogelijkheid hierover, waar nodig, ook regels te stellen. Dergelijke regels worden in ieder geval gesteld voor zwemwateren, omdat artikel 12 van de zwemwaterrichtlijn eist dat het publiek in de onmiddellijke nabijheid van elk zwemwater bepaalde informatie vindt.

Als startpunt voor de beleidscyclus is er vaak behoefte aan gegevens in een meer toegankelijke vorm: een verslag of kaart waarin de gegevens inzichtelijk worden getoond en beoordeeld. Artikel 20.14 van het wetsvoorstel voorziet daarom in een verplichting tot verslaglegging en beoordeling van de resultaten van de monitoring van omgevingswaarden en van de voortgang, uitvoering en het doelbereik van programma’s met een programmatische aanpak. Ook voor andere gegevens kan worden bepaald dat er verslaglegging en beoordeling moet plaatsvinden. Daarnaast biedt het hoofdstuk de grondslag voor de uitvoering van internationaalrechtelijke verplichtingen tot verslaglegging over de fysieke leefomgeving.

Ook biedt het hoofdstuk de grondslag voor het opstellen van kaarten met feitelijke informatie over de fysieke leefomgeving. Het gaat daarbij om kaarten zonder direct rechtsgevolg die nodig zijn voor beleidsvoorbereiding, besluitvorming of uitvoering van beheertaken. Zo verplicht de richtlijn omgevingslawaai tot het opstellen van geluidbelastingkaarten voor belangrijke geluidbronnen (wegen, spoorwegen en luchthavens) en voor agglomeraties. Deze kaarten hebben een beleidsvoorbereidende functie in verband met het op te stellen actieplan geluid dat als programma in paragraaf 3.2.2 van het wetsvoorstel is opgenomen. Eenzelfde verhouding bestaat er, op grond van de richtlijn overstromingsrisico’s, tussen de overstromingsgevaar- en overstromingsrisicokaarten en de overstromingsrisicobeheerplannen. Voor kaarten met een direct rechtsgevolg is de grondslag steeds opgenomen in het hoofdstuk dat dit rechtsgevolg regelt.

Het wetsvoorstel bestendigt de taak van het Planbureau voor de Leefomgeving om vierjaarlijks een onafhankelijk rapport te publiceren (de «Balans van de Leefomgeving»). Dit geeft uitwerking aan artikel 5, vierde lid, van het verdrag van Aarhus. De reikwijdte van de taak wordt bij ministeriële regeling vastgelegd conform de taakopdracht van het planbureau (milieu, natuur en ruimte). Ook bevestigt het de taak van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap om een rapport uit te brengen over de ontwikkeling van de staat van het cultureel erfgoed (de «Erfgoedbalans»).

Verder bestendigt het wetsvoorstel de taak van de Minister van Infrastructuur en Milieu om twaalfjaarlijks een verslag op te stellen over de doeltreffendheid van de effecten van de omgevingswaarden voor de veiligheid van primaire waterkeringen. Deze verplichting is nu opgenomen in artikel 2.13 van de Waterwet (en daarvoor in de Wet op de waterkering).

In het wetsvoorstel is een experimenteerbepaling opgenomen. Deze bepaling is bedoeld om extra ruimte te bieden om af te wijken van bepalingen bij of krachtens de Omgevingswet en van de andere wetten die in het artikel worden genoemd. Het biedt een oplossing voor projecten die gericht zijn op verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving of de besluitvorming daarover, maar die niet gerealiseerd kunnen worden onder de geldende regelgeving. Net als bij de Crisis- en herstelwet is de gedachte hierachter dat het proces van wetgeving vaak achterloopt op initiatieven vanuit de samenleving en op technologische ontwikkelingen zoals nieuwe duurzame technieken of nieuwe materialen. Een experimenteerbepaling maakt het mogelijk om bij experiment eerst na te gaan of deze vernieuwingen een verbetering zijn, voordat regelgeving generiek wordt aangepast. De Voortgangsrapportage 2012–2013 over de uitvoering van de Crisis- en herstelwet165 constateert dat de experimenten een waardevolle bijdrage kunnen leveren bij het vernieuwen van regelgeving. Flexibiliteit, maatwerk en eigen verantwoordelijkheid zijn hierbij trefwoorden.

Een voorbeeld van een experiment dat is uitgevoerd met toepassing van de Crisis- en herstelwet is de bouw van zelfvoorzienende woningen. Voor de bouw van deze woningen was het nodig om af te kunnen wijken van de reguliere eisen die worden gesteld aan bijvoorbeeld rioolaansluitingen, elektriciteitsvoorziening en wateraansluiting. Ook de bouw van een energieneutrale wijk in Meppel is een voorbeeld van een experiment waarbij is afgeweken van de eisen die in het Bouwbesluit 2012 worden gesteld aan het gebouwgebonden energieverbruik van nieuwbouwwoningen (de energieprestatiecoëfficiënt). De experimenteerbepaling is bedoeld voor die situaties waarin andere mogelijkheden die bij of krachtens de Omgevingswet zijn opgenomen en waarin is voorzien in flexibiliteit, ontoereikend zijn. Zo voorziet het wetsvoorstel bijvoorbeeld in een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur te bepalen dat initiatiefnemers met een ander, maar gelijkwaardig middel, aan de algemene regels voor de activiteit kunnen voldoen (gelijkwaardigheidsbepaling). Bij sommige middelen is echter nog niet op voorhand bekend of het middel gelijkwaardig is aan het voorgeschreven middel, zodat toepassing van de gelijkwaardigheidsbepaling daar niet mogelijk is. Het karakter van de experimenteerbepaling is daarmee anders dan bij toepassing van de andere flexibiliteitsinstrumenten. Het gaat bij de experimenteerbepaling immers om «beproeven». Wanneer de verwachting bestaat dat een bepaalde maatregel of procedure effectief zal zijn, maar de vaststelling daarvan proefondervindelijk moet worden vastgesteld, kan het toepassen van de experimenteerbepaling zinvol zijn om de effectiviteit inzichtelijk te maken.

Er is voorzien in de nodige waarborgen omdat wordt afgeweken van een of meer wettelijke bepalingen. Zo is allereerst bepaald dat een experiment alleen wordt aangewezen als dit beoogt bij te dragen aan het nastreven van de doelen, bedoeld in artikel 1.3, aanhef en onder a, waaronder de verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving, de te volgen procedures of de besluitvorming daarover. Een nog verdere wettelijke afbakening van het toepassingsbereik is niet gewenst omdat de experimenteerbepaling is opgenomen om experimenten te kunnen uitvoeren met betrekking tot onderwerpen die nu nog niet zijn geïdentificeerd. Het gaat dus om bijzondere situaties waar de Omgevingswet niet in voorziet, bijvoorbeeld vanwege nieuwe ontwikkelingen. Deze experimenten kunnen betrekking hebben op procedurele en inhoudelijke aspecten.

De experimenten worden bij algemene maatregel van bestuur aangewezen. Daarbij wordt ook bepaald welke afwijking is toegestaan en hoe lang de afwijking mag duren. Afwijken is alleen toegestaan als dit niet in strijd is met internationale verplichtingen. Dat wil zeggen dat bijvoorbeeld niet van EU-richtlijnen kan worden afgeweken. Dit betekent bijvoorbeeld dat van de omgevingswaarden voor luchtkwaliteit niet verder kan worden afgeweken dan wat de richtlijn luchtkwaliteit toelaat en dat ook alleen van de Wet natuurbescherming kan worden afgeweken voor zover onder andere de vogelrichtlijn en habitatrichtlijn daar niet aan in de weg staan. Bestuursorganen, maar ook particuliere initiatiefnemers (al dan niet via een bestuursorgaan), kunnen experimenten aandragen.

Het experiment is naar zijn aard tijdelijk en is afgebakend tot een bepaald gebied of andere concrete situatie. De toegestane afwijking kan er echter in bepaalde gevallen toe leiden dat voor een bepaalde activiteit of project sprake blijft van een permanente afwijking van de regelgeving. Een voorbeeld is een woningbouwproject waaraan, bij wijze van experiment, extra isolatie-eisen zijn gesteld, in afwijking van de daarvoor geldende regelgeving. De woningen die in deze wijk gerealiseerd worden zullen altijd moeten voldoen aan de voorwaarden vastgelegd in de algemene maatregel van bestuur waarin dit experiment is geregeld. In het bij algemene maatregel van bestuur aangegeven experiment wordt daarom aangegeven welke afwijkingen na het experiment nog zijn toegestaan, bijvoorbeeld in verband met gerealiseerde activiteiten. Afhankelijk van de aard van het experiment wordt eveneens bepaald hoe over de voortgang en resultaten van het experiment wordt gerapporteerd of hoe het experiment wordt geëvalueerd. Als het experiment het gewenste effect heeft, kan het worden omgezet in regelgeving.

In het voorgaande hoofdstuk van deze memorie van toelichting is per hoofdstuk van het wetsvoorstel aangegeven welke vernieuwingen er zijn. In de eerste paragraaf van dit hoofdstuk wordt over het geheel bezien welke winstpunten er zijn voor elk van de in paragraaf 1.4 gepresenteerde verbeterdoelen. In de volgende paragrafen van dit hoofdstuk wordt vanuit diverse invalshoeken beschreven hoe de verschillende onderdelen van de Omgevingswet gezamenlijk worden ingezet. Dat illustreert hoe het voorgestelde stelsel functioneert door de interactie van de instrumenten en het toont de winst van de Omgevingswet ten opzichte van de huidige wetgeving. Deze onderwerpen zijn:

• – flexibiliteit (paragraaf 5.3);

• – gebiedsontwikkeling (paragraaf 5.4);

• – de «sneller en beter»-aanpak (paragraaf 5.5);

• – integraal waterbeheer (paragraaf 5.6);

• – duurzaamheid (paragraaf 5.7);

• – gezondheid (paragraaf 5.8);

• – innovatie (paragraaf 5.9);

• – gebruiksruimte (paragraaf 5.10);

• – salderen en compenseren (paragraaf 5.11);

• – vermindering onderzoekslasten (paragraaf 5.12).

Tot slot bevat dit hoofdstuk een toelichting op het gekozen delegatiebeleid en de terminologie van het wetsvoorstel (paragraaf 5.6).

Het wetsvoorstel kan op een aantal punten een verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving bewerkstelligen ten opzichte van hetgeen met de huidige wetgeving kan worden bereikt. Ten eerste kan de meer samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving leiden tot slimme combinaties en tot betere keuzes dan mogelijk is onder de huidige wetgeving.

Ten tweede voorziet het wetsvoorstel erin dat de beleidscyclus van rechtswege werkt over alle onderwerpen waarvoor omgevingswaarden worden gesteld. Een dergelijk systeem waarborgt een actieve rol bij het op niveau houden van de kwaliteit, terwijl sommige van de huidige regelcomplexen onvoldoende sturen op de cumulatieve gevolgen van activiteiten en de gevolgen van autonome ontwikkelingen.

Door betere mogelijkheden om de gebruiksruimte te beheren kunnen bestaande industriegebieden efficiënter worden benut. Dat heeft een dubbel voordeel: het economisch gebruik van deze gebieden blijft op niveau en er is minder noodzaak om nieuwe gebieden een dergelijke functie te geven.

Het omgevingsplan maakt ten opzichte van het huidige bestemmingsplan een doelmatiger beheer, gebruik en ontwikkeling van de fysieke leefomgeving mogelijk. Het bredere karakter maakt beter beheer van de gebruiksruimte mogelijk (zie paragraaf 5.10). Het wetsvoorstel heft belemmeringen voor uitnodigingsplanologie op (zie paragraaf 5.4). Voor het bereiken van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit heeft de regering gekozen voor het behoud van een gelijkwaardig beschermingsniveau. Dit beschermingsniveau wordt vooral in de uitvoeringsregelgeving uitgewerkt.

Op het gebied van rechtsfiguren, procedures, bestuurlijke verplichtingen en begrippen blijkt een grote stroomlijning mogelijk. Ook een meer systematische verdeling tussen wetsniveau en algemene maatregelen van bestuur draagt bij aan meer overzicht voor de gebruiker. Hierdoor zijn er minder regels die een gebruiker moet raadplegen en is het aantal verschillende procedures veel kleiner.

Bij inwerkingtreding van het wetsvoorstel kunnen dertien wetten worden ingetrokken en gaan van vier wetten grote delen over (zie paragraaf 1.5). Van tenminste acht andere wetten worden de delen bij elkaar gebracht die gericht zijn op plaatsgebonden activiteiten, zodat initiatiefnemers één samenhangend kader voor die activiteiten vinden. Voor dertien wetten is voorzien dat ze via latere wetswijzigingen volledig kunnen worden geïntegreerd. Het terrein van de fysieke leefomgeving kan uiteindelijk worden afgedekt met één centrale wet, zes uniforme kerninstrumenten en een overzichtelijk opgebouwde set aanvullende instrumenten. Daarbinnen blijft er ruimte voor verschillende sturingsstijlen die vereist zijn voor verschillende deelterreinen binnen het omgevingsrecht.

De omgevingsvergunning is completer dan die van de Wabo, zodat de initiatiefnemer bij één loket, één vergunning hoeft aan te vragen, waarop één procedure van toepassing is. Er zijn bovendien diverse voorzieningen ingebouwd zodat de initiatiefnemer meer regie kan voeren op zijn aanvraag. Zo is de mogelijkheid om de vergunning te faseren verruimd door het loslaten van onlosmakelijke samenhang. Ook zijn de procedures rond de vergunning, ook ten opzichte van de Wabo, weer verder gelijk getrokken.

Regels en informatie over de fysieke leefomgeving zijn nu vaak wel digitaal toegankelijk, maar nog niet altijd gemakkelijk vindbaar. De integratie in het omgevingsplan, de waterschapsverordening en de omgevingsverordening leidt tot meer inzichtelijkheid en daardoor meer gebruiksgemak. Bij de verdere uitbouw zal ook nieuwe informatie digitaal toegankelijk worden gemaakt.

Een andere klacht die wordt weggenomen, is de slechte leesbaarheid van de verschillende wetten. De huidige wetgeving kent veel onderlinge verwijzingen; vooral bij de Wabo is dit het geval. Het samenvoegen van de verschillende wetten vergroot de leesbaarheid.

Op dit moment is de fysieke leefomgeving geheel «afgedekt» door sectorale wetgeving, vaak zelfs meerdere malen. Met het wetsvoorstel verdwijnen de schotten tussen de wetten, wat de beoogde samenhangende benadering van beleid, besluitvorming en leefomgeving mogelijk maakt. Het gaat dan zowel om inhoudelijke integratie, zoals een integraal beleid voor de fysieke leefomgeving, als om procedurele integratie, zoals integratie van procedures voor het projectbesluit en de milieueffectrapportage. Winst wordt onder meer bereikt door:

• – Een inhoudelijke doelstelling die richting geeft aan de uitoefening van taken en bevoegdheden door overheden in de fysieke leefomgeving.

• – De omgevingsvisie, die bestuursorganen de mogelijkheid biedt integraal beleid te voeren voor de fysieke leefomgeving.

• – De integratie van bestemmingsplannen en gemeentelijke verordeningen in één omgevingsplan en de integratie van verordeningen van waterschappen en provincies. Daarbij beperkt het wetsvoorstel de mogelijke strijdigheid tussen verschillende regels, doordat de verschillende regels gebaseerd zijn op hetzelfde stelsel en daarmee dezelfde uitgangspunten kennen.

• – De omgevingsvergunning en het projectbesluit maken het mogelijk dat overheden nieuwe ontwikkelingen samenhangend toetsen. Dergelijke besluiten kunnen op grond van de Omgevingswet alleen worden genomen als alle sectorale invalshoeken in ogenschouw zijn genomen.

De Omgevingswet stelt aan activiteiten alleen grenzen waar dat in verband met de fysieke leefomgeving noodzakelijk is. Die grenzen worden zo helder en eenduidig mogelijk aangegeven. Binnen die grenzen wordt – zoals in paragraaf 2.5 betoogd – waar nodig flexibiliteit geboden opdat maatschappelijk gewenste activiteiten mogelijk worden gemaakt.

Gemeenten krijgen bij de uitoefening van hun taken en verantwoordelijkheden instrumenten ter beschikking om actief om te gaan met de fysieke leefomgeving, zoals een omgevingsvisie, de mogelijkheid eigen omgevingswaarden vast te stellen en een omgevingsplan dat niet langer beperkt is tot alleen ruimtelijk relevante eisen. Daarmee beschikken ze «aan de voorkant» van het beleidsproces over ruime mogelijkheden om zelf invulling te geven aan het te voeren beleid en de instrumenten die daarbij gebruikt worden.

Het wetsvoorstel maakt het op meerdere manieren mogelijk om op lokaal niveau een keuze te maken voor de balans tussen bescherming en ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Met dergelijke mogelijkheden voor maatwerk ontstaat meer ruimte voor ontwikkelingen, zonder afbreuk te doen aan het beschermingsniveau van veiligheid, gezondheid, kwaliteit van ecosystemen en beschikbaarheid van hulpbronnen. De uitvoeringsregelgeving is daarvoor van groot belang. Bij het vaststellen van de omgevingswaarden en instructieregels wordt kritisch bezien of hier meer ruimte kan worden geboden voor afwegingen op lokaal niveau. Paragraaf 5.3 gaat hier nader op in.

Daarnaast biedt het wetsvoorstel instrumenten om de beschikbare gebruiksruimte beter te verdelen. Op dit onderwerp gaat paragraaf 5.10 nader in.

Het experimenteerartikel biedt ruimte om af te wijken van de Omgevingswet en van andere wetten die in dit artikel worden genoemd. Dit biedt een oplossing voor projecten die gericht zijn op de verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving of de besluitvorming daarover, maar die niet gerealiseerd kunnen worden onder de geldende regelgeving.

Het wetsvoorstel verbreedt de «sneller en beter»-aanpak van rijksinfrastructuur (Tracéwet) naar alle complexe projecten met een publiek belang. Het gaat ook om projecten waarvoor bedrijven initiatiefnemer zijn, zoals projecten voor energie en delfstoffenwinning. Op basis van onderzoeken van de Adviescommissie Versnelling en Verbetering Besluitvorming Infrastructuur mag een reductie van de doorlooptijd en verbetering van de kwaliteit van de besluitvorming worden verwacht.166 Langdurige discussies over de vormgeving van het project en de financiering worden voorkomen door het maken van richtinggevende keuzen in de voorkeursbeslissing. De beslistermijn voor de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is voor alle projectbesluiten gemaximeerd op zes maanden. Onder de Crisis- en herstelwet geldt dat voor specifieke projecten. Het wetsvoorstel biedt het bevoegd gezag grote flexibiliteit voor het inrichten van de vervolgbesluitvorming over het project. Deze kan geïntegreerd verlopen, zodat het bevoegd gezag voor het projectbesluit de regie houdt over besluitvorming en uitvoering van het project als geheel, maar ook gefaseerd, aansluitend bij de fasering van het project.

Het wetsvoorstel stroomlijnt de procedure voor de milieueffectrapportage (mer) met de procedure voor het plan en besluit. Kennisgeving en participatie vinden dan plaats in het kader van de voorbereiding van het plan of besluit en niet daarnaast nog eens apart in het kader van de mer. Dit voorkomt dubbele terinzagelegging. Daarbij komt er ook meer ruimte voor maatwerk bij participatie van belanghebbenden en wordt de mer meer een onderdeel van de voorbereiding van het besluit en minder een eigenstandig document.

Versnelling wordt ook bereikt door als hoofdregel uit te gaan van de reguliere in plaats van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure voor omgevingsvergunningen voor een afwijkactiviteit. Dat leidt tot snellere besluitvorming (van 26 naar 8 weken) als er geen bezwaren zijn. Welke activiteiten daarvoor in aanmerking komen zal worden bezien bij het opstellen van de uitvoeringsregelgeving.

De wettelijke belemmeringen voor uitnodigingsplanologie worden weggenomen, waardoor de onderzoekslasten dalen en beter wordt aangesloten op de hedendaagse realiteit van minder grootschalige bouw en een meer voorwaardenscheppende overheid. Door het exploitatieplan te flexibiliseren zijn minder exploitatieplannen nodig en wordt het instrument beter bruikbaar.

Tot slot vindt verbetering van besluitvorming plaats doordat de initiatiefnemer wordt bediend met één vergunning waarin verschillende toestemmingen voor activiteiten samen komen. Ook is er één bevoegd gezag en één loket waartoe de initiatiefnemer zich kan richten. De omgevingsvergunning omvat alle voorschriften voor de activiteiten van de initiatiefnemer, terwijl die in de huidige situatie verspreid kunnen zijn over meerdere vergunningen.

Een flexibel stelsel draagt bij aan twee verbeterdoelen van de stelselherziening van het omgevingsrecht: het vergroten van de afwegingsruimte en betere besluitvorming over projecten. Het wetsvoorstel biedt verschillende vormen van flexibiliteit bij de besluitvorming over activiteiten in de fysieke leefomgeving. Met «flexibiliteit» wordt in dit verband gedoeld op de afwegingsruimte die een actor binnen het wettelijk kader heeft om zelf keuzen over een activiteit te maken, waaronder de mogelijkheden voor maatwerk. Die actor kan de overheid als beleidsmaker, regelgever, bevoegd gezag of uitvoerder zijn maar ook de initiatiefnemer die een activiteit wil gaan uitvoeren. In het navolgende wordt de visie op flexibiliteit uiteengezet die aan het wetsvoorstel ten grondslag ligt. Die visie zal ook leidend zijn bij het opstellen van de algemene maatregelen van bestuur, die de daadwerkelijk beschikbare afwegingsruimte bij specifieke activiteiten mede zullen bepalen.

Wanneer de overheid geen regels over een activiteit stelt, hebben initiatiefnemers en uitvoerders van die activiteit binnen het wettelijk kader volledige afwegingsruimte. Zij kunnen dan zelf bepalen of en zo ja, hoe, wanneer en waar zij de activiteit willen uitvoeren. Omdat veel activiteiten van burgers en bedrijven maatschappelijk gewenst zijn en de samenleving meestal goed in staat is zelf problemen op te lossen, moet de overheid terughoudend zijn met het stellen van grenzen aan activiteiten. Regels stellen grenzen aan activiteiten van burgers, bedrijven en de overheid zelf. Dat brengt met zich dat activiteiten soms niet of alleen onder voorwaarden mogen worden uitgevoerd. De Omgevingswet en de bijbehorende uitvoeringsregelgeving moeten zo veel mogelijk speelruimte laten voor het uitvoeren van maatschappelijk gewenste activiteiten en voor maatwerk in individuele gevallen. Wanneer de overheid regels over een activiteit stelt, moeten die aan initiatiefnemers en uitvoerders van de activiteit dan ook waar mogelijk afwegingsruimte laten. Het stellen van regels is echter onvermijdelijk om de door de overheid gestelde doelen voor de fysieke leefomgeving te bereiken. Die regels bieden een ieder houvast voor wat betreft de aanvaardbaarheid van een activiteit doordat richting aan activiteiten wordt gegeven. Ze voorzien bovendien in de behoefte aan rechtszekerheid, een gelijk speelveld en een voorspelbare overheid. Tussen die behoeften aan speelruimte én houvast bestaat spanning. Een centrale opgave bij het toepassen van de Omgevingswet en het opstellen van zijn uitvoeringsregelgeving is om – rekening houdend met de diverse betrokken belangen – op evenwichtige wijze met beide behoeften om te gaan. Dat gebeurt door:

• – aan activiteiten alleen grenzen te stellen waar dat in verband met de fysieke leefomgeving noodzakelijk is;

• – die grenzen zo helder en eenduidig mogelijk aan te geven, en

• – binnen die grenzen waar nodig flexibiliteit te bieden opdat maatschappelijk gewenste activiteiten kunnen worden gefaciliteerd.

De mogelijkheden en instrumenten om flexibel te werken binnen de grenzen van gestelde omgevingswaarden verschillen sterk. De belangrijkste reden daarvoor is dat de ingreep-effect-relatie verschilt bij de onderwerpen waarvoor omgevingswaarden kunnen worden vastgesteld. Een stof in de lucht of stromend water verspreidt zich over een grote afstand, een stof in de bodem veel minder. Geluidsintensiteit neemt sterk af met de afstand van de bron. Een ingreep in een waterstaatswerk werkt direct door op de kwaliteit of het functioneren van dat object. Afhankelijk van de ingreep-effect-relatie van het aspect waarvoor de omgevingswaarde geldt is er dus meer of minder ruimte.

Door omgevingswaarden niet op projectniveau toe te passen, maar voor een heel gebied, kan de vereiste kwaliteit van de fysieke leefomgeving worden bereikt en kan tegelijkertijd meer flexibiliteit worden geboden. De overheid kan dan bijvoorbeeld met een programma sturen op het bereiken van een verantwoorde kwaliteit in een gebied. Als niet aan een omgevingswaarde wordt voldaan, is er een plicht voor de overheid om maatregelen te nemen. Deze maatregelen dragen dan bij aan de verbetering van de kwaliteit, zodat er ruimte ontstaat voor nieuwe initiatieven. Als de kwaliteit op orde is vormt een individuele activiteit meestal geen directe oorzaak voor overschrijding van de vereiste kwaliteit.

De behoefte aan bestuurlijke afwegingsruimte wordt onder meer gevoeld bij onderwerpen die in het huidige recht worden gereguleerd met instructieregels over besluiten (die niet deze naam hebben, maar wel deze werking). Het besluit wordt neergelegd bij een decentraal bestuursorgaan, maar het hogere bestuur geeft daaraan kaders mee die de ruimte voor een zelfstandige afweging beperken. Het is daarom belangrijk om bij het stellen van instructieregels zeer kritisch na te gaan of deze niet onnodig afwegingsruimte bij het decentraal bestuur wegnemen. Net als bij regels die gericht zijn tot burgers en bedrijven kan wellicht vaker worden gekozen voor een doelvoorschrift in plaats van middelvoorschrift. Ook kan worden gekozen voor instructieregels die saldering of compensatie toestaan. Verder kan ruimte worden geboden door uitzonderingen onder voorwaarde op te nemen, echter zonder afbreuk te doen aan de bescherming van het aspect of onderdeel van de fysieke leefomgeving waarvoor de instructieregel is gesteld. Zo is het denkbaar dat in beginsel een bepaalde waarde geldt, maar dat onder voorwaarden een afwijkende waarde is toegestaan. Daarbij kan bijvoorbeeld sprake zijn van uitruil, waarbij een afwijking is toegestaan mits de kwaliteit op andere punten voldoende verbetert. Een andere denkbare regeling is dat een afwijking is toegestaan, mits het bestuursorgaan een programma opstelt dat erop gericht is de overschrijding binnen een bepaalde periode ongedaan te maken (vergelijkbaar met de aanpak in ontwikkelingsgebieden onder de Crisis- en herstelwet, met dien verstande dat de afwijking van een reguliere omgevingswaarde op grond van dit wetsvoorstel wordt ingebouwd in de normstelling zelf). Verder biedt het wetsvoorstel de mogelijkheid om bij het stellen van een instructieregel door het Rijk te bepalen dat onder daarbij aan te geven voorwaarden bij omgevingsverordening afwijkende regels kunnen worden gesteld of dat verdere uitwerking of aanvulling van de instructieregel mogelijk is. Een laatste optie is een ontheffing van instructieregels, die wel voorkomt in de Wro, maar niet in alle wetten die gebruik maken van instructieregels.

Voorbeelden:

• – Op grond van artikel 2.24 kan het Rijk bij algemene maatregel van bestuur instructieregels stellen over de uitoefening van taken of bevoegdheden van een bestuursorgaan. Een voorbeeld van zo’n instructieregel is artikel 2.5.8, tweede lid, van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening: «Een bestemmingsplan dat betrekking heeft op de vliegvelden in de gemeenten Texel en Ameland maakt uitbreiding van die vliegvelden slechts mogelijk voor zover die uitbreiding noodzakelijk is voor het waarborgen van de vliegveiligheid.» Zo’n instructieregel kadert de bestuurlijke afwegingsruimte van de gemeenteraad bij het vaststellen van het bestemmingsplan in. De mogelijkheid voor het Rijk om zulke instructieregels te stellen, is op haar beurt in het wetsvoorstel ingekaderd door de eis dat de instructieregel nodig moet zijn om te voldoen aan bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde omgevingswaarden of met het oog op het bereiken van de doelen van de wet en door de eis dat de algemene criteria voor de uitoefening van taken en bevoegdheden van artikel 2.3, derde lid, van het wetsvoorstel bij het stellen van de instructieregel in acht worden genomen.

• – De provincie Noord-Brabant verbindt burgers en bedrijven voor «transitie van stad en platteland» vanuit een aantal ruimtelijk-economische randvoorwaarden. Nieuwe initiatieven worden niet per stuk langs de meetlat gelegd, maar gewogen op hun bijdrage aan de totale maatschappelijke meerwaarde. Zo lijkt landgoed De Logt nu de bouw van een biomassacentrale en de ontwikkeling van een natuurgebied in zich te kunnen verenigen, waar de afzonderlijke initiatieven eerder strandden op de provinciale Verordening ruimte.

• – Op grond van artikel 4.3 kan het Rijk bij algemene maatregel van bestuur regels stellen over aangewezen activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Door de begrenzing die in dat artikel is opgenomen, kunnen die algemene rijksregels slechts betrekking hebben op aangewezen activiteiten.

• – De bouwactiviteit is een van de activiteiten die in artikel 4.3 is aangewezen als activiteit waarover algemene rijksregels kunnen worden gesteld. Op grond van artikel 4.21 kunnen over die activiteit slechts algemene rijksregels worden gesteld met het oog op het waarborgen van de veiligheid, het beschermen van de gezondheid en duurzaamheid. Op grond van dat artikel kunnen dus geen algemene rijksregels over een bouwactiviteit worden gesteld met het oog op andere doelen dan die in dat artikel worden genoemd.

• – De bestuurlijke afwegingsruimte over toepassing van een instrument is soms begrensd doordat die toepassing op grond van het wetsvoorstel verplicht kan zijn. Artikel 4.3 bevat bijvoorbeeld de verplichting voor het Rijk om algemene rijksregels over bouwactiviteiten te stellen, die er op grond van artikel 4.21 bovendien toe moeten strekken dat de minimumkwaliteit van het te bouwen bouwwerk en de veiligheid en gezondheid bij het uitvoeren van de bouwactiviteit zijn gewaarborgd. Op grond van dat artikel is het Rijk dus verplicht om algemene rijksregels met die strekking te stellen.

• – Op grond van artikel 4.5 kunnen bij algemene maatregel van bestuur onderwerpen worden aangewezen waarvoor een daarbij aangewezen bestuursorgaan maatwerkvoorschriften kan stellen. De mogelijkheid tot het stellen van maatwerkvoorschriften is daarmee voorbehouden aan bestuursorganen die daartoe bij algemene maatregel van bestuur zijn aangewezen.

Ter bescherming van de belangen van derden gelden bovendien procedurele eisen voor het gebruiken van de bestuurlijke afwegingsruimte «aan de voorkant» van het beleidsproces. Belanghebbenden worden bij ingrijpende besluiten in een vroeg stadium betrokken bij de voorbereiding van besluiten via participatie of een zienswijzenprocedure en hebben daarnaast recht op rechtsbescherming voor besluiten die hun belangen raken.

Voorbeelden:

• – Op grond van artikel 16.28 is op de voorbereiding van een omgevingsplan de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb van toepassing, wat inhoudt dat de gemeenteraad een ontwerpbesluit neemt en ter inzage legt en een ieder daarop kan reageren (indienen van zienswijzen). Bovendien kan, net als bij het bestemmingsplan, beroep tegen het besluit tot vaststelling van een omgevingsplan worden ingediend.

• – Op grond van artikel 16.69 is afdeling 3.4 Awb ook van toepassing op de voorbereiding van een projectbesluit.

• – Op grond van artikel 5.45 moet het bevoegd gezag dat met de projectprocedure wil starten, kennis geven van het voornemen een verkenning uit te voeren naar een mogelijk bestaande of toekomstige opgave in de fysieke leefomgeving. Voor grote, complexe projecten als oplossing voor de opgave zal een verkenning omvangrijker zijn dan voor een kleiner project. Met de verkenning wordt beoogd om te voorzien in een brede betrokkenheid en participatie van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Op die manier kan al in een vroeg stadium bij het ontwerp van het project rekening worden gehouden met de belangen en omstandigheden die spelen in de omgeving.

Bezien is of naast de hiervoor genoemde mogelijkheden nog op wetsniveau een mogelijkheid geboden zou moeten worden om in bijzondere gevallen, na goede motivering, af te wijken van omgevingswaarden, instructieregels of beoordelingsregels. De regering heeft er niet voor gekozen om een dergelijke regeling te bieden in het wetsvoorstel. Het uitgangspunt is dat het reguliere stelsel – zoals hiervoor beschreven – de vereiste afwegingsruimte moet bieden.

Overwogen is in het wetsvoorstel een generieke regeling op te nemen waarmee het decentraal bestuur na een belangenafweging zou kunnen afwijken van rijksregels.167 Een dergelijke regeling zou echter tal van uitzonderingen krijgen als gevolg van EU-verplichtingen, bovenregionale belangen, de keuze voor landelijke uniformiteit of omdat het normenstelsel van de Omgevingswet op veel deelgebieden al bestuurlijke afwegingsruimte zal bieden. Na bestudering van de mogelijkheden bleek dat alleen bepaalde normen voor bodem en geluid in aanmerking zouden komen voor een aanvullende generieke afwijkingsmogelijkheid. Juist voor bodem en geluid wordt op dit moment de regelgeving inhoudelijk vernieuwd voordat deze wordt ingebouwd in de Omgevingswet. Daarbij wordt ingezet op inwerkingtreding van de nieuwe regelgeving op dezelfde datum als de Omgevingswet. Dit kan de vereiste flexibiliteit bieden.

Om dezelfde reden is ook een regeling waarbij het decentraal bestuur kan afwijken van normen binnen bij algemene maatregel van bestuur aangewezen ontwikkelingsgebieden, zoals die bekend is uit de Crisis- en herstelwet, niet opgenomen. De huidige regeling biedt gemeenten de mogelijkheid om de beschikbare gebruiksruimte in een ontwikkelingsgebied te herverdelen en daarbij zo nodig voor een periode van maximaal tien jaar af te wijken van milieukwaliteitseisen. Uitgangspunt is dat het generieke instrumentarium na totstandkoming van de uitvoeringsregelgeving voor gemeenten en provincies afdoende instrumenten biedt om de beschikbare gebruiksruimte te verdelen, behalve in de gevallen waar dat niet mogelijk is met het oog op internationale verplichtingen. Zo biedt artikel 2.10, eerste lid, onder c, de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur voor een bepaalde locatie een afwijkende omgevingswaarde vast te stellen, eventueel met een termijn waarop die afwijking eindigt. En artikel 2.25, vijfde lid, biedt de mogelijkheid voor afwijking of verdere uitwerking van rijksinstructieregels door de provincie. Artikel 4.6 bevat de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur afwijken van algemene regels in een gebied bij omgevingsplan mogelijk te maken. In paragraaf 5.10 van deze memorie van toelichting wordt nader ingegaan op de instrumenten die het wetsvoorstel biedt om gebruiksruimte te kunnen verdelen.

Of en zo ja, in welke mate initiatiefnemers en uitvoerders van activiteiten afwegingsruimte wordt gelaten, hangt naast de inhoudelijke normstelling af van het gekozen regeltype en van eventuele mogelijkheden tot afwijking van de regel.

Algemene regels geven uniform aan wat mag en waarvoor een initiatiefnemer toestemming moet aanvragen. Dit werkt vaak goed, maar niet altijd. In sommige gevallen geeft een algemene regel meer ruimte dan in een specifiek gebied verantwoord is, bijvoorbeeld wegens een bestaande hoge achtergrondwaarde (bijvoorbeeld bij luchtkwaliteit) of aanwezigheid van gevoelige objecten zoals kwetsbare monumenten. In andere gevallen is een algemene regel onnodig klemmend voor de initiatiefnemer, bijvoorbeeld omdat het gebied waar de activiteit wordt verricht weinig gevoelig is of omdat de regel maatregelen voorschrijft die in het geval van de desbetreffende activiteit niet de optimale oplossing zijn om de gevolgen te beperken. In deze gevallen moet het bevoegd gezag maatwerk kunnen leveren.

Qua type regel bieden doelvoorschriften en maatwerkvoorschriften het bevoegd gezag en initiatiefnemers en uitvoerders van activiteiten in het algemeen meer afwegingsruimte dan middelvoorschriften en uniforme bepalingen. Zoals blijkt uit figuur 5 heeft elk regeltype zijn voor- en nadelen.

Doelvoorschriften bieden bijvoorbeeld ruimte voor toepassing van verschillende middelen om aan de regel te voldoen en daardoor ruimte voor maatwerk en innovatie in het individuele geval. Maar ze hebben als nadeel dat zij:

• – vooraf minder houvast over de aanvaardbaarheid van een gekozen middel bieden;

• – van burgers, bedrijven, bevoegd gezag, toezichthouders en handhavers meer kennis over mogelijke middelen vergen;

• – kunnen leiden tot administratieve en bestuurlijke lasten wegens mogelijke geschillen en te volgen procedures over de aanvaardbaarheid van een gekozen middel, en

• – het risico meebrengen dat toezichthouders en handhavers de voor hen bestaande onzekerheid gaan verminderen door eigen richtlijnen voor de beoordeling van de aanvaardbaarheid van middelen op te stellen (pseudoregelgeving).

De voor- en nadelen van middelvoorschriften zijn op hoofdlijnen het spiegelbeeld van de voor- en nadelen van doelvoorschriften: zekerheid vooraf, niet veel specifieke kennis vereist en niet of nauwelijks administratieve en bestuurlijke lasten maar geen ruimte voor maatwerk en innovatie omdat standaardmiddelen zijn voorgeschreven. Uniforme bepalingen en maatwerkvoorschriften hebben ook hun eigen voor- en nadelen. Uniforme bepalingen bieden vooraf houvast en zorgen voor transparantie, een gelijk speelveld, eenvoudiger handhaving en weinig tot geen administratieve lasten en bestuurlijke lasten. Maar ze bieden geen ruimte voor maatwerk en toepassing van innovatieve oplossingen in het individuele geval. De voor- en nadelen van maatwerkvoorschriften zijn het spiegelbeeld hiervan.

Afhankelijk van het onderwerp waarop de voorschriften betrekking hebben, heeft bij een keuze voor het type «uniforme bepalingen» landelijke uniformiteit uit het oogpunt van efficiency in het algemeen de voorkeur. Dat geldt in elk geval voor voorschriften over onderzoeks- en meetmethoden en voor technische en procedurele bepalingen. Lokale afweging speelt in het algemeen bij zulke voorschriften geen rol. Landelijke uniformiteit heeft bij zulke voorschriften aanzienlijke voordelen zoals schaalvoordelen bij de ontwikkeling van voorlichtingsmateriaal en ondersteunende ICT-toepassingen zoals een digitaal Omgevingsloket. Met een landelijk gelijk speelveld zijn bovendien economische belangen gediend.

Welk type regel het meest geschikt is, hangt af van de situatie waarop de regel betrekking heeft. Naarmate sprake is van in de praktijk vaker voorkomende situaties met gelijke spelers ligt een keuze voor meer uniforme regelgeving voor de hand. Een voorbeeld hiervan is het plaatsen van een dakkapel. Bij ongelijke spelers is er meer ruimte en noodzaak voor maatwerk. Naarmate sprake is van in de praktijk vaker voorkomende situaties ligt regelgeving via middelvoorschriften voor de hand, bijvoorbeeld in het geval van de rookgasreiniger op de verwarmingsinstallatie van een glastuinder. Doelregelgeving ligt meer in de rede wanneer het gaat om kleinere aantallen en meer professionele spelers, zoals voor een raffinaderij die al eigen kwaliteits-, veiligheids- en milieuzorgsystemen in werking heeft. Of het nog veel complexere voorbeeld van de aanleg van een Tweede Maasvlakte waarbij het Havenbedrijf Rotterdam gesteld staat voor de opgave in één megaproject om te gaan met tientallen tot honderden belangen, regels en ingrepen.

De kunst bij het opstellen van de uitvoeringsregelgeving is om het meest geëigende regeltype te kiezen voor elke categorie gevallen en om daarbij de nadelen van dat type zo veel mogelijk te ondervangen. De nadelen van middelvoorschriften kunnen bijvoorbeeld worden ondervangen door een middelvoorschrift in de regelgeving op een slimme manier aan een doelvoorschrift en mogelijkheid voor gelijkwaardigheid te koppelen. Degene die het in het middelvoorschrift voorgeschreven standaardmiddel toepast, heeft dan vooraf zekerheid dat hij aan de voorschriften voldoet. Tegelijkertijd bestaat er binnen het voorschrift ruimte voor toepassing van andere middelen mits daarmee het in het doelvoorschrift aangegeven doel wordt bereikt. Dit maakt in de praktijk toepassing mogelijk van innovatieve middelen en middelen die het best bij de bedrijfsvoering van een bedrijf passen. Dit gelijkwaardigheidsbeginsel is in het wetsvoorstel opgenomen.

Zodra een bestuursorgaan beleidskeuzen in bindende regels heeft vertaald, moet de samenleving zo veel mogelijk houvast aan die regels kunnen ontlenen zodat burgers en bedrijven – in hun rol van initiatiefnemer of uitvoerder van een activiteit of als derdebelanghebbende zoals buren die met de gevolgen van die activiteit worden geconfronteerd – en ook de overheid zelf op basis van die regels voorafgaand houvast over de aanvaardbaarheid van een activiteit hebben. Bestuurlijke afwegingsruimte «aan de achterkant» van het beleidsproces in de vorm van bestuurlijke afwijkingsmogelijkheden moet dan ook zo beperkt mogelijk zijn. Het moet vooral situaties betreffen waarin die ruimte bij de toepassing van bindende regels echt nodig is, bijvoorbeeld in verband met complexe gebiedsproblematiek, gebiedsoverstijgende belangen of innovatieve experimenten. Door bindende regels te stellen die zo veel mogelijk ruimte laten voor maatschappelijk gewenste activiteiten, bestaat minder snel behoefte om af te wijken van een regel om een activiteit mogelijk te maken. Met afwijken wordt in dit geval bedoeld dat een bestuursorgaan ontheffing van een eis mag verlenen, een strengere of lichtere eis dan de in de regel opgenomen eis mag stellen of een nadere eis mag stellen. Afwijken van een bindende regel kan soms gewenst zijn om uitvoering van een maatschappelijk gewenste activiteit of maatwerk in het individuele geval mogelijk te maken die bij toepassing van de regel zelf niet kan worden uitgevoerd. Met het oog daarop bieden de hoofdstukken 2 en 4 van het wetsvoorstel generieke grondslagen om in rijksregels afwijking van die regels mogelijk te maken.

Voorbeeld: Bij instructieregel kan op grond van artikel 2.32 worden bepaald dat op verzoek van een bestuursorgaan ontheffing van die regel kan worden verleend.

Afwijkingsmogelijkheden hebben echter ook nadelen: voor het verkrijgen van toestemming van het bestuursorgaan voor afwijking van een regel zal vaak een procedure moeten worden doorlopen, die administratieve en bestuurlijke lasten en tijdsverlies meebrengt en waarvan de uitkomst onzeker is. Hoewel beleidsregels over de toepassing van een afwijkingsmogelijkheid in de praktijk meer zekerheid over de uitkomst van die procedure kunnen geven, verdienen regels die activiteiten zonder afwijking mogelijk maken de voorkeur. Waar regels afwijkingsmogelijkheden bieden, moeten zij bovendien zo geclausuleerd zijn dat duidelijk is waar de grenzen van die afwijkingsmogelijkheden liggen zodat de regels zelf burgers, bedrijven en de overheid zo veel mogelijk houvast bieden en de bestuurlijke afwegingsruimte niet groter is dan strikt noodzakelijk.

Die clausulering kan bestaan uit procedurele en materiële waarborgen.

Voorbeelden:

• – Op grond van artikel 4.5 kunnen bij algemene maatregel van bestuur onderwerpen worden aangewezen waarvoor een daarbij aangewezen bestuursorgaan maatwerkvoorschriften kan stellen. Die maatwerkvoorschriften moeten dan bij beschikking worden gesteld. Dit brengt met zich dat in een concreet geval de procedurele waarborgen van de Awb bij het stellen van een maatwerkvoorschrift van toepassing zijn. Een beschikking is een besluit in de zin van de Awb, op de aanvraag, de voorbereiding en de beslistermijn waarvan titel 4.1 van die wet van toepassing is. Bij het nemen van een besluit over het stellen van een maatwerkvoorschrift moet het bevoegd gezag op grond van de Awb een goede belangenafweging maken. Zo’n beschikking moet gemotiveerd zijn. Tegen zo’n beschikking kan bezwaar en beroep worden ingesteld. Naast zulke procedurele waarborgen geldt op grond van het wetsvoorstel ook nog de materiële waarborg dat op het stellen van maatwerkvoorschriften voor een bepaald onderwerp hetzelfde belangenkader van toepassing is als op grond van het wetsvoorstel op het stellen van algemene rijksregels van toepassing is. Dit is geregeld in artikel 4.5, derde lid.

• – Als ontheffing is verleend van een instructieregel (artikel 2.32), kan tegen deze ontheffing beroep worden ingesteld. Artikel 16.83 regelt dat een verleende ontheffing voor de mogelijkheid van beroep geacht wordt deel uit te maken van het besluit waarop de ontheffing ziet.

Zulke clausuleringen zijn in het wetsvoorstel zo veel mogelijk op wetsniveau aangebracht. Volledige clausulering op wetsniveau is echter niet altijd mogelijk, bijvoorbeeld omdat een clausulering van een afwijkingsmogelijkheid soms alleen maar kan worden geformuleerd in directe relatie tot de materiële regel waarvan afgeweken kan worden en zulke materiële regels vaak in de uitvoeringsregelgeving zijn opgenomen. Welke mate van bestuurlijke afwegingsruimte in zo’n geval bij de toepassing van de materiële regel wordt geboden (bijvoorbeeld welke precieze bandbreedte) kan dan alleen in de uitvoeringsregelgeving worden aangegeven.

Voorbeeld: Op grond van artikel 2.20 van het huidige Activiteitenbesluit milieubeheer mag het bevoegd gezag bij beschikking als maatwerkvoorschrift hogere geluidswaarden vaststellen, mits binnen geluidsgevoelige ruimten of verblijfsruimten van gevoelige gebouwen die zijn gelegen binnen de akoestische invloedssfeer van de inrichting een etmaalwaarde van maximaal 35 dB(A) wordt gewaarborgd.

Afwijkingsmogelijkheden bieden een vorm van flexibiliteit ten aanzien van de materiële inhoud van regels. Daarnaast kan behoefte bestaan aan flexibiliteit in de tijd, bijvoorbeeld door fasering van de besluitvorming in de vorm van het nader mogen uitwerken van een eis die in een bindende regel is opgenomen.

Het wetsvoorstel biedt drie generieke grondslagen om bij de toepassing van algemene rijksregels maatwerk te leveren. Deze mogelijkheden zijn al bekend uit onder meer de Wet milieubeheer, maar kunnen onder de Omgevingswet in de breedte van het omgevingsrecht worden toegepast. In alle gevallen geldt dat afwijken alleen mogelijk is als het in de rijksregels expliciet wordt aangegeven.

In de eerste plaats hebben bestuursorganen de mogelijkheid om regionaal afwijkende regels vast te stellen, zogenoemde maatwerkregels. Dit kan zowel een aanscherping als versoepeling betreffen. Een aanscherping kan bijvoorbeeld aan de orde zijn in kwetsbare gebieden of gebieden met zeer hoge druk op de fysieke leefomgeving. Van versoepeling kan bijvoorbeeld mogelijk sprake zijn, daar waar de regels bescherming van een netwerk beogen (zoals capaciteit van de riolering), en het netwerk in een bepaald gebied minder kwetsbaar is.

Een tweede vorm van afwegingsruimte binnen algemene regels is het individueel toestaan van de mogelijkheid af te wijken van de regel door middel van een maatwerkvoorschrift. Dit zal vaak op verzoek van de initiatiefnemer zijn. In aangegeven gevallen kan ook voor de mogelijkheid worden gekozen om individueel strengere regels te stellen.

In de derde plaats biedt het wetsvoorstel een generieke gelijkwaardigheidsbepaling. Op grond hiervan kunnen andere maatregelen worden toegestaan als deze hetzelfde resultaat bereiken. Sommige aspecten komen niet in aanmerking voor een gelijkwaardigheidsbepaling, zoals bepaalde harde EU-eisen.

Bij het opstellen van de uitvoeringsregelgeving zal terughoudend met het scheppen van afwijkings- en uitwerkingsmogelijkheden worden omgegaan. De regels moeten in beginsel zo worden opgesteld dat hiermee het beschermingsniveau kan worden geborgd en tegelijkertijd maatschappelijk gewenste activiteiten kunnen worden gefaciliteerd, zonder dat afwijken of nadere uitwerking nodig is. Afwijkings- en uitwerkingsmogelijkheden moeten in beginsel vooral worden geboden voor gevallen die er écht toe doen, zoals afwijking voor experimenten of de ontwikkeling van gebieden die op slot zitten. Het wetsvoorstel bevat daartoe enkele specifieke mogelijkheden. Als de bestaande mogelijkheden niet voldoen kan bij wijze van experiment een afwijking worden toegestaan. Na evaluatie daarvan wordt bezien of dit tot structurele gevolgen leidt voor het stelsel. Ook biedt het wetsvoorstel enkele uitwerkingsmogelijkheden zoals de mogelijkheid voor het college van burgemeester en wethouders om een omgevingsplan te wijzigen en de mogelijkheid voor het bevoegd gezag om een projectbesluit nader uit te werken.

Bij de keuze voor een regeltype en het bieden van afwijkings- en uitwerkingsmogelijkheden moeten ook de gevolgen voor toezicht en handhaving en ICT en daarmee samenhangende lasten in beschouwing worden genomen. Bij elk regeltype past een specifieke toezichtstrategie. Toezicht op doelvoorschriften en maatwerk vergen bijvoorbeeld meer inzet en expertise van toezichthouders dan toezicht op uniforme middelvoorschriften. Wanneer op voorhand een bepaalde toezichtstrategie wordt nagestreefd, bijvoorbeeld als gevolg van beperkingen in de hoeveelheid of deskundigheid van toezichthouders, kan de keuze voor een regeltype daarop worden afgestemd. Maatwerkvoorschriften leiden tot toenemende complexiteit in ICT die voor de uitvoering van de Omgevingswet nodig is. Flexibiliteit heeft zijn «prijs» in toename van complexiteit van benodigde ICT en de informatie die daarvoor nodig is.

Voor de beoogde werking van de Omgevingswet is het van belang dat bestuursorganen in hun regelgeving doordachte keuzen maken over het gewenste regeltype en afwijkings- en uitwerkingsmogelijkheden en dat zij de gemaakte keuze in de bij die regelgeving behorende toelichting motiveren. De verplichting daartoe vloeit voort uit het algemene beginsel van bestuur dat een besluit moet worden gemotiveerd en dat die motivering dat besluit moet kunnen dragen. Omdat afdeling 3.7 Awb daarover al generieke voorschriften bevat, is er van afgezien om op dit punt een specifieke wettelijke motiveringsplicht in het wetsvoorstel op te nemen.

Als de overheid grotere ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving wil bewerkstelligen, kan dat beginnen in de omgevingsvisie. Daarin kunnen op grond van een integrale beschouwing keuzes op hoofdlijnen worden gemaakt over de wenselijke ontwikkelrichting van diverse delen van het grondgebied. Het staat een bestuursorgaan vrij de ontwikkelingen in specifieke gebieden in detail uit te werken in de omgevingsvisie. Vaak zal echter behoefte bestaan aan uitwerking in een gebiedsgericht visionair plan, dat zich niet direct richt op finale besluitvorming. De Wro kent daarvoor de (vrijwillige) structuurvisie voor een gebied of project. Het wetsvoorstel kent daarvoor het vrijwillige programma. Overigens kan behalve van een formeel gebiedsprogramma ook, net als nu, gebruik worden gemaakt van een document zonder juridische status, zoals een masterplan. Een voordeel van het gebruik van het wettelijke instrumentarium is dat, net als in de huidige situatie, de Wet voorkeursrecht gemeenten kan worden toegepast op de gronden die ontwikkeld gaan worden. Met toepassing van de regeling voor grondexploitatie kunnen kosten van bovenwijkse voorzieningen worden verhaald.

Na de politieke besluitvorming op hoofdlijnen in de omgevingsvisie of het gebiedsprogramma kan concrete besluitvorming starten over toestemming voor die ontwikkeling. Daarvoor bestaan drie instrumenten: het projectbesluit, de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit en wijziging van het omgevingsplan. Tabel 8 geeft de verschillen tussen de drie instrumenten weer.

Welk van de instrumenten geschikt is, hangt af van de kenmerken van het project en welk bestuursorgaan bevoegd is tot het nemen van het besluit.

Het projectbesluit leent zich vooral voor complexe projecten met een publiek belang zoals aanleg van waterkeringen, windmolenparken, wegen, ontgrondingen en natuurgebieden. De procedure voor het projectbesluit is geïnspireerd door het tracébesluit van de Tracéwet, het inpassingsplan van de Wet ruimtelijke ordening en de bestaande rijks- en provinciale coördinatieprocedures in diverse wetten. Er is goede ervaring opgedaan met het structureren en faseren van besluitvormingsprocessen. Het besluitvormingsproces begint met een verkenning van mogelijke alternatieven, met vroegtijdige participatie van derden. Vervolgens wordt één besluit genomen onder regie van het bestuursorgaan dat de ontwikkeling wil realiseren. Waar nodig beschikt dat bestuursorgaan over doorzettingsmacht. Een en ander beperkt de ambtelijke en bestuurlijke drukte.

Voor eenvoudige projecten op lokaal niveau is het afwijken van het bestemmingsplan een beproefd instrument; het wetsvoorstel zet de lijn voort via de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit. Onder de voormalige Wet op de Ruimtelijke Ordening werd voor dit doel vaak de artikel-19-procedure ingezet. In de Wet ruimtelijke ordening, die op 1 juli 2008 in werking is getreden, kreeg dit de vorm van een projectbesluit. Bij de inwerkingtreding van de Wabo op 1 oktober 2010 is dat projectbesluit vervangen door de omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c en artikel 2.12, eerste lid, onder c. Voor private initiatieven ligt – buiten enkele vooraf aangewezen gevallen – de omgevingsvergunning in de meeste gevallen voor de hand. Waar die keuze minder voor de hand ligt, bijvoorbeeld bij een grootschalige activiteit, maken bevoegd gezag en initiatiefnemer in overleg een weloverwogen keuze voor één van de andere instrumenten.

Voor complexe projecten op lokaal niveau en voor generieke wijzigingen die gelden voor een groot deel van het gemeentelijke grondgebied, blijft het wijzigen van het omgevingsplan een belangrijke route, aansluitend bij de huidige procedure voor het wijzigen van een bestemmingsplan. Voor wijzigingen die gericht zijn op het uitvoeren van projecten met een publiek belang kan de gemeente hierbij de «sneller en beter»-aanpak inzetten.

Het onderscheiden van routes heeft voordelen, omdat ze herkenbaar zijn voor initiatiefnemers en andere betrokkenen. Samenvoegen tot één figuur die de functionaliteit biedt van deze drie instrumenten zou leiden tot een complex multifunctioneel besluitvormingsinstrument waarbij het bevoegd gezag steeds voor de vraag staat welke functionaliteit in een concreet geval nodig is.

Na de reactieve toelatingsplanologie en de initiërende ontwikkelingsplanologie is de laatste jaren een sterke behoefte ontstaan aan een nieuwe vorm van gebiedsontwikkeling die vaak wordt aangeduid als organische gebiedsontwikkeling. Het gaat hierbij om een autonome ontwikkeling die aansluit bij de wens om minder in «blauwdrukken van bovenaf» te denken en het initiatief in de fysieke leefomgeving meer bij burgers en bedrijven te leggen. Door de financieel-economische crisis heeft deze ontwikkeling – deels uit noodzaak – een sterke impuls gekregen. Deze koerswijziging is naar verwachting structureel van aard.168

Bij organische gebiedsontwikkeling ontwikkelen gebieden en plaatsen zich zonder exact vastgelegd eindbeeld, maar wel met een gewenste ontwikkelrichting op basis van een visie voor een gebied. Die visie kan zijn neergelegd in een gebiedsprogramma of de gemeentelijke omgevingsvisie. Organische gebiedsontwikkeling pretendeert niet alle mogelijke ontwikkelinitiatieven en hun (on)wenselijkheden te kunnen voorzien. Het is een planvorm waarbij geen star eindbeeld wordt vastgelegd, maar verschillende invullingen, uitvoeringen en inrichtingen mogelijk worden gemaakt. Daarbij past een juiste balans tussen het bieden van vrijheid enerzijds en de behoefte aan voorspelbaarheid en (rechts)zekerheid anderzijds.

De verrommeling van de leefomgeving, het verlies van omgevingskwaliteit en de breed gedeelde zorgen daarover geven aan dat de in theorie sterke overheidsregie op ruimtelijke ontwikkeling en kwaliteit er niet altijd in is geslaagd die balans te bewaren. Bestemmingsplannen zijn vaak erg gedetailleerd en omvatten meestal één mogelijke ruimtelijke inrichting en een beperkt aantal mogelijke functies en bouwwijzen. Dit lijkt meer rechtszekerheid te geven dan globale bestemmingen. Maar de praktijk laat zien dat er veel en gemakkelijk van wordt afgeweken. Gedetailleerde bestemmingen maken het lastig om in te spelen op actualiteiten of marktontwikkelingen, terwijl de samenleving juist vraagt om snel en flexibel overheidsoptreden.

Organische gebiedsontwikkeling biedt de kans om in een context van integrale weging van belangen ruimtelijke kwaliteit te realiseren die uitgaat van de wensen van initiatiefnemers. In de huidige conjunctuur blijkt deze vorm van gebiedsontwikkeling bovendien bij uitstek geschikt om zelfbouwers en andere initiatiefnemers te faciliteren die ondanks de crisis nog wel willen bouwen.

Het is aan de gemeente om te bepalen welke delen van het grondgebied gedetailleerde regels vereisen (bijvoorbeeld een landschappelijk of stedenbouwkundig waardevol gebied, of een rustig woongebied) en welke delen van het grondgebied globaler kunnen worden gereguleerd.

De gemeente kan in een aantal situaties organische gebiedsontwikkeling stimuleren via uitnodigingsplanologie.169 Daarbij wordt vooraf planologische zekerheid en op hoofdlijnen inzicht in de grondexploitatie geboden. Dankzij die zekerheid kunnen initiatiefnemers makkelijker investeringsbeslissingen nemen en bouwplannen ontwikkelen. Uitnodigingsplanologie ligt voor de hand bij locaties die geringe financiële risico’s opleveren voor de gemeente. Het wetsvoorstel schept voorwaarden voor organische gebiedsontwikkeling en uitnodigingsplanologie door belemmeringen daarvoor weg te nemen:

• – door het schrappen van de actualisatieverplichting zoals die nu geldt voor het bestemmingsplan en de verplichting om aan te tonen dat nieuwe functies binnen tien jaar worden verwezenlijkt;

• – door het aanpassen van de regeling grondexploitatie, zodat de verplichting tot het vaststellen van de grondexploitatieregeling kan doorschuiven naar de concrete aanvraag van een omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit;

• – door het verminderen van de onderzoekslasten bij de toedeling van functies (globaal bestemmen) door deze zo veel mogelijk te verschuiven naar en te reduceren tot de concrete aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit;

• – door de mogelijkheid om onbenutte gebruiksruimte na een bepaalde termijn zonder planschadegevolgen te kunnen afnemen.

Deze onderwerpen zijn nader toegelicht in de paragrafen 4.4.6 en 4.12.

Vroegtijdige participatie van de omgeving bij besluitvorming over beleid en projecten acht de regering van groot belang. Daarmee kan de kwaliteit van de besluitvorming worden verbeterd, zeker voor grotere en complexere projecten. Juist in de probleemverkennende fase biedt inbreng van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties veel kansen voor kwalitatief goede besluitvorming. Bovendien geeft vroege betrokkenheid de omgeving veel mogelijkheden tot beïnvloeding van het beleid of besluit dat wordt voorbereid. Dat vergroot de betrokkenheid van de omgeving en het draagvlak van het uiteindelijke besluit. Ook wordt lokale kennis over opgaven in de fysieke leefomgeving beter benut.

Het bestuursorgaan dat een besluit voorbereidt, draagt een bijzondere verantwoordelijkheid voor de organisatie van een goede participatie. De kwaliteit van de besluitvorming wordt vooral bepaald door de bestuursstijl en de bestuurlijke cultuur. Oog hebben voor de belangen van burgers, bedrijven en organisaties is cruciaal, zo blijkt ook uit de praktijk. Argumenten serieus nemen, voortdurend informatie uitwisselen en helder stellen wat wel en niet kan is tegen die achtergrond voor de autoriteiten een kerntaak.170 Daar hoort ook bij het zich houden aan de afspraken, op tijd beginnen, flexibiliteit om vooropgezette plannen te kunnen aanpassen en de mogelijkheid voor maatschappelijke partners om daadwerkelijk invloed te kunnen uitoefenen. De kwaliteit van participatie hangt af van de vorm en het moment. Elk project is uniek en vergt een maatwerkaanpak. Participatie in een vroegtijdig stadium, dat wil zeggen voorafgaande aan de zienswijzenprocedure, moet daarom worden afgestemd op de specifieke omstandigheden. Een goed proces met de omgeving is een kwestie van een actieve opstelling en een open houding en niet het resultaat van een wettelijke verplichting. Een wettelijke regeling leidt al snel tot juridisering van besluitvormingsprocedures. De wijze van vroegtijdige participatie wordt in het wetsvoorstel, gelet op het noodzakelijke vormvrije karakter, zo veel mogelijk aan het desbetreffende bestuursorgaan overgelaten. Dat sluit aan bij bestaande ervaringen met participatie en ook bij het advies van het Expertteam Sneller en beter.171 Wel geeft de wettelijke procedure voor totstandkoming van het projectbesluit uitdrukking aan participatie in een vroegtijdig stadium, geïnspireerd op de procedure voor het huidige tracébesluit en gebaseerd op de zogenoemde «sneller en beter»-aanpak. Als een gemeente daartoe besluit, geldt hetzelfde voor gemeentelijke projecten met een publiek belang die met een omgevingsplan mogelijk worden gemaakt.

De «sneller en beter»-aanpak houdt in dat wordt geïnvesteerd in een breed proces met betrokkenen en in het benoemen van een politiek gedragen (voorkeurs)alternatief bij de afronding van de verkenningsfase na trechtering van alternatieven. Andere basisprincipes van «sneller en beter» zijn zo weinig mogelijk geïnstitutionaliseerde procedures, goed onderbouwde besluiten durven nemen en doorvoeren en alleen aan de voorbereiding van projecten beginnen als er zicht is op financiering. De regering realiseert zich dat de toepassing van de «sneller en beter»-aanpak geen vanzelfsprekendheid is. Bewustwording en het opdoen van ervaring met deze werkwijze zijn van groot belang. Dit kan onder andere door meer bekendheid te geven aan de «sneller en beter»-aanpak, en daarbij vooral ook de voordelen en kansen daarvan te beklemtonen.

De «sneller en beter»-aanpak wordt bij de projectprocedure voorgeschreven gelet op het gemeente- en soms provincieoverstijgende schaalniveau van de projecten, de complexiteit van de projecten en de gevolgen daarvan voor de fysieke leefomgeving. Er is niet voor gekozen om de hele procedure voor het projectbesluit wettelijk vast te leggen. Het vormvrije karakter is in lijn met het advies van de Commissie versnelling besluitvorming infrastructurele projecten en de ervaringen met Inspraak Nieuwe Stijl. De Code Maatschappelijke Participatie172 kan ondersteunen bij het vormgeven van het participatieproces voor complexe projecten. Ook kunnen de lessen die kunnen worden getrokken uit de lokale en (boven-)regionale projecten van de Crisis- en herstelwet bij de vertaling van deze aanpak naar gebiedsontwikkeling hierbij worden betrokken.

Vooral het vormgeven van een goed bestuurlijk en ambtelijk proces is noodzakelijk voor een zorgvuldig en transparant besluitvormingsproces. «Sneller en beter» is een werkwijze, en betreft mensenwerk en maatwerk. Dit wordt ook erkend door de medeoverheden. In de aanloop naar de implementatie van de Omgevingswet wordt hieraan uitgebreid aandacht besteed (zie ook hoofdstuk 9 van deze memorie van toelichting).

Het beheer van watersystemen (waterbeheer) in Nederland dient meerdere doelen. Enerzijds wordt gestreefd naar veiligheid en bescherming tegen hoogwater. Anderzijds gelden de doelstellingen van voldoende schoon water voor bijvoorbeeld drinkwater en beregening, en het in stand houden van een ecologisch gezond watersysteem. Via het waterbeheer kunnen deze doelen effectief en efficiënt worden nagestreefd als er, behalve een interne samenhang, ook een goede afstemming is met andere beleidsterreinen als natuur, milieu en ruimtelijke ordening. Dit wordt ook wel integraal waterbeheer genoemd. Het concept van integraal waterbeheer sluit daarmee goed aan op een van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet, namelijk het in onderlinge samenhang bezien van verschillende aspecten van de fysieke leefomgeving. Voor een goede afweging is het van belang dat de verschillende belangen in de fysieke leefomgeving (zoals natuur, milieu, infrastructuur en water) goed zichtbaar blijven.

Veel wateropgaven moeten gerealiseerd worden in samenwerking met bestuursorganen van aanpalende beleidsvelden: ruimtelijke ordening, milieu en natuur. Daarbij worden instrumenten van die aanpalende velden ingezet voor noodzakelijke maatregelen, zoals de bestemming van gebieden voor waterberging, de landelijke aanpak van prioritaire stoffen en de bescherming van aquatische natuurgebieden. Een voorbeeld hiervan zijn de opgaven vanuit de kaderrichtlijn water; deze worden zowel vanuit het waterbeheer als vanuit ruimtelijke ordening en natuur gerealiseerd.

Met de komst van de Waterwet in 2009 zijn de verschillende vergunningen en toestemmingen die op het gebied van waterbeheer bestonden in één watervergunning geïntegreerd. Met de opname van de Waterwet in de Omgevingswet wordt voortgegaan op deze weg van integratie, ditmaal op het gebied van planvorming. De visies en plannen die nodig zijn voor waterbeheer gaan op grond van de Omgevingswet immers zo veel mogelijk op in één integrale omgevingsvisie. Onverkort uitgangspunt blijft het integraal waterbeheer, inclusief het daarbij behorende instrumentarium voor de waterbeheerder.

Net als bodem en lucht vormt – uiteraard – water een onderdeel van het brede terrein van de fysieke leefomgeving. Het beheer van watersystemen valt binnen het terrein van de fysieke leefomgeving (zie artikel 1.2, tweede lid, onder c en d, en artikel 2.1, derde lid, onder l). Ook het feit dat op basis van artikel 4.3 in het belang van het beschermen van het milieu algemene regels worden gesteld, illustreert dit. Deze regels strekken in ieder geval ook tot het beschermen van de kwaliteit van lucht, bodem en de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen (zie artikel 4.22).

Het waterbeheer gaat dus over de zorg voor waterveiligheid, waterkwantiteit en waterkwaliteit, en die aspecten moeten in samenhang worden beoordeeld. Zo is er in de praktijk bijvoorbeeld vaak een wisselwerking tussen kwaliteit en kwantiteit. Bovendien zorgt de stroming van water voor sterke samenhangen tussen watersystemen over grote afstanden, die algemene bestuurlijke gebiedsindelingen op regionaal, nationaal en internationaal niveau overschrijden. Daarom gaat bijvoorbeeld de kaderrichtlijn water uit van stroomgebieden en een stroomgebiedsbeheerbenadering.

De wetgever ziet goed waterbeheer als een randvoorwaarde voor een goede leefbaarheid in Nederland. Nederland beschikt daarom voor het waterbeheer over een functionele overheid in de vorm van waterschappen waarvan de taken zijn verankerd in de Waterschapswet. Deze functionele overheid beschikt via een stelsel van heffingen over eigen middelen om deze taak uit te oefenen. De financiële middelen hoeven niet te concurreren met andere maatschappelijke belangen. De waterbeheerder is er voor verantwoordelijk dat de diverse doelstellingen die gelden voor het watersysteem worden verwezenlijkt. Primaire waterkeringen horen aan veiligheidsnormen te voldoen, er mogen niet teveel verontreinigende stoffen in het oppervlaktewater terecht komen en het water moet bruikbaar zijn voor maatschappelijke functies als scheepvaart, natuur, landbouw en drinkwaterwinning.

De waterbeheerder heeft een krachtig instrumentarium nodig om deze taak te kunnen uitoefenen. Onderdeel van dit instrumentarium is een eigenstandige vergunningsbevoegdheid voor die gevallen waar algemene regels niet volstaan, met de bijbehorende mogelijkheden tot bestuursrechtelijke handhaving. Dit is geregeld in hoofdstuk 5 en in hoofdstuk 18.

In Nederland concurreren verschillende ruimtelijke functies, zoals wonen, werken, mobiliteit, natuur, water en energievoorziening, om de schaarse ruimte. Dit speelt zowel op land, op water als in de ondergrond. Voortdurend moeten belangen tegen elkaar worden afgewogen. Bij die afweging moet een goede balans worden gezocht tussen de behoefte aan een kwalitatief goede, veilige en gezonde fysieke leefomgeving en factoren als bereikbaarheid, economische dynamiek, werkgelegenheid. Duurzaamheid heeft veel facetten. Daarom is een integrale benadering nodig, zowel bij inhoud als proces. Duurzaam omgaan met ruimte betekent onder meer rekening houden met de huidige gebruiksfuncties en belevingswaarde van de ruimte en de mogelijkheid voor toekomstige generaties om functies aan een gebied te geven. Duurzame mobiliteit impliceert een mobiliteitssysteem dat voorziet in de behoefte van burgers en bedrijven door vervoer dat voldoende schoon, stil en zuinig is. Mobiliteit heeft een belangrijke sociale en economische functie, maar legt een relatief groot beslag op de eindige voorraad fossiele brandstoffen en het veroorzaakt luchtverontreiniging. Daarom moeten ook hier milieuaspecten worden meegewogen. Bij duurzaam bouwen gaat het om het gebruik van materialen, energie en water en de invloed op mobiliteit en op de fysieke leefomgeving. Daarnaast heeft het een sociale component. Een integrale benadering van een groot aantal aspecten is dus noodzakelijk. Bij duurzaam omgaan met cultureel erfgoed spelen deze aspecten ook een rol, al zal de onderlinge weging anders zijn dan bij nieuwbouw. Duurzaam omgaan met cultureel erfgoed houdt in dat behoud en ontwikkeling zo plaatsvinden dat ook latere generaties dit erfgoed kunnen beleven, gebruiken en benutten. Monumenten worden honderden jaren gebruikt en bewoond. Het jarenlange streven om een zo energiezuinig mogelijk gebruik van monumenten te bereiken, heeft geleid tot innovatie die ook weer toepasbaar is in de reguliere bouw. Herbestemming is een actuele opgave, leidt tot duurzamer gebruik van de ruimte en voorkomt het benutten van schaarse ruimte elders. Dit geldt zowel voor monumenten als voor leegkomende gebouwen in het algemeen. Ook voor landgebruik geldt dit: veel van het nationale erfgoed aan diversiteit in landschappen en monumenten is ontstaan vanuit een agrarische of industriële gebruiksfunctie. Behoud van de economische drager onder het landgebruik is van belang voor het in stand houden van deze kenmerkende, waardevolle gebieden of gebouwen.

Duurzaamheid vraagt dus om zorgvuldig omgaan met onze samenleving, ons milieu en onze economie, opdat de vitaliteit van het natuurlijk kapitaal behouden blijft.

We weten niet precies waar de grenzen aan het draagvermogen van de aarde liggen. Maar het is wel mogelijk een schatting te maken van de behoeften van toekomstige generaties en van toekomstige innovatie, waarbij het voorzorgprincipe en het principe «de vervuiler betaalt» een rol spelen. Overheden, burgers, bedrijven en organisaties werken vanuit verschillende drijfveren aan duurzaamheid. Daarom is het belangrijk dat onzekerheden en keuzes duidelijk zijn. Hiervoor zijn verschillende instrumenten en indicatoren beschikbaar. Duurzame ontwikkeling is zo een proces van voortdurende afweging, waarbij nieuwe omstandigheden, kennis en opvattingen kunnen leiden tot nieuwe conclusies. Sturingsfilosofie, instrumenten en communicatie moeten aansluiten bij de maatschappelijke ontwikkelingen en deze ondersteunen. De behoefte aan zekerheid en kortetermijnresultaten van bedrijven, overheden en gebieden en de gewenste flexibiliteit vormen daarbij een spanningsveld.

De afweging dient dus integraal, transparant en expliciet te zijn. Daarmee worden de direct belanghebbenden betrokken, maar worden ook anderen in de gelegenheid gesteld om hun visie kenbaar te maken op aspecten die betrekking hebben op hogere schaalniveaus en langere termijn. Daarbij kan onder meer worden gedacht aan aspecten als energie, duurzaam omgaan met grondstoffen en toekomstige functies van een gebied.

Het wetsvoorstel biedt instrumenten die het duurzaam handelen van burgers, bedrijven, organisaties en overheden ondersteunen. Inzicht in de gevolgen van handelen is daarbij cruciaal. Door verschillende domeinen heen, op verschillende schaalniveaus treden gevolgen op. Zo heeft het verhogen van het waterpeil invloed op de gesteldheid van de bodem, maar ook op mogelijkheden voor natuur en ondernemerschap. Duurzaam handelen begint dus met een integrale beoordeling van gevolgen bij de besluitvorming over beleid en projecten. Duurzaamheid kan het beste worden bevorderd door samenhang in beleid aan te brengen. Daarom zijn de kerninstrumenten in het wetsvoorstel nadrukkelijk integraal vormgegeven:

• – De omgevingsvisie beschrijft beelden van de gewenste toekomst van de fysieke leefomgeving. Daarin worden ontwikkelingen, trends en gewenste ontwikkelingen op het gebied van onder meer milieu, ruimte, water, natuur, cultureel erfgoed en verkeer en vervoer in diverse scenario’s met elkaar in verband gebracht. Het doel is om planmatig en flexibel te kunnen inspelen op onzekerheden die eigen zijn aan deze beelden. De visie focust niet op één sector of één aspect, maar wordt gemaakt vanuit een integrale blik op de onderdelen van het gebiedsgericht beleid. De omgevingsvisie is hiermee feitelijk een schets voor een duurzame leefomgeving. Hiermee kan ook meer duidelijkheid ontstaan op de middellange termijn voor ontwikkelaars en bewoners van gebieden. Daarmee kan een goede voedingsbodem worden gecreëerd voor maatschappelijke ontwikkelingen.

• – Het omgevingsplan en het projectbesluit hebben als doel regels en besluitvorming in de fysieke leefomgeving zo veel mogelijk met elkaar in verband te brengen. Daarvoor is inzicht in kosten en baten op korte én lange(re) termijn nodig. Een goede stroomlijning van de onderzoeksverplichtingen (waaronder de milieueffectrapportage) is hierbij belangrijk: het op tijd beschikbaar hebben van relevante (beslis)informatie op het gebied van de fysieke leefomgeving, zodat de samenhang tussen plannen en projecten en de gevolgen van keuzes in beeld zijn.

• – Een integrale verkenning en vroegtijdige participatie (de «sneller en beter»-aanpak) brengen de diverse belangen vroeg in beeld. De kans op evenwichtige besluitvorming, waarin alle relevante aspecten van duurzaamheid aan bod komen, wordt daarmee groter.

• – Ruimte voor innovatieve oplossingen zorgt ervoor dat nieuwe ontwikkelingen en kwaliteitsverbetering van de fysieke leefomgeving samengaan. Zie hiervoor paragraaf 5.9.

Het instrumentarium van de Omgevingswet is ook gericht op het bereiken en in stand houden van een gezonde fysieke leefomgeving. De gezondheid van de mens wordt in de praktijk bepaald door vier factoren: erfelijkheid, leefstijl, de gezondheidszorg en het leefmilieu. Het wetsvoorstel is gericht op deze laatste factor, zoals op dit moment de Wro, de Wabo en de Wet milieubeheer, maar ook bijvoorbeeld de Wegenverkeerswet 1994 doen.

Het wetsvoorstel biedt een aantal instrumenten om een gezonde fysieke leefomgeving te helpen bewerkstelligen. Voor het aspect gezondheid is de integrale benadering van de fysieke leefomgeving een wezenlijke hervorming. Hierdoor kan gezondheid als specifiek belang eerder een plek krijgen in de ruimtelijke afweging en daarmee een meer sturende rol krijgen.

Voor de meeste omgevingsinvloeden op de gezondheid, zoals luchtkwaliteit en waterkwaliteit, zal het gezonde basisniveau worden geborgd met normstelling in de vorm van omgevingswaarden, instructieregels en algemene regels. Wanneer aan deze norm wordt voldaan, hoeven in de regel geen gezondheidseffecten meer te worden verwacht. Omwille van de inzichtelijkheid en de beoogde samenhangende benadering wordt bij de totstandkoming van de uitvoeringsregelgeving gekeken naar verdere harmonisatie van de normen.

In sommige gevallen kunnen ondanks normstelling toch gevolgen voor de gezondheid optreden. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij het gelijktijdig optreden van meerdere (milieu)invloeden, waardoor de optelsom tot gevolgen voor de gezondheid leidt. Dit kan voor het lokale bevoegd gezag aanleiding zijn om maatregelen te nemen of om te kiezen voor een andere locatie voor een nieuwe ontwikkeling. Er zijn nu al verschillende niet-wettelijke instrumenten beschikbaar om hierin een goede afweging te kunnen maken, zoals de Gezondheids Effect Screening (GES) en de Disability Adjusted Life Years (DALY). Het RIVM ontwikkelt momenteel een nieuw instrument voor milieugezondheidsrisico’s. Ook bij mer-studies worden dergelijke instrumenten steeds vaker ingezet. Dit sluit aan op de internationale ontwikkeling om gezondheid een prominentere plek te geven in de mer.

Een tweede voorbeeld waarbij normstelling geen toereikend instrument is, treedt op bij invloeden op de gezondheid die (nog) niet te normeren zijn. Het gaat daarbij om zaken als hinder, beleving, ziekteverwekkers uit veeteelt en elektromagnetische straling, maar ook om positieve invloeden als ruimte om te bewegen en groen in de stad. Het lokale bevoegd gezag heeft op grond van artikel 2, tweede lid, onder c, van de Wet publieke gezondheid onder meer de taak om bij bestuurlijke beslissingen de gezondheidsaspecten op het terrein van de fysieke leefomgeving te bewaken. Om te komen tot een goede afweging kan het college van burgemeester en wethouders daarbij op grond van artikel 16 van de Wet publieke gezondheid advies vragen aan de gemeentelijke gezondheidsdienst.

Innovatie draagt bij aan een sterker, veiliger, duurzamer en welvarender Nederland. Daarom is het belangrijk om innovatieve ontwikkelingen te stimuleren. Dergelijke ontwikkelingen stuiten nog te vaak op wet- en regelgeving. Regelgeving heeft de neiging altijd wat «achter» te lopen omdat de regels logischerwijs gemaakt zijn met de kennis van het heden. De praktijk wil ook oplossingen voor de onbekende toekomst. Bij het opstellen van de Crisis- en herstelwet werd erkend dat innovatieve ontwikkelingen onder andere een bijdrage kunnen leveren aan de bestrijding van de economische crisis en het bevorderen van duurzaamheid. Ook de Omgevingswet moet uitnodigen tot innovaties en creativiteit om (duurzame) ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving mogelijk te maken. Het voorop stellen van het initiatief, gericht op de totstandkoming van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving met een goede omgevingskwaliteit, is daarbij belangrijk. De overheid benadert een ontwikkeling niet langer vanuit deelbelangen met bijbehorende procedures. Dit vraagt om een cultuuromslag, zeker ook aan overheidszijde.

De Omgevingswet moet oplossingen mogelijk maken die nu nog niet te voorzien zijn. Op wetsniveau worden nergens technische oplossingen voorgeschreven, maar dat gebeurt op dit moment wel in de huidige uitvoeringsregelgeving en in concrete besluiten. Zoals beschreven in paragraaf 5.3 kan een verstandige combinatie van doel- en middelvoorschriften leiden tot regels die niet nodeloos beperkend zijn voor initatiefnemers die innovatieve technische ontwikkelingen willen toepassen. Ook het stellen van doelvoorschriften in omgevingsvergunningen, in plaats van middelvoorschriften, biedt meer ruimte voor het toepassen van nieuwe oplossingen.

De experimenteerbepaling kan ook van belang zijn voor procedures. Een voorbeeld van de manier waarop een experiment de opstap kan zijn voor een generieke regel is het «tijdelijk gebruik».

Voorbeeld: Bij de transformatie van het voormalige Philipsterrein Strijp-S naar gemengd stedelijk gebied is een tussenstap nodig met tijdelijk gebruik om het gebied aantrekkelijk en levendig te houden. De huidige wetgeving staat tijdelijk gebruik toe voor maximaal 5 jaar en de toestemmingsprocedure neemt 26 weken in beslag. Dat blijkt niet goed te werken. Bij wijze van experiment wordt tijdelijk gebruik maximaal 15 jaar toegestaan, zodat investeren in de tijdelijke functie rendabel kan worden. De toestemmingsprocedure is ingekort tot 8 weken, waardoor flexibel kan worden ingespeeld op zich voordoende kansen. Deze aanpak heeft zo veel succes dat deze formule (10 jaar, 8 weken) in de wet voor het permanent maken van de Crisis- en herstelwet174 terugkomt. Ook het wetsvoorstel kent een termijn van 8 weken voor vergunningverlening voor het afwijken van het omgevingsplan.

Op wetsniveau zijn enkele regelingen van belang voor innovatie:

• – De generieke regeling voor gelijkwaardigheid bij algemene regels biedt de initiatiefnemer de ruimte om nieuwe middelen toe te passen in plaats van voorgeschreven middelen.

• – Het bevoegd gezag heeft ruimte om rekening te houden met specifieke omstandigheden en innovatieve ontwikkelingen door:

  • • via maatwerk af te wijken van algemene rijksregels en regels in verordeningen;

  • • via een vergunning voor een afwijkactiviteit af te wijken van regels over activiteiten in het omgevingsplan.

• – De regeling voor het projectbesluit is zo vormgegeven dat de initiatiefnemer ervoor kan kiezen uitvoeringsbesluiten pas aan te vragen nadat de aanbesteding van het project heeft plaatsgevonden. Daarmee is er meer ruimte voor innovatieve vormen van aanbesteden.

• – De experimenteerbepaling biedt voor specifieke innovatieve projecten aanvullend ruimte voor zover EU-regelgeving dat mogelijk maakt.

Regelgeving wordt ook gebruikt om bedrijven uit te dagen om oplossingen te zoeken die bijdragen aan een betere kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Voorbeelden zijn de verplichting om de beste beschikbare technieken toe te passen bij installaties, het afdwingen van nieuwe technieken door periodieke aanscherping van de energieprestatiecoëfficiënt in het Bouwbesluit en het verbod op verkoop van gloeilampen voor huishoudelijk gebruik.

Veel activiteiten van burgers, bedrijven en overheden hebben nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Denk hierbij bijvoorbeeld aan emissies naar lucht, geluid, externe veiligheid, exploitatie van hulpbronnen of belasting van ecosystemen. Daarmee is echter niet gezegd dat die activiteiten uit het oogpunt van bescherming van de fysieke leefomgeving per definitie ongewenst of onaanvaardbaar zouden zijn. Het draagvermogen van de fysieke leefomgeving maakt het mogelijk een bepaalde mate van nadelige gevolgen op te vangen, zonder dat de visie, die de maatschappij heeft op de kwaliteit van de fysieke leefomgeving, en het bereiken van de vanuit die visie afgeleide doelen en omgevingswaarden in het gedrang hoeven te komen. Het draagvermogen en de omgevingswaarden zijn daarbij het product van belangenafwegingen waarin allerlei belangen, zoals gezondheid, veiligheid, milieu, economie en ruimte voor ontwikkeling en het uitvoeren van activiteiten, worden meegewogen.

Intensief gebruik van de fysieke leefomgeving kan er toe leiden dat de gebruiksruimte schaars wordt, of zelfs wordt overschreden. Die schaarste zal dan betrekking hebben op specifieke facetten, en gekoppeld zijn aan een bepaald (geografisch) schaalniveau. Zo is hinder bijvoorbeeld een lokaal probleem, moet waterkwaliteit niet alleen lokaal maar ook op het gebied van stroomgebieden worden beschouwd en zijn de gevolgen van CO₂-emissies een mondiale aangelegenheid.

De ruimte die er is voor activiteiten in de fysieke leefomgeving, zonder dat doelen in het gedrang komen of niet voldaan wordt aan omgevingswaarden, wordt in deze toelichting met de term gebruiksruimte aangeduid. De concretisering van de gebruiksruimte gebeurt op twee manieren:

• – voor sommige aspecten – bijvoorbeeld de fysieke gebruiksruimte – gebeurt de invulling vooral in het open proces dat leidt tot een wijziging van een omgevingsplan, een projectbesluit of een omgevingsvergunning;

• – voor andere aspecten – bijvoorbeeld aspecten van de milieugebruiksruimte – is de gebruiksruimte daarnaast begrensd door omgevingswaarden, instructieregels en algemene regels.

Bij het beschouwen van de gebruiksruimte voor een bepaald facet kan onderscheid worden gemaakt in:

• – feitelijk door bestaande activiteiten gebruikte ruimte (door industrie, verkeer en dergelijke);

• – toegekende, maar onbenutte ruimte: vaak zijn binnen omgevingsvergunningen of omgevingsplannen activiteiten toegestaan, die nog niet worden uitgevoerd, maar die bij toekomstig gebruik een beslag op de gebruiksruimte leggen;

• – vrij beschikbare ruimte: ruimte om de gevolgen van nieuwe activiteiten op te vangen, waarbij wordt voldaan aan omgevingswaarden, instructieregels en algemene regels en ook de andere beschermingsdoelen voor de fysieke leefomgeving worden bereikt;

• – overschrijding van de gebruiksruimte: het gebruik van de fysieke leefomgeving is dan groter dan die leefomgeving kan dragen, waardoor die omgevingswaarden, regels en doelen niet worden bereikt.

Het concept gebruiksruimte wordt (maar dan aangeduid als milieugebruiksruimte) overigens al geruime tijd gehanteerd in het milieubeleid. In de praktijk heeft het echter niet alleen betrekking op milieuwaarden, maar ook op zaken als natuur, energie, natuurlijke hulpbronnen en ruimtebeslag. Gezien de reikwijdte van de Omgevingswet, wordt hier «gebruiksruimte» gehanteerd in plaats van «milieugebruiksruimte».

Als de vrij beschikbare gebruiksruimte klein is geworden, bemoeilijkt dat nieuwe activiteiten en ontwikkelingen. Om de dynamiek in een gebied te vergroten, kan de overheid sturen op de gebruiksruimte. Dat kan door (generiek of individueel) strengere regels te stellen aan activiteiten in het gebied, of door de toegekende, maar onbenutte ruimte te verkleinen. Soms kan de gebruiksruimte ook worden vergroot door beheersmaatregelen die de overheid zelf kan nemen.

Als toegekende, maar onbenutte gebruiksruimte wordt ingenomen en aan een andere partij wordt gegeven voor nieuwe activiteiten kan dat leiden tot een achteruitgang van de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving in het betrokken gebied. Dit is niet zonder meer ongunstig: concentratie van activiteiten met bepaalde milieugevolgen kan vanuit een ruimtelijk perspectief juist gewenst zijn. Er wordt nog steeds aan de omgevingswaarden en instructieregels voldaan, en daarmee wordt de veiligheid voldoende gewaarborgd en de gezondheid voldoende beschermd. Deze werkwijze kan juist voorkomen dat de kwaliteit in andere, meer kwetsbare, gebieden onder druk komt te staan. Het is aan het bestuur om – bijvoorbeeld in een omgevingsvisie – te bepalen of het vrijgeven van onbenutte gebruiksruimte verantwoord is in een gebied.

Vanzelfsprekend zijn er ook gebieden waar dergelijke dynamiek niet gewenst is. In dat geval kunnen lokaal omgevingswaarden op het niveau van feitelijk gebruikte ruimte worden gesteld, of zelfs strenger. In het eerste geval kunnen dan geen nieuwe activiteiten meer plaatsvinden, tenzij bestaande activiteiten daarvoor ruimte creëren. In het tweede geval moet er zelfs sanering van bestaand gebruik plaatsvinden.

De volgende instrumenten van het wetsvoorstel dienen voor het beïnvloeden van de gebruiksruimte:

• – Bij het opstellen van een omgevingsvisie of programma kan worden bepaald welk instrument in het specifieke geval het meest geëigend is om overschrijding van de gebruiksruimte te voorkomen. Binnen een visie of programma zijn verschillende maatregelen mogelijk, zoals communicatie, convenanten, inzet van heffingen of subsidies en wettelijke regulering van activiteiten via de verschillende instrumenten van het wetsvoorstel. Een voorbeeld van een subsidie is de lagere wegenbelasting en fiscale bijtelling voor zuinige auto’s.

• – Het actualiseren van algemene rijksregels voor milieubelastende activiteiten aan de voortschrijdende ontwikkeling van de beste beschikbare technieken om milieubelasting te beperken, is een belangrijk instrument voor het beperken van het beslag op de gebruiksruimte. Zonder dat daarbij de omvang van de activiteiten hoeft te worden begrensd, vermindert het beslag op de gebruiksruimte. Daar waar milieubelastende activiteiten nog vergunningplichtig zijn, vindt het actualiseren plaats in het kader van de vergunning.

• – Wanneer voor het reguleren van het beslag op de gebruiksruimte wordt gekozen voor het decentraal stellen van regels aan activiteiten, kan daarvoor het omgevingsplan worden ingezet. Waar dat nodig is en de rijksregelgeving daar ruimte voor biedt, kunnen daarin regels worden gesteld over de gebruiksruimte (bijvoorbeeld emissieplafonds per perceel in bepaalde gebieden). Dit is relevant om te voorkomen dat de gebruiksruimte wordt opgevuld door cumulatie van vergunningvrije activiteiten. Ook kan zo het adagium «wie het eerst komt, het eerst maalt» worden doorbroken.

• – De ruimte in rijksregels om, in aanvulling op het voorgaande, waar nodig decentraal regels te kunnen stellen met het oog op de gebruiksruimte, kan algemeen worden geboden door het stellen van maatwerkregels mogelijk te maken. Ook is het mogelijk ruimte voor decentrale regels te bieden door het stellen van maatwerkvoorschriften in algemene rijksregels mogelijk te maken. Daarbij kan desgewenst worden bepaald, dat inzet van deze instrumenten alleen plaatsvindt, als de gebruiksruimte daadwerkelijk onder druk staat. Dit om te voorkomen dat het voordeel van algemene rijksregels ongedaan wordt gemaakt door een veelheid aan decentrale afwijkingen.

• – Het geheel of gedeeltelijk intrekken van omgevingsvergunningen kan worden gebruikt om onbenutte gebruiksruimte vrij te spelen en daardoor ruimte te bieden voor nieuwe activiteiten. Vanzelfsprekend vereist een dergelijk besluit een goede onderbouwing, die bijvoorbeeld in een programma kan worden gegeven.

• – Wanneer voor een programmatische aanpak wordt gekozen, kan een programma doorwerking krijgen naar concrete besluiten. Bij een programmatische aanpak dient het programma als toetsingskader voor aanvragen om een omgevingsvergunning voor nieuwe activiteiten in het gebied. In de praktijk leent de programmatische aanpak zich vooral voor onderwerpen waarvoor strikte (Europese of nationale) gebiedsgerichte waarden worden gesteld, zodat een negatieve ingreep in de fysieke leefomgeving op één plaats goed gecompenseerd kan worden door positieve ingrepen op een andere plaats. Dit geldt vooral voor emissies van stoffen naar de lucht, emissies van stoffen naar water en soortenbehoud.

• – Op grond van de experimenteerbepaling (artikel 23.3) kan zo nodig van de Omgevingswet worden afgeweken. Zo kan – voor zover het daadwerkelijk experimenten betreft – voor een individueel geval de gebruiksruimte worden opgerekt binnen de grenzen van het EU-recht.

Veel van bovenstaande mogelijkheden zullen hun uitwerking vinden in de uitvoeringsregelgeving. Na de totstandkoming daarvan bestaat er geen noodzaak meer voor een bijzonder instrument dat specifiek gericht is op milieugebruiksruimte in door het Rijk aangewezen ontwikkelingsgebieden, zoals dat is opgenomen in de Crisis- en herstelwet.

Op grond van de algemene zorgplicht moet een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat zijn activiteit nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving kan hebben, maatregelen nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd om die gevolgen te voorkomen en – voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen – die gevolgen zo veel mogelijk te beperken of ongedaan te maken. Daarnaast is in het omgevingsrecht soms sprake van meer concrete verplichtingen tot het wegnemen en voorkomen van nadelige gevolgen van activiteiten. Dat is bijvoorbeeld op het terrein van water, ammoniak, natuur en luchtkwaliteit het geval. In de regelgeving is dat vaak vormgegeven als een verplichting tot het treffen van compenserende maatregelen, soms ook in combinatie met mogelijkheden tot salderen van gevolgen. Door salderen en compenseren mogelijk te maken, wordt ruimte geboden voor het toestaan van activiteiten die anders wegens hun negatieve effect op de gebruiksruimte niet uitgevoerd zouden mogen worden. Voor het mogelijk maken van ontwikkeling is het dan ook belangrijk dat regels ruimte voor salderen en compenseren bieden.

Bij salderen worden gevolgen binnen de activiteit of het gebied zelf verrekend (intern gericht). Daarbij gaat het om het mitigeren van negatieve gevolgen van een activiteit door een maatregel te nemen die op de desbetreffende waarde(n) zodanig positief uitwerkt dat per saldo geen negatief gevolg optreedt. De positieve maatregel is dan procedureel een onlosmakelijk onderdeel van de activiteit, maar is vaak geen integraal onderdeel van de activiteit zelf.

Voorbeeld: door toepassing van saldering in een programmatische aanpak kan een activiteit die de luchtkwaliteit op één plaats verslechtert toch worden toegestaan mits maatregelen worden genomen waardoor de luchtkwaliteit op een andere plaats, die een functionele of geografische relatie met het plangebied heeft, evenredig verbetert.

Bij compenseren worden negatieve gevolgen van een activiteit buiten de activiteit of het gebied verrekend (extern gericht). Bijvoorbeeld: wanneer planten- en diersoorten schade ondervinden van de aanleg van een nieuwe weg of een nieuwe woonwijk kan ter compensatie van die schade door een regel in het omgevingsplan of een voorschrift in een projectbesluit of omgevingsvergunning worden bewerkstelligd dat elders bestaande leefgebieden van die soorten worden verbeterd of nieuwe leefgebieden worden geschapen. Een voorbeeld daarvan is de aanleg van nieuwe natuur in Rijnmond ter compensatie van de aanleg van de Tweede Maasvlakte.

Salderen en compenseren zijn niet hetzelfde als het toepassen van een gelijkwaardige maatregel als bedoeld in artikel 4.7. Daarbij is sprake van het toepassen van een andere maatregel dan de algemene regels voorschrijven, zonder dat dit leidt tot andere gevolgen voor de fysieke leefomgeving dan bij het strikt toepassen van die regels zouden optreden. In tegenstelling tot salderen en compenseren is er bij het toepassen van een gelijkwaardige maatregel dus geen sprake van een negatief gevolg voor de fysieke leefomgeving dat om saldering of compensatie vraagt.

Binnen het wettelijk kader van de Omgevingswet zijn salderen en compenseren mogelijk tenzij de regels (waaronder internationale verplichtingen) dat impliciet of expliciet uitsluiten. Als voor een bepaald onderwerp een omgevingswaarde of beleidsdoelstelling geldt, en er verder geen instructieregels of beoordelingsregels gelden, heeft het bevoegd gezag alle ruimte voor het toelaten van saldering en compensatie. In beginsel kan het decentraal bestuur zelf bepalen of het salderen of compenseren (on)mogelijk wil maken. Zijn er instructieregels, beoordelingsregels of beleidsregels voor besluiten, dan bepalen die de ruimte voor compenseren en salderen. Salderings- en compensatiemogelijkheden kunnen ook in algemene regels worden ingebouwd.

Procedureel is de mogelijkheid om in een concreet geval te kunnen salderen of compenseren gekoppeld aan de procedureregels die gelden voor het kerninstrument dat in dat geval van toepassing is. Dit kan in beginsel alle kerninstrumenten betreffen, zij het dat alleen de programmatische aanpak, het omgevingsplan, de omgevingsverordening, algemene rijksregels (inclusief de mogelijkheid van maatwerkvoorschriften), de omgevingsvergunning en het projectbesluit juridische doorwerking naar activiteiten hebben. Salderen en compenseren zijn procedureel (inclusief inspraak en rechtsbescherming) dus ingebed in de procedure voor het desbetreffende kerninstrument. Dit brengt met zich dat daarvoor geen afzonderlijke of aanvullende procedureregels nodig zijn. Wanneer bijvoorbeeld een initiatiefnemer van een omgevingsvergunningplichtige activiteit gebruik wil maken van salderings- of compensatiemogeljkheden, en het bevoegd gezag daarmee instemt, kunnen aan de omgevingsvergunning voorschriften worden verbonden over de maatregelen die voor saldering of ter compensatie nodig zijn. De beslissing over salderen en compenseren vindt dan plaats als onderdeel van de beslissing op de vergunningaanvraag en de aan de vergunning verbonden voorschriften zijn onderdeel van die vergunning.

Als vertrekpunt voor de inhoudelijke inkadering van salderen en compenseren geldt in het algemeen dat bij salderen en compenseren niet méér waarde mag worden onttrokken dan wordt gecreëerd. Bepalend is of per saldo sprake is van een aanvaardbare balans tussen negatieve en positieve gevolgen van de maatregelen die met een activiteit samenhangen.

Toepassing van salderings- en compenseringsmogelijkheden ligt in het algemeen vooral voor de hand bij activiteiten die in betekenende mate effect op de desbetreffende omgevingswaarde(n) hebben. Het gaat daarbij om maatwerk in het concrete geval. Activiteiten die niet in betekenende mate effect op de desbetreffende omgevingswaarde(n) hebben, kunnen in de regel voldoende worden gereguleerd door bij een omgevingsplan of een algemene maatregel van bestuur gestelde uniforme regels. Daarmee wordt voorkomen dat een gebied geheel «op slot» gaat, dus ook voor activiteiten met een relatief klein effect op de omgevingswaarde. Ook wordt voorkomen dat op zulke activiteiten onderzoeks- en procedureverplichtingen van toepassing zouden zijn die – gelet op hun geringe effect op de omgevingswaarde – onevenredig zwaar zouden zijn.

Waar nodig kan bij het bieden van salderings- en compensatiemogelijkheden rekening worden gehouden met de tijd die het vergt voordat maatregelen elders of aan andere bronnen daadwerkelijk het beoogde effect zullen hebben.

Internationale verplichtingen kunnen beperkingen opleggen aan de mogelijkheden tot salderen en compenseren. Bijvoorbeeld de habitatrichtlijn kent een dwingend beschermingsregime en laat alleen onder strikte voorwaarden compensatie toe. Als uit een voorafgaande «passende beoordeling» van nieuwe activiteiten die significant negatieve gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, niet de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast, kan in geval van dwingende redenen van groot openbaar belang een uitzondering worden toegelaten. Maar alleen als er geen alternatieven zijn en voldoende compensatie voor de aangetaste natuurwaarden wordt geboden. Dit strenge dwingende kader van de habitatrichtlijn biedt dus alleen compensatiemogelijkheden voor uitzonderlijke gevallen en bevat een zware motiveringsplicht.

Het bevoegd gezag krijgt meer mogelijkheden om maatwerk te leveren ten aanzien van de hoeveelheid informatie die hij vraagt aan de initiatiefnemer en het detailniveau van de informatie. Waar mogelijk wordt volstaan met artikel 3:2 Awb. Dat artikel bepaalt dat het bevoegd gezag informatie verzamelt over de relevante feiten en belangen. Het wetsvoorstel biedt mogelijkheden om te faseren in de gevraagde informatie; wat er wordt gevraagd hangt af van de fase van de besluitvorming:

• – Een voorbeeld van fasering is dat bij globaal toedelen van functies aan locaties onderzoekslasten worden verschoven naar de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit. Het is niet nodig – zoals in het huidige stelsel het geval is – om andere varianten door te rekenen die passen in de globale bestemming.

• – De onderzoekslasten voor milieueffectrapportage verminderen en er komt bij mer meer ruimte voor maatwerk. Alternatievenonderzoek bij mer is alleen nodig als het relevant is voor besluitvorming.

• – Het wegvallen van de generieke actualiseringsplicht voor bestemmingsplannen maakt het voor gemeenten mogelijk de onderzoeksinspanningen beter te richten op de lokale behoefte en zo meer maatwerk te leveren.

• – De initiatiefnemer kan zelf bepalen in welke volgorde hij een omgevingsvergunning voor activiteiten wil aanvragen, doordat de onlosmakelijke samenhang verder wordt losgelaten. Hij kan daarmee eerst zekerheid krijgen voordat hij kosten maakt voor onderzoek dat nodig is voor de aanvraag van andere activiteiten.

Binnen het wetsvoorstel wordt gestreefd naar uniformiteit en eenheid. Dit geldt ook voor het delegatiebeleid en het detailniveau van de normstelling. Op dit moment loopt dat in de verschillende wetten binnen het omgevingsrecht uiteen. De geldende regels zijn bijvoorbeeld verspreid over meerdere niveaus: soms op wetsniveau, dan weer op het niveau van een algemene maatregel van bestuur, soms op het niveau van ministeriële regelingen en soms in lokale verordeningen en plannen. Dit betekent dat gebruikers vaak meerdere bronnen naast elkaar moeten raadplegen om een compleet beeld te krijgen van de eisen die van toepassing zijn. Deze verschillen maken de toepassing ingewikkeld. Het wetsvoorstel beoogt een bijdrage te leveren aan het verbeteren van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht. Hierna wordt beschreven hoe in het wetsvoorstel inhoud aan het delegatiebeleid is gegeven.

Het bestaande omgevingsrecht is omvangrijk. Alleen al op rijksniveau gaat het om meer dan 4700 artikelen verspreid over meer dan 35 wetten, cirica 120 algemene maatregelen van bestuur en een vergelijkbaar aantal ministeriële regelingen. Een eenduidig en inzichtelijk stelsel vraagt dan ook om een heldere ordening. In het voorgestelde stelsel bevat één wet – de voorgestelde Omgevingswet – de hoofdelementen en de ordenende, structurele elementen. Het wetsvoorstel vormt daarmee de basis voor de opbouw van een bestendig stelsel. De uitwerking van de materiële normstelling wordt, om redenen van toegankelijkheid en samenhang, aan de regering opgedragen door middel van duidelijke inhoudelijke opdrachten op wetsniveau. Op die manier zorgt de wet voor overzicht en sturing en wordt onnodige differentiatie en gelaagdheid van normstelling voorkomen. Daarnaast vereenvoudigt dit een goede en tijdige implementatie van Europese en internationale verplichtingen. Dit is voor het omgevingsrecht van wezenlijk belang vanwege de vele Europese en internationale regels die hieraan ten grondslag liggen.

Gelet op de omvang en de bestaande verschillen tussen de regels binnen het omgevingsrecht wordt de uitwerking zo veel mogelijk geconcentreerd in een beperkt aantal algemene maatregelen van bestuur. Hiermee wordt het bezwaar van een omvangrijke en gedetailleerde normstelling op formeel wetsniveau ondervangen. Om te zorgen voor sturing en begrenzing bepaalt het wetsvoorstel:

• – de onderwerpen waarover regels gesteld moeten of kunnen worden;

• – met het oog op welk specifiek doel of belang concrete regels worden gegeven;

• – dat het subsidiariteitsbeginsel (artikel 2.3) in acht moet worden genomen.

In elke delegatiebepaling is een duidelijke, inhoudelijke opdracht opgenomen met het oog waarop de regelstellende bevoegdheid moet worden aangewend en ingevuld. Daarbij is primair een aansluiting gelegd bij de hoofddoelen van het wetsvoorstel. Omdat die hoofddoelen algemeen zijn geformuleerd, is bij de voorbereiding van het wetsvoorstel een systematische concretisering daarvan opgesteld naar subdoelen of facetten. Onder de subdoelen van artikel 1.3 kan men bijvoorbeeld het beschermen van de gezondheid, de natuurbescherming, het waarborgen van de veiligheid, het behoud van cultureel erfgoed en het behoeden van de staat en werking van infrastructuur rangschikken. Binnen elk subdoel zijn verder facetten onderkend. Onder de paraplu van bijvoorbeeld het beschermen van de gezondheid vallen onder meer het beschermen tegen chemische of biologische invloeden die de gezondheid bedreigen (fijnstof, blauwalg, enzovoort) en tegen fysische invloeden die de gezondheid of het welbevinden bedreigen (zoals geluidhinder). Onder de paraplu van het waarborgen van veiligheid valt de bescherming tegen hoogwater, tegen ontploffingen, tegen onveilige bouwwerken, enzovoort. Waar dat kon, is met toepassing van die systematische ordening elke delegatieopdracht geconcretiseerd.

Een belangrijke overweging om de inhoudelijke normstelling bij algemene maatregel van bestuur te regelen, is dat een groot deel van de regels binnen het omgevingsrecht een Europeesrechtelijke oorsprong heeft. Regeling bij algemene maatregel van bestuur biedt de flexibiliteit en snelheid die bijdraagt aan een tijdige implementatie van die EU-regelgeving. Bij belangrijke delegatiegrondslagen is vermeld ter uitvoering van welke concrete EU-richtlijnen of verdragen in ieder geval regels zullen worden gesteld. Daarmee wordt het belang van een goede uitvoering van die Europese of internationale verplichtingen wettelijk verankerd. Tegelijk biedt het wetsvoorstel daarmee ook meer zicht op de inhoud van de uitvoeringsregelgeving.

Ook is bij het opstellen van het wetsvoorstel geanalyseerd welke regels in ieder geval op een lager niveau moeten worden gesteld, en waar een facultatieve bepaling meer op haar plaats is. Zo is ervoor gekozen om voor veel onderwerpen waarvan nu al duidelijk is dat daarvoor een regeling nodig is, te voorzien in verplichte delegatie. Dit bevordert de duidelijkheid. Op deze manier is gezorgd voor een sterke inhoudelijke sturing vanuit de wet en is tegelijkertijd een effectief werkend stelsel gewaarborgd.

Een van de grootste klachten over de bestaande regelgeving is de versnippering van onderwerpen over vaak drie niveaus (wet, algemene maatregel van bestuur en ministeriële regeling). Gebruikers moeten dan voor één onderwerp in drie regelingen kijken om een totaalbeeld te krijgen van de regels die van toepassing zijn.

Om de inzichtelijkheid en het gebruiksgemak te vergroten moet gelaagde normstelling zo veel mogelijk worden voorkomen. De regering streeft naar bundeling in een zo beperkt mogelijk aantal niveaus. Uitgangspunt hierbij is dat wordt volstaan met maximaal twee niveaus. Dit punt sluit ook aan bij de Aanwijzingen voor de regelgeving. Daarin staat dat het uit het oogpunt van toegankelijke regelgeving beter kan zijn om in de wet over een bepaald onderwerp geen normen op te nemen, maar het aan de lagere wetgever over te laten als daardoor een integrale regeling tot stand kan worden gebracht. Bij het onderzoek naar (de wijze van) de formulering van delegatiebepalingen is integraliteit en samenhang een expliciet punt van overweging geweest.

Bij harmonisatie doen zich onvermijdelijk ook verschuivingen voor. Dit kunnen zowel verschuivingen naar een hoger als naar een lager niveau zijn. Voor het niveau waarop regels worden gesteld sluit de Omgevingswet per onderwerp zo veel mogelijk aan bij de grootste gemene deler in de bestaande omgevingswetten. Harmonisatie betekent dus uitdrukkelijk niet dat de uitzondering (bijvoorbeeld het laagste niveau) de regel wordt. Gezien de aard en de omvang van de omgevingsrechtelijke regels is het niveau van een algemene maatregel van bestuur het meest geschikt. Dit biedt de nodige waarborgen voor kwaliteit en biedt de mogelijkheid om maatwerk te leveren. De keuze voor de algemene maatregel van bestuur als «basisniveau» biedt de waarborg van betrokkenheid van de ministerraad en advisering door de Afdeling advisering van de Raad van State. Deze systeemkeuze sluit aan bij bestaande regelgeving, waar op het domein van de fysieke leefomgeving momenteel veel algemene maatregelen van bestuur bestaan, waaronder voor de uitvoeringspraktijk zeer betekenisvolle, zoals het Activiteitenbesluit milieubeheer en het Bouwbesluit 2012.

In het wetsvoorstel is slechts in beperkte mate gekozen voor subdelegatie. De aanduiding «bij of krachtens algemene maatregel van bestuur» komt relatief weinig voor. Het doel hiervan is door zo veel mogelijk zaken op hetzelfde niveau te regelen, onnodige gelaagdheid en versnippering te voorkomen. Omwille van de inzichtelijkheid en rechtszekerheid is ervoor gekozen om zo veel mogelijk in de wet zelf al aan te geven welke onderwerpen zich lenen voor regeling bij ministeriële regeling in plaats van dit via subdelegatie te regelen. Het gaat daarbij om bepalingen van administratieve aard, uitwerking van de details van een regeling, bepalingen die dikwijls gewijzigd moeten worden en bepalingen waarvan te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden vastgesteld. Mede naar aanleiding van opmerkingen in jaarverslagen van de Raad van State is nauwkeurig bezien in welke gevallen subdelegatie aan de orde is. Als gevolg daarvan komt subdelegatie in de Omgevingswet slechts beperkt voor. Hierin verschilt de Omgevingswet aanmerkelijk van veel van de bestaande omgevingsrechtelijke wetten.

Uitgangspunt is om vergelijkbare regels op hetzelfde niveau te regelen. Per onderwerp is een afweging gemaakt over het niveau waarop de regels worden gesteld. De onderbouwing daarvan is terug te vinden in de artikelsgewijze toelichting bij de delegatiegrondslagen. De voorgenomen wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de gedelegeerde regels, is vooral beschreven in paragraaf 5.3.

In het voorgestelde stelsel heeft het parlement een belangrijke en stevige rol, zowel als medewetgever als bij de democratische controle op de regering. Het belang van parlementaire betrokkenheid geldt zowel bij de nationale regelgeving als bij de totstandkoming van Europese en internationale regelgeving. Het primaat is op deelterreinen als milieu en natuur de afgelopen 30 jaar voor een belangrijk deel verschoven naar de Europese en internationale regelgever. Het is dan ook van belang dat het parlement al in de fase van de totstandkoming van de Europese of internationale regelgeving invloed kan uitoefenen (sturing «aan de voorkant»). Dat geldt zeker voor EU-verordeningen. Maar ook bij EU-richtlijnen staan op het moment van implementatie in de Nederlandse wet- en regelgeving doorgaans de hoofdelementen vast. Voor een goede betrokkenheid van het nationale parlement bestaan momenteel diverse voorzieningen, zoals de BNC-fiches bij de totstandkoming van Europese of internationale ontwerpregelgeving, en de versterkte vorm van betrokkenheid van het parlement sinds het Verdrag van Lissabon. Op die manier kunnen de uitkomsten van het debat nog worden betrokken bij de totstandkoming van die regels. Ook kunnen dan al voorbereidingen worden getroffen voor de implementatiefase. Uiteraard is democratische legitimatie van EU-regelgeving verder gewaarborgd via het Europees parlement. Democratische legitimatie van internationale verdragen is gewaarborgd door de parlementaire goedkeuring voorafgaand aan de ratificatie.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is een waarborg voor parlementaire betrokkenheid opgenomen bij de uitwerking van de normstelling, in de vorm van een voorhangprocedure bij beide kamers der Staten-Generaal. Dat betekent dat ontwerpen van algemene maatregelen van bestuur eerst aan het parlement worden voorgelegd, voordat die aan de Afdeling voor advies worden voorgelegd. Dit is in het bestaande omgevingsrecht op veel terreinen de praktijk. Met die voorhangprocedure heeft het parlement de mogelijkheid om, naast de sturing op de hoofdlijnen van de wet, vroegtijdig rechtstreeks invloed uit te oefenen op de uitwerking van de regels op het gebied van de fysieke leefomgeving.

Daarnaast zal er op diverse momenten gelegenheid zijn om de opzet en inhoud van de uitvoeringsregelgeving met het parlement en het publiek te bespreken. In een brief die tegelijk met de indiening van het wetsvoorstel aan het parlement is gezonden, zal nader worden ingegaan op het voorziene proces en de planning van de ontwikkeling van de uitvoeringsregelegeving. Net als bij de totstandkoming van het wetsvoorstel, zullen de algemene maatregelen van bestuur in nauwe samenspraak met partijen uit het veld tot stand worden gebracht. Conform het kabinetsbeleid zal het ontwerp van belangrijke wijzigingen van wet- en regelgeving via een openbare internetconsultatie openbaar worden gemaakt. Een ieder heeft dan de mogelijkheid om zijn reactie op de ontwerpregelgeving te geven. Deze brede en interactieve participatiemogelijkheid is opgenomen in artikel 23.4 van het wetsvoorstel.

Bij het vormgeven van de rechtsbescherming onder de Omgevingswet is uitgegaan van de volgende uitgangspunten. Om te beginnen geldt als vertrekpunt dat het beschermingsniveau, zoals dat geldt onder de huidige wetgeving op het gebied van het omgevingsrecht, niet lager mag worden (zie ook paragraaf 2.4). Een ander uitgangspunt is dat bij keuzes over onderwerpen als de bevoegde bestuursrechter en het eventueel uitsluiten van beroep waar mogelijk wordt aangesloten bij het bestaande wettelijke stelsel. Dit betekent dat waar bestaande beroepsmogelijkheden en procesrechtelijke voorzieningen goed werken, deze bij de Omgevingswet worden voortgezet als deze met de huidige wetgeving vergelijkbare rechtsfiguren kent. Het betekent echter ook, dat waar er aanleiding is om bestaande voorzieningen te heroverwegen, in de Omgevingswet soms een andere oplossing is gekozen. Deze wijzigingen worden hieronder toegelicht (zie paragraaf 6.4).

Bij het bundelen van de bestaande omgevingsrechtelijke wetten in de Omgevingswet bleek ook op het terrein van het bestuursprocesrecht verdere vereenvoudiging en harmonisatie mogelijk te zijn. Onnodige verschillen tussen bestaande wetten zijn weggenomen. Hierdoor draagt de regeling van de rechtsbescherming tegen besluiten op grond van de Omgevingswet bij aan twee verbeterdoelen van de stelselherziening van het omgevingsrecht: het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht en het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in regelgeving (zie ook paragraaf 1.4).

Sinds de inwerkingtreding van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht op 1 januari 2013 wordt de bevoegdheid van de bestuursrechter uitsluitend geregeld door de Awb, en wel in hoofdstuk 8 van die wet en de daarbij behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak. Tot die datum werd die bevoegdheid voor een deel ook geregeld in de bijzondere wetgeving, waaronder de omgevingsrechtelijke wetten die in de Omgevingswet opgaan. Deze nieuwe systematiek van de Awb wordt hieronder beschreven.

De bevoegdheid van de bestuursrechter is in de Awb als volgt geregeld. Hoofdregel is dat belanghebbenden tegen besluiten beroep kunnen instellen bij de bestuursrechter (artikel 8:1 Awb). Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling (artikel 1:3, eerste lid, Awb). Het begrip belanghebbende is gedefinieerd in artikel 1:2 Awb. Bestuursrechter is de nieuwe overkoepelende term voor alle bestuursrechtelijke colleges (artikel 1:4, eerste lid, Awb); de hogerberoepsrechter valt daar ook onder. De bevoegde bestuursrechter is de rechtbank, tenzij een andere bestuursrechter bevoegd is verklaard in hoofdstuk 2 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak of een ander wettelijk voorschrift (artikel 8:6, eerste lid, Awb). Voor sommige omgevingsrechtelijke besluiten is de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in eerste en enige aanleg bevoegd verklaard. Hoger beroep tegen uitspraken van de rechtbank staat open bij de Afdeling bestuursrechtspraak, tenzij een andere hogerberoepsrechter bevoegd is op grond van hoofdstuk 4 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (artikel 8:105 Awb). De Afdeling bestuursrechtspraak is voor het omgevingsrecht in de meeste gevallen de hogerberoepsrechter. Van beroep zijn uitgesloten besluiten die zijn opgenomen op de negatieve lijst, opgenomen in artikel 1 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (artikel 8:5 Awb). Op de huidige negatieve lijst staan verwijzingen naar onder andere bepalingen van de Wet ruimtelijke ordening, de Waterwet, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Wet milieubeheer en de Tracéwet. Er staat ook geen beroep open tegen besluiten inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel (artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, Awb).

Bijlage 1 bij de Awb bevat de Regeling rechtstreeks beroep. In die regeling is bepaald in welke gevallen voorafgaand aan het instellen van beroep bij de bestuursrechter geen bezwaar kan worden gemaakt (artikel 7:1, eerste lid, onder g, Awb). Onder de huidige omgevingsrechtelijke wetgeving is in een aantal gevallen sprake van rechtstreeks beroep. Waar de Omgevingswet vergelijkbare instrumenten kent, zal die regeling eveneens van toepassing worden verklaard.

Voorafgaand aan beroep bij de bestuursrechter vindt een bestuurlijke voorfase plaats. Als op de voorbereiding van het besluit de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 Awb) van toepassing is verklaard, moet die procedure eerst worden gevolgd voordat beroep openstaat bij de bestuursrechter. Afdeling 3.4 Awb houdt in dat zienswijzen naar voren kunnen worden gebracht over het ontwerpbesluit. Dit geldt onder meer bij projectbesluiten. Wanneer afdeling 3.4 Awb niet is voorgeschreven, moet voorafgaand aan beroep eerst de bezwaarschriftprocedure (afdeling 7.1 Awb) worden doorlopen. Het bestuursorgaan heroverweegt dan het eerder genomen besluit. De bezwaarschriftprocedure is onder meer van toepassing op omgevingsvergunningen die zijn voorbereid met de reguliere voorbereidingsprocedure van paragraaf 16.5.2 van het wetsvoorstel.

Het systeem van de Awb betekent dat zolang er niets anders is bepaald, tegen besluiten op grond van de Omgevingswet beroep in eerste aanleg openstaat bij de rechtbank en daarna hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Het aanwijzen van de Afdeling bestuursrechtspraak als bestuursrechter in eerste en enige aanleg of het uitsluiten van beroep tegen besluiten op grond van die wet vergt aanpassing van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak die bij de Awb behoort. Deze wijziging van de Awb zal worden opgenomen in het wetsvoorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet. De hoofdlijnen van de voorgestelde bevoegdheidsregeling zullen hieronder echter al worden geschetst. Duidelijkheid hierover is nodig voor een goed begrip van het systeem van de Omgevingswet.

Hoewel veel bepalingen over de toegang tot de bestuursrechter dus in de Awb zullen worden opgenomen, zijn er ook onderwerpen die in de Omgevingswet worden geregeld en die op dit moment in de bijzondere omgevingsrechtelijke wetten zijn neergelegd. Te denken valt aan onderwerpen als het beperken van gronden die in beroep kunnen worden aangevoerd (veelal is dan bepaald dat geen gronden kunnen worden aangevoerd die verband houden met een achterliggend of eerder genomen besluit), het voorschrijven van een rechterlijke beslistermijn en een plicht tot gebundelde behandeling van beroepen. Een aantal bepalingen van hoofdstuk 16 van het wetsvoorstel (paragraaf 16.7.3) heeft hierop betrekking. Deze bepalingen worden toegelicht in het vervolg van deze paragraaf en in de artikelsgewijze toelichting bij hoofdstuk 16.

Uitgangspunt voor de rechtsbescherming onder de Omgevingswet is, aansluitend op het stelsel van de Awb (zie paragraaf 6.3), de mogelijkheid van beroep in twee instanties. Dit is onder meer van belang vanuit het oogpunt van herkansing, eenheid en controle binnen de bestuursrechtspraak, maar ook wegens decentralisatie van rechtsbescherming. De rechtsbescherming tegen een omgevingsvergunning verloopt via beroep in twee instanties (rechtbank, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State).

In een aantal gevallen is het echter omwille van andere belangen gerechtvaardigd om van deze hoofdlijn af te wijken. Het gaat daarbij om besluiten waarvan het vaststellen van de rechtmatigheid voorwaarde is voor het vaststellen van de rechtmatigheid van andere besluiten. Materiële onzekerheid over de vervolgbesluiten moet worden voorkomen, en dit rechtvaardigt de keuze voor een snellere route, namelijk beroep in één instantie. Zo is het bijvoorbeeld wenselijk om zo snel mogelijk duidelijkheid te verkrijgen over de uitkomst van een beroep tegen een omgevingsplan, omdat op basis van dit omgevingsplan vervolgens ook omgevingsvergunningen worden verleend. Deze benadering betekent concreet voor de Omgevingswet dat is gekozen voor beroep in één instantie voor de vaststelling of wijziging van een omgevingsplan, projectbesluiten en besluiten tot oplegging van een gedoogplicht.

Instructieregels van de provincie of het Rijk (afdeling 2.5 van het wetsvoorstel) zijn aan te merken als algemeen verbindende voorschriften. Op grond van artikel 8:3, eerste lid, Awb zijn deze regels niet appellabel. Dit is conform het huidige recht.

Deze instructieregels kunnen een ontheffingsmogelijkheid bevatten (artikel 2.32). De huidige wetgeving kent vergelijkbare rechtsfiguren (zie de artikelen 4.1a en 4.3 van de Wro). Wanneer een ontheffing wordt verleend, wordt deze voor de mogelijkheid van beroep geacht deel uit te maken van het besluit waarop de ontheffing ziet. Dit laatste wordt geregeld in hoofdstuk 16 van het wetsvoorstel (artikel 16.83). Een weigering om een ontheffing te verlenen is zelfstandig appellabel volgens de hoofdregel van de Awb (zie paragraaf 6.3).

Voorgesteld wordt om ook tegen instructies van een provincie of het Rijk (artikelen 2.33 en 2.34) de mogelijkheid van beroep open te stellen. Deze beroepsmogelijkheid staat open voor belanghebbenden. Dit kan ook het bestuursorgaan zijn tot wie de instructie is gericht. Anders dan onder de huidige wetgeving soms het geval is, bijvoorbeeld bij een aanwijzingsbesluit op grond van de Wro, is het beroepsrecht tegen instructies niet beperkt tot (bijvoorbeeld) gevallen waarin de instructie geen afwijkingsmogelijkheid bevat. Voor dit beroep tegen instructies voorziet het wetsvoorstel voor gevallen waarin de instructie betrekking heeft op een besluit in een bundeling van het beroep tegen de instructie met het beroep tegen het besluit dat naar aanleiding van de instructie is genomen. Bundeling is niet aan de orde als de instructie betrekking heeft op de uitoefening van een taak en niet ziet op een besluit.

Voor peilbesluiten (artikel 2.41) wordt aangesloten bij de bestaande beroepsmogelijkheid voor peilbesluiten op grond van de Waterwet. Dat wil zeggen dat beroep in eerste aanleg kan worden ingesteld bij de rechtbank, met de mogelijkheid van hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak.

Voor de duidelijkheid wordt opgemerkt dat geen rechtstreeks beroep kan worden ingesteld tegen op nationaal of provinciaal niveau vastgestelde omgevingswaarden (op grond van afdeling 2.3). Die vaststelling geschiedt namelijk bij algemene maatregel van bestuur respectievelijk bij omgevingsverordening. Omgevingswaarden op gemeentelijk niveau worden opgenomen in het omgevingsplan. Een omgevingsplan is appellabel in al zijn onderdelen (zie onder het kopje «Hoofdstuk 4»).

Voor de legger (artikel 2.39) wordt de lijn van de Waterwet voortgezet. De legger is daarom niet appellabel. De legger draagt in hoofdzaak een beschrijvend karakter en is niet op rechtsgevolg gericht.

Eén van de structuurbepalende elementen in de Omgevingswet is het onderscheid tussen beleid en normstelling. De vaststelling van strategisch omgevingsbeleid vindt plaats in de omgevingsvisie en programma’s. Beide zijn beleidsdocumenten: het juridisch bindende, normatieve beleid wordt vastgelegd in bijvoorbeeld een omgevingsplan en in algemeen verbindende voorschriften van waterschappen, provincies en het Rijk. Deze laatste zijn in juridische zin gericht op rechtsgevolg. Dit is een verschil met omgevingsvisies en programma’s. Deze binden dus alleen het vaststellende bestuursorgaan bij de uitoefening van zijn taken en bevoegdheden, met uitzondering van een aantal specifieke programma’s.

De omgevingsvisie (afdeling 3.1) is een document dat de strategische hoofdkeuzen van het beleid omvat voor de lange termijn. Het document heeft geen bindende normen voor burgers en bedrijven. Het besluit tot vaststelling van een omgevingsvisie is in de regel geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb en is om die reden niet appellabel. Om ieder misverstand hierover uit te sluiten worden omgevingsvisies opgenomen op de negatieve lijst behorend bij artikel 8:5 Awb. Dit is conform de benadering onder de huidige wetgeving. Zo staan structuurvisies, gebaseerd op hoofdstuk 2 van de Wro, op dit moment ook op de negatieve lijst bij de Awb.

Een programma (afdeling 3.2) bestaat in hoofdzaak uit door het bestuursorgaan geformuleerde maatregelen om actief omgevingswaarden of een of meer andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken. Van belang is dat het programma niet de vaststelling, in juridische zin, van maatregelen (en bij programmatische aanpak ook de activiteiten) bevat, maar deze alleen noemt of beschrijft. Deze maatregelen kunnen bestaan uit feitelijke maatregelen. Ook kan een programma maatregelen bevatten waarvoor publiekrechtelijke besluitvorming nodig is: algemeen (in de vorm van aanpassing van wet- en regelgeving) ofwel individueel (bijvoorbeeld in de vorm van het intrekken van vergunningen of het verlenen van subsidies). Voor deze laatste categorie is een besluit in de zin van de Awb nodig, waartegen overigens beroep openstaat bij de bestuursrechter. Voor beide maatregelen is dus een nadere uitwerking nodig voordat de maatregel daadwerkelijk uitgevoerd zal kunnen worden. Het vaststellen van deze programma’s zelf is dan ook niet aan te merken als een beslissing die is gericht op (extern) rechtsgevolg en is daarmee geen besluit in de zin van de Awb. Omwille van de helderheid is ervoor gekozen programma’s ook te vermelden op de negatieve lijst. Dit sluit aan bij het huidige recht. Zo staan milieubeleidsplannen op grond van de Wet milieubeheer en het nationale waterplan uit paragraaf 4.1 van de Waterwet op dit moment op de negatieve lijst bij de Awb. Hetzelfde geldt voor het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL; artikel 5.12 van de Wet milieubeheer).

Onder de Omgevingswet wordt echter wel beroep opengesteld tegen delen van programma’s met specifieke rechtsgevolgen. Dit geldt voor programma’s die een rechtstreekse titel geven voor activiteiten. Voor die activiteiten volgt geen afzonderlijk toestemmingsbesluit meer voor het aspect (de omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving) waarop het programma ziet. Zo staat tegen die onderdelen van het beheerplan voor Natura 2000-gebieden in de Wet natuurbescherming ook beroep open. Het beroep tegen die onderdelen van dat beheerplan kan uitsluitend betrekking hebben op de beschrijving van de activiteiten die in dat programma zijn opgenomen. Hiertegen staat volgens de hoofdregel van de Awb beroep open bij de rechtbank met de mogelijkheid van hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak.

Vanwege het bijzondere en locatiespecifieke karakter van het omgevingsplan is, anders dan bij andere algemene regels, in de Omgevingswet bepaald dat de voorbereiding plaatsvindt met afdeling 3.4 Awb en dat tegen het besluit tot vaststelling van het omgevingsplan (of wijzigingen daarvan) beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in enige aanleg. De keuze voor beroep in eerste en enige aanleg bij de Afdeling bestuursrechtspraak sluit aan bij de rechtsbescherming die tegen het bestemmingsplan openstaat. Voor het doortrekken van deze lijn is gekozen omdat een omgevingsplan grotendeels dezelfde functionaliteiten heeft als het huidige bestemmingsplan. Ook voor het omgevingsplan geldt dat het vaststellen van de rechtmatigheid daarvan voorwaarde is voor het vaststellen van de rechtmatigheid van andere besluiten. Hierbij is verder van belang dat de reikwijdte van de vergunningplicht onder de Omgevingswet breder is dan bij de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

In geval van wijzigingen van een omgevingsplan zijn alleen de wijzigingen appellabel. Uit het oogpunt van uniformiteit is afdeling 3.4 Awb ook van toepassing bij de afwijzing van een verzoek tot wijziging van een omgevingsplan. Ook is de afwijzing appellabel.

Belanghebbenden kunnen tegen een besluit waarin gedeputeerde staten bepalen dat een onderdeel van het vastgestelde omgevingsplan geen deel mag uitmaken van het bekend te maken omgevingsplan, beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak. De Afdeling beslist vervolgens binnen de termijn die in afdeling 16.7 van het wetsvoorstel is opgenomen.

Omgevingsverordeningen en waterschapsverordeningen zijn niet vatbaar voor beroep bij de bestuursrechter. Een omgevingsverordening kan zowel instructieregels als algemene regels bevatten. Het ontbreken van een beroepsmogelijkheid volgt uit de hoofdregel van de Awb dat geen beroep openstaat tegen besluiten inhoudende algemeen verbindende voorschriften (artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, Awb). Het is mogelijk dat in een omgevingsverordening of een waterschapsverordening een beperkingengebied wordt aangewezen en dat daarvoor regels tot beperking van het gebruik worden gesteld. In dat geval is wel sprake van een appellabel Awb-besluit, waartegen volgens de hoofdregel van de Awb beroep in twee instanties openstaat. Een andere regeling dan aansluiting bij deze hoofdregel is overigens ook niet goed denkbaar, omdat de nationale wetgever geen uitputtende regels heeft gesteld over en geen zicht heeft op de inhoud van omgevingsverordeningen.

Tegen voorbereidingsbesluiten kan geen beroep worden ingesteld. Afdeling 4.2 van het wetsvoorstel kent verschillende voorbereidingsbesluiten, zoals het voorbereidingsbesluit met betrekking tot een omgevingsplan en met betrekking tot instructieregels en projectbesluiten van provincies en het Rijk. Deze voorbereidingsbesluiten worden op de negatieve lijst behorend bij artikel 8:5 Awb geplaatst. Ook naar huidig recht is een voorbereidingsbesluit niet appellabel.

Algemene rijksregels neergelegd in, onder meer, een algemene maatregel van bestuur (afdeling 4.1) zijn niet appellabel omdat deze algemeen verbindende voorschriften behelzen. Dit is naar huidig recht niet anders.

In het kader van algemene regels op grond van afdeling 4.1 kunnen soms individuele besluiten worden genomen. Voor deze beschikkingen geldt het volgende. Tegen een beschikking over gelijkwaardigheid van maatregelen (artikelen 4.7, eerste lid) kan volgens de hoofdregel van de Awb beroep in twee instanties worden ingesteld (rechtbank, Afdeling bestuursrechtspraak). Dezelfde rechtsgang staat open bij een beschikking tot vaststelling van maatwerkvoorschriften (artikel 4.5). Dit spoort met de situatie onder de huidige wetgeving. Maatwerkvoorschriften kunnen onder meer worden vastgesteld op basis van een melding (artikel 4.4, eerste lid). Een dergelijke melding resulteert niet in een (appellabel) Awb-besluit.

De rechtsbescherming bij omgevingsvergunningen (afdeling 5.1) wordt vormgegeven conform de keuze die bij invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is gemaakt.175 Dit betekent beroep in twee instanties: beroep in eerste aanleg bij de rechtbank met de mogelijkheid van hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Dit volgt de hoofdregel van de Awb. Argumenten voor beroep in twee instanties zijn onder andere zorgvuldigheid en kwaliteit van de rechtspraak, ruimte voor de hogere rechter om aan rechtsvorming te doen en de mogelijkheid van een herkansing voor partijen. Verder brengt het de rechtspraak dichter bij de burger. De verwachting is dat dit zal leiden tot een taakverlichting bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Deze argumenten gelden nog steeds.

Over de rechtsbescherming in het kader van de projectprocedure (afdeling 5.2) kan het volgende worden opgemerkt. Tegen projectbesluiten als bedoeld in paragraaf 5.2.3 van het wetsvoorstel staat beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak in eerste en enige aanleg. Dit geldt niet alleen voor de vaststelling van het projectbesluit, maar ook voor de wijziging en uitwerking daarvan. Dit komt overeen met de situatie onder het huidige recht, bijvoorbeeld bij tracébesluiten op grond van de Tracéwet. De beroepsregeling sluit ook aan bij de regeling voor het omgevingsplan. Hoewel de reikwijdte van het projectbesluit breder wordt dan onder de huidige wetgeving voor (grote) projecten het geval is, zal er ook onder de Omgevingswet altijd sprake zijn van een publiek belang bij het realiseren van het project. Kleine gevallen zijn eruit gefilterd door aansluiting bij de projectenregeling van de Waterwet. Van belang is ook dat de projectenregeling zich qua karakter niet goed leent voor kleine gevallen, onder meer wegens de uitgebreide voorbereiding die eraan vooraf gaat.

Een voorkeursbeslissing als bedoeld in artikel 5.47 is niet appellabel en wordt op de negatieve lijst bij artikel 8:5 Awb geplaatst. Dit is conform de huidige wetgeving.

Een voornemen als bedoeld in artikel 5.45 is geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, Awb. Een voornemen is om die reden niet appellabel. Dit is naar huidig recht ook niet het geval.

Tegen uitvoeringsbesluiten van een projectbesluit staat beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak in eerste en enige aanleg. Dit komt overeen met de huidige omgevingsrechtelijke wetgeving, maar vormt een afwijking van artikel 3:30, eerste lid, Awb in gevallen waarin deze uitvoeringsbesluiten gecoördineerd worden voorbereid (zie hieronder, onder het kopje «Aanvullende regels bij toepassing coördinatieregeling Algemene wet bestuursrecht»).

Voor handhavingsbesluiten op grond van hoofdstuk 18 geldt het volgende. Tegen besluiten tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie als bedoeld in afdeling 18.1 van de Omgevingswet staat beroep in eerste aanleg open bij de rechtbank, met de mogelijkheid van hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Dit spoort met de regeling onder de huidige wetgeving.

Voor andere besluiten op grond van de Omgevingswet dan de besluiten die hiervoor zijn besproken, geldt volgens de hoofdregel van de Awb (zie de inleidende sectie van deze paragraaf) dat eerst beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank waarna hoger beroep openstaat bij de Afdeling bestuursrechtspraak.

De nieuwe coördinatieregeling van afdeling 3.5 Awb bevat een bepaling over beroep bij de bestuursrechter (artikel 3:30). Die bepaling regelt de relatieve en absolute competentie van de bestuursrechters die in beroep en hoger beroep oordelen over besluiten die onder de coördinatieregeling vallen. Deze bepaling is deels ontleend aan het huidige artikel 3:29 Awb en deels aan artikel 25 van de Tracéwet en artikel 8.2 van de Wet ruimtelijke ordening.

Artikel 3:30 Awb bepaalt het volgende. Als tegen alle besluiten die zijn voorbereid met afdeling 3.5 van die wet beroep openstaat bij de rechtbank, staat tegen alle besluiten beroep open bij de rechtbank binnen het rechtsgebied waar het coördinerend bestuursorgaan zijn zetel heeft (eerste lid). Als tegen één van de besluiten beroep openstaat bij de Afdeling bestuursrechtspraak, staat tegen alle besluiten beroep open bij de Afdeling (tweede lid). Dat laatste geldt ook voor het hoger beroep (derde lid). Doorverwijzing naar een andere bestuursrechter is mogelijk als die rechter voor de behandeling van het beroep meer geschikt wordt geacht (vierde lid).

In de bij de Awb behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak zal worden bepaald dat, in afwijking van artikel 3:30, eerste lid, Awb, bij besluiten ter uitvoering van een projectbesluit als bedoeld in paragraaf 5.2.3 van het wetsvoorstel die met toepassing van afdeling 3.5 Awb zijn voorbereid, in alle gevallen beroep openstaat bij de Afdeling bestuursrechtspraak in eerste en enige aanleg, ook als volgens artikel 3:30 Awb normaal gesproken beroep zou openstaan bij de rechtbank. Dit is in overeenstemming met de regeling onder de huidige wetgeving.

De voorgestelde Omgevingswet neemt de functies over van diverse wetten. Het meest in het oog springen de Tracéwet, de Waterwet, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Wet milieubeheer (voor zover gericht op plaatsgebonden activiteiten) en de Wet ruimtelijke ordening. Het effect van de voorgestelde wetswijziging zal in sommige delen van het omgevingsrecht groot zijn, terwijl andere onderdelen niet wezenlijk anders zullen functioneren dan onder de huidige stelsels. De precieze inpassing komt bij de Invoeringswet Omgevingswet aan de orde. De aandacht in dit hoofdstuk gaat uit naar die onderdelen die in de Omgevingswet wezenlijk anders functioneren dan in de huidige wetten. Vanzelfsprekend wordt ook ingegaan op die onderdelen van wetgeving die niet terugkomen in het wetsvoorstel omdat de regering van mening is dat het onderwerp geen regeling meer nodig heeft of beter kan worden geregeld in een algemene maatregel van bestuur of door de decentrale overheden.

Waar geen grote veranderingen nodig of mogelijk zijn, bijvoorbeeld omdat wetgeving direct aansluit op EU-verplichtingen, wordt het huidige stelsel beleidsneutraal omgezet naar het stelsel van de Omgevingswet. Verder kan worden vastgesteld dat soms aanzienlijke en complexe regelingen voor afstemming en coördinatie niet langer nodig zijn door de integratie van wetgeving in de Omgevingswet. Dergelijke onderdelen worden slechts kort beschreven. Waar regelingen voor handhaving, informatie- en monitoringsverplichtingen, meetmethoden en financiële regelingen geen inhoudelijke wijziging ondergaan worden zij niet genoemd in dit hoofdstuk.

Wel wordt uitgebreider ingegaan op wetten en onderdelen van wetten waarvan voorzien is dat ze in een volgende aanvulling op de Omgevingswet worden meegenomen.

Doel van de Crisis- en herstelwet is in essentie om de besluitvorming over gebiedsontwikkelingen efficiënter en sneller te laten verlopen. Daartoe biedt de wet uitzonderingen en bijzondere mogelijkheden binnen de bestaande stelsels. Het wetsvoorstel voor de Omgevingswet voorziet in een geheel nieuw stelsel. De ruimte die de Crisis- en herstelwet biedt is hierin voor zover nodig verwerkt.

Door de inwerkingtreding van de wet voor het permanent maken van de Crisis- en herstelwet176 is de werking van deze wet verlengd met onbepaalde tijd. De regering heeft voorgesteld de structurele verankering van de Crisis- en herstelwet te regelen via twee afzonderlijke wetsvoorstellen. Daarbij zullen uiteraard de ervaringen met de toepassing van de (verlengde) Crisis- en herstelwet worden gebruikt. Een wijziging van de Awb zal voor zover nodig voorzien in het permanent maken van de regelingen uit hoofdstuk 1 (zie paragraaf 7.5). Het wetsvoorstel voor de Omgevingswet voorziet in de verankering van de regelingen uit hoofdstuk 2.

Afdeling 1 van hoofdstuk 2 biedt de regeling voor ontwikkelingsgebieden. Voor de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen ontwikkelingsgebieden hebben gemeenten de mogelijkheid om de beschikbare gebruiksruimte te herverdelen en daarbij zo nodig voor een periode van maximaal tien jaar af te wijken van milieukwaliteitseisen. Aan een dergelijke regeling zal niet langer behoefte bestaan nadat de stelselherziening van het omgevingsrecht is afgerond, omdat het reguliere instrumentarium van de Omgevingswet voorziet in de mogelijkheden die deze regeling biedt. Via het overgangsrecht zal zo nodig voor de overgangsperiode worden voorzien in een regeling.

Afdeling 2 van hoofdstuk 2 biedt een regeling voor innovatieve experimenten. Hiervoor in de plaats komt de experimenteerbepaling in hoofdstuk 23 van het wetsvoorstel. De regeling voor de radarzonering in afdeling 3 is vervallen op 1 september 2012 bij de inwerkingtreding van een regeling op dit punt in het Besluit algemene maatregelen ruimtelijke ordening. Afdeling 5 (tijdelijke verhuur te koop staande woningen) is op 1 juli 2013 vervallen als gevolg van de wet van 19 juni 2013 tot wijziging van de Leegstandwet in verband met de verruiming van de mogelijkheden voor tijdelijke verhuur bij leegstand van gebouwen en woningen (Stb. 2013, 264).

Het in afdeling 6 opgenomen projectuitvoeringsbesluit voor onder andere versnelde uitvoering van woningbouwprojecten komt niet terug in het wetsvoorstel. Gemeenten beschikken via de omgevingsvergunning en het wijzigen van het omgevingsplan over adequate middelen voor ontwikkeling en beheer van de fysieke leefomgeving.

Ook aan de regeling voor een «structuurvisie-plus» in afdeling 7 bestaat geen behoefte meer omdat de functie ervan kan worden vervuld door de generieke instrumenten van de Omgevingswet. Zo zou versnelde uitvoering van een bestuurlijk gecompliceerde gebiedsontwikkeling kunnen worden bewerkstelligd door vaststelling van een programma voor het te ontwikkelen gebied in combinatie met een bestuursovereenkomst. Afdeling 7 gaat uit van de «sneller en beter»-aanpak (verbreding in de beginfase leidt tot versnelling in de uitvoering). In de Omgevingswet wordt ook ingezet op een verbrede toepassing van de «sneller en beter»-aanpak, onder meer via de procedure voor wijziging van het omgevingsplan voor projecten met een publiek belang (zie paragraaf 4.5.4).

De Crisis- en herstelwet omvat naast de hiervoor genoemde regelingen ook enkele permanente wijzigingen in bestaande wetgeving. Dit geldt ook voor de zogenoemde «quick wins» die in het wetsvoorstel voor het permanent maken van de Crisis- en herstelwet zijn opgenomen. Deze wijzigingen komen zo nodig terug in de relevante hoofdstukken van het wetsvoorstel of de daarbij horende uitvoeringsregelgeving.

Deze wet biedt aan de gemeenteraad ruimte tot afwijking van een milieukwaliteitseis voor bodem, geluid en lucht, en tot afwijking van de waarden en afstanden van de Wet geurhinder en veehouderij. Op dit moment kunnen ook provinciale staten voor reconstructiegebieden afwijken van de Wet geurhinder en veehouderij; de Reconstructiewet concentratiegebieden wordt echter ingretrokken.177 Voor de interim-wet stad-en-milieubenadering geldt, net als voor de Crisis- en herstelwet, dat de ruimte die de wet biedt voor zover nodig onderdeel wordt van het generieke stelsel van de Omgevingswet, zodat geen bijzondere regeling op wetsniveau meer nodig is.

Uitgangspunt bij de Omgevingswet is dat omgevingswaarden en instructieregels zo zijn geformuleerd dat deze voldoende flexibiliteit bieden aan het decentrale bestuur (zie paragraaf 2.5). Voor een deel van de instructieregels kan bovendien een ontheffing worden gevraagd aan de normsteller.

De Planwet verkeer en vervoer van 1998 bevat een lichte planstructuur voor het verkeers- en vervoerbeleid. De wet gaat er van uit dat op alle niveaus samenhangende planvorming op het terrein van verkeer en vervoer plaatsvindt. Voor het Rijk in een nationaal plan, voor provincies en zeven Wgr-plusregio’s in provinciale, respectievelijk regionale verkeers- en vervoerplannen. Voor de gemeenten geldt dat er zichtbaar een samenhangend en uitvoeringsgericht verkeers- en vervoerbeleid wordt gevoerd. Met de Planwet verkeer en vervoer wordt in de eerste plaats beoogd de horizontale en verticale samenhang van het verkeers- en vervoerbeleid met ander beleid en de uitvoering daarvan te bevorderen. Horizontaal door de koppeling aan de plannen op grond van de Wro, waardoor op alle bestuurlijke niveaus afstemming op de ruimtelijke plannen is verzekerd. Verticaal in de eerste plaats door de inbreng van decentrale overheden te verzekeren bij de voorbereiding van het nationale beleid in het Bestuurlijk koepeloverleg. En in de tweede plaats door de verplichting voor de decentrale overheden de essentiële onderdelen van beleid uit te werken in decentrale plannen of beleid. De Planwet laat ruimte voor regionale differentiatie en maatwerk door doelstellingen niet in de wet maar in de plannen op te nemen in samenspraak met alle betrokken decentrale overheden.

In het planstelsel van de Omgevingswet past geen zelfstandig strategisch plan voor verkeer en vervoer. Daar is ook geen noodzaak toe. In de praktijk ontwikkelen de betrokken overheden hun verkeers- en vervoerbeleid al steeds meer gezamenlijk, pakken opgaven gebiedsgericht op en stemmen verkeers- en vervoerbeleid en de uitvoering daarvan af op ontwikkelingen van ruimte en economie. De bestaande praktijk van de gebiedsagenda’s en het bestuurlijk overleg Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport heeft daaraan bijgedragen. Het laten opgaan van de Planwet in het omgevingsrecht bevestigt deze aanpak en zal deze versterken.

De Planwet kent – naast het provinciale plan – een zelfstandige planverplichting voor zeven Wgr-plusregio’s die verkeers- en vervoertaken verrichten. Het provinciale verkeers- en vervoerplan heeft voor het grondgebied van die regio’s uitsluitend betekenis waar het betreft de bovenregionale samenhang. De regering is voornemens de Wgr-plusregio’s op te heffen. Het wetsvoorstel hierover is in juni 2013 ingediend bij de Tweede Kamer.178 De verkeers- en vervoertaken van de huidige Wgr-plusregio’s worden – behalve voor twee vervoerregio’s – ondergebracht bij de provincies. Het verkeers- en vervoerbeleid kan integraal onderdeel zijn van de provinciale omgevingsvisie. De twee vrijwillige vervoerregio’s die in de visie van het kabinet worden ingericht in de Noordvleugel en de Zuidvleugel van de Randstad hebben als belangrijkste taken een samenhangend regionaal verkeers- en vervoerbeleid inclusief het regionaal openbaar vervoer en efficiënte uitvoering. Daartoe zal het kabinet aan de vervoerregio’s rechtstreeks de OV-taken en middelen toekennen, die vrijvallen bij de afschaffing van de Wgr-plusregio’s. Omdat in de plannen van het kabinet de provincies deelnemen aan de vrijwillige gemeenschappelijke regeling waarmee beide vervoerregio’s worden ingesteld, mag worden verwacht dat in de vervoerregio samenwerkende partijen een samenhangende visie ontwikkelen op verkeer en vervoer in die regio. In deze situatie is het niet nodig voor de vervoerregio’s een afzonderlijke wettelijke planvoorziening in het wetsvoorstel te treffen. De in goed overleg in de vervoerregio tot stand gebrachte visie kan de provincie vervolgens verwerken in de provinciale omgevingsvisie.

De Tracéwet beschrijft een procedure voor de totstandkoming van besluiten over aanleg en wijziging van infrastructuurprojecten van nationaal belang. De procedure is per 1 januari 2012 aangepast aan de adviezen van de Commissie versnelling besluitvorming infrastructurele projecten.179 De regeling voor het projectbesluit in afdeling 5.2 van het wetsvoorstel is gebaseerd op de procedure van de huidige Tracéwet en is daarmee ook de voorziene opvolger van het tracébesluit.

De nieuwe regeling geldt voor een breder scala aan projecten dan infrastructuurprojecten. Om dit mogelijk te maken is de regeling uit de huidige Tracéwet veralgemeniseerd. Begrippen uit de Tracéwet komen daarom niet allemaal letterlijk terug in het wetsvoorstel, maar zijn ondergebracht in meer algemene begrippen. De startbeslissing heet onder de Omgevingswet bijvoorbeeld het «voornemen» tot het starten van een verkenning.

In de algemene regeling in het wetsvoorstel is de voorkeursbeslissing een facultatieve stap. Het is aan het bevoegd gezag om te beoordelen of het nemen van een voorkeursbeslissing meerwaarde heeft voor het specifieke project. Voor projecten die nu onder het regime van de Tracéwet vallen, geldt dat in de wet is geregeld wanneer in ieder geval een voorkeursbeslissing wordt genomen (artikel 5.44). Deze bepaling is in het wetsvoorstel overgenomen om de continuïteit van de huidige wettelijke regeling te borgen en zo veel als mogelijk recht te doen aan de adviezen van de Commissie versnelling besluitvorming infrastructurele projecten.

De oplevertoets daarentegen heeft geen generieke regeling gekregen in het wetsvoorstel. Het doel van deze bepaling, inzicht geven in de werkelijk optredende (milieu)gevolgen en eventueel bijsturen, wordt in het wetsvoorstel overgenomen door de bepalingen die zijn gericht op het vastleggen van de beleidscyclus. Het monitoren van de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving en het nemen van maatregelen bij dreigende overschrijdingen wordt op programmaniveau vormgegeven. Daar waar dit niet toereikend is, kunnen aan de vergunning of – als die vergunning in het projectbesluit is meegenomen – aan het projectbesluit voorschriften worden verbonden. Uit de toelichting op artikel 10 van de Tracéwet180 blijkt dat beoogd is de oplevertoets alleen betrekking te laten hebben op de aspecten luchtkwaliteit, geluidhinder en natuur. Deze aspecten worden via de bestaande monitoringsprogramma’s gedekt. Hiermee, en door de mogelijkheid om projectspecifiek voorschriften te stellen over monitoring, is een generieke regeling voor de oplevertoets niet meer noodzakelijk.

Deze wet is gericht op integraal waterbeheer. In de Waterwet zijn acht wetten op het gebied van waterbeheer en zes vergunningstelsels geïntegreerd. De Waterwet heeft in zekere zin model gestaan voor de Omgevingswet, die op vergelijkbare wijze is opgebouwd. Het wetsvoorstel biedt een generieke regeling voor alle onderwerpen die de Waterwet al regelt voor water, zoals het stellen van doelstellingen en normen, het maken van plannen en het reguleren van activiteiten door middel van algemene regels en vergunningen. De opname van de Waterwet in de Omgevingswet borgt een goede integratie van besluitvorming over wateronderwerpen bij besluiten over andere onderwerpen en omgekeerd.

De planverplichtingen zijn aangepast aan het voorgestelde generieke planstelsel. Deze wijzigingen zijn nader toegelicht in paragraaf 4.3.9. Bijzondere aandacht bleek nodig voor de omgevingsvergunning in gevallen dat zowel activiteiten aan de orde zijn die de verantwoordelijkheid betreffen van de waterbeheerder (zowel Rijk als waterschappen zijn waterbeheerder) als activiteiten die de verantwoordelijkheid betreffen van het algemeen bestuur (meestal de gemeente). Hierop is ingegaan in paragraaf 4.5.2.

De besluitvorming over projecten die worden geïnitieerd door de waterbeheerder heeft in hoofdstuk 5 van de Waterwet vorm gekregen via een zogenoemd projectplan met daarbij een projectprocedure voor coördinatie van besluitvorming. Deze sectorale projectprocedure kan vervallen omdat ook de waterbeheerder gebruik kan maken van de projectprocedure in afdeling 5.2 van het wetsvoorstel. Voor de aanleg, versterking of verlegging van primaire waterkeringen is dat zelfs verplicht.

Gegeven de keuze voor een modulaire aanpak blijven enkele onderdelen van de Waterwet, die niet nodig zijn om het nieuwe stelsel te laten functioneren, vooralsnog achter in die wet. Dit betreft regelingen rond het deltaprogramma, de deltacommissaris en hoofdstuk 7 (het deltafonds, heffingen en financiering en bekostiging primaire waterkeringen). In paragraaf 7.4 wordt ingegaan op de voorziene latere inbouw van deze regelingen.

De Wabo bundelt een groot aantal toestemmingen in één omgevingsvergunning. Hierop wordt voortgebouwd in de regeling voor de omgevingsvergunning die is opgenomen in afdeling 5.1 van het wetsvoorstel en de regelingen voor toezicht en handhaving in hoofdstuk 18. Daarbij voorgestelde stappen voor verdere integratie en optimalisering zijn toegelicht in de paragrafen 4.5.2 en 4.18.

Een belangrijke wijziging is de uitbreiding met de nog resterende zelfstandige vergunningstelsels, zoals die voor water, ontgrondingen, archeologische rijksmonumenten en voor werkzaamheden aan en rond spoor en wegen. Deze verdere integratie van vergunningstelsels geeft meer gebruiksgemak voor aanvragers. Dit betreft onderwerpen waarvoor de verantwoordelijkheid niet bij gemeenten ligt, maar bij andere bestuursorganen, wat meer samenwerking «achter het loket» vereist. Daarom heeft een herbezinning plaatsgevonden op de procedure voor de verklaring van geen bedenkingen. In paragraaf 4.16.3 is hier nader op ingegaan.

Het wetsvoorstel voor de Omgevingswet gaat, net als de Wabo, uit van specifieke beoordelingsregels voor specifieke activiteiten. Deze worden wel beter op elkaar afgestemd qua begrippenkader en wijze van doorwerken naar besluiten. De regering kiest daarmee, in aansluiting op de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State, voor verdergaande procedurele integratie. Daar waar materiële integratie ook mogelijk is zal dat worden nagestreefd, maar de mogelijkheden daartoe blijken beperkt, onder andere als gevolg van EU-verplichtingen.

Deze wet regelt de aanwijzing van gebieden en de bescherming daarvan tegen de depositie van ammoniak afkomstig uit stallen van veehouderijen. Het betreft natuurgebieden die gevoelig zijn voor ammoniakdepositie en zijn gelegen binnen de ecologische hoofdstructuur. Voor een groot deel vallen deze gebieden samen met Natura 2000-gebieden en worden deze gebieden al voldoende beschermd in het kader van de natuurbeschermingswetgeving. De bescherming van de overige natuurgebieden wordt overgelaten aan de provincies. Dit sluit aan bij het streven van de regering om bevoegdheden en verantwoordelijkheden zo veel mogelijk neer te leggen bij één bestuurslaag die opereert op een schaalgrootte die aansluit bij de problematiek en die zo dicht mogelijk bij de burgers staat. Op het vlak van natuurbeleid en het gebiedsgerichte beleid is dat het provinciaal bestuur.

De regulering van de emissie van ammoniak uit stallen (vaststelling van emissiegrenswaarden op basis van beste beschikbare technieken) en de vaststelling van emissiefactoren van stalsystemen blijft overigens op het niveau van de rijksoverheid plaatsvinden (in uitvoeringsregelgeving van de Omgevingswet).

Sinds de inwerkingtreding van de Waterwet is deze wet uitsluitend van toepassing op «droge» rijkswaterstaatswerken. De wet voorziet in vergunningen voor het uitvoeren van werkzaamheden door derden in en nabij de infrastructuur, bijvoorbeeld het aanleggen van leidingen onder een rijksweg. Het wetsvoorstel voorziet erin dat deze vergunningsregeling, inclusief de daarvoor geldende beoordelingsregels, opgaat in de omgevingsvergunning.

Hoofdstuk 2, verkeersveiligheid van waterstaatswerken, dient ter implementatie van de EU-richtlijn betreffende het beheer van de verkeersveiligheid van weginfrastructuur.181 Het betreft de verkeersveiligheid, maar is primair gericht tot de wegbeheerder. Dit hoofdstuk zal op een later moment worden ingebouwd in de Omgevingswet.

De Wet geurhinder en veehouderij bevat beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen voor geuremissies uit stallen van veehouderijen. De wet stelt eisen aan de geurbelasting van geurgevoelige objecten (woningen en andere gebouwen waar mensen permanent verblijven). Geurhinder is een lokaal milieuprobleem met geen of beperkte gemeentegrensoverschrijdende gevolgen. De Wet geurhinder en veehouderij biedt daarom de mogelijkheid aan gemeenten om een eigen geurbeleid te voeren binnen de randvoorwaarden die de wet stelt. De regering heeft overwogen deze wet in te trekken en de verantwoordelijkheid voor beleid en het stellen van omgevingswaarden voor geurhinder geheel bij de gemeenten te leggen. Dat zou echter extra lasten met zich meebrengen voor gemeenten. Ook gemeenten met weinig intensieve veehouderij zouden zich gedwongen kunnen voelen geurbeleid en -normstelling te ontwikkelen. Het is verder doelmatig om aspecten als het ontwikkelen van beoordelingsrichtlijnen, meetmethoden en verspreidingsmodellen op centraal niveau te blijven regelen. In de uitvoeringsregelgeving van de Omgevingswet zal daarom worden voorzien in normering van geur, met behoud van een maximale mogelijkheid voor gemeenten om af te wijken.

De regulering van de emissie van geur uit stallen (vaststelling van emissiegrenswaarden op basis van beste beschikbare technieken) en de vaststelling van emissiefactoren van stalsystemen blijft overigens op het niveau van de rijksoverheid plaatsvinden (in uitvoeringsregelgeving van de Omgevingswet).

Het veilig en hygiënisch kunnen zwemmen en baden is gedurende enkele tientallen jaren onderwerp van specifieke zorg van de overheid. Het water kan bijvoorbeeld microbiologisch of chemisch verontreinigd zijn en daarmee nadelige gevolgen hebben voor de gezondheid, er kunnen risico’s zijn op verwonding of er is een kans op verdrinking. In 1969 is daartoe de Wet hygiëne en veiligheid in zweminrichtingen vastgesteld, die in 1984 (met een aantal aanpassingen) in werking is getreden. De wet verzorgt ook de implementatie van de zwemwaterrichtlijn.

De inmiddels ruim 40 jaar oude wet toe is toe aan herziening. Een herziening, met als werktitel Zwemwaterwet, is voor het eerst aangekondigd in de brief van 17 april 2008 aan de Tweede Kamer over de voortgang van het Meerjarenprogramma herijking van de VROM-regelgeving.182 Omdat de voorziene Zwemwaterwet door zijn aard en inhoud goed aansluit bij de Omgevingswet, heeft de regering besloten niet verder te gaan met de voorbereiding van een zelfstandig voorstel voor een Zwemwaterwet en de regelgeving onder te brengen in het voorliggende wetsvoorstel.

De herziening is in het voorliggende wetsvoorstel voornamelijk verwerkt in de hoofdstukken 2 en 4 en zal verder zijn beslag krijgen in de uitvoeringsregelgeving. Conform de uitgangspunten van het wetsvoorstel en de wens van de praktijk is de visie op sturing aanzienlijk gewijzigd, waarbij de overheid de doelen en randvoorwaarden stelt, en de verantwoordelijkheid om het doel te bereiken zo veel mogelijk bij de exploitant wordt gelegd. Daarmee wordt ook ruimte geboden om maatregelen toe te snijden op de lokale situatie en worden kansen gegeven voor innovatie. Dit kan gunstige gevolgen hebben voor zowel de economie als het milieu, door bijvoorbeeld een verminderd gebruik van water, chemicaliën en energie.

De herziening maakt het verder mogelijk de zwemwaterbepalingen beter toe te snijden op de actuele situatie. Immers bepaalde zwemvoorzieningen, die in de Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden worden geregeld, bestaan in de praktijk niet meer. De huidige wet is lastig toepasbaar op bepaalde moderne voorzieningen zoals zwemvijvers en tijdelijke baden.

Verder wordt de handhaafbaarheid verbeterd. Zo is voorzien in de Invoeringswet Omgevingswet te regelen dat overtreding van de belangrijkste bepalingen strafrechtelijk handhaafbaar wordt. Tot slot zullen de Omgevingswet en de bijbehorende uitvoeringsregelgeving voor een aantal instrumenten een betere juridische basis bieden, zoals de zorgplicht en het hygiëne- en veiligheidsplan voor badinrichtingen.

De Wro legt een grondslag voor een stelsel van ruimtelijke plannen en regels. Deze wet vormt één van de belangrijke bouwstenen van de Omgevingswet.

Het wetsvoorstel splitst de figuur structuurvisie naar de functies die deze figuur in de huidige praktijk vervult. Een gebiedsdekkende en generieke structuurvisie – bijvoorbeeld op landelijk niveau de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte – wordt geïntegreerd in de omgevingsvisie. Het programma biedt de mogelijkheid tot concretisering in een gebied, project of sector. Zo zou de rijksstructuurvisie Windenergie op land of de gemeentelijke structuurvisie Dobbewijk de juridische status hebben van vrijwillig programma (zie paragraaf 4.3.2). De projectstructuurvisie, die bijvoorbeeld de uitkomst kan zijn van een verkenning, wordt bij toepassing van de projectprocedure vervangen door de voorkeursbeslissing in de procedure voor het projectbesluit (zie paragraaf 4.5.3). Anders dan in de Wro is gekozen voor meerdere planfiguren. Daarmee komt een onderscheid tot uitdrukking dat onder de Wro niet gemaakt wordt en dat incidenteel tot verwarring leidt: een op een gebied gericht programma heeft een wezenlijk ander, operationeler, karakter dan een generieke visie op het gehele grondgebied. Beide planfiguren vullen elkaar aan. De visie vormt de «kapstok» voor plannen, programma’s en concrete besluiten.

Bestemmingsplannen kennen twee functies, namelijk beheer en ontwikkeling. De beheerfunctie betreft in feite het stellen van algemene regels voor activiteiten. In het wetsvoorstel wordt deze functie overgenomen door het omgevingsplan. Voor de ontwikkelfunctie blijven er – zoals ook onder de huidige wetgeving – drie opties. Ten eerste het voorgestelde projectbesluit. Dit vervangt de inpassingsplannen van het Rijk en provincies die de Wro kent. De omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan komt terug als omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit. Daarnaast kunnen gemeenten ontwikkelingen mogelijk maken door de regels in hun omgevingsplan aan te passen. Verder kunnen het Rijk en de provincies op basis van de Omgevingswet, net als onder de Wro, instructieregels stellen over de inhoud, toelichting of motivering van omgevingsplannen. De regeling voor grondexploitatie komt terug in hoofdstuk 12 van het wetsvoorstel. In de paragrafen 4.4.3 en 4.12 wordt nader ingegaan op de wijzigingen ten gevolge van de omzetting van het bestemmingsplan in het omgevingsplan.

Deze wetten hebben merendeels betrekking op de verhouding tussen de overheid en private actoren. Naar hun aard behoren ze – op enkele kleine onderdelen na – niet tot de reikwijdte van de Omgevingswet. Gedoogplichten zullen naar de Omgevingswet worden overgebracht; artikel 10.14 voorziet hierin.

De drie wetten maken gebruik van de rijkscoördinatieprocedure in de Wro om effectieve besluitvorming over de aanleg en uitbreiding van installaties voor energievoorziening mogelijk te maken. Deze procedure wordt in het wetsvoorstel vervangen door de regeling voor het projectbesluit. De wetten zullen blijven bepalen in welke gevallen de Minister van Economische Zaken of provinciale staten het bevoegd gezag zijn voor de te nemen besluiten.

De Mijnbouwwet kent een aantal omgevingsrechtelijke bepalingen, die naar de Omgevingswet over zullen gaan. Artikel 40 bevat een vergunning die gericht is op de bescherming van het milieu in de exclusieve economische zone (EEZ). Deze vergunning vervult de functie die de Wabo heeft op land en in de territoriale zee; deze wet heeft geen werking binnen de EEZ. Omdat de Omgevingswet wel werking zal krijgen binnen de EEZ zal deze vergunning overgaan van de Mijnbouwwet naar de Omgevingswet. Daarmee zal voor alle mijnbouwwerken dezelfde wettelijke regeling gelden.

Artikel 43 kent de mogelijkheid om rond een mijnbouwwerk een veiligheidszone in te stellen. Gezien de ruimtelijke consequenties hiervan voor anderen (niemand mag zich binnen de veiligheidszone begeven, laat staan iets bouwen), gaat deze bepaling ook over naar de Omgevingswet.

Op het terrein van de monumentenzorg hebben in het recente verleden relevante ontwikkelingen plaatsgevonden die hebben geleid tot een betere integratie van (archeologische) monumentenzorg in de ruimtelijke ordening en de wet- en regelgeving op het terrein van de fysieke leefomgeving. Zo is ter uitvoering van het verdrag van Valletta183 en het beleid over de modernisering van de monumentenzorg184 een actieve plicht opgenomen om bij het nemen van ruimtelijke besluiten, zoals een bestemmingplan, rekening te houden met cultuurhistorische waarden (artikelen 38a Monumentenwet 1988 en 3.1.6 Besluit ruimtelijke ordening). Dit impliceert dat er voorafgaand aan plan- en besluitvorming onderzoek naar deze waarden heeft plaatsgevonden.

De monumentenzorg is in dit kader verbreed tot de zorg voor cultureel erfgoed. Cultureel erfgoed is dat deel van onze fysieke leefomgeving, dat (mede) door toedoen van de mens tot stand is gekomen en dat een korte of langere geschiedenis heeft. Het is van algemeen belang omwille van de cultuurhistorische waarden die eraan worden toegekend en de maatschappelijke wens het door te geven aan volgende generaties. Cultureel erfgoed is in grote mate bepalend voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. In de bijlage, onder A (begrippen), wordt cultureel erfgoed in verband met het toepassingsbereik van dit wetsvoorstel beperkt tot de elementen die verband houden met de fysieke leefomgeving. Samengevat omvat cultureel erfgoed dan (aangelegde, archeologische en gebouwde) monumenten, stads- en dorpsgezichten en cultuurlandschappen van algemeen belang, ongeacht een beschermde status.185 Het gaat hierbij zowel om bekende als te verwachten monumenten.

De monumentenvergunning voor gebouwde en aangelegde rijksmonumenten en de sloopvergunning binnen een beschermd stads- of dorpsgezicht maken sinds de invoering van de Wabo deel uit van de omgevingsvergunning. Met het wetsvoorstel zullen nog enkele onderdelen van de Monumentenwet 1988 opgaan in de Omgevingswet. Het betreft bepalingen over taken en bevoegdheden van de gemeentelijke monumentencommissies, de aanwijzing van beschermde stads- en dorpsgezichten en in dat kader het opstellen van beschermende bestemmingsplannen en de bepalingen over de archeologische monumentenzorg in bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen. De vergunning voor de verstoring van archeologische rijksmonumenten maakt nog geen deel uit van de omgevingsvergunning. Naar aanleiding van de evaluatie van de Wet op de archeologische monumentenzorg zal ook deze archeologische monumentenvergunning opgaan in de omgevingsvergunning voor activiteiten met betrekking tot een rijksmonument. De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap is dan niet langer bevoegd gezag, maar wordt voor archeologische rijksmonumenten aangewezen als instemmingsorgaan. Dit in verband met zijn verantwoordelijkheid voor de archeologische rijksmonumenten en met de vereiste specialistische kennis en ervaring die aanwezig is bij de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed. Ook blijft de Minister bevoegd tot toezicht en handhaving waar het gaat om archeologische monumenten.

Materieel gezien wordt het geschetste stelsel nagenoeg één-op-één overgezet naar het stelsel van de Omgevingswet. Wel vindt op een aantal wetstechnische, procedurele en inhoudelijke punten stroomlijning plaats, die samenhangt met de samenvoeging met andere stelsels en de achterliggende vereenvoudigingsgedachte. Het wetsvoorstel voorziet niet in expliciete opvolging van artikel 20 van de Monumentenwet 1988 over de gemeentelijke vergunningenregisters met informatie over omgevingsvergunningen voor monumentenactiviteiten. De gedachte is dat de digitale voorzieningen een rol kunnen spelen bij de voortzetting van de functie van deze registers als «curriculum vitae» van de desbetreffende rijksmonumenten. Dit wordt bij algemene maatregel van bestuur verder uitgewerkt. In elk geval zal in de Invoeringswet Omgevingswet worden voorzien in overgangsrecht ten behoeve van de borging van de informatie in de huidige vergunningenregisters.

De Monumentenwet 1988 zal overigens naar verwachting in 2016 opgaan in de voorgenomen Erfgoedwet, samen met de andere sectorale wetten op het terrein van het cultureel erfgoed. Delen van de Monumentenwet 1988 die niet overgaan naar de Omgevingswet gaan over naar de Erfgoedwet, zoals de aanwijzing van gebouwde en archeologische rijksmonumenten en de daarbij behorende subsidiebepalingen, de regelgeving over opgravingen, meldingen van archeologische toevalsvondsten, de eigendom van archeologische vondsten en archeologische depots. Tot aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet zal er een overgangsregime gelden voor het deel van de Monumentenwet 1988 dat opgaat in voorliggend wetsvoorstel.

Deze wetten voorzien in de aanleg, het beheer en gebruik en de organisatie van spoorwegen, waaronder ook tram en metro worden gerekend. De wetten hebben vooral betrekking op de verkeersveiligheid en de verhouding met veelal private beheerders en vervoerders, onderwerpen die naar hun aard niet tot de omgevingswetgeving behoren. Via de Invoeringswet Omgevingswet worden uit deze wetten bepalingen geschrapt die betrekking hebben op vergunningen voor het uitvoeren van activiteiten door derden op en nabij de infrastructuur, bijvoorbeeld het aanleggen van leidingen onder een spoorweg. Deze vergunningen gaan op in de omgevingsvergunning. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald voor welke beperkingengebiedactiviteiten bij hoofdspoorwegen en bijzondere spoorwegen een vergunning nodig is. Omdat provincies belast zijn met het behoeden van de staat en werking van lokale spoorweginfrastructuur wordt verwacht dat zij in hun omgevingsverordening regels stellen over beperkingengebiedactiviteiten bij lokale spoorwegen.

Op dit moment kennen de spoorwetten geen algemene regels voor activiteiten van derden, maar hierin zal voor hoofdspoorwegen mogelijk nog op korte termijn worden voorzien.186 Artikel 4.3, tweede lid, aanhef en onder c, onder 2°, van het wetsvoorstel voorziet in een grondslag voor dergelijke regels, zodat vergunningen waar mogelijk vervangen kunnen worden door algemene regels.

De spoorwetten kennen behalve regels over het uitvoeren van activiteiten ook regels die zich eerder op de verkeersdeelnemers richten, zoals een verbod op het betreden van het spoor. Omdat dergelijke verboden een verkeersrechtelijk karakter hebben, worden ze niet ondergebracht in de Omgevingswet. Ook regels die verbieden in te grijpen in de installaties van de spoorweginfrastructuur of deze te beschadigen zijn niet omgevingsrechtelijk van aard en blijven in de spoorwetgeving.

Op dit moment zijn nog enkele oudere spoorwetten in werking, waaronder de Locaalspoor- en Tramwegwet, de Spoorwegwet 1875 en de Wet aanleg locaalspoor- en tramwegen. De Spoorwegwet 1875 bevat nog enkele algemene regels voor derden en een ontheffingenstelsel. De Spoorwegwet van 2003 voorziet in intrekking van deze wetten, maar dit zal pas worden geëffectueerd na inwerkingtreding van de Wet lokaal spoor (1 december 2015) en het in voorbereiding zijnde Besluit bijzonder spoor. Voorzien is dat deze wetten ingetrokken zullen zijn voordat de Omgevingswet in werking treedt.

Deze wet beoogt het mogelijk te maken mobiliteitstarieven te heffen ter financiering van nieuwe wegen. Dat behoort naar zijn aard niet tot de reikwijdte van de Omgevingswet. Het besluit tot plaatsen van een betaalpunt werkt op grond van de artikelen 32 en 34 van de Wet bereikbaarheid en mobiliteit echter direct door in het ruimtelijke spoor, op een vergelijkbare wijze als het projectbesluit, en valt daarmee wel onder de reikwijdte van de Omgevingswet. Aan deze bijzondere regeling bestaat in de praktijk geen behoefte meer, omdat eventuele betaalpunten als gevolg van de technologische ontwikkeling kleine elektronische apparaten of systemen zullen zijn die geen ruimtelijke inpassing behoeven. Mocht in een uitzonderlijk geval toch voor een systeem worden gekozen met ruimtelijke gevolgen, dan kan dat via een omgevingsvergunning of projectbesluit voor zover het omgevingsplan er niet in voorziet. Voorzien is daarom de artikelen 32 en 34 van de Wet bereikbaarheid en mobiliteit voor de ruimtelijke inpassing te schrappen via de Invoeringswet Omgevingswet.

Het kan soms nodig zijn betaalpunten te bevestigen aan eigendommen van een ander dan de wegbeheerder. De mogelijkheid tot het opleggen van een gedoogplicht zal overgaan van de Wet bereikbaarheid en mobiliteit naar de Omgevingswet.

De Wet luchtvaart betreft luchtverkeer, luchtvaartuigen en luchthavens. De wet is zowel verkeersrechtelijk als omgevingsrechtelijk van aard. De hoofdstukken 8, 8A en 10 bevatten omgevingsrechtelijke aspecten, namelijk regels over (externe) veiligheid, geluidbelasting en lokale luchtverontreiniging. De hoofdstukken bevatten op elkaar afgestemde regels voor het luchtverkeer (gebruik van het luchtruim, luchtverkeerswegen, luchthavens) en regels voor de ruimtelijke beperkingen op de grond (vooral bouwbeperkingen). Redenerend vanuit het centraal stellen van de gebruiker blijven regels die zich exclusief richten tot de luchtvaartsector in de Wet luchtvaart. Regels die gericht zijn tot derden, waaronder gemeenten, worden overgebracht naar de Omgevingswet.

Het gaat daarbij om beperkingen voor de bestemming of het gebruik van de grond op en rondom de luchthaven, zoals die zijn uitgewerkt in het luchthavenindelingsbesluit Schiphol en worden uitgewerkt in luchthavenbesluiten voor andere luchthavens. Deze luchthaven(indelings)besluiten zijn zowel een instructieregel voor gemeenten als een direct werkende algemene regel met ontheffingsregeling. De instructieregeling gaat over naar de Omgevingswet en krijgt een grondslag in afdeling 2.5. De ontheffing wordt geïntegreerd in de omgevingsvergunning (beperkingengebiedactiviteit: artikel 5.1, tweede lid, onder f, onder 3°).

Het wetsvoorstel voorziet erin dat de delen van de Wet milieubeheer die gericht zijn op plaatsgebonden activiteiten opgaan in de Omgevingswet. Diverse elementen gaan beleidsneutraal over, bijvoorbeeld de grondslagen voor milieukwaliteitseisen (hier: omgevingswaarden) en algemene regels.

De Wet milieubeheer geeft in artikel 1.1 omschrijvingen van de begrippen gevolgen voor het milieu en bescherming van het milieu. Deze teksten zijn een implementatie van de mer-richtlijn, maar worden door de hele Wet milieubeheer toegepast, bijvoorbeeld in artikel 8.40 over algemene milieuregels. Bij de inbouw van de Wet milieubeheer in de Omgevingswet kunnen deze omschrijvingen van milieu niet zonder meer worden overgenomen. De Omgevingswet heeft immers een veel bredere reikwijdte. De begrippen «gevolgen voor het milieu» en «bescherming van het milieu» zijn daarom enerzijds opgegaan in de omschrijving van «fysieke leefomgeving» en de doelen van de wet (artikelen 1.2 en 1.3) en anderzijds opgenomen bij de «milieuinstrumenten». Dit vindt soms plaats op wetsniveau, bijvoorbeeld artikel 4.22 over algemene regels over milieubelastende activiteiten, en soms in uitvoeringsregelgeving, bijvoorbeeld ter uitwerking van de beoordelingsregels voor milieubelastende activiteiten (artikelen 5.17 en 5.25). De Wet milieubeheer kent een brede omschrijving van milieu, waaronder bijvoorbeeld ook cultuurhistorische waarden vallen, en past die uniform toe. In het wetsvoorstel is gekozen voor een op-maat-aanpak, gezien de diversiteit aan regels die het bundelt. Dat betekent bijvoorbeeld dat cultuurhistorische waarden worden geborgd via omgevingsplannen en de vergunning voor de rijksmonumentenactiviteit, terwijl bij de algemene regels voor milieu gekozen is voor teksten uit de richtlijn industriële emissies die de «traditionele» milieuthema’s volgen. De brede omschrijving zal wel terugkomen in de uitvoeringsregelgeving over mer, waar de tekst van de Wet milieubeheer immers de implementatie van is.

De verantwoordelijkheid van de provincies voor grondwaterbeschermingsgebieden en stiltegebieden blijft behouden.

Het milieubeleidsplan, dat verplicht is voor het Rijk en de provincies, gaat op in de omgevingsvisie, terwijl het milieuprogramma niet langer verplicht is, maar waar nodig vorm kan krijgen via een programma. De omgevingsvisie omvat overigens zowel de gebiedsgerichte als niet-gebiedsgerichte onderwerpen. Juist op het niveau van de (nationale) visievorming moet de relatie worden gelegd tussen algemene doelstellingen en uitwerking daarvan in beleid voor enerzijds plaatsgebonden activiteiten en anderzijds niet-plaatsgebonden handelingen, zoals het gebruiken van gevaarlijke stoffen en producten.

Het voor gemeenten verplichte rioleringsplan komt, zoals beschreven in paragraaf 4.3.9, terug als onverplicht rioleringsprogramma. Een nationaal programma voor luchtkwaliteit (Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit) kan worden geregeld op grond van afdeling 3.2 van het wetsvoorstel.

De regeling voor milieukwaliteitseisen in hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer wordt vervangen door de regeling voor omgevingswaarden in afdeling 2.3 van dit wetsvoorstel. De doorwerking van omgevingswaarden naar besluiten wordt geregeld via instructieregels op grond van afdeling 2.5 of beoordelingsregels op grond van paragraaf 5.1.3.

De regeling voor milieueffectrapportage uit hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer is – onder aldaar beschreven wijzigingen – overgenomen in afdeling 16.4 van het wetsvoorstel. De instellingsbepalingen voor de Commissie voor de milieueffectrapportage zullen worden opgenomen in een algemene maatregel van bestuur die wordt gebaseerd op afdeling 17.1 van het wetsvoorstel.

De grondslag voor algemene regels over inrichtingen, opgenomen in paragraaf 8.1 van de Wet milieubeheer, komt terug in afdeling 4.1 van het wetsvoorstel. De grondslagen voor vergunningen zijn al eerder uit hoofdstuk 8 geschrapt en overgegaan naar de Wabo.

Ook enkele specifieke onderdelen kunnen vervallen met de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel. De voorgestelde artikelen 3.5, 3.7, eerste lid, 3.8, eerste lid, en 20.17 voorzien in opvolging van de bepalingen over de actieplannen en geluidbelastingkaarten van de richtlijn omgevingslawaai die in hoofdstuk 11 van de Wet milieubeheer geïmplementeerd zijn. De regels over bijzondere omstandigheden in hoofdstuk 17 van de Wet milieubeheer komen deels terug in afdeling 19.1 van het wetsvoorstel. Hoofdstuk 20 van het wetsvoorstel voorziet verder in regelingen voor een deel van de informatieverplichtingen uit hoofdstuk 12 van de Wet milieubeheer.

De overige regels in hoofdstuk 11 over geluid en hoofdstuk 11a over kwaliteit van onderzoeken zullen in het spoor van de Wet geluidhinder en de Wet bodembescherming worden geïntegreerd.

Na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel en de wetsvoorstellen over bodem en geluid zal de Wet milieubeheer nog bestaan uit de regelingen voor niet-plaatsgebonden handelingen en de regelingen over afvalstoffen. Op dat moment bevat de Wet milieubeheer in beginsel de volgende hoofdstukken:

• – hoofdstuk 2: de Nederlandse emissieautoriteit en de Commissie genetische modificatie;

• – hoofdstuk 8: stortplaatsen (huidige paragrafen 8.2 en 8.3);

• – hoofdstuk 9: stoffen en produkten187;

• – hoofdstuk 10: afvalstoffen;

• – hoofdstuk 12: registratie van gegevens van brandstoffen en elektriciteit uit hernieuwbare bronnen ten behoeve van vervoer;

• – hoofdstuk 15: financiële bepalingen (alleen titel 15.9A vervalt);

• – hoofdstuk 16: handel in emissierechten;

• – hoofdstuk 17: bepalingen over ongewone voorvallen met afvalstoffen, milieuaansprakelijkheid en gevaarlijke stoffen;

• – hoofdstuk 19: openbaarheid van milieuinformatie en

• – bij die hoofdstukken behorende artikelen uit de overige hoofdstukken, zoals begripsbepalingen, procedures en handhaving.

In paragraaf 7.4 wordt ingegaan op de voorziene latere inbouw van deze regelingen.

In het verleden is al besloten tot modernisering en vereenvoudiging van de wet- en regelgeving voor geluidhinder. Daartoe is het traject «Samen Werken in de Uitvoering van Nieuw Geluidbeleid» (SWUNG) in gang gezet.

De eerste fase van dat traject (Swung-1) is afgerond met nieuwe wetgeving voor geluidhinder afkomstig van rijksinfrastructuur, die op 1 juli 2012 in werking is getreden.188 Voor rijkswegen en hoofdspoorwegen is de geluidwetgeving daarmee vereenvoudigd en verbeterd door het invoeren van geluidproductieplafonds. Dat deze werkwijze wordt gewaardeerd en breed wordt gedragen, blijkt wel uit het feit dat de hiertoe ingediende wetsvoorstellen189 met algemene stemmen zijn aangenomen door de Tweede Kamer en als hamerstuk zijn aanvaard door de Eerste Kamer.

Hoewel al eerder ontwikkeld, past deze werkwijze waarin rollen en verantwoordelijkheden van de verschillende instanties helder worden afgebakend, goed bij de uitgangspunten van de Omgevingswet. De nieuwe geluidwetgeving, vooralsnog neergelegd in een nieuw hoofdstuk 11 van de Wet milieubeheer, zal dan ook worden ingebouwd in de Omgevingswet.

In de tweede fase van het Swung-traject (Swung-2) wordt gewerkt aan een vergelijkbare vereenvoudiging en verbetering van de geluidwetgeving voor decentrale infrastructuur en industrielawaai, die na Swung-1 nog resteert in de Wet geluidhinder. Omdat Swung-2 in hoge mate de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van het decentrale bestuur raakt, wordt de beleidsvorming in Swung-2, nog sterker dan bij Swung-1 het geval was, uitgevoerd in een samenwerkingsverband tussen de verschillende overheden. Deze beleidsvorming is een complex proces dat parallel verloopt aan de totstandkoming van de Omgevingswet. Op 28 maart 2013 is de Tweede Kamer geïnformeerd over de hoofdlijnen en beleidskeuzes van Swung-2.190 De daarop volgende wetgeving voor geluid zal de vorm krijgen van een aanvulling van de Omgevingswet. De nu nog resterende delen van de Wet geluidhinder komen daarmee te vervallen.

Wel worden in het wetsvoorstel alvast zaken als geluidbelastingkaarten en actieplannen meegenomen; deze EU-verplichtingen sluiten goed aan bij de Omgevingswet en zijn juridisch gezien gemakkelijk los te koppelen van de overige regelgeving. De actieplannen zijn ondergebracht in de artikelen 3.5, 3.7, eerste lid, en 3.8, eerste lid, en de geluidbelastingkaarten in artikel 20.17.

Op dit moment is een herziening van het wettelijke stelsel voor natuur in procedure. Daartoe strekt het voorstel voor de Wet natuurbescherming191. Omdat de begrippen en definities aansluiten op de Omgevingswet kunnen de relevante onderdelen relatief eenvoudig worden ingepast in de Omgevingswet. De regering heeft het voornemen om de integratie van de Wet natuurbescherming in de Omgevingswet te laten plaatsvinden op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet. Op dat moment ontstaat er één wet voor de fysieke leefomgeving.

De regering heeft besloten om het zelfstandige wetstraject voor de modernisering van de natuurwetgeving door te zetten, zodat de Wet natuurbescherming in 2015 kracht van wet kan verkrijgen. Dat is van belang, waar een algemeen gedeelde opvatting is dat het huidige wettelijke stelsel te ingewikkeld is geworden en niet meer is toegesneden op de behoeften in de praktijk.192 Bovendien geeft het wetsvoorstel invulling aan het bestuursakkoord natuur, waar het voorziet in decentralisatie van verschillende taken en bevoegdheden naar de provincies. Het is van belang dat de gewenste modernisering en decentralisatie zo snel mogelijk worden verwezenlijkt. Daar komt bij dat ook onder de Omgevingswet specifieke regels nodig zullen zijn voor de bescherming van kwetsbare natuurwaarden en internationale verplichtingen, en dat de gemoderniseerde, vereenvoudigde natuurwetgeving die de resultante is van de parlementaire behandeling van het voorstel voor de Wet natuurbescherming, daarvoor kan worden gebruikt.

Met het oog op een toekomstige overheveling van de Wet natuurbescherming, een integrale benadering van de fysieke leefomgeving en vermindering van de lasten voor overheden, burgers en bedrijven is het van belang dat een maximale onderlinge afstemming tussen de Wet natuurbescherming en de Omgevingswet wordt verzekerd. Dat gebeurt onder meer door in het voorstel voor de Wet natuurbescherming zo veel mogelijk uit te gaan van het begrippenkader, de instrumenten – onder meer de omgevingsvisie en programma’s, algemene regels en de omgevingsvergunning – en de procedures zoals geregeld in het voorstel voor de Omgevingswet. Dat gebeurt ook door zeker te stellen dat – ook als de natuurwetgeving tot het moment van overheveling naar de Omgevingswet nog enige tijd in een afzonderlijke wet geregeld zou zijn – de praktijk daar zo min mogelijk van merkt, omdat beleids- en visievorming, planvorming en besluitvorming op geïntegreerde wijze plaatsvinden en de natuur- en landschapsaspecten – ook de specifieke eisen als voorzien in het voorstel voor de Wet natuurbescherming – daar ten volle in mee worden genomen.

De integratie van beleids- en visievorming wordt verzekerd doordat de onderdelen van de natuurvisie die van belang zijn voor de kwaliteit en het beheer van de fysieke leefomgeving onderdeel zullen uitmaken van de omgevingsvisie. Vooruitlopend daarop is in het voorstel voor de Wet natuurbescherming geregeld dat onderdelen van de natuurvisie onderdeel kunnen uitmaken van enige andere rijksvisie. Een integrale gebiedsaanpak wordt verzekerd door onder meer het beheerplan voor Natura 2000-gebieden in de Omgevingswet te verankeren. Vooruitlopend daarop is in dat wetsvoorstel geregeld dat het beheerplan onderdeel kan uitmaken van een ander plan of programma dat betrekking heeft op de inrichting, het beheer of het gebruik van dat gebied. Ook is de programmatische aanpak in dat wetsvoorstel geheel op dezelfde leest geschoeid als de voorgestelde regeling van de programmatische aanpak in voorliggend wetsvoorstel. Integratie van toetsen bij vergunningverlening wordt verzekerd door een koppeling met de omgevingsvergunning: als op grond van de Wet natuurbescherming een vergunning of ontheffing is vereist en voor dezelfde activiteit ook een omgevingsvergunning is vereist, dan wordt de natuurvergunning of -ontheffing onderdeel van de omgevingsvergunning. Er zal sprake zijn van één aanvraagprocedure bij één loket, leidend tot één integrale vergunning. Vooruitlopend daarop is in het voorstel voor de Wet natuurbescherming een koppeling opgenomen met de omgevingsvergunning van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

Voor het bereiken en behouden van een gunstige staat van instandhouding van natuur en landschap zijn niet alleen de specifieke regels en instrumenten van de huidige natuurwetgeving en die van het voorstel voor de Wet natuurbescherming van belang, maar ook de regels en instrumenten van het huidige omgevingsrecht, zoals onder meer de generieke milieuwetgeving, de ruimtelijke ordeningswetgeving en de waterwetgeving. Deze regels en instrumenten zullen onderdeel gaan uitmaken van de Omgevingswet. De reikwijdte van de Omgevingswet is zo ruim dat de instrumenten probleemloos voor natuur en landschap in de breedste betekenis kunnen worden ingezet. Zo zal, waar nu het Natuurnetwerk Nederland, landschappen en lokale natuur planologisch worden beschermd met gebruikmaking van de instrumenten van de Wro en de Wabo, na het van kracht worden van de Omgevingswet een vergelijkbare bescherming kunnen worden geboden met de instrumenten van de Omgevingswet: het omgevingsplan, de omgevingsverordening, de omgevingsvergunning en – zo nodig – instructieregels van de provincie of het Rijk. Waar nu op grond van de Wet milieubeheer en de Waterwet regels kunnen worden gesteld ter verzekering van de milieu en waterkwaliteit, ook met het oog op natuurdoelstellingen, zullen na het van kracht worden van de Omgevingswet regels kunnen worden gesteld op grond van deze wet: gemeenten, provincies en het Rijk zullen een ruime bevoegdheid krijgen voor het vaststellen van omgevingswaarden en het stellen van regels over de fysieke leefomgeving en over activiteiten die gevolgen hebben over die leefomgeving. Om de gewenste natuurkwaliteit te realiseren zal ook gebruik kunnen worden gemaakt van specifieke instrumenten in de Omgevingswet, zoals de programmatische aanpak. Het wetsvoorstel natuurbescherming voorziet op onderdelen – wegens de specifieke vereisten van de vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn en de internationale verplichtingen inzake biodiversiteit – in beschermingsinstrumenten, zoals de natuurvisie, het beheerplan voor Natura 2000-gebieden, de vergunningplicht voor handelingen die schadelijk kunnen zijn voor Natura 2000-gebieden en de soortenbeschermingsverboden, gekoppeld aan een ontheffingenstelsel. Die aanvullende bescherming zal – zoals aangegeven – in de praktijk integraal worden meegenomen in de beleids- en visievorming, de planvorming en besluitvorming als voorzien in de Omgevingswet. Dit staat de inzet van instrumenten van de Omgevingswet – ook voor natuur- en landschapsdoelen – dus niet in de weg.

Zoals aangegeven in paragraaf 1.6 zullen in de toekomst andere onderdelen van het omgevingsrecht worden ingebouwd in de Omgevingswet. Daarvoor gelden de volgende uitgangspunten:

• – Inbouw gebeurt in de huidige structuur van de Omgevingswet. In de bestaande structuur worden wijzigingen doorgevoerd, zoals het toevoegen van leden of artikelen, om het onderwerp te kunnen regelen via de Omgevingswet. Voorbeeld: de provinciale taken op het gebied van natuur worden bij de inbouw van de Wet natuurbescherming toegevoegd aan artikel 2.18. Ook zijn hoofdstukken gereserveerd voor nieuwe onderwerpen.

• – Uitgangspunten voor de Omgevingswet blijven onverkort gelden. Het betreft bijvoorbeeld:

  • • zo min mogelijk afwijken van de Awb;

  • • consistente aanpak voor het verdelen van onderwerpen over regelingsniveaus;

  • • inhoudelijke sturing en duiding zonder te gedetailleerde bepalingen op wetsniveau;

  • • consistente terminologie;

  • • beknopt en eenvoudig taalgebruik.

• – Gezien het bovenstaande zal inbouw van bestaande wetten geen grote gevolgen hebben voor de structuur van de Omgevingswet. De procedurele regels worden in beginsel geüniformeerd, inhoudelijke bepalingen en instructieregels voor het decentrale bestuur komen in algemene maatregelen van bestuur krachtens de Omgevingswet. Wél op wetsniveau zullen taakopdrachten aan het bestuur te vinden zijn, zoals een opdracht om bepaalde regels te stellen.

• – De gekozen reikwijdte van de Omgevingswet blijft ongewijzigd. Zo worden wetten die uitsluitend gericht zijn op volkshuisvesting of op de verhouding tussen bestuur en private actoren die publieke diensten verrichten niet geïntegreerd.

• – Wetswijzigingen moeten materieel nut hebben. Er moet een integratievoordeel zijn in aansluiting op de verbeterdoelen van de stelselherziening, of zicht zijn op minder administratieve of bestuurlijke lasten. Waar dat voordeel er niet is, heeft de integratie geen prioriteit. Dat wil niet zeggen dat een wet over de fysieke leefomgeving nooit geïntegreerd zal worden in de Omgevingswet als er nauwelijks een integratievoordeel is. Integratie zal dan echter pas plaatsvinden op een natuurlijk moment, bijvoorbeeld op het moment dat een wet toch substantiële wijzigingen moet ondergaan.

• – De aanpak is flexibel, ook vanuit het besef dat een deel van de hier beschreven ontwikkelingen pas onder volgende kabinetten tot stand kan komen.

In het vervolg van deze paragraaf wordt per onderdeel van de wetgeving een visie van de regering op de toekomstige integratie weergegeven.

De onderwerpen bodem en geluid zijn buiten het voorliggende wetsvoorstel gebleven, omdat het beleid inhoudelijk wordt vernieuwd ten tijde van de totstandkoming van het ontwerp van de Omgevingswet. Integratie van de bodemregelgeving (Wbb en hoofdstuk 11a Wet milieubeheer) en de geluidregelgeving (Wet geluidhinder en hoofdstuk 11 van de Wet milieubeheer) wordt echter voortvarend aangepakt. De inzet van de regering is erop gericht de aanvullingswetten in te dienen in dezelfde periode als de Invoeringswet Omgevingswet. De verdere voortgang is afhankelijk van de parlementaire behandeling van de wetsvoorstellen en de totstandkoming van uitvoeringsregelgeving. De voorkeur gaat er naar uit dat de nieuwe regels voor bodem en geluid in werking kunnen treden op de datum dat de Omgevingswet in werking treedt.

De inbouw van de wetten kan plaatsvinden in de bestaande hoofdstukken van de Omgevingswet. De taken voor provincies en gemeenten en daarbij behorende interbestuurlijke instructieregels en instructies kunnen een plaats krijgen in afdeling 2.5. Algemene regels over plaatsgebonden activiteiten kunnen hun grondslag vinden in afdeling 4.1 De ontheffingen van algemene regels uit de Wet bodembescherming kunnen worden geïntegreerd in de omgevingsvergunning van afdeling 5.1. Ook de ondersteunende instrumenten passen in de bestaande hoofdstukken.

In de vorige paragraaf is ingegaan op de integratie van de Wet geluidhinder. Over de Wbb wordt nog het volgende opgemerkt. In 2009 is het convenant «Bodemontwikkelingsbeleid en aanpak spoedlocaties» gesloten tussen het Rijk, het IPO, de VNG en de Unie van Waterschappen.193 De in het convenant opgenomen afspraken zullen leiden tot een grondige beleidsherziening van de Wbb waarbij een van de uitgangspunten is dat het bodembeleid zo veel mogelijk zal worden benaderd vanuit de samenhang met andere beleidsterreinen. De bepalingen die betrekking hebben op saneringen van historische verontreiniging en de aanpak van bodemverontreiniging en bodemaantasting zijn onderwerpen van de herziening. De preventieve bepalingen over het voorkomen van bodemverontreiniging zullen zo veel mogelijk behouden blijven.

Bij de integratie van de Wbb in de Omgevingswet zijn de volgende zaken van belang:

• – De bepalingen over saneringen van historische verontreinigingen (saneringsparagraaf) in de Wbb zullen op termijn nog alleen gelden voor lopende gevallen. Mogelijk komt hiervoor overgangsrecht in de Omgevingswet.

• – Andere afspraken uit het convenant hebben inmiddels geleid tot twee wijzigingen van de Wet bodembescherming. Op 1 juli 2012 is een wetswijziging in werking getreden die het mogelijk maakt om verontreinigd grondwater gebiedsgericht aan te kunnen pakken.194 Een tweede wetswijziging, gericht op het verminderen van belemmeringen voor het aanpakken van spoedlocaties en het terugdringen van administratieve en bestuurlijke lasten, is op 1 februari 2013 in werking getreden.195^,196 Dit heeft geleid tot wijzigingen van de Wbb die – voor zover relevant – na afronding van de lopende vernieuwing zullen worden geïntegreerd in de Omgevingswet.

• – De ontwikkelingen rond de Structuurvisie Ondergrond (STRONG)197. Daarin zijn het duurzaam gebruik van het bodem- en grondwatersysteem en de ondergrond relevante onderwerpen.

De Waterwet zal na inwerkingtreding van de Omgevingswet nog bestaan uit financiële regelingen (waaronder het deltafonds) en de regelingen voor het deltaprogramma en de deltacommissaris. De resterende delen van de Waterwet hebben geen directe betekenis voor burgers en bedrijven, met uitzondering van de regeling over de verontreinigingsheffing. Bezien vanuit de watersector, die gewend is aan één wet, ligt integratie echter voor de hand. Dat zal worden opgepakt na afronding van de deltabeslissingen die op dit moment worden voorbereid. Integratie kan waarschijnlijk plaatsvinden in de hoofdstukken 3, 13 en 17.

De Wrakkenwet van 1934 bevat regelingen voor het opruimen van vaartuigen en andere voorwerpen die zijn gestrand, gezonken of aan de grond geraakt. Na aankondiging van een voornemen tot opruiming kan een vaartuig of voorwerp door de waterbeheerder worden verwijderd zonder recht tot schadevergoeding van de eigenaar als gevolg van die opruiming. Voor de waterbeheerders is het praktisch om dit instrument te vinden in dezelfde wet waarmee zij ook andere taken uitvoeren. Inhoudelijk is er overigens geen significant integratievoordeel te verwachten. Voorzien is de integratie te betrekken bij de integratie van de Waterwet. De inhoud kan waarschijnlijk een plaats krijgen in hoofdstuk 19.

De Wet voorkeursrecht gemeenten, de Wet inrichting landelijk gebied 198 en de onteigeningswet maken het voor de overheid mogelijk inbreuk te maken op eigendom, wat van belang kan zijn om ruimtelijk beleid te verwezenlijken. De Wet voorkeursrecht gemeenten biedt gemeenten (en soms ook provincies en het Rijk) de mogelijkheid een recht van eerste koop te vestigen op onroerende zaken met een agrarische bestemming. De Wet inrichting landelijk gebied biedt de mogelijkheid eigendommen en beheertaken (van overheden) in het landelijk gebied te herverdelen. De onteigeningswet biedt de meest vergaande ingreep: het ontnemen van eigendom.

De regering wil via de Omgevingswet een integraal instrumentarium bieden voor beheer en ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Daarom acht zij het wenselijk deze wetten via een afzonderlijk wetsvoorstel te integreren in de Omgevingswet. Volgens onderzoekers van de Radboud Universiteit kunnen de Wet voorkeursrecht gemeenten en de onteigeningswet wat betreft de procedure worden vereenvoudigd.199 Omdat dit onderwerp een uitgewerkte regeling op wetsniveau vergt, zijn hiervoor enkele hoofdstukken gereserveerd in het wetsvoorstel. Het wetsvoorstel zal de huidige wetgeving op het gebied van grondbeleid en eigendom bevatten met als doel dit, waar mogelijk, te vereenvoudigen en te verbeteren en te bezien in relatie tot de kerninstrumenten van de Omgevingswet. Ook zal de reikwijdte van het voorkeursrecht worden bezien. Waar relevant zal er ook aandacht zijn voor raakvlakken met de regeling van gedoogplichten en de regeling van grondexploitatie die beide in het voorliggende wetsvoorstel zijn opgenomen (hoofdstukken 10 en 12). Beoogd wordt het wetsvoorstel tegelijk in werking te laten treden met de Omgevingswet.

De regering overweegt in dat wetsvoorstel ook een wettelijke regeling voor stedelijke herverkaveling op te nemen, onder andere op basis van de ervaringen met de lopende pilots met stedelijke herverkaveling.200 Stedelijke herverkaveling is het ruilen van grondbezit (met verrekening van waardeverschillen) tussen eigenaren om ontwikkeling mogelijk te maken. Gemeenten hoeven geen grondposities in te nemen, waardoor financiële risico’s worden beperkt. Dit past in verschuiving van actief naar een meer faciliterend grondbeleid; een verschuiving die in de huidige marktomstandigheden al gaande is. Herverkaveling kan al op vrijwillige basis, afdwingen moet nu via onteigenen. In Nederland bestaat ruime ervaring met landinrichting in het landelijk gebied, maar voor herverkaveling in stedelijk gebied is er in ons land – in tegenstelling tot bijvoorbeeld Duitsland – geen wettelijke regeling. De afgelopen jaren zijn geregeld pleidooien gehouden voor een wettelijke regeling voor het stedelijk gebied en uitleggebieden. Bezien wordt welke reële behoefte er in de praktijk is en of daar een eenvoudige, bruikbare regeling voor kan worden ontworpen.

De Wegenwet, de Waterstaatswet 1900 en de Wet herziening wegenbeheer voorzien in regelingen voor het beheer van wegen. De Wegenwet van 1930 regelt enerzijds de openbaarheid van wegen en anderzijds de verplichting voor de beheerder om de weg in een goede staat te behouden. De openbaarheid van wegen vereist een wettelijke regeling, maar het huidige stelsel is sterk verouderd. Al eerder is besloten tot vernieuwing in samenhang met de Waterstaatswet 1900 en de Wet beheer rijkswaterstaatswerken.201

De Waterstaatswet 1900 is in de loop van de jaren diverse malen aangepast, waardoor grote delen inmiddels vervallen zijn. Bij de inwerkingtreding van de Waterwet is de reikwijdte beperkt tot droge waterstaatswerken. De wet regelt nu in de eerste plaats de overdracht van wegen en enkele gedoogplichten. Daarnaast bevat de wet diverse toezichtsbepalingen op het gebied van beheer van droge waterstaatswerken.

Integratie in de Omgevingswet heeft diverse voordelen:

• – het biedt gelegenheid de verouderde wetgeving te herzien;

• – het lijkt mogelijk het wegbeheer te organiseren langs dezelfde lijnen als het waterbeheer;

• – het besluit tot onttrekking van een weg aan de openbaarheid kan worden meegenomen in een omgevingsvergunning of projectbesluit;

• – de informatie over openbaarheid van wegen kan worden gedigitaliseerd.

Het lijkt goed mogelijk in de Omgevingswet datgene te regelen dat deze wetten nu regelen. Dit vereist echter een nieuwe beleidsmatige visie op de regelingen. Deze zal worden ontwikkeld in samenspraak met gemeenten en provincies, die de regelingen toepassen, en met belanghebbenden zoals wandelorganisaties. Op basis van deze visie zal een wetsvoorstel tot aanvulling van de Omgevingswet tot stand komen. Integratie zal dan ook plaatsvinden via een aanvullingswet. Vooruitlopend daarop zullen via de Invoeringswet Omgevingswet al de uitgewerkte of niet langer vereiste delen van de Wet herziening wegenbeheer worden geschrapt.

De Wet milieubeheer bevat hoofdstukken over stoffen en producten, over afvalstoffen en handel in emissierechten. Het voorstel voor de Wet natuurbescherming bevat onder andere regelingen over soortenbescherming, jacht en hout en houtproducten. De regering kiest voor integratie in de Omgevingswet omwille van de grote raakvlakken op beleidsniveau (ook in de EU) en bij een deel van de bedrijven, dat te maken heeft met regels of toestemmingen voor zowel plaatsgebonden activiteiten als niet-plaatsgebonden handelingen.

Bij de inbouw van deze wetgeving krijgt de Omgevingswet – in de gereserveerde hoofdstukken 6, 7 en 8 – een apart regime voor algemene regels voor niet-plaatsgebonden handelingen met gevolgen voor de fysieke leefomgeving (zoals invoeren, uitvoeren, ten verkoop aanbieden, verhandelen, ter beschikking stellen aan een ander, toepassen, bewerken, verwerken, voorhanden hebben, vervoeren, enzovoort) en voor ontheffing daarvan. Deze regels hebben een ander karakter dan de regels over plaatsgebonden activiteiten. Het is vrijwel altijd landelijk of Europees uniforme regelgeving, met slechts voor incidentele gevallen ruimte voor (gebiedsgericht) maatwerk. Onder andere omwille van de uniformiteit wordt vaak gebruik gemaakt van – direct werkende – EU-verordeningen waarbij Nederland slechts hoeft te voorzien in uitvoeringsbepalingen, zoals bepalingen over de sanctionering van overtredingen. Voor zover ontheffingen mogelijk zijn, worden deze centraal uitgegeven en zijn ze vaak persoons- of organisatiegebonden (in tegenstelling tot de zaaksgebonden omgevingsvergunning) en soms begrensd in aantal. Bij de opname in de Omgevingswet zal voor de marktgerichte onderdelen van deze regelgeving een keuze worden gemaakt of inbouw in de Omgevingswet voor de hand ligt of bij andere wetgevingscomplexen wordt aangesloten.

Bij de inbouw van de Wet milieubeheer zal bezien worden of voordelen bereikt kunnen worden door de aansluiting tussen de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden, de Meststoffenwet en de Wet voorkoming verontreiniging door schepen en de nieuwe hoofdstukken van de Omgevingswet te verbeteren. Winst is vooral te verwachten bij de vernieuwing en integratie van de tientallen algemene maatregelen van bestuur van de Wet milieubeheer.

Als gevolg van de opkomst van de informatiesamenleving is wetgeving over informatie over de fysieke leefomgeving sterk in ontwikkeling. De Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken dateert van 2004, de Wet informatie-uitwisseling ondergrondse netten en de Wet basisregistraties adressen en gebouwen dateren van 2008, de Implementatiewet EG-richtlijn infrastructuur ruimtelijke informatie van 2009 en de Wet basisregistratie grootschalige topografie van 2013. Een voorstel voor de Wet basisregistratie ondergrond 202 is in januari 2014 aangeboden aan de Tweede Kamer.

Op langere termijn kan consolidatie van dit complex aan wetgeving aan de orde zijn, daarbij uiteraard rekening houdend met de ervaringen die op dat moment zijn opgegaan en met eventuele mogelijkheden voor harmonisatie. Overigens zou te zijner tijd ook kunnen blijken dat meer integratievoordeel te bereiken is door een niet-thematische samenvoeging, bijvoorbeeld door wetten over basisregistraties in één wet te bundelen.

Uit de evaluatie van de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken203 blijkt dat het stelsel vrij goed functioneert, maar dat er enige verbeteringen wenselijk zijn. De Omgevingswet biedt mogelijkheden voor een verdere integratie van de registratie en kenbaarheid van besluiten. Daarom kiest de regering voor integratie van deze wet in de Omgevingswet.

De Implementatiewet EG-richtlijn infrastructuur ruimtelijke informatie dient ter implementatie van de inspire-richtlijn204. Deze wet gaat niet verder dan wat Europees is vereist. Deze keuze sluit minder goed aan bij de ambities op het gebied van vermindering van onderzoekslasten door het verbeteren van de gegevensontsluiting. Als dit aanleiding vormt voor een beleidswijziging, kan dat reden zijn om deze wet te integreren in de Omgevingswet.

Dit omvangrijke wetsvoorstel zal dus worden gevolgd door diverse minder omvangrijke voorstellen. Er is niet gekozen voor integratie in één voorstel. Het is onwenselijk de Omgevingswet of de Invoeringswet Omgevingswet te belasten met onderwerpen die nog beleidsinhoudelijke vernieuwing vergen. De inhoudelijke vernieuwing van de regelgeving vereist immers gedegen inhoudelijke bespreking met de decentrale overheden en andere belanghebbenden en inhoudelijke bespreking met het parlement. Als bij de bespreking verschillen van inzicht naar voren zouden komen, dan kunnen die in een zelfstandig traject worden opgelost, zonder dat dit gevolgen heeft voor de voortgang van de Omgevingswet of van de integratie van andere onderwerpen daarin.

In tabel 9 wordt indicatief aangegeven in welke volgorde de verschillende wetsvoorstellen behandeld zouden kunnen worden. De planning is afhankelijk van vele factoren, zoals de complexiteit van de wetsvoorstellen, de aansluiting op andere trajecten (zoals andere wetten, beleidsontwikkeling en Europese verplichtingen) en parlementaire processen. De voorkeur gaat er naar uit dat aanvullingen over bodem, geluid, grondeigendom en natuur op dezelfde dag in werking kunnen treden als de Omgevingswet. Voor de andere onderwerpen wordt latere inwerkingtreding voorzien, maar werkzaamheden kunnen wel starten voordat module 1 is afgerond. De volgorde van de aanpak van andere onderwerpen zal nader worden bepaald in overleg met maatschappelijke partijen.

Onder verantwoordelijkheid van de Minister van Veiligheid en Justitie en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is een wetsvoorstel in voorbereiding tot wijziging van de Awb in verband met de stroomlijning van het omgevingsrecht. Dit wetsvoorstel richt zich in de eerste plaats op de opname in de Awb van de procesrechtelijke bepalingen uit hoofdstuk 1 van de Crisis- en herstelwet, zodat deze in het hele omgevingsrecht van toepassing worden. De regering wil de mogelijkheden van de Awb maximaal benutten voor een efficiënte toepassing van het omgevingsrecht. Daarom zal de wijziging van de Awb worden benut om andere moderniseringen door te voeren die vooral van betekenis zijn voor de toepassing van de Omgevingswet.

Zo wordt in overeenstemming met de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State de coördinatieregeling onder de Awb zo aangepast dat deze toepasbaar wordt voor het hele omgevingsrecht. Daarbij zullen bestaande bijzondere bevoegdheden en voorzieningen in de verschillende omgevingsrechtelijke wetten, zoals doorzettingsmacht voor het coördinerend bevoegd gezag, een plek in de Awb krijgen. In het wetsvoorstel wordt deze coördinatieregeling van toepassing verklaard op daartoe aangewezen besluiten. Zo ontstaat één procedure voor de voorbereiding, totstandkoming en rechtsbescherming van samenhangende besluiten. Daarmee ontstaat meer duidelijkheid voor de betrokken burgers, bedrijven en overheden en meer samenhang in de besluitvorming. Dit verhoogt de inzichtelijkheid, de kwaliteit en de snelheid van het formele besluitvormingstraject.

Daarnaast zal het wetsvoorstel tot aanpassing van de Awb voorzien in opname van een hoofdregel in de Awb dat besluiten in werking treden met ingang van de dag na hun bekendmaking. De functie daarvan is om expliciet duidelijk te maken wanneer van een beschikking gebruik kan worden gemaakt.

In voorliggend wetsvoorstel is verder zo veel mogelijk aangesloten op de Awb. Verbijzonderingen en aanvullingen op de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb, die nu voorkomen in wetten die in de Omgevingswet integreren, keren niet terug als daarvoor bij nader inzien geen goede reden is.

De Drinkwaterwet bevat nauwelijks omgevingsrechtelijke componenten. De Drinkwaterwet is primair gericht op de levering van drinkwater en bevat hoofdzakelijk bepalingen over de taken van drinkwaterbedrijven, de kwaliteit van drinkwater, de leveringszekerheid en continuïteit, de doelmatigheid van de drinkwatersector en de tarieven. De bepalingen richten zich vooral op de drinkwaterbedrijven (sectorwetgeving). Naar hun aard vallen deze bepalingen buiten de reikwijdte van de Omgevingswet.

Voor de openbare drinkwatervoorziening zijn verschillende omgevingsgerichte onderwerpen van belang, zoals bescherming van de bronnen voor de productie van drinkwater, vergunningverlening voor de onttrekking van grondwater en de aanleg van watervoorzieningswerken. Wetgeving die hierop betrekking heeft, vormt geen onderdeel van de Drinkwaterwet, maar is opgenomen in andere wetten, zoals de Wet milieubeheer, de Waterwet en de Wabo, met eventuele doorwerking in provinciale verordeningen. Via de opname van deze wetten in de Omgevingswet vindt integratie van deze aspecten plaats.

De Huisvestingswet regelt de woonruimteverdeling in geval van schaarste, het woningvoorraadbeheer via een huisvestingsverordening en bevat bovengemeentelijke bepalingen voor de huisvesting van asielzoekers met een verblijfsvergunning (statushouders). De Leegstandwet regelt de mogelijkheid voor tijdelijke verhuur van leegstaande gebouwen in bijzondere omstandigheden en de mogelijkheid voor gemeenten om leegstandsbeleid te voeren via een verordening. Het instrumentarium van de Huisvestingswet en de Leegstandwet heeft geen directe gevolgen voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Die wetten zullen dan ook niet in de Omgevingswet opgaan.

Soms is er wel samenloop van de gereguleerde activiteiten. Voor de Huisvestingswet geldt dit voor het onderdeel woningvoorraadbeheer. Vergunningen voor splitsen, onttrekken, samenvoegen of omzetten (=onttrekken) van woonruimte kunnen samengaan met bouwactiviteiten en soms met een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit of een afwijkactiviteit. Dat laatste geldt ook voor de leegstandsvergunning. Het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet zal daarom voorzien in enkele procedurele koppelingen, die de samenloop van vergunningenplichten regelen.

De Wet vervoer gevaarlijke stoffen is het wettelijk kader voor regels over het vervoer van gevaarlijke stoffen in en door Nederland. De wet heeft niet alleen betrekking op het vervoeren van gevaarlijke stoffen, maar ook op daarmee samenhangende activiteiten, zoals het vullen van tanks en het laden en lossen van gevaarlijke stoffen. De bij en krachtens deze wet gestelde regels hebben onder meer betrekking op de aanduiding en verpakking van gevaarlijke stoffen, de vervoermiddelen en wijze van vervoer en op de deskundigheid van de vervoerder. Deze regels vloeien grotendeels voort uit internationale overeenkomsten en EU-richtlijnen, zijn niet gericht op plaatsgebonden activiteiten en lenen zich dus niet voor opname in de Omgevingswet. Daarnaast kent de wet een aantal bevoegdheden om het vervoer over bepaalde routes te verbieden of juist langs bepaalde routes te verplichten.

De Wet vervoer gevaarlijke stoffen zal worden gewijzigd door de Wet basisnet207. Het basisnet omvat een samenstel van wegen, hoofdspoorwegen en binnenwateren die van belang worden geacht voor het vervoer van gevaarlijke stoffen en waar spanning is of verwacht wordt tussen de belangen van het vervoer van gevaarlijke stoffen en de belangen van een veilige omgeving. Deze wijzigingswet voorziet in de aanwijzing van deze wegen, hoofdspoorwegen en binnenwateren en in de vaststelling door de Minister van Infrastructuur en Milieu van plaatsen langs het basisnet waar het externe veiligheidsrisico van het vervoer van gevaarlijke stoffen aan een maximum wordt gebonden (de zogenoemde risicoplafonds). In de Wet basisnet is daarbij een systematiek opgenomen om de risico’s van het vervoer van gevaarlijke stoffen te beheersen. Deze systematiek omvat monitoring en verslaglegging aan de Tweede Kamer. Voor het gebied tussen de infrastructuur die deel uitmaakt van het basisnet en de door de Minister aangewezen plaatsen gelden ruimtelijke beperkingen. Deze ruimtelijke beperkingen worden geregeld in een algemene maatregel van bestuur op grond van de Wet milieubeheer en de Wro. Deze ruimtelijk relevante regels zullen op de Omgevingswet worden gebaseerd.

Voor een aantal van de in de Omgevingswet geïntegreerde beleidsterreinen en wetten geldt dat zij overwegend worden gestuurd door EU-regelgeving of internationaal recht. Het milieubeleidsterrein is daar een belangrijk voorbeeld van, maar ook op de terreinen water, natuur en bouwen drukken de EU-regelgeving en het internationaal recht een belangrijke stempel terwijl ook infrastructuur, cultureel erfgoed en luchtvaart hiermee te maken hebben.

De systematiek uit de EU-richtlijnen is overgebracht naar het wetsvoorstel door de overname van instrumenten uit de EU-regelgeving. Hiermee wordt de implementatie en werkwijze vereenvoudigd. Zo is een aantal begripsbepalingen gestroomlijnd en zijn verschillende soorten normstelling onder de integrale noemer omgevingswaarden gebracht (waarna via instructieregels zo nodig diversiteit mogelijk is in de doorwerking ervan). De proactieve aanpak van de gebruiksruimte (zie paragraaf 5.10) en de programma-aanpak van afdeling 3.2 van het wetsvoorstel maken een betere doelrealisatie mogelijk, zoals die in bepaalde EU-richtlijnen is neergelegd (zoals de richtlijn luchtkwaliteit en de kaderrichtlijn water).

Voor het omgevingsrecht is een groot aantal EU-richtlijnen van belang, evenals enkele EU-verordeningen en verdragen. Een groot deel van de richtlijnen en verdragen wordt in de Omgevingswet en in de uitvoeringsregelgeving ge(her)ïmplementeerd. In de artikelsgewijze toelichting is meer concreet aangegeven waar sprake is van specifieke implementatie(verplichtingen). In het onderstaande overzicht wordt globaal ingegaan op de voor dit wetsvoorstel belangrijkste EU-richtlijnen, verordeningen en verdragen. Latere aanvullingen van de Omgevingswet en de uitwerking van de uitvoeringsregelgeving van de Omgevingswet zullen het beschrijven van andere richtlijnen of verdragen rechtvaardigen. Zo zal nog een aantal milieuaspecten worden geïntegreerd uit nu nog niet beschreven richtlijnen.

De kwaliteitseisen zijn momenteel eveneens via hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer in het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 geïmplementeerd en gekoppeld aan de vaststelling van de waterplannen op grond van de Waterwet. Datzelfde geldt voor de omkering van trends. Monitoring is in het kader van hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer bij ministeriële regeling geregeld.

De grondwaterrichtlijn bevat ook specifieke verplichtingen om het inbrengen van verontreinigende stoffen in het grondwater te beëindigen en om verspreiding van historische verontreinigingspluimen via het grondwater te voorkomen. De eerste verplichting is geïmplementeerd in verschillende regelingen, zoals het Activiteitenbesluit milieubeheer en het Besluit lozen buiten inrichtingen. Omdat grondwater een onderdeel is van de bodem, is preventie van grondwaterverontreiniging ook via het Besluit Bodemkwaliteit geregeld. De verplichtingen tot het tegengaan van verspreiding zijn geïmplementeerd via onder meer de saneringsregeling in de Wet bodembescherming (die op een later moment in de Omgevingswet zal worden ingebouwd, zie paragraaf 7.4).

Hoewel de Wet natuurbescherming naar verwachting in 2015 in werking zal treden, is het eindperspectief dat deze wet opgaat in de Omgevingswet. Zie verder paragraaf 7.3. In de Omgevingswet worden al wel het beheerplan voor Natura 2000-gebieden, (onderdelen van) de natuurvisie en de vergunningsprocedure meegenomen en geïntegreerd.

De artikelen 3.7, derde lid, en 3.8, derde lid, verplichten tot de vaststelling van een beheerplan voor een Natura 2000-gebied. Met de beheerplannen worden de doelstellingen voor instandhouding van habitats en soorten in Natura 2000-gebieden uitgewerkt (zie verder paragraaf 4.3.9). De vergunningplicht voor activiteiten die gevolgen hebben voor Natura-2000 gebieden is opgenomen in artikel 5.1, derde lid.

De kaderrichtlijn mariene strategie (2008/56/EG) heeft als doel de bescherming en het herstel van de Europese zeeën en een gezonde milieutoestand in 2021, zonder dat dit ten koste gaat van economische activiteiten. Hiertoe moeten lidstaten op het niveau van mariene regio’s, plannen ontwikkelen voor het zeewater dat tot hun grondgebied behoort. Voor Nederland is dit het noordoostelijk deel van de Atlantische oceaan.

In de plannen moeten elementen worden opgenomen zoals een omschrijving van de goede milieutoestand van de desbetreffende wateren; de vaststelling van milieudoelen en indicatoren; vaststelling en uitvoering van een monitoringsprogramma; ontwikkeling en toepassing van programma’s van maatregelen voor het bereiken / behouden van een goede milieutoestand.

De deadline voor het opstellen van een operationeel programma is 2015. In 2016 moeten deze programma’s van start gaan. In 2019 publiceert de Commissie een eerste evaluatierapport en in 2021 moeten de zeewateren in goede milieutoestand verkeren.

In het wetsvoorstel is in artikel 3.8, tweede lid, onder c, de verplichting opgenomen tot het vaststellen van het actieplan, bedoeld in artikel 5 van de kaderrichtlijn mariene strategie. Uitwerking van de bepalingen over het programma van maatregelen van artikel 13 blijft op het niveau van een algemene maatregel van bestuur.

Zoals toegelicht in paragraaf 4.3.9 zullen in het nieuwe planstelsel de onderdelen van het nationale waterplan die volgen uit EU-richtlijnen samen met het beheerplan voor de rijkswateren worden opgenomen in een nationaal waterprogramma. Ook het actieplan en het maatregelenprogramma voor de mariene strategie maken hier onderdeel van uit.

De kaderrichtlijn water (richtlijn 2000/60/EG) schrijft voor dat de oppervlaktewateren en het grondwater in de Europese Unie vanaf 2015 in een goede toestand moeten verkeren en dat hoe dan ook verdere verslechtering van de toestand moet worden voorkomen. Voor oppervlaktewateren houdt deze eis in dat voor elk waterlichaam, op basis van het beginsel «one out, all out», niet alleen voor elke stof een goede chemische toestand moet zijn bereikt, maar ook een (veel parameters omvattende) goede ecologische toestand.

Voor grondwater houdt de eis in dat voor elk grondwaterlichaam een goede kwantitatieve en een goede chemische toestand moet worden gerealiseerd. Verder moeten er maatregelen worden genomen om negatieve trends die de kwaliteit bedreigen tijdig te keren en om verspreiding van (historische) bodemverontreiniging tegen te gaan.

Daarnaast bevat de kaderrichtlijn water eisen over de kwaliteit van oppervlaktewater en grondwater dat bestemd is om drinkwater van te maken en eisen over de kwaliteit van water in beschermde gebieden, zoals Natura 2000-gebieden.

In Nederland is ervoor gekozen in het kader van hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer bij algemene maatregel van bestuur (het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009) milieukwaliteitseisen vast te stellen, waarmee bovenstaande algemene vereisten worden geconcretiseerd. Voor de ecologische toestand zijn de vereisten verder geconcretiseerd in de Regeling monitoring kaderrichtlijn water. De milieukwaliteitseisen zijn gekoppeld aan de waterplannen die op grond van de Waterwet moeten worden opgesteld door het Rijk, de provincies en de waterschappen. In het genoemde besluit zijn ook de uitzonderingen opgenomen die door de kaderrichtlijn water zijn toegestaan op het gebied van fasering en doelverlaging.

Een andere belangrijke verplichting op grond van de kaderrichtlijn water houdt in dat monitoring plaatsvindt om na te gaan in hoeverre de waterkwaliteit aan de milieukwaliteitseisen voldoet. De resultaten van de monitoring dienen bovendien als basis voor het opstellen van de waterplannen en eventueel voor maatregelen om bij te sturen als zich problemen met de waterkwaliteit voordoen.

In aanvulling op de kaderrichtlijn water zijn nog twee andere EU-richtlijnen vastgesteld, namelijk de grondwaterrichtlijn en de richtlijn prioritaire stoffen. Deze richtlijnen bevatten nog specifieke vereisten, die vooral een verdere uitwerking van het bovenstaande zijn.

In afdeling 2.4 van het wetsvoorstel wordt de verantwoordelijkheid voor de overheidszorg voor (onder meer) water en grondwater vastgelegd en toegedeeld en worden omgevingswaarden vastgesteld en wordt de doorwerking daarvan geregeld. Hoofdstuk 20 bevat de grondslag voor monitoring en registratie.

Op grond van artikel 13 van de kaderrichtlijn water zorgen de lidstaten ervoor dat voor elk volledig op hun grondgebied liggend stroomgebiedsdistrict een stroomgebiedsbeheerplan wordt opgesteld. Dit moet gebeuren in samenwerking met de andere lidstaten in hetzelfde internationale stroomgebiedsdistrict. Daarnaast moet op grond van artikel 11 van de kaderrichtlijn water voor elk stroomgebiedsdistrict ook een maatregelenprogramma worden opgesteld, met het doel het stroomgebiedsbeheerplan te operationaliseren. In het wetsvoorstel heeft dit zijn beslag gekregen in artikel 3.8, tweede lid, onder a: hierin wordt bepaald dat stroomgebiedsbeheerplannen worden vastgesteld voor de stroomgebiedsdistricten Rijn, Maas, Schelde en Eems, voor zover die betrekking hebben op het Nederlandse grondgebied. Verder is in de artikelen 3.7, tweede lid, en 3.8, tweede lid, onder d, de verplichting opgenomen om regionale en nationale waterprogramma’s vast te stellen. Bepaalde aspecten uit het huidige nationale waterplan en het beheerplan voor de rijkswateren, krijgen een plaats in een waterprogramma van het Rijk (zie paragraaf 4.3.9 van deze memorie van toelichting).

Afdeling 4.1 van het wetsvoorstel biedt onder andere grondslagen voor algemene regels. Bij algemene regels wordt een aantal richtlijnverplichtingen vastgelegd. Als algemene regels niet voldoende zijn voor het borgen van het nakomen van richtlijnvereisten, is maatwerk mogelijk, of kan op basis van afdeling 5.1 een vergunningplicht worden ingesteld voor een individuele toetsing. Bij lozingen zijn zowel algemene regels als vergunningen relevant.

In en op grond van afdeling 20.1 worden regels gesteld over monitoring van de omgevingswaarden.

In het wetsvoorstel zijn de mer-bepalingen uitgewerkt in afdeling 16.4 en de artikelen 13.6 en 17.5 (ook de artikelen 17.2 tot en met 17.4 zijn van toepassing); ze worden verder uitgewerkt in de uitvoeringsregelgeving. In vergelijking met de huidige situatie in de Wet milieubeheer en het Besluit milieueffectrapportage wordt in het wetsvoorstel meer gedelegeerd naar uitvoeringsregelgeving, zoals bijvoorbeeld de inhoud van het MER en grensoverschrijdende situaties.

Omdat de Omgevingswet zelf nieuwe instrumenten kent, is daarvoor bezien of de mer van toepassing is. Grosso modo kan gezegd worden dat een omgevingsvisie, een programma of een omgevingsplan, met een kaderstellend karakter en potentiële aanzienlijke milieugevolgen, plan-mer-plichtig zijn. Ook visies, plannen en programma’s waarvoor een passende beoordeling op grond van de habitatrichtlijn is vereist vallen onder die categorie. Zie ook paragraaf 4.16.5.

De smb-richtlijn verplicht tot onafhankelijke kwaliteitsborging bij de plan-mer. Met het oog hierop is in het wetsvoorstel een toetsingsadvies van de Commissie mer bij plan-mer verplicht. Bij de project-mer daarentegen is deze kwaliteitsborging niet verplicht en soms ook niet nodig, omdat de bevoegde instantie zelf in staat is een goede afweging te maken. Daarom is ervoor gekozen het toetsingsadvies van de Commissie mer bij een project-MER facultatief te laten zijn (te bepalen door de bevoegde instantie).

Met ingang van 15 mei 2014 is de mer-richtlijn voor project-mer gewijzigd. De uiterste implementatiedatum is 15 mei 2017 en verstrijkt dus voor de verwachte inwerkingtredingsdatum van de Omgevingswet. Zoals al aangegeven in paragraaf 2.3 betekent dit dat ook de huidige regelgeving nog moet worden aangepast aan de gewijzigde richtlijn.

De richtlijn nationale emissieplafonds, of nec-richtlijn (2001/81/EG) heeft het oogmerk om grootschalige luchtverontreiniging en verzuring in Europa terug te dringen, met het oog op bescherming van de menselijke gezondheid en van natuurwaarden.

De nec-richtlijn bevat Europese plafonds voor een aantal verzurende en luchtverontreinigende stoffen. De richtlijn kent per EU-lidstaat plafonds toe voor de totale emissies van zwaveldioxide (SO₂), stikstofoxiden (NO_x), vluchtige organische stoffen (VOS) en ammoniak (NH₃) in 2010. De richtlijn bevat eveneens rapportageverplichtingen voor de lidstaten over de wijze waarop zij voldoen aan de eisen met betrekking tot de nationale emissieplafonds voor 2010.

In het wetsvoorstel wordt in artikel 2.15 een opsomming gegeven van omgevingswaarden voor het milieucompartiment die op rijksniveau door middel van een algemene maatregel van bestuur moeten worden vastgesteld. Deze verplichting biedt de basis voor onder meer de implementatie van de nec-richtlijn.

Bij de algemene maatregel van bestuur, waarbij omgevingswaarden worden vastgesteld, moet de juridische kwalificatie daarvan worden aangegeven: wat voor verplichting betreft het, en voor wie; geldt een termijn; geldt de verplichting voor het hele grondgebied? Maatwerk is mogelijk, zoals bijvoorbeeld bij de verplichtingen die uit de nec-richtlijn voortvloeien.

In afdeling 3.2 van het wetsvoorstel wordt bepaald dat, gelet op de EU-verplichtingen, programma’s worden opgesteld om dergelijke verplichtingen te bereiken. Voor de nec-richtlijn is de verplichting gehaald, zodat het desbetreffende programma is «uitgewerkt». Wanneer de (aangekondigde) nieuwe nec-richtlijn is opgesteld, en deze een planverplichting bevat, kan deze in afdeling 3.2 worden toegevoegd. Overigens geldt op grond van artikel 3.9 ook een meer algemene planverplichting: als uit de monitoring op grond van afdeling 20.1 blijkt dat niet tijdig wordt voldaan of zal worden voldaan aan een omgevingswaarde, zal een programma moeten worden opgesteld dat erop is gericht om aan de omgevingswaarde te (blijven) voldoen. In paragraaf 4.3.9 wordt nader ingegaan op de verplichte programma’s.

In artikel 20.1 staat de kernbepaling voor de monitoring: op grond van monitoring wordt bepaald of aan de omgevingswaarden wordt voldaan. In uitvoeringsregelgeving wordt het systeem van monitoring uitgewerkt en aangewezen wat het verantwoordelijke bestuursorgaan is voor het meten of berekenen van de kwalitatieve toestand van het desbetreffende aspect van de fysieke leefomgeving. De nec-richtlijn bevat concrete verplichtingen tot monitoring, die zullen worden uitgewerkt krachtens afdeling 20.1.

Voor de milieukwaliteitseisen (in de Omgevingswet: omgevingswaarden) is in het wetsvoorstel een delegatiegrondslag opgenomen in afdeling 2.3, waarna de uitwerking van de normstelling plaatsvindt bij algemene maatregel van bestuur.

Een nationaal programma voor luchtkwaliteit (Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit) kan worden geregeld op grond van afdeling 3.2 van het wetsvoorstel. Die afdeling voorziet in de mogelijkheid om een programma met programmatische aanpak vast te stellen, bijvoorbeeld in het geval dat een omgevingswaarde overschreden dreigt te worden. In afdeling 19.1 wordt voorzien in een regeling bij een ongewoon voorval. Op grond van artikel 20.14 zal de verslaglegging over de luchtkwaliteit worden geregeld.

Deze richtlijn (2013/30/EU) heeft als doel de veiligheid van offshore olie- en gasactiviteiten beter te borgen door middel van strenge veiligheidseisen. De richtlijn is van toepassing op bestaande en toekomstige offshore olie- en gasinstallaties en activiteiten.

Volgens de richtlijn:

• – Moet de vergunningverlenende autoriteit in de lidstaten ervoor zorgen dat offshore activiteiten alleen door «operators» worden verricht die beschikken over voldoende technische en financiële capaciteiten om de veiligheid en milieubescherming te waarborgen. Inspraak van de burger is nodig als het om nieuwe ontginningsgebieden gaat.

• – Worden de «operators» van offshore activiteiten volledig aansprakelijk voor milieuschade veroorzaakt aan de beschermde zeedieren en natuurlijke habitats.

• – Dient een noodplan opgesteld te worden voorafgaande aan de exploitatie en als andere lidstaten potentieel milieugevaar lopen, dan zendt de lidstaat voorafgaand aan het begin van de exploitatie de betrokken informatie aan de potentieel getroffen lidstaat toe.

• – Dient een veiligheidszone rondom installaties waar offshore activiteiten worden verricht te worden ingesteld. Hierbinnen geldt een vaar- of verblijfsverbod voor derden, behoudens een aantal uitzonderingen. Eén van die uitzonderingen betreft een door de lidstaat verleende toestemming.

De omgevingswaarden zijn in de artikelen 2.13 en 2.15 van het wetsvoorstel opgenomen. Afdeling 20.3 biedt specifieke grondslagen voor rapportages en voor overstromingsgevaar- en overstromingsrisicokaarten. Gelet op de EU-verplichtingen moeten programma’s worden opgesteld voor onder meer stroomgebieds- en overstromingsrisicobeheer (artikelen 7 en 8 van de richtlijn overstromingsrisico’s). In artikel 3.8, tweede lid, onder b, is daartoe een verplichting opgenomen tot het vaststellen van overstromingsrisicobeheerplannen voor de vier stroomgebiedsdistricten Rijn, Maas, Schelde en Eems. Artikel 3.7, tweede lid, bevat een verplichting voor het provinciale niveau.

Overigens zal het huidige hoogwaterbeschermingsprogramma uit de Waterwet op een later moment worden overgebracht naar de Omgevingswet.

De kwaliteitseisen zijn, net als beide andere richtlijnen, via hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer in het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 geïmplementeerd en gekoppeld aan de vaststelling van de waterplannen op grond van de Waterwet.

De bepalingen voor lozingen hebben onder meer betrekking op het werken met mengzones, waarin soepeler eisen kunnen worden gehanteerd dan daarbuiten voor de waterkwaliteit gelden. Deze bepalingen zijn geïmplementeerd in het door de Minister van Infrastructuur en Milieu uitgegeven «Handboek Immissietoets, toetsing van lozingen op effecten voor het oppervlaktewater». Dit document is aangewezen als «beste beschikbare techniek»-document in de Regeling omgevingsrecht, wat betekent dat het bij de verlening van watervergunningen voor lozingen verplicht moet worden toegepast als beste beschikbare techniek.

Verder is in de richtlijn prioritaire stoffen bepaald dat lozingen van (gevaarlijke) prioritaire stoffen moeten worden beëindigd of beperkt. Dit is in Nederland geïmplementeerd via het stellen van emissiegrenswaarden in verschillende ministeriële regelingen op grond van het Waterbesluit. Een algemene verplichting om lozingen van (gevaarlijke) prioritaire stoffen te beëindigen of beperken is in de Nederlandse regelgeving niet uitdrukkelijk opgenomen.

De richtlijn wordt in het wetsvoorstel geïmplementeerd via hoofdstuk 2, waarin de overheidszorg wordt toegedeeld. Specifiek gaat het om artikel 2.16, eerste lid, onder a, onder 3°: hierin wordt de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater toegedeeld aan de gemeente. Daarnaast artikel 2.17, eerste lid, onder a, onder 2°, waarin de zuivering van stedelijk afvalwater, gebracht in een openbaar vuilwaterriool, is toegedeeld aan het waterschap.

De regels over de afvoer van zuiveringsslib worden uitgewerkt in een algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 4.3, eerste lid, aanhef en onder b. De vergunningseis voor lozing op riolering is omgezet in algemene regels met vergunningplicht (eveneens artikel 4.3 en artikel 5.1, tweede lid, onder c). Omdat met de Omgevingswet het inrichtingenbegrip vervalt ten gunste van het activiteitenbegrip, vervalt ook een aparte grondslag voor lozingen buiten inrichtingen; daarom kunnen ook de besluiten worden geïntegreerd (in het grotere cluster voor algemene regels) en volstaat één grondslag voor lozingen.

Hoofdstuk 21 van het wetsvoorstel is gereserveerd voor de bepalingen over openbaarheid van milieuinformatie. Deze zullen op een later moment worden overgebracht vanuit de Wet milieubeheer. Verder zullen in uitvoeringsregelgeving op grond van afdeling 16.3 de gevallen worden aangewezen waarop het verdrag van Aarhus en de bovengenoemde richtlijnen ter uitvoering van dat verdrag van toepassing zijn. Hierop zal de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb van toepassing worden verklaard, zodat hiermee artikel 4.1 van de Wet milieubeheer is omgezet.

Ook voor programma’s, het omgevingsplan en het projectbesluit is bepaald dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb van toepassing is.

De Seveso-richtlijn (2012/18/EU) heeft als doel de preventie van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen betrokken zijn en de beperking van de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid en het milieu.

De richtlijn verplicht de lidstaten er onder meer toe ervoor te zorgen dat de exploitant alle nodige maatregelen neemt om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid en het milieu te beperken. De richtlijn verplicht de lidstaten er toe om in hun ruimtelijk beleid rekening te houden met de noodzaak voldoende afstand te laten bestaan tussen kwetsbare gebieden (zoals dicht bevolkte gebieden en natuurgebieden) en bedrijven die risico’s voor de fysieke leefomgeving met zich meebrengen door de aanwezigheid van gevaarlijke stoffen.

De Seveso-richtlijn is in Nederland onder andere geïmplementeerd in het Besluit risico’s zware ongevallen 1999 (Brzo), het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) en de Wet veiligheidsregio’s.

Het Brzo bevat algemene regels die gericht zijn tot de exploitant van activiteiten met bepaalde gevaarlijke stoffen of met gevaarlijke stoffen in bepaalde hoeveelheden. Deze regels zien onder meer op het treffen van beheersmaatregelen om zware ongevallen te voorkomen en op het periodiek verstrekken van een veiligheidsrapport aan het bevoegd gezag, dat dit rapport vervolgens moet beoordelen en openbaar moet maken. Het Brzo integreert regelgeving op het vlak van arbeidsveiligheid, externe veiligheid en rampbestrijding in één juridisch kader. Doelstelling is het voorkomen en beheersen van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen betrokken zijn.

Het Bevi is gericht tot overheden die bevoegdheden uitoefenen die van invloed kunnen zijn op de externe veiligheid, zoals het verlenen van een omgevingsvergunning voor bedrijven waar gewerkt wordt met gevaarlijke stoffen en besluiten die voorzien in ruimtelijke ontwikkelingen in de omgeving van dergelijke bedrijven. Het Bevi bevat milieukwaliteitseisen op het gebied van externe veiligheid. Deze eisen bieden een maatstaf voor de beoordeling van de toelaatbaarheid van bedrijven die risico’s veroorzaken buiten het eigen bedrijfsterrein en de toelaatbaarheid van ruimtelijke ontwikkelingen in de buurt van die bedrijfsterreinen. Deze eisen hebben betrekking op het plaatsgebonden risico. Daarnaast bevat het besluit regels voor de afweging en verantwoording van groepsrisico’s.

De meeste van de voornoemde wetten en de decentrale verordeningen gaan voor zover relevant op in het stelsel van voorliggend wetsvoorstel. Een aantal specifieke bepalingen over de archeologische monumentenzorg dat niet direct of niet uitsluitend gerelateerd is aan de fysieke leefomgeving zal landen in de voorgenomen Erfgoedwet. Hierin zal dat deel van de Monumentenwet 1988 opgaan, dat niet vervalt of overgaat naar voorliggend wetsvoorstel. Het betreft de regelgeving over aanwijzing van (archeologische) rijksmonumenten, subsidieverstrekking, opgravingen, de meldingsplicht voor archeologische vondsten, eigendom van archeologische vondsten en archeologische depots.

De Erfgoedwet en de Omgevingswet zijn daarmee complementair aan elkaar en borgen samen de implementatie van het verdrag van Valletta. De strafbaarstelling blijft geregeld in de Wet op de economische delicten.

De uitgangspunten van de Whvbz, Waterwet en uitvoeringsregelgeving worden ingebouwd in de Omgevingswet en uitvoeringsregelgeving. De Whvbz wordt in het wetsvoorstel vooral uitgewerkt in hoofdstukken 2 en 4. Het voorgestelde artikel 4.27 is overigens niet gebaseerd op verplichtingen uit de zwemwaterrichtlijn, maar op nationaal recht. In hoofdstuk 2 (in het bijzonder de artikelen 2.18, eerste lid, onder d, onder 3°, 2.30 en 2.38) wordt de toedeling van bevoegdheden geregeld en een grondslag voor het beheer van zwemlocaties gelegd. Daaronder vallen: de indeling van aangewezen zwemwaterlocaties in kwaliteitsklassen, het beheer van de zwemwaterkwaliteit, de bevoegdheid tot aanwijzing van zwemwater en zwemlocaties (aan gedeputeerde staten), de bevoegdheid om voor een zwemwater of zwemlocatie een negatief zwemadvies of een zwemverbod in te stellen als de hygiëne of veiligheid daartoe aanleiding geeft en de vaststelling van het tijdvak voor het gebruik van zwemlocaties (badseizoen). Artikel 4.3, eerste lid, aanhef en onder g biedt de grondslag voor algemene regels over hygiëne en veiligheid van zwemmen en baden. Artikel 10.10 bevat een gedoogplicht voor het aanbrengen van tekens (ter voorlichting van het publiek over de kwaliteit van het zwemwater). In artikel 16.24 van het wetsvoorstel is bepaald dat de aanwijzing van zwemwater en zwemlocaties tot stand komt met toepassing van de afdeling 3.4 Awb. Hoofdstuk 20 bevat grondslagen voor het registreren en verzamelen van gegevens over zwemwater en zwemlocaties en het informeren van burgers (in het bijzonder artikel 20.11, onder d, en artikel 20.13).

Het Besluit hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden wordt parallel aan de Omgevingswet vernieuwd, op basis van de uitgangspunten van de Omgevingswet en ingebouwd in de uitvoeringsregelgeving.

De ervaring met eerdere wetgevingstrajecten zoals de Waterwet, de Wro en de Wabo heeft geleerd dat een goede implementatie veel voorbereidingstijd kost. Op tijd starten is noodzakelijk om te voorkomen dat de invoering van de Omgevingswet vertraging oploopt. Implementatieproducten (bijvoorbeeld digitale systemen) moeten op tijd beschikbaar zijn. Ook vanuit het consultatietraject wordt veel aandacht gevraagd voor de fasering en timing van de invoering. Op tijd beginnen is dan ook een eerste succesfactor voor een goede implementatie. Een tweede succesfactor is de inzet op kennis, kunde, houding en gedrag van degenen die met de wet moeten werken. Dat er geschikt instrumentarium is, betekent niet vanzelfsprekend dat dit ook wordt benut en op de juiste wijze wordt ingezet. Implementatie is dus niet alleen het overdragen van feitelijke kennis over de wet, maar vooral het overdragen van succesvolle werkwijzen (bepaalde vaardigheden en werkprocessen) en gedrag. De derde succesfactor voor een goede implementatie is draagvlak onder gebruikers.

Bovenstaande succesfactoren in acht nemend, heeft het kabinet samen met provincies, gemeenten en waterschappen afgelopen jaar een verkenning naar de implementatie uitgevoerd. Het is de inzet van de regering om op basis van deze verkenning samen met de vertegenwoordigers van provincies, gemeenten en waterschappen eind 2014 een implementatieprogramma vast te stellen na consultatie van maatschappelijke partijen en het bedrijfsleven. De verkenning is opgezet volgens de MIRT-systematiek en de «sneller en beter»-aanpak, waarbij op basis van participatie van burgers, bedrijven, organisaties en overheden getrechterde besluitvorming plaatsvindt. Ook in de uitvoering van het implementatieprogramma spelen de gebruikers een centrale rol. Alle producten, van handleidingen tot trainingen, zullen in samenspraak met gebruikers worden ontwikkeld om er voor te zorgen dat de implementatie zo goed mogelijk is toegesneden op de behoeften in de uitvoeringspraktijk. De implementatie en dus ook de verkenning is gericht op vier samenhangende onderdelen:

• – invoeringsbegeleiding: de tijdelijke voorzieningen, zoals trainingen, bijeenkomsten en brochures, die nodig zijn om gebruikers te kunnen laten werken naar de letter en de geest van de Omgevingswet;

• – informatiepunt toepassing omgevingsrecht: breed opgezet portaal dat voor alle gebruikers toegankelijk is als helpdesk, meldpunt voor klachten, kenniscentrum (beschikbaar stellen documenten); ook verzorgt het de monitoring van de implementatie en uitvoering van de Omgevingswet;

• – digitale informatievoorziening omgevingsrecht: het faciliteren van uitvoeringsprocessen en voorzien in landelijke voorzieningen die gericht zijn op vastleggen en toegankelijk maken van informatie over de fysieke leefomgeving en de regelgeving daarvoor (zie paragraaf 9.4);

• – uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH): verkend wordt waaraan de uitvoering van VTH moet voldoen om te passen binnen en aan te sluiten op de stelselherziening die met de Omgevingswet wordt beoogd. Ook wordt in beeld gebracht welke consequenties dat heeft voor de inrichting van de uitvoering van VTH op dat moment. Dit speelt zich af binnen de kaders van de wijzigingen van de uitvoering van VTH tot 2015 als gevolg van eerder ingezette ontwikkelingen en programma’s.

De regering vindt het van belang om nu al te beginnen met de implementatie van een eenvoudig betere uitvoeringspraktijk. Vooruitlopend op de invoering van de stelselherziening wordt daarom nu al ervaring opgedaan met het werken in de geest van de Omgevingswet. Dit vindt plaats onder de titel «Nu al Eenvoudig Beter». «Nu al Eenvoudig Beter» inspireert overheden en andere gebruikersgroepen om anders te werken. Huidige knelpunten in het omgevingsrecht hangen namelijk deels samen met kennis, kunde, houding en gedrag. Bovendien vergemakkelijkt het de transitie naar het nieuwe stelsel door vooruitlopend op de Omgevingswet stappen te zetten naar een eenvoudig betere uitvoeringspraktijk. Daarbij gaat het om onderwerpen als het bieden van meer mogelijheden voor ruimtelijke ontwikkeling (onder andere flexibel bestemmen), het verbeteren van de kwaliteit van besluitvorming (onder andere de «sneller en beter»-aanpak) en het versnellen en verbeteren van algemene regels en vergunningen. Bijna altijd spelen cultuuraspecten, kennis en kunde een grote rol. Goede voorbeelden worden geïnventariseerd en gepresenteerd via een website. Ook vinden er excursies en bestuurlijke gesprekken plaats. Jaarlijks wordt een trofee uitgereikt voor het meest inspirerende voorbeeld.

Naast het delen van goede voorbeelden worden er ook pilots uitgevoerd. Zo wordt samen met gemeenten en waterschappen bekeken of de «sneller en beter»-aanpak in het brede ruimtelijke domein kan worden toegepast op lokaal niveau. Hiermee geeft het kabinet onder andere gehoor aan de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State, die heeft geadviseerd pilots te starten met nieuwe instrumenten en aan de slag te gaan met de «sneller en beter»-aanpak. Daarbij worden de lessen betrokken die naar voren komen bij de «sneller en beter»-aanpak in de lokale en (boven-)regionale projecten van de Crisis- en herstelwet. Ook start medio 2014 een pilot waarin gemeenten en provincies nu al een omgevingsvisie opstellen.

Ook de experimenten van de Crisis- en herstelwet worden benut om de Omgevingswet van een stevig praktijkfundament te voorzien. Zo starten er, met behulp van het experimenteerartikel van de Crisis- en herstelwet, pilots rond flexibel bestemmen en omgevingsplannen. In het algemeen geldt dat een belangrijke aspect bij de experimenten een andere kijk is op de realiseerbaarheid van projecten. De tijd van grootse ingrepen en superprojecten lijkt voorbij. Organische ontwikkeling met initiatieven vanuit de samenleving past beter in dit tijdsgewricht. Dat vraagt om een daarbij passende vormgeving en toepassing van regels.

De Omgevingswet zal net als de Wabo, de Waterwet en veel andere wetten die in de Omgevingswet worden geïntegreerd in medebewind worden uitgevoerd door de decentrale overheden. Voor sommige domeinen binnen de Omgevingswet heeft het Rijk zelf een uitvoeringsverantwoordelijkheid. Het Rijk verleent in sommige gevallen een omgevingsvergunning. Het Rijk kan verder projectbesluiten nemen als er een nationaal belang in het geding is (bijvoorbeeld de aanleg van energie-infrastructuur).

Het uitgangspunt is dat uitvoering (vergunningverlening, het ontvangen van meldingen en geven van maatwerkvoorschriften bij algemene regels) en toezicht en handhaving zo veel mogelijk worden belegd bij hetzelfde bestuursorgaan. Dat is veelal de gemeente.

De overheden die in medebewind zijn geroepen, zijn primair zelf verantwoordelijk voor de uitvoering. Het Rijk, dat wil zeggen de betrokken Ministers, is verantwoordelijk voor het stelsel waarbinnen die overheden hun medebewindstaken in het kader van de Omgevingswet vervullen. De Ministers geven sturing door:

• – het stellen van de noodzakelijke wettelijke en beleidskaders waarbinnen de taken moeten worden uitgevoerd;

• – het creëren van de vereiste basiscondities voor de uitvoering en het stellen van eisen waaraan de uitvoering moet voldoen (bijvoorbeeld kwaliteitscriteria).

Als onderdeel van de periodieke monitoring van de uitvoering (zie daarover paragraaf 9.2), vindt monitoring en evaluatie plaats van de uitvoering en de werking van het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving.

De professionalisering van de uitvoering van het omgevingsrecht door het anders inrichten van processen en uitvoeringsorganisaties, het vaststellen van eisen aan de uitvoeringskwaliteit en het scheppen van de condities voor het realiseren daarvan, krijgt de laatste jaren veel aandacht. Naast de verschillende initiatieven op het terrein van digitalisering, stroomlijning en verbetering van de dienstverlening en verdergaande integratie van vergunningverlenings- en toezichtsactiviteiten in het kader van de Wabo, is in de periode 2009–2012 in een samenwerkingsverband tussen het IPO, de VNG en het Rijk onder de vlag van het Programma Uitvoering met Ambitie (PUmA) gewerkt aan verdere, structurele verbetering van de uitvoering van VTH-taken op het gebied van milieu, bouwen, ruimte, cultureel erfgoed en natuur. Belangrijke onderdelen van dit programma waren:

• – het oprichten van een landelijk dekkend netwerk van 29 omgevingsdiensten waarin kennis en deskundigheid zijn gebundeld. Deze organisaties worden volgens de tussen overheden gemaakte afspraken ten minste belast met de meer complexe VTH-taken en VTH-taken met een bovenlokale component op milieuterrein. Ze werken als een «shared service organisatie» voor de gemeenten en provincies die samen eigenaar zijn van de omgevingsdienst. De vorming van dit landelijk dekkende netwerk is inmiddels vrijwel afgerond. Ook wordt gewerkt aan een landelijke uniformering en opschaling van de uitvoering van VTH-taken voor de meest risicovolle bedrijven naar zes van de 29 omgevingsdiensten;

• – het ontwikkelen van kwaliteitscriteria voor de uitvoering van alle VTH-taken (zowel de taken die worden overgedragen aan de omgevingsdiensten als de taken die bij de gemeenten achterblijven). Nieuw zijn de eisen die gaan over de deskundigheid en ervaring van vergunningverleners en inspecteurs en de minimaal benodigde capaciteit binnen een organisatie. Het streven is om deze medio 2015 volledig geïmplementeerd te hebben;

• – het verbeteren van de samenwerking tussen Openbaar Ministerie/politie en het bestuur zodat Openbaar Ministerie en politie zich kunnen richten op de zwaardere zaken.

Vorming van omgevingsdiensten, kwaliteitsborging van de uitvoering en samenwerking zijn onderwerp van regeling in het wetsvoorstel tot wijziging van de Wabo, dat later zal opgaan in de Omgevingswet. Dit wetsvoorstel wordt nader toegelicht in paragraaf 4.18.2.

In de domeinen milieu, bouwen, ruimtelijke ordening, cultureel erfgoed, natuur en water zijn veel ontwikkelingen gaande, die gevolgen hebben voor de uitvoering door gemeenten, provincies en waterschappen. Naast het eerder genoemde PUmA, is recent ook het Actieplan Implementatie Natuurwetgeving uitgevoerd en wordt er gewerkt aan de doorontwikkeling van het Omgevingsloket online. Deze trajecten vinden gelijktijdig plaats, maar hebben ook een eigen tijdspad en dynamiek. De uitvoering van VTH blijft de komende jaren bovendien sterk in beweging, als gevolg van recente of verwachte veranderingen in het speelveld. Verschillende wettelijke kaders zijn onlangs gewijzigd (bijvoorbeeld de Wabo) of worden binnenkort herzien (bijvoorbeeld de Woningwet). Interbestuurlijke- en samenwerkingsrelaties tussen overheden zijn of worden herijkt. Private partijen gaan een steeds grotere rol in de uitvoering vervullen.

De komst van de Omgevingswet zal leiden tot een volgende grootscheepse verandering. Het raamwerk wordt ingrijpend op de schop genomen: wettelijke instrumenten en procedures van een groot aantal wetten worden herijkt. Een omvangrijke modernisering van de uitvoeringsregelgeving en een verdergaande digitalisering in het omgevingsrecht staan op stapel. De stelselherziening van het omgevingsrecht zal naar verwachting voor de uitvoering verschillende effecten kunnen hebben. De samenvoeging van een groot aantal wetten en de daarmee gepaard gaande integratie moet leiden tot een behoefte aan optimalisering van de uitvoering. Dat kan gepaard gaan met allerlei vormen van samenwerking en afstemming tussen bestuursorganen. De Omgevingswet voorziet in een aantal concrete veranderingen in de regeling van vergunningverlening en handhaving die gevolgen zullen hebben voor de uitvoeringspraktijk. De beoogde overgang naar opener normen, maatwerk en flexibilisering zal mogelijk hogere eisen stellen aan de uitvoering van VTH. Het vereenvoudigen en stroomlijnen van regels, de vernieuwing, versobering en harmonisering van het instrumentarium en de inzet van digitalisering kunnen bijdragen aan doeltreffender en efficiënte uitvoering.

Ook de verbeterdoelen van de stelselherziening zoals beschreven in paragraaf 1.4 zijn direct relevant voor de uitvoering van VTH.

Daarom is het van belang dat de betrokken overheden al in een vroeg stadium nagaan wat de gevolgen zijn van de Omgevingswet voor de uitvoering van VTH, rekening houdend met de veranderingen in wetgeving en uitvoering die al in gang zijn gezet.

Zoals in paragraaf 9.2 staat beschreven, is als onderdeel van de verkenning implementatie Omgevingswet, samen met de uitvoeringspraktijk de uitvoering van VTH onder de Omgevingswet verkend. Daarbij is specifiek bezien of de Omgevingswet en de verbeterdoelen effect zouden moeten hebben op randvoorwaarden en het ambitieniveau van de uitvoering van VTH. Het is de bedoeling om als vervolg hierop samen met de andere overheden tot afspraken te komen over een gezamenlijk implementatieprogramma waarbij er ook aandacht zal zijn voor de uitvoering van VTH.

Het Rijk stuurt niet door voorafgaand toezicht op de uitvoering bij decentrale overheden. In lijn met de Wet revitalisering generiek toezicht (Wrgt) die op 1 oktober 2012 in werking is getreden, is het toezicht op de uitvoering van de Omgevingswet door de hogere overheid op de lagere overheid (interbestuurlijk toezicht) sober, terughoudend en uitsluitend repressief. Er wordt op vertrouwd dat de taken op het niveau waarop deze zijn belegd toereikend worden opgepakt. Het primaat voor de controle op de uitvoering van de taken ligt bij de horizontale verantwoording binnen een bestuurslaag. Het gaat dan om het toezicht op een juiste, toereikende en kwalitatief hoogwaardige uitvoering. Met andere woorden: voldoet de uitvoering aan de wettelijke en beleidskaders en het vereiste kwaliteitsniveau. In de tweede plaats komt pas het interbestuurlijk toezicht op gemeenten. Dat wordt uitsluitend uitgevoerd door de provincie, conform het beginsel dat slechts één bestuurslaag – de naast hoger gelegen bestuurslaag – toezicht houdt.

Het interbestuurlijk toezicht is generiek geregeld in de Provinciewet en de Gemeentewet. Dat biedt alleen mogelijkheden tot repressief ingrijpen, te weten schorsing en vernietiging bij handelen in strijd met het recht of het algemeen belang (door de Kroon) en indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing.

De regeling van toezicht en handhaving in de Omgevingswet zal grotendeels gelijk zijn aan die uit de Wabo. Die regeling is in de Wabo ook al van toepassing verklaard op een reeks andere wetten die opgaan in de Omgevingswet. Met de komst van de Wabo is dus voor wat betreft het toezicht al een behoorlijke integratieslag gemaakt. Daarbij heeft de Wabo bovendien een stevige basis gelegd voor het stellen van eisen aan werkprocessen bij toezicht en handhaving. De desbetreffende regeling in paragraaf 5.2 Wabo zal vervallen als de hiervoor aangestipte wijziging van de Wabo, gericht op wettelijke verankering van de resultaten van PUmA, is aangenomen en in werking treedt. Met die wetswijziging zal een grondslag worden geboden om voor toezicht, handhaving en vergunningverlening kwaliteitseisen te stellen die niet alleen betrekking hebben op de werkprocessen, maar ook op deskundigheid en capaciteit. Deze regeling zal te zijner tijd via de Invoeringswet Omgevingswet opgaan in de Omgevingswet.

Met de Omgevingswet wordt ingezet op een verdere verschuiving van vergunningen naar algemene regels. Zowel in vergunningen als in algemene regels zal waar mogelijk ruimte worden gegeven aan burgers en bedrijven om zelf te bepalen hoe aan een gestelde norm wordt voldaan. Burgers en bedrijven die zorgen voor een structureel goede naleving van de regels en dus aantoonbaar hun verantwoordelijkheid nemen, mogen erop rekenen dat de overheid haar nalevingstoezicht aanpast en op die situatie afstemt. Het toezicht zal risicogestuurd plaatsvinden. Het is gebaseerd op objectieve, deugdelijk onderbouwde, betrouwbare en actuele informatie over risico’s en gevolgen van activiteiten en over het naleefgedrag van degene die deze activiteiten verricht (houding en aantoonbare inzet om goed na te leven en feitelijk aantal begane overtredingen). Om over die informatie te beschikken moet de overheid periodiek en steekproefsgewijs (onaangekondigde) controles uitvoeren bij alle onder toezicht staanden. Dat geldt ook voor onder toezicht staanden die op basis van de eerder uitgevoerde risicoanalyse in aanmerking komen voor minder frequent of minder intensief toezicht. Wel kan de overheid proberen dergelijke informatie ook te vergaren door het gebruik van bijvoorbeeld rapporten, opgesteld in het kader van interne of externe (certificatie-)audits, die door of in opdracht van de onder toezicht staande zijn uitgevoerd. De onder toezicht staande of degene die in zijn opdracht de audit uitvoert, moet dan wel bereid zijn deze informatie met de overheid te delen. De informatie zelf moet om bruikbaar te zijn, voldoen aan genoemde eisen (objectief, deugdelijk onderbouwd, betrouwbaar en actueel).

Naleving is en blijft allereerst de verantwoordelijkheid van de onder toezicht staande, niet van de overheid. De overheid mag dan ook onder toezicht staanden actief aanmoedigen om de eigen verantwoordelijkheid voor een toereikende naleving waar te maken door zelf de naleving structureel te borgen. In paragraaf 4.18.3 is ingegaan op het onderwerp private borging van regelnaleving in combinatie met een daarop afgestemd overheidstoezicht. Deze combinatie kan, mits zorgvuldig vormgegeven, ertoe bijdragen dat de onder toezicht staande zijn verantwoordelijkheid neemt, een betere naleving wordt verzekerd en administratieve en bestuurlijke lasten verminderen.

Wanneer onder toezicht staanden verwijtbaar en in ernstige mate stelselmatig regels overtreden, moet dit effectief worden bestraft; free rider gedrag moet worden ontmoedigd. In de praktijk werken al veel toezichthouders met interventie- en sanctiestrategieën waarbij bewuste en stelselmatige overtreders onder verscherpt toezicht worden gesteld en bij overtredingen direct worden bestraft. Uiteraard vraagt dit om professioneel optreden, een helder lik op stuk beleid tegenover free riders en – in verband hiermee – goede afspraken met strafrechtelijke instanties over de inzet van voldoende afschrikwekkende sancties bij zware delicten. Onder PUmA zijn verschillende pilots uitgevoerd waarbij een effectieve gezamenlijke aanpak door bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhavers centraal stond. Ook de introductie van relatief eenvoudig in te zetten sanctiemiddelen als de bestuurlijke boete past in dit kader.

Bij activiteiten met een hoger risico voor de fysieke leefomgeving of die qua gevolgen onomkeerbaar zijn zal, wanneer daarvoor algemene regels worden gesteld, kunnen worden overwogen om een voorafgaande melding verplicht te stellen. Daarmee worden extra garanties ingebouwd dat de toezichthouder geïnformeerd is over een voorgenomen activiteit en preventief kan toetsen of zal kunnen worden voldaan aan de gestelde regels. Van belang is dan wel dat de meldingsplicht goed wordt nageleefd en dat, als dat niet het geval is, hierop toereikend wordt gehandhaafd.

Bij niet-meldingplichtige activiteiten zal een toezichthouder er zelf toe kunnen overgaan om bijvoorbeeld een klachtentelefoon of -loket in te stellen, om het daarmee burgers gemakkelijker te maken overtredingen te melden of een verzoek tot handhaving te doen. Daarmee beschikt de toezichthouder over een extra bron van informatie in aanvulling op wat hij uit eigen waarneming registreert.

Gemeenten en omgevingsdiensten zullen op grond van de afgesproken kwaliteitseisen voor de VTH-taken hun toezicht op de naleving van zowel vergunningen als algemene regels op een toereikende wijze moeten organiseren. Algemene regels zijn in dit opzicht niet anders dan vergunningen. Het feit dat bij algemene regels geen leges worden geheven mag niet van invloed zijn op de toezichtsinspanning.

Digitalisering is een belangrijk hulpmiddel voor een goede en eenvoudige uitvoering van de Omgevingswet. Het stelt initiatiefnemers in staat om sneller te beschikken over informatie over zowel de kwaliteit van de fysieke leefomgeving als over de regels die daar gelden. Hierdoor kunnen onderzoekslasten worden verlaagd. Het stelt burgers, bedrijven en overheden in staat om eenvoudiger informatie met elkaar uit te wisselen. En digitalisering biedt kansen om besluitvorming te versnellen en te verbeteren.

Digitalisering van de Omgevingswet is gericht op twee verbeteringen. Ten eerste op betere informatievoorziening: de beschikbaarheid van de juiste informatie op het juiste moment en hergebruik van informatie. Ten tweede op het beter ondersteunen van processen van de actoren die de wet uitvoeren, zoals het ondersteunen van een digitale aanvraag.

Om de uitvoering van de Omgevingswet te ondersteunen, te verbeteren, te versnellen en te vereenvoudigen, worden de verbeteringen stapsgewijs gerealiseerd. Het regeerakkoord «Bruggen slaan»213 zegt hierover onder meer het volgende:

In het regeerakkoord is verder opgenomen dat er een databank voor ruimtelijke gegevens moet komen, waarmee informatie makkelijker wordt ontsloten.

In de kamerbrief «Visie Digitale Overheid 2017»214 wordt een aanpassing van de Awb aangekondigd die de verbeterdoelen van de stelselherziening ondersteunt. In het kader van de digitale dienstverlening zal digitaal kennisgeven, digitaal ter inzage leggen en het digitaal indienen van zienswijzen op grond van de Omgevingswet worden geaccepteerd.

Het stapsgewijs toegroeien naar verbeteringen betekent dat het huidige niveau van digitale voorzieningen tijdig moet zijn aangepast voor de Omgevingswet. Volgens een eigen tijdspad kan de realisatie van het streefbeeld ter hand worden genomen. Het Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen maken eind 2014 afspraken over het streefbeeld, de uitvoering en het tijdspad. De besluitvorming hierover wordt voorbereid in het Uitvoeringsprogramma Gegevensvoorziening Omgevingswet voor Activiteiten in de Leefomgeving (GOAL). Het programma GOAL heeft tot doel om te komen tot een goed werkend digitaal stelsel ter ondersteuning van de uitvoering van de Omgevingswet. Het wordt uitgevoerd in opdracht van de gezamenlijke overheden.

Onder de wetten die (deels) opgaan in de Omgevingswet zijn verschillende digitale voorzieningen ontwikkeld. De Omgevingswet neemt de wettelijke basis over voor het digitaal indienen van vergunningaanvragen en het ontsluiten van plannen en voegt er nog enkele aan toe, zoals de melding.

Binnen de overheid lopen momenteel verschillende ontwikkelingen op het gebied van digitale dienstverlening. De overheidsambitie is verwoord in de kamerbrief «Visie Digitale Overheid 2017». Deze visie houdt in: het door de overheid digitaal beschikbaar stellen van alle voor burgers en bedrijven relevante informatie, het bevorderen van digitale communicatie tussen de overheid en burgers en bedrijven, het vergroten van de gebruikersvriendelijkheid en toegankelijkheid van de digitale overheid en het verbeteren van het gebruik van digitale gegevens door de overheid. De mogelijkheid tot digitale communicatie met de overheid is geen verplichting. Met het scheppen van de mogelijkheid gaat het daarbij onder meer om het verder ontwikkelen van een basisinfrastructuur en basisregistraties in de eOverheid. Voorbeelden zijn nationale sites als MijnOverheid en het OndernemersPlein, het open data beleid, authenticatie via DigiD en eHerkenning, en het Europese Inspire programma. Door werk te maken van de eenmalige uitvraag van gegevens en verbetering van de kwaliteit en gebruik van gegevens is winst te behalen.215 De Omgevingswet sluit, waar mogelijk, op deze ontwikkeling aan en werkt deze visie uit voor het digitaal stelsel in de fysieke leefomgeving.

De inzet op de digitale informatievoorziening levert een belangrijke bijdrage aan de verbeterdoelen van de stelselherziening en kan de maatschappelijke baten van de ingerichte gegevensvoorziening vergroten. Deze voorzieningen zijn mede bepalend voor de uitwerking van de Omgevingswet, maar zullen niet allemaal gereed zijn bij de inwerkingtreding. Het ontwikkelen of aanpassen van digitale voorzieningen is deels gekoppeld aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Ten tijde van de inwerkingtreding van de Omgevingswet moet het werk in de fysieke leefomgeving ongehinderd kunnen doorgaan. Uitgangspunt is dan ook dat vergunningaanvragen en besluitvormingsprocessen bij inwerkingtreding ten minste gebruik kunnen maken van hetzelfde niveau aan digitale voorzieningen als nu het geval is. Dit betekent dat het Omgevingsloket online voorbereid moet zijn op een digitale vergunningaanvraag en melding volgens de Omgevingswet. Onder meer omgevingsplannen en omgevingsvisies moeten via Ruimtelijkeplannen.nl digitaal ontsloten kunnen worden. Dit heeft de eerste prioriteit.

Verdere verbeteringen van het voorzieningenniveau zijn niet per definitie gekoppeld aan de inwerkingtreding van de wet. De ontwikkeling hiervan vindt gefaseerd plaats. Een beschrijving van de beoogde digitaliseringswinst van het omgevingsplan is opgenomen in paragraaf 4.2.4.

Om helder te krijgen welke kansen digitalisering biedt om de uitvoering van de Omgevingswet te ondersteunen, wordt in samenspraak met partijen uit de praktijk, een visie op digitalisering ontwikkeld. Belangrijk uitgangspunt van de visie is dat voor daadwerkelijke verbetering het onvoldoende is om losse voorzieningen te beschouwen. Het gaat er om een werkend en samenhangend stelsel op te zetten, waarin voorzieningen qua systematiek, taalgebruik, aansturing en gegevensuitwisseling kunnen samenwerken. Dit stelsel wordt de «Laan van de Leefomgeving» genoemd. In dit beeld wordt het stelsel verdeeld in een centrale gegevensinfrastructuur, waarvoor heldere afspraken en digitale standaarden gelden. Op deze infrastructuur zijn ICT-voorzieningen aangesloten als Omgevingsloket online, die op een gestandaardiseerde manier gegevens aanbieden die burgers, bedrijven en overheden in de praktijk nodig hebben. Vanuit de verschillende domeinen (zoals water, lucht, bodem en natuur) zijn informatiehuizen op de Laan van de Leefomgeving aangesloten die gegevens over de fysieke leefomgeving verzamelen onder andere door onderzoek en monitoring. Bronhouders zijn verantwoordelijk voor de bruikbaarheid en bestendigheid van de geleverde gegevens.

Deze visie dient om de Omgevingswet goed af te stemmen op het gebruik van digitale voorzieningen. Ook biedt de visie het raamwerk op basis waarvan wordt gekozen welke verdere verbeteringen nodig of wenselijk zijn en welke prioriteiten daarbij gelden. De visie vormt het beleidsmatige vertrekpunt voor de verdere uitwerking in het kader van de verkenning implementatie (zie ook paragraaf 9.2).

Bij het stellen van prioriteiten zal onder meer worden gekeken naar de mate van gebruik door burgers, bedrijven en overheden en naar de mate waarin de digitale informatievoorziening een bijdrage levert aan de verbeterdoelen van de stelselherziening. Maatschappelijke kosten-batenanalyses worden hierop uitgevoerd. Het resultaat hiervan zal onder andere worden uitgewerkt in de uitvoeringsregelgeving. Hierbij kunnen eisen worden opgenomen over standaarden en het beschikbaar stellen van informatie.

Bij de digitalisering van de Omgevingswet staat de gebruiker centraal. Dit zijn initiatiefnemers, belanghebbenden en bevoegde gezagsinstanties:

• – initiatiefnemer: burger, bedrijf of overheidsorganisatie die iets wil (laten) veranderen in de fysieke leefomgeving en wil weten welke regels voor hem gelden;

• – belanghebbende: burger, bedrijf en overheidsorganisatie die wil kunnen reageren als er iets gaat veranderen;

• – bevoegd gezag: overheidsorganisatie die besluit over de regels, kaders en kwaliteit van de fysieke leefomgeving, of een gevraagde verandering mag en die toezicht houdt of dat wat mag volgens de regels en kaders gebeurt. De uitvoerders binnen het bevoegd gezag zijn: beleidsmedewerkers en juristen die nieuwe en gewijzigde visies, programma’s, omgevingsplannen en verordeningen opstellen, behandelaars die ingediende vergunningaanvragen en meldingen beoordelen en toezichthouders/handhavers die beoordelen of realisatie en gebruik volgens de regels en gestelde eisen gebeurt, en zo niet, corrigerend optreden.

Het kunnen beschikken over informatie helpt gebruikers om de Omgevingswet goed uit te voeren. De informatiebehoefte hangt af van de rol van de betrokkenen in het beleids- en uitvoerings proces:

• – De initiatiefnemer wil informatie die voor hem eenvoudig te vinden en begrijpelijk is. Hij wil informatie op maat, toegespitst op zijn initiatief, waarbij duidelijk wordt of zijn initiatief binnen de regels past en of daar een vergunning of melding voor nodig is. Als dat nodig is, wil hij eenvoudig een vergunningaanvraag of een melding kunnen indienen met hergebruik van informatie die binnen de overheid beschikbaar is. Hij wil de voortgang van de behandeling kunnen volgen. Ook wil hij weten welke algemene regels voor hem gelden.

• – De belanghebbende wil op de hoogte blijven en kunnen meepraten over plannen en initiatieven die gevolgen hebben voor zijn leefomgeving. Hij wil informatie waarin hij geïnteresseerd is zoals nieuwe omgevingsvisies, programma’s, omgevingsvergunningen, maar ook aanvragen om omgevingsvergunningen, meldingen, beleidsinformatie en onderzoeken eenvoudig kunnen vinden. Hij wil (automatisch) geattendeerd worden op nieuwe initiatieven in zijn buurt. Als een plan of initiatief hem niet bevalt wil hij eenvoudig een zienswijze, bezwaarschrift of beroepschrift kunnen indienen.

• – Bij het bevoegd gezag wil de behandelaar voor het beoordelen van een specifieke vergunningaanvraag of melding, eenvoudig kunnen vinden welke regels hiervoor gelden en wat het beleid is waarmee hij in zijn beoordeling rekening moet houden. Hij wil ook weten welke besluiten, zoals vergunningen, in het verleden zijn genomen en welke aanvragen en meldingen in procedure zijn. Ook de beleidsmedewerker of jurist wil informatie die hij nodig heeft eenvoudig kunnen vinden. Het gaat dan om zowel vastgestelde als in procedure zijnde omgevingsvisies, programma’s, algemene rijksregels, verordeningen, omgevingsplannen en projectbesluiten. Waar hergebruik van onderzoek mogelijk en van belang is wil hij erover kunnen beschikken.

Samengevat wil iedereen eenvoudig en snel informatie op maat kunnen vinden. Voor initiatiefnemers en belanghebbenden geldt aanvullend de behoefte om eenvoudig een aanvraag te kunnen indienen en op eenvoudige wijze informatie van overheden te kunnen ontvangen. Overheden hebben in hun rol als bevoegd gezag behoefte aan toegang tot informatie van andere overheden. Dit streefbeeld van de informatiebehoefte zal dienen als «stip op de horizon» bij de uitwerking en fasering.

Hierna worden de onderdelen toegelicht aan de hand van streefbeelden per gebruiker. De wens van de verschillende gebruikers wordt beschreven. De realisatie van de wensbeelden zal stapsgewijs moeten plaatsvinden.

• 1. Oriënteren en informeren – deze functie ondersteunt de gebruiker bij het vinden van informatie op maat. De initiatiefnemer kan nagaan of zijn voorgenomen activiteit mogelijk is, of hij voor zijn activiteit vergunning- of meldingplichtig is en welke algemene regels gelden of maatregelen van toepassing zijn. Hij wil de voortgang van de behandeling kunnen volgen. De belanghebbende wil op de hoogte blijven en kunnen meepraten over plannen en initiatieven die gevolgen hebben voor zijn leefomgeving. Hij wil (automatisch) worden geattendeerd op nieuwe initiatieven in zijn buurt en op (wijzigingen) van bepaalde informatie zoals regels, plannen of overschrijdingen van kwaliteitsnormen.

• 2. Indienen – deze functie ondersteunt de initiatiefnemer als gebruiker bij het verstrekken van informatie aan het bevoegd gezag bij vergunningaanvragen, het doen van een melding of het indienen van zienswijzen, bezwaar en beroep. Het indienen moet eenvoudig kunnen met hergebruik van binnen de overheid beschikbare informatie.

• 3. Besluiten – deze functie ondersteunt het bevoegd gezag bij het nemen van beslissingen over voorstellen, verzoeken en bevindingen. Het bevoegd gezag wil beschikken over door anderen uitgevoerde onderzoeken zodat hetzelfde onderzoekswerk niet opnieuw wordt gedaan. De behandelaar wil voor het beoordelen van een specifieke vergunningaanvraag of melding, eenvoudig kunnen vinden welke regels hiervoor gelden en wat het beleid is waarmee hij in zijn beoordeling rekening moet houden. Hij wil ook weten welke vergunningen in het verleden zijn afgegeven en welke aanvragen en meldingen in procedure zijn.

• 4. Gegevens inwinnen en beheren – deze functie betreft het verzamelen, valideren en verwerken van gegevens over de fysieke leefomgeving en het klaar zetten van de gegevens voor het ontsluiten. Hieronder valt ook eventuele samenwerking die plaatsvindt om gegevens te verzamelen. Hier bevinden zich de informatiehuizen. Informatiehuizen zijn autonoom in de organisatie binnen hun eigen huis. Informatiehuizen (zoals water, bodem, lucht en geluid) verzamelen informatie met een bepaalde kwaliteit en leveren deze op een bruikbare manier aan. Met informatiehuizen worden heldere afspraken gemaakt over de aansturing, over de kwaliteit van de gegevens, hoe deze gevalideerd worden en welke standaarden van toepassingen zijn. Deze huizen kunnen onderling verschillen, waarmee recht wordt gedaan aan de inherente verschillen tussen de domeinen. De huizen zijn echter wel allemaal aangesloten op dezelfde Laan van de Leefomgeving. Voor een aantal huizen zal blijken dat rondom kwaliteit en bestendigheid nog slagen nodig zijn. Het is aan de huizen zelf na te gaan of dit een likje verf betreft of een grote verbouwing.

• 5. Gegevens ontsluiten – de verzamelde gegevens worden ter beschikking gesteld (al dan niet via een ICT-voorziening) aan de gebruikers. De informatie wordt ontsloten via de Laan van de Leefomgeving. Om toegang te krijgen tot deze Laan worden afspraken gemaakt over de beschikbaarheid, bruikbaarheid en bestendigheid van gegevens voor de gebruiker in de praktijk. De Laan bouwt voort op de huidige Inspire-wetgeving, waarin vooral de vindbaarheid van gegevens wordt gestandaardiseerd. Het model is een streefbeeld en een groeimodel.

Om het digitale stelsel te laten functioneren moeten vier overkoepelende thema’s nader worden verkend en uitgewerkt. Dit betreft het toevoegen van geo-coördinaten aan besluiten, het toevoegen van beslisbomen aan alle wet- en regelgeving, het afspreken van standaarden en het ontkoppelen van functionaliteiten.

Met het oog op de voorbereiding van besluitvorming moeten voor de gebruiker gegevens over de fysieke leefomgeving ook digitaal beschikbaar zijn. Gekozen is om de belangrijke kerninstrumenten van de Omgevingswet digitaal vast te leggen. Hierbij gaat het voor initiatiefnemers om het omgevingsplan en het projectbesluit en voor de overheid om de omgevingsvisie, het omgevingsplan en programma’s. Uit het oogpunt van transparantie is de ambitie om deze gebiedsgerelateerde besluiten zo veel mogelijk te ontsluiten op digitale kaarten. Daarbij is voor elk instrument een koppeling met locatiegegevens (geo-coördinaten) nodig.

Op het gebied van het toepassen van geo-coördinaten lopen meerdere ontwikkelingen. De belangrijkste zijn Publieke Dienstverlening op de Kaart (PDOK) en de Basisregistratie Grootschalige Topografie. De Omgevingswet sluit hierbij aan.

Ook voor de overige besluiten in het nieuwe stelsel is de ambitie om deze op termijn digitaal vast te leggen en vast te stellen. Voorbeelden zijn de omgevingsvergunning, het voorbereidingsbesluit, de voorkeursbeslissing, het gedoogplichtbesluit en het handhavingsbesluit. Ook de procesinformatie van besluiten wordt op termijn digitaal ontsloten.

Standaarden zijn nodig om informatie-uitwisseling mogelijk te maken en informatie op een bruikbare manier te kunnen koppelen, zodat de samenhang helder is. Denk bijvoorbeeld aan de combinatie van emissiegegevens en geluidsgegevens rondom een snelweg. Er zijn al veel standaarden, zoals de standaarden die op dit moment zijn vastgelegd in de Regeling standaarden ruimtelijke ordening 2012. In deze standaarden zijn afspraken vastgelegd over onder meer de inrichting, de vormgeving en de verbeelding van ruimtelijke plannen. Ze bepalen de manier waarop overheden hun ruimtelijke plannen digitaal ter beschikking kunnen stellen. Het wijzigen van de standaarden heeft effecten voor alle partijen die plannen maken.

Bij standaardisatie wordt zo veel mogelijk aangesloten bij wereldwijde, Europese en Nederlandse open standaarden maar ook bij EU-richtlijnen zoals de Inspire-richtlijn.

Om voorafgaand aan de in werkingtreding van de Omgevingswet een inschatting te kunnen maken van de gevolgen hiervan voor de samenleving, is een aantal toetsen uitgevoerd op basis waarvan advies is uitgebracht. Het gaat om de volgende toetsen en adviezen:

• – de Actal-toets (Adviescollege toetsing regeldruk);

• – Onderzoek naar financiële effecten / bedrijfseffectentoets Omgevingswet (SIRA);

• – Milieueffectentoets (PBL);

• – Advies van de Raad voor de rechtspraak;

• – Advies van de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State.

Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de effecten die het wetsvoorstel naar verwachting op de Nederlandse samenleving zal hebben. Daarbij zijn zowel de sociale (regeldruk en rechtspraak), de economische (lasten) en de fysieke (milieu) effecten benoemd. Dit overzicht fungeert als context voor de regering bij besluitvorming over de definitieve invulling van de Omgevingswet en de nadere uitwerking in uitvoeringsregelgeving.

In hoofdstuk 11 van deze memorie van toelichting wordt gekeken naar de specifieke opmerkingen en adviezen die zijn gegeven per hoofdstuk van het wetsvoorstel. De geschetste effecten van het wetsvoorstel zijn betrokken bij de verwerking van de consultatie door de regering.

Het onderzoeksbureau SIRA Consulting heeft onderzoek gedaan naar de financiële effecten van het wetsvoorstel voor burgers, bedrijven en overheden en heeft ook de bedrijfseffectentoets uitgevoerd. Dit onderzoek biedt inzicht in de orde van grootte van de financiële effecten van het wetsvoorstel en de bandbreedtes daarin.

Het Adviescollege toetsing regeldruk constateert in haar advies over de toetsversie van het wetsvoorstel dat «de berekeningen van de regeldruk voor burgers en bedrijven onvoldoende in beeld zijn gebracht», en heeft hiertoe een aantal aanbevelingen gedaan. Naar aanleiding van dit advies zijn op een aantal punten de regeldrukeffecten beter in beeld gebracht en zijn bij sommige effecten bandbreedtes aangegeven, waaronder bij de kennisnamekosten. Alle potentiële financiële effecten zijn kwalitatief beschreven, maar het onderzoeksbureau heeft niet alle potentiële effecten kunnen berekenen. Dat komt bijvoorbeeld doordat de effecten vaak afhankelijk zijn van de inhoud van de uitvoeringsregelgeving. Het Adviescollege toetsing regeldruk constateert dit ook in haar advies, en verzoekt dan ook om ontwerpversies van de uitvoeringsregelgeving die aanzienlijke effecten voor de regeldruk (kunnen) hebben aan hen voor te leggen. De regering maakt graag van dit aanbod gebruik. In hoofdstuk 11 wordt verder ingegaan op de beleidsaanbevelingen van het Adviescollege toetsing regeldruk over het wetsvoorstel en deze memorie van toelichting. De aanbevelingen die betrekking hebben op uitvoeringsregelgeving zullen bij het uitwerken daarvan worden betrokken.

De Omgevingswet heeft in meer of mindere mate effect op alle bedrijven in Nederland. Het gaat in het wetsvoorstel vooral om216:

• – bedrijven die in de fysieke leefomgeving projecten uitvoeren (6.000 bedrijven);

• – bedrijven die adviseren over projecten in de fysieke leefomgeving (7.000 bedrijven) en

• – bedrijven die de kwaliteit van de fysieke leefomgeving beïnvloeden, bijvoorbeeld door uitstoot van emissies (136.000 bedrijven).

Voor de eerste twee groepen bedrijven, samen circa 13.000 bedrijven (9%), geldt dat zij structureel op de hoogte moeten zijn van de aanpassingen in de regelgeving omdat zij met het nieuwe stelsel moeten kunnen werken. Hiervoor hebben de onderzoekers een incidentele lastentoename berekend van 45,9 tot 68,8 miljoen euro. Daarnaast geldt voor de derde groep van 136.000 bedrijven (91%) dat zij incidenteel met de nieuwe regelgeving te maken krijgen, bijvoorbeeld bij het opstarten van een nieuw bedrijfsproces, het bouwen van een nieuwe bedrijfsruimte of het aanpassen van de bestaande milieuvergunning. Deze bedrijven zullen zich in de regel pas op de hoogte stellen van de regelgeving op het moment dat zij er mee te maken krijgen.

Ten behoeve van dit wetsvoorstel zijn de meest waarschijnlijke aard en omvang van de baten en lasten van de Omgevingswet onderzocht. Hieruit komt een structurele lastenreductie naar voren van € 10,8 tot € 15,4 miljoen per jaar voor bedrijven en van € 0,5 miljoen per jaar voor burgers. De belangrijkste administratieve lastenreducties worden voorzien doordat er minder visies, plannen en verordeningen217, met bijbehorende kennisname- en procedurelasten, nodig zullen zijn. De verwachting is dat er ook minder conflicten tussen visies en beleidsplannen zullen zijn, en dat de visies de kenbaarheid zullen vergroten. Hierdoor kunnen bedrijven beter onderbouwde en daarmee meer toekomstbestendige investeringsbeslissingen nemen.

De verdere integratie van verschillende vergunningen in de omgevingsvergunning levert een lastenreductie op in gevallen waarin deze vergunningen momenteel samenlopen. Het wetsvoorstel levert overigens in zichzelf geen bijdrage aan het verminderen van het aantal vergunningen, omdat dat in de uitvoeringsregelgeving wordt bepaald. Zoals eerder beschreven in deze memorie van toelichting is de ambitie om verder te gaan op de eerder ingeslagen weg naar meer algemene regels in plaats van vergunningen. Ook de inzet van de project-mer helpt een lastenreductie te realiseren. Hiertegenover staat de eerder genoemde incidentele lastentoename als gevolg van kennisnamelasten.

Ook de uitvoeringsregelgeving zal worden herzien. Een verdere structurele lastenreductie zal dan ook op het niveau van de uitvoeringsregelgeving moeten worden behaald. In het onderzoek zijn de benodigde aanpassingen in de bestaande ICT-voorzieningen meegenomen. In opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu wordt daarnaast nagegaan welke kansen digitalisering biedt om de uitvoering van de Omgevingswet te ondersteunen. Voor het verbeteren van de gegevensvoorziening aan gebruikers levert een kosten-batenanalyse informatie om tot een prioriteitstelling en fasering te komen. De besluitvorming over de verbeteringen in de digitalisering vindt plaats door het Rijk samen met de uitvoerende overheden. Het maakt onderdeel uit van de verkenning implementatie (zie paragraaf 9.4).

In het onderzoek wordt geconstateerd dat het wetsvoorstel in het algemeen een positieve bijdrage levert aan de draagkracht van het Nederlandse bedrijfsleven. De leges vormen hierbij een aparte categorie.

Nederland gaat in vergelijking met buurlanden verder met het vereenvoudigen van het omgevingsrecht. Nederland integreert zowel de planprocedures als de vergunningsprocedures. De Omgevingswet stelt geen strengere eisen dan in de huidige situatie. In de uitwerking van de uitvoeringsregelgeving wordt onderzocht of het aantal nationale eisen nog verder kan worden beperkt. Dit maakt geen onderdeel uit van de bedrijfseffectentoets. De betrokken onderzoekers constateren dat door de Omgevingswet naar verwachting de concurrentiepositie ten opzichte van andere landen niet verslechtert en op termijn eerder wordt versterkt.

De Omgevingswet heeft in het algemeen geen direct effect op de marktwerking, doordat de veranderingen in de Omgevingswet voor alle bedrijven of voor alle bedrijven per sector gelijk zijn. De herintroductie van de leges voor milieugerelateerde vergunningen heeft volgens het onderzoek mogelijk wel effect op de marktwerking. Dit structurele effect is vooral merkbaar voor relatief kleine bedrijven met een beperkte omzet binnen één sector en middelgrote bedrijven, die onder het huidige Besluit risico zware ongevallen 1999 of de richtlijn industriële emissies vallen, en die binnen één sector werkzaam zijn. Naast een structureel effect kan de aanpassing in de leges een tijdelijk effect hebben op de marktwerking voor bedrijven die een nieuwe vergunning aanvragen of een oude vergunning moeten actualiseren en daarvoor leges moeten betalen ten opzichte van bedrijven die dat net voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet nog hebben gedaan zonder leges te betalen.

Tot slot heeft de Omgevingswet geen directe invloed op sociaaleconomische effecten. Op termijn kan de werkgelegenheid toenemen doordat sneller kan worden ingespeeld op economische ontwikkelingen, de lasten worden gereduceerd en de Omgevingswet de doorlooptijd van procedures verkort. Aan de andere kant kan op termijn de werkgelegenheid in de adviesbranche juist afnemen als gevolg van beter toegankelijk beleid en regelgeving (onder meer omgevingsvisie, omgevingsplan en omgevingsverordening).

Ten behoeve van dit wetsvoorstel is de meest waarschijnlijke aard en omvang van de baten en lasten van de Omgevingswet onderzocht. Geconcludeerd is dat de Omgevingswet tot een structurele lastenreductie kan leiden van € 34,5 tot € 51,2 miljoen voor gemeenten, van € 2,1 tot € 2,2 miljoen voor provincies en van nog eens € 1,8 miljoen voor de waterschappen.

De belangrijkste reducties worden voorzien doordat er minder visies, plannen en verordeningen met bijbehorende procedurelasten zullen zijn. In de berekening is daarbij geen rekening gehouden met nog een mogelijke aanvullende winst van inhoudelijke integratie binnen deze documenten, omdat dit primair een eigen verantwoordelijkheid van het decentraal bestuur is.

Bij de uitvoeringsregelgeving lijkt verdere reductie van lasten mogelijk, zoals vermindering van onderzoekslasten. De integratie van vergunningen in de omgevingsvergunning levert volgens de onderzoekers geen verandering op voor de bestuurlijke lasten van het bevoegd gezag, omdat tegenover de procedurele voordelen extra lasten staan voor afstemming en coördinatie. Tot slot is er een aantal lastenreducties gerealiseerd door het schrappen van verplichtingen rond de milieueffectrapportage.

Het schrappen van het verbod op legesheffing voor milieu onder de omgevingsvergunning zal volgens de onderzoekers een stijging van de legesinkomsten van € 18,1 tot € 24,9 miljoen opleveren voor gemeenten en provincies. Het al dan niet heffen van leges en het bepalen van de grondslag en de hoogte is een autonome bevoegdheid van de desbetreffende overheden.

Naast lastenreductie en aanvullende inkomsten, levert de Omgevingswet overheden ook incidentele toename van lasten op, omdat zij intensief kennis zullen moeten nemen van de inhoud van de Omgevingswet. De betrokken onderzoekers concluderen dat dit leidt tot een incidentele lastentoename van € 45,8 tot € 95,9 miljoen voor gemeenten, € 3,2 tot € 6,9 miljoen voor provincies en € 4,4 tot € 10,9 miljoen voor waterschappen. De hoogte van de incidentele kosten kunnen lager of hoger worden als gevolg van nog te maken keuzes in de verkenning van de implementatie (zie paragraaf 9.2) en het uitvoeringsprogramma GOAL (zie paragraaf 9.4). Eind 2014 zal het kabinet samen met het IPO, de VNG en de UvW een implementatieplan en uitvoeringsprogramma GOAL vaststellen en afspraken maken over de bekostiging ervan.

Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) heeft de Omgevingswet getoetst op effecten voor milieu en natuur. Het PBL geeft aan de milieueffecten alleen te kunnen inschatten als kansen of risico’s.

De integrale benadering die in de Omgevingswet is verankerd, zal volgens het PBL zorgen voor een evenwichtige afweging tussen de diverse belangen, inclusief de milieu en natuurbelangen. Voorwaarde hierbij zal dan wel zijn dat hieraan een integrale langetermijnvisie ten grondslag ligt. De Omgevingswet sluit daarmee aan bij de maatschappelijke behoefte aan flexibiliteit en maatwerk.

De beleidscyclus die als fundament voor de Omgevingswet is gebruikt en een aantal wettelijke verplichtingen tot actie in zich draagt, zal naar verwachting leiden tot actief bereik van milieudoelstellingen. De structuur van omgevingswaarden biedt daarbij een goed kader om aan te sluiten bij lokale omstandigheden en een bijpassend plan van doelen en maatregelen.

Een deel van de kansen die het PBL noemt heeft ook een keerzijde, die door het PBL als risico worden aangemerkt. Hierbij kan gedacht worden aan de kwetsbare balans tussen flexibiliteit en voldoende waarborg voor milieuwaarden in de Omgevingswet, en de «stapeling van flexibiliteit» die het PBL noemt. Het ontbreken van de verplichting tot het opstellen van een gemeentelijke omgevingsvisie geeft daarbij naar de mening van het PBL onvoldoende structurerende kaders om in al deze flexibiliteit tot evenwichtige belangenafweging te komen.

Het PBL geeft in haar advies ook aan zich te realiseren dat een groot deel van de flexibiliteit en bijbehorende risico’s nog een plaats zullen krijgen in de aangekondigde algemene maatregelen van bestuur. Omdat er nog geen zicht is op de precieze inhoud van deze algemene maatregelen van bestuur, kan ook nog geen compleet oordeel over de Omgevingswet worden gegeven.

Naast deze meer algemene punten gaat het PBL in haar advies ook meer specifiek in op een aantal onderdelen van de Omgevingswet. In Hoofdstuk 11 worden deze meer toegespitste reacties per hoofdstuk van het wetsvoorstel behandeld.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Raad voor de rechtspraak hebben advies uitgebracht over de effecten voor de rechtspraak en de gevolgen voor de organisatie en de werklast. Zowel de Afdeling als de Raad concluderen dat nog niet te overzien is welke gevolgen de Omgevingswet zal hebben voor de werklast van de gerechten. Daarvoor is eerst inzicht nodig in de inhoud van de in- en uitvoeringsregelgeving. Pas dan is het mogelijk om concrete uitspraken te doen over de werklast. In overeenstemming met het verzoek van beide instanties zullen de in- en uitvoeringsregelgeving ter toetsing worden voorgelegd aan de Afdeling bestuursrechtspraak en aan de Raad voor de rechtspraak.

De huidige inschatting is dat de voorgenomen verschuiving van vergunningen van de uitgebreide naar de reguliere procedure zal leiden tot meer bezwaarschriften. Afhankelijk van de trechterwerking van de bezwaarschriftenprocedure zullen minder beroepen worden ingesteld bij de rechtbanken. Waarschijnlijk zal de integratie van regels in het omgevingsplan leiden tot een geringe toename van het aantal beroepen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Voor het overige worden geen verschuivingen verwacht in het aantal beroepen.

De Afdeling en de Raad hebben in hun adviezen ook opmerkingen gemaakt die niet zozeer zien op de gevolgen voor de werklast, maar die betrekking hebben op concrete onderdelen van de Omgevingswet. Deze worden in hoofdstuk 11 van deze memorie van toelichting behandeld.

Met het oog op een zo groot mogelijk draagvlak en een goede beleids- en wetgevingskwaliteit is op veel manieren kennis en expertise betrokken bij de ontwikkeling van de Omgevingswet. De Raden voor de leefomgeving en infrastructuur (RLI)218 en daartoe ingestelde adviesgroepen219 hebben adviezen uitgebracht.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een voorlichting uitgebracht, waarin de Afdeling ingaat op een aantal fundamentele vragen over het voornemen te komen tot een Omgevingswet.220 Over de kabinetsnotitie Stelselwijziging Omgevingsrecht221, waarin de hoofdlijnen van het nieuwe stelsel zijn beschreven, heeft een internetconsultatie plaatsgevonden. Ook is in deze fase bestuurlijk overlegd met het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Unie van Waterschappen (UvW). De ontvangen 113 zienswijzen uit de internetconsultatie222 zijn gebruikt bij het verder ontwikkelen en toelichten van het wetsvoorstel. Los van deze formele stappen zijn via diverse overlegvormen gebruikers van het omgevingsrecht en organisaties geconsulteerd. Ter voorbereiding van het wetsvoorstel is op een aantal punten advies gevraagd aan wetenschappers. In zogenoemde «botsproeven» zijn onderdelen van het stelsel getest in spelsituaties.

In de periode 28 februari tot en met 3 mei 2013 heeft formele toetsing en consultatie op het wetsvoorstel plaatsgevonden. In verband met de code interbestuurlijke verhoudingen is het ontwerp voorgelegd aan het IPO, de VNG, de UvW en de Stadsregio’s kader Verkeer en Vervoer (SkVV). De Commissie van Advies inzake de Waterstaatswetgeving (CAW)223 heeft op grond van de Waterwet adviesrecht op onderdelen die water betreffen. Ook de vijf adviesgroepen die zijn ingesteld ter begeleiding van de stelselherziening hebben geadviseerd: de Adviesgroep Milieu, Energie en Duurzaamheid, de Adviesgroep Natuur en Landelijk Gebied, de Adviesgroep Verkeer en Vervoer, de Adviesgroep Water en de Adviesgroep Wonen en Cultuur. De Raad voor de rechtspraak (Rvdr) en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State hebben als onderdeel van hun advies concrete opmerkingen gemaakt. Ook is het wetsvoorstel onderworpen aan een toets op administratieve lasten (het Adviescollege toetsing regeldruk) en milieueffecten (Planbureau voor de Leefomgeving, PBL). Daarnaast is ook aan VNO/NCW, de Stichting Natuur en Milieu, de Vereniging van Nederlandse Projectontwikkeling Maatschappijen (NEPROM), de Commissie voor de Milieueffectrapportage (Commissie mer), Omgevingsdienst NL (de vereniging van omgevingsdiensten), de G4 (het samenwerkingsverband van de vier grote steden) en het Overleg Infrastructuur en Milieu (OIM) gevraagd om te reageren op het wetsvoorstel. Andere reacties kwamen van de Vereniging van waterbedrijven in Nederland (Vewin), de Vereniging van de Nederlandse Chemische Industrie (VNCI), Prorail, Brandweer Nederland, GGD Nederland en GHOR Nederland, Geonovum, de Federatie Grote Monumentengemeenten (FGM) en het College van Rijksadviseurs (CRA).

In dit hoofdstuk wordt eerst ingegaan op een aantal algemene reacties. Daarna worden per hoofdstuk de hoofdpunten van de inbreng en de wijze van verwerking besproken. Er zijn veel suggesties gedaan die de implementatie van de Omgevingswet, het ontwerp van de uitvoeringsregelgeving of de invoeringswetgeving betreffen. Deze worden betrokken bij die trajecten.

Een aantal partijen, waaronder de Adviesgroep Milieu, Energie en Duurzaamheid maakt opmerkingen over de structuur van de Omgevingswet. Zij bepleit een verdere doorvoering van een doelgroepenbenadering, waarbij alle regels voor bedrijven bij elkaar worden gebracht. Ook VNO/NCW is voorstander om regels voor bedrijven te bundelen. De regering ziet de voordelen van deze benadering, en heeft gezocht naar een goede modus om de doelgroepen van de Omgevingswet beter te bedienen. Bepalingen over algemene regels en vergunningen zijn bij elkaar gebracht, en naar aanleiding van deze wensen zijn de procedures die gevolgd moeten worden voor de mer niet meer vormgegeven in een apart hoofdstuk, maar geïntegreerd in hoofdstuk 16 dat over procedures handelt. Het was ook een uitdrukkelijke wens van de Commissie mer om de mer-procedures een regulier onderdeel van het planproces te laten zijn. Initiatiefnemers en overheden vinden direct welke procedurestappen moeten worden doorlopen voor de kerninstrumenten van het wetsvoorstel, inclusief de mer-procedures.

Strikt afscheiden van de bepalingen die gericht zijn tot particulieren, of althans de grondslag bieden om dergelijke bepalingen te stellen in de uitvoeringsregelgeving, zou de samenhang in het wetsvoorstel en de leesbaarheid daarvan voor bevoegde instanties en rechters echter te zeer beperken. Daarom heeft de regering er op wetsniveau niet voor gekozen deze afscheiding door te voeren. Wel zal op het niveau van algemene maatregelen van bestuur, waar de inhoudelijke regels voor overheden, burgers en bedrijven te vinden zijn, de doelgroepenbenadering centraal staan. Regels worden daar per doelgroep gebundeld; waar regels zich tot meerdere doelgroepen richten, staan burgers en bedrijven voorop.

De stelselherziening van het omgevingsrecht volgt een modulaire aanpak. Deze eerste stap is substantieel, maar uit de consultatie blijkt dat er een brede behoefte bestaat aan een doorkijk naar de mate waarin de overige wetten die de fysieke leefomgeving betreffen in de toekomst een plaats krijgen in het stelsel. Dit onderwerp is daarom nader uitgewerkt in paragraaf 7.4 van deze memorie van toelichting. Enkele partijen, waaronder Natuur en Milieu, vroegen ook om een nadere toelichting op de aansluiting tussen het huidige wettelijke regime en de nieuwe regelgeving. Die aansluiting zal worden uitgewerkt in de Invoeringswet Omgevingswet.

Het Adviescollege toetsing regeldruk adviseert om de noodzaak van regelgeving voor onderdelen van het omgevingsrecht en om alternatieve beleidsinstrumenten voor regelgeving, systematisch en expliciet te overwegen (nuloptie). De regering ziet het schrappen van wezenlijke onderdelen van het recht niet als reële optie. Daarmee zou het beschermingsniveau of de rechtszekerheid wezenlijk worden aangetast. Wel is het soms mogelijk activiteiten geheel los te laten door geen vergunning te eisen en ook geen algemene regels vast te stellen. Dit proces speelt vooral op het niveau van uitvoeringsregelgeving. Bij de uitwerking daarvan zal voor nieuwe regels nadrukkelijk worden gekeken of ze noodzakelijk zijn en als dat zo is, dan zal gekozen worden voor de lichtst mogelijke vorm.

In algemene zin is door bijna alle insprekende partijen aangegeven dat er veel en ruime delegatiegrondslagen in de Omgevingswet zijn opgenomen, bijvoorbeeld voor het vaststellen van instructieregels, algemene regels, omgevingswaarden en het uitoefenen van bevoegdheden. Een aantal partijen, zoals VNO/NCW en Natuur en Milieu, ziet graag op wetsniveau inhoudelijke keuzes voor toedeling van bevoegdheden, toetsingskaders en normering.

De systeemkeuze om deze facetten niet uitputtend op wetsniveau te regelen is gehandhaafd. Reden hiervoor is dat de regering een eenduidig systeem wil bieden, dat voor de gebruiker inzichtelijk is. De regelingen in de wetten die opgaan in het wetsvoorstel bieden dat niet. Naar aanleiding van deze opmerkingen zijn wel diverse aanpassingen in het wetsvoorstel gedaan. Deze aanpassingen geven meer sturing en duiding op wetsniveau:

• – Doelen worden op wetsniveau geregeld: een mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur andere doelen aan te wijzen dan de doelen van artikel 1.3 is niet langer opgenomen.

• – Op veel plaatsen in het wetsvoorstel zijn inhoudelijke doelen of criteria opgenomen.

• – In het wetsvoorstel is voor elke activiteit zichtbaar gemaakt welk belang bij de verlening of weigering van een vergunning aan de orde is.

• – Taken voor bestuursorganen worden op wetsniveau geregeld: een mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur nadere taken toe te delen is bij nader inzien niet opgenomen.

• – De bevoegdheid om een besluit te nemen en de handhaving daarvan zijn op wetsniveau gekoppeld, zodat een orgaan dat bevoegd is een besluit te nemen ook bevoegd is tot bestuursrechtelijke handhaving (artikel 18.2).

• – De hoofdregel voor de bevoegdheidsverdeling voor vergunningverlening (gemeente is bevoegd gezag) is in het wetsvoorstel opgenomen, waarbij gevallen zijn aangegeven van mogelijke uitzonderingen in de uitvoeringsregelgeving.

• – Delegatiegrondslagen zijn zo veel mogelijk gebundeld. Ze zijn verwoord als verplichte delegatie als het Europese verplichtingen betreft of als nu al zeker is dat uitvoeringsregelgeving zal worden gemaakt.

Ten aanzien van milieu en natuurbelangen ziet het PBL, zoals beschreven in paragraaf 10.4, kansen, maar ook risico’s in de gekozen aanpak. Kansen ziet het PBL vooral in de beleidscyclus die als fundament voor de Omgevingswet is gebruikt en een aantal wettelijke verplichtingen tot actie in zich draagt. Deze zal naar verwachting van het PBL leiden tot het actief bereiken van milieudoelstellingen. De structuur van omgevingswaarden biedt daarbij een goed kader om aan te sluiten bij lokale omstandigheden en een bijpassend plan van doelen en maatregelen. Risico’s daarentegen ziet het PBL in de stapeling van flexibiliteitsbepalingen, die er voor kunnen zorgen dat overheden afwegingen maken die ten koste gaan van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Ook Natuur en Milieu pleit voor criteria bij gebruik van flexibiliteitsbepalingen, toetsingskaders en omgevingswaarden.

De regering neemt dit geschetste risico serieus. Uitgangspunt van de Omgevingswet is gelijkwaardige bescherming. De regering heeft zich ten doel gesteld milieu en natuur via het nieuwe stelsel tenminste zo goed te beschermen als gebeurt via de wetten die in de Omgevingswet opgaan. De benadering is wel dynamischer: het wetsvoorstel gaat net als veel EU-regelgeving uit van een vastgesteld kwaliteitsniveau (omgevingswaarden) en geeft het bestuur de opdracht om die kwaliteit te bereiken. Er wordt minder gestuurd op gedrag, meer op verantwoordelijkheden en resultaten. Dit betekent dat het wetsvoorstel meer flexibiliteit en bestuurlijke afwegingsruimte biedt, maar dat deze ruimte niet ten koste mag gaan van milieu en natuur.

De «stapeling» van flexibiliteitsbepalingen die het PBL beschrijft was één van de aanleidingen voor de keuze van de regering om de regeling voor ontwikkelingsgebieden geen structurele plaats te geven in het stelsel (zie paragraaf 11.2.4). Verder is de experimenteerbepaling duidelijker gekoppeld aan onderdeel a van artikel 1.3. Dat beklemtoont dat de regeling bedoeld is om duurzame innovaties mogelijk te maken. In dat verband mag soms verder worden gegaan dan de reguliere flexibiliteit die het wetsvoorstel biedt. Naast deze algemene regeling kent het wetsvoorstel diverse flexibiliteitsbepalingen die elkaar niet overlappen, maar toegesneden zijn op specifieke instrumenten en specifieke situaties (zie paragraaf 5.3 voor een volledig overzicht).

Het PBL betreurt daarnaast het niet opnemen van het begrip «goede ruimtelijke ordening» in de Omgevingswet. Dit begrip wordt vervangen door de doelen die zijn opgenomen in artikel 1.3 van het wetsvoorstel. De regering is van mening dat het handhaven van dit begrip – en daarmee van de jurisprudentie die hieraan verbonden is – een belemmering zou vormen voor de beoogde integraliteit van het omgevingsplan. Zie ook paragraaf 4.4.3.

Ook bepleit het PBL een versterkte en expliciete rol van beginselen. Het gaat dan vooral om vier beleidsbeginselen die zijn verankerd in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie: het voorzorgsbeginsel, het preventiebeginsel, «bestrijding aan de bron» en «de vervuiler betaalt». Zij zijn richtinggevend voor het milieubeleid van de EU en daarmee ook voor dat van de lidstaten. De regering constateert echter dat deze beleidsbeginselen niet breed op het gehele omgevingsrecht toepasbaar zijn. In paragraaf 2.3 is ingegaan op de visie van de regering op het omgaan met beleidsbeginselen in het wetsvoorstel.

In de consultatie is er brede steun voor zowel de hoofdkeuze van «beroep in twee instanties bij besluitvorming» als voor de keuze voor beroep in één instantie als het gaat om besluiten die het kader vormen voor andere besluiten. Onder andere de Afdeling bestuursrechtspraak heeft hiervoor haar steun uitgesproken. Wel geeft de Afdeling aan dat naar haar mening de appellabele delen van een omgevingsplan in het wetsvoorstel onvoldoende helder zijn afgebakend. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is het onderscheid tussen regels die appelabel zijn en regels die dat niet zijn weggenomen. Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling bestuursrechtspraak is ook het beroep tegen het beheerplan voor Natura 2000-gebieden anders vormgegeven. Het wetsvoorstel is op voorstel van de Afdeling bestuursrechtspraak bovendien aangevuld met een bepaling over bundeling van beroepsmogelijkheden. Verder is de memorie van toelichting op een aantal plaatsen verduidelijkt en aangevuld, onder andere daar waar niet duidelijk was welke keuzes precies waren gemaakt.

Ook de Raad voor de rechtspraak heeft haar steun uitgesproken voor het uitgangspunt van beroep in twee instanties en voor het criterium dat wordt gehanteerd bij het maken van uitzonderingen op dat uitgangspunt. De Raad heeft wel opmerkingen gemaakt over de onderbouwing van de gemaakte keuzes. Daarop is de argumentatie in de memorie van toelichting opnieuw bezien en waar nodig aangevuld. De regering houdt echter vast aan de eerder door haar gemaakte keuzes, onder andere bij het openstellen van beroep in eerste en enige aanleg bij de Afdeling bestuursrechtspraak voor omgevingsplannen, projectbesluiten en gedoogplichtbeschikkingen. De memorie van toelichting is aangevuld met een verwijzing naar de mogelijkheid van exceptieve toetsing bij instructieregels (zie paragraaf 6.4).

Diverse partijen hadden specifieke opmerkingen over begripsbepalingen. Mede daarom is een toelichting op de begrippen opgenomen in de artikelsgewijze toelichting. De Raad voor de rechtspraak heeft in haar advies aangegeven dat het vanuit het oogpunt van het legaliteitsbeginsel wenselijk is dat een beschrijving van de verschillende begrippen wordt gegeven. Daarom zijn de beschrijvingen van de begrippen «fysieke leefomgeving» en «maatschappelijke functies» in paragraaf 4.1.3 nader uitgewerkt. Enkele partijen gingen in op het verdwijnen van de begrippen «ruimtelijke ordening» en «bestemming» en het vervangen van het begrip «inrichting» door «installatie». De achtergronden van de wijzigingen zijn nader toegelicht in paragraaf 4.4.3 respectievelijk 4.5.2.

De CAW adviseerde meer duidelijkheid te bieden over de betekenis van het begrip duurzame ontwikkeling, het belang van mogelijke klimaatsveranderingen voor het omgevingsrecht en het waterrecht in het bijzonder. Naar aanleiding daarvan is aan paragraaf 1.3 van deze memorie van toelichting de notie toegevoegd dat klimaatverandering één van de opgaven is die een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving vergt. Voor zover klimaatverandering meer inhoudelijke wijzigingen vergt, kunnen die hun beslag krijgen in de uitvoeringsregelgeving. Het begrip «duurzame ontwikkeling» is diepgaand toegelicht in paragraaf 5.7. De Adviesgroep Milieu, Energie en Duurzaamheid gaf aan geen voorstander te zijn van de gebruikte Brundlandt-definitie voor dit begrip en adviseerde gebruik te maken van het EU-Verdrag van 7 februari 1992 (Verdrag van Maastricht). Dit verdrag voorziet echter niet in een nadere omschrijving van het begrip, maar kleurt dit begrip slechts in langs een weg die ook te vinden is in die paragraaf.

Artikel 1.2 noemt de onderdelen van de fysieke leefomgeving, en bepaalt daarmee de reikwijdte van de Omgevingswet. In de consultatie hebben enkele partijen, waaronder de Adviesgroep Milieu, Energie en Duurzaamheid, suggesties gedaan voor uitbreiding van artikel 1.2, tweede lid. De regering neemt deze suggesties niet over. Er zijn naar de mening van de regering op veel andere manieren indelingen van de fysieke leefomgeving mogelijk, met eigen terminologie, maar het nastreven van volledigheid in de opsomming geeft geen extra duidelijkheid over de reikwijdte van de wet. In de toelichting op dit artikel is nader op andere mogelijke indelingen ingegaan. Verder zijn in de consultatie door verschillende partijen, zoals Stichting Wandelnet, de Stichting Landelijk Fietsplatform, Brandweer Nederland en Nogepa (als deelnemer aan het OIM), voorstellen gedaan voor toevoegingen aan de artikelen 1.2 en 1.3 om zo specifieke beleidsdoelen te onderstrepen. De regering acht opname van specifieke beleidsdoelen in deze centrale artikelen van het wetsvoorstel niet wenselijk, omdat dit tot onevenwichtigheid in de opbouw van de artikelen zou leiden. Tegelijkertijd erkent de regering het belang van deze beleidsdoelen. Om die reden zijn enkele daarvan specifiek vermeld in de toelichting bij de doelstelling.

Het College van Rijksadviseurs geeft in haar reactie aan dat de aanspreekbaarheid van overheden voor stedenbouwkundige en landschappelijke kwaliteit ontbreekt. De reikwijdte van de algemene zorgplicht van afdeling 1.3 en de algemene overheidsopdracht van artikel 2.1 omvatten ook de genoemde aspecten. De decentrale overheden hebben op dit punt geen wettelijke taak, maar pakken het beleidsonderwerp vaak wel uit eigen beweging op.

Artikel 1.6 gaat in op de zorgplicht. Onder andere de Raad voor de rechtspraak gaf aan dat de zorgplicht van artikel 1.6 te vaag is om te dienen als norm voor een punitieve sanctie. De regering kan zich echter excessen voorstellen waarin handhaving op grond van dit artikel wel denkbaar is. Dit is met een voorbeeld toegelicht. Enkele partijen maken zich daarnaast zorgen over het inzetten van de zorgplicht als alternatief voor uitgewerkte regels, wat kan leiden tot onvoldoende rechtszekerheid. De G4 ziet bijvoorbeeld het gevaar dat de zorgplicht in de uitvoeringsregelgeving wordt gezien als alternatief voor detailwetgeving. De regering deelt die zorg niet, omdat zij de zorgplicht niet ziet als alternatief voor veel gebruikte regelgeving. De zorgplicht voorkomt juist wel de noodzaak van gedetailleerde regelgeving voor activiteiten die zelden problemen opleveren. Dit is in de memorie van toelichting verduidelijkt.

Het Adviescollege toetsing regeldruk waarschuwt ervoor dat de zorgplicht van artikel 1.6 kan leiden tot extra nalevingskosten omdat bedrijven reputatieschade of boetes zouden willen voorkomen of omdat toezichthouders de zorgplicht zouden invullen door middel van beleidsregels. De regering deelt die vrees niet. Artikel 1.6 geeft primair uitdrukking aan de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven. Het fungeert samen met artikel 1.7 als vangnet en veroorzaakt geen noemenswaardige regeldruk, omdat de artikelen gericht zijn op bijzondere, weinig voorkomende situaties en excessen. Een vangnetbepaling voorkomt juist regeldruk, omdat zonder vangnet voor elke denkbare situatie een gedetailleerde regeling gemaakt zou moet worden. Overigens geldt voor een groot deel van de fysieke leefomgeving – zoals het milieu en bouwwerken – ook in de huidige wetgeving al een vergelijkbaar brede zorgplicht.

Onder meer het IPO, de VNG en de CAW vragen in hun inspraakreactie om een verduidelijking van de taken van de overheidsorganen. De regering geeft daaraan gehoor met de vormgeving van een afzonderlijke afdeling «Toedeling van taken en aanwijzing van locaties» (afdeling 2.4 van het wetsvoorstel). Daarin worden, waar dat kan, de taken van de verschillende overheden afgebakend. De toelichting is op dit onderdeel uitgebreid en verbeterd. Dit neemt niet weg dat er overheidstaken zijn die niet exclusief aan één overheid kunnen worden toegedeeld. Luchtkwaliteit is daar een goed voorbeeld van. Naar het oordeel van de regering is het vastleggen van het subsidiariteitsbeginsel tussen overheidslagen een belangrijke stap voorwaarts in het scheppen van de gewenste duidelijkheid.

In het verlengde hiervan heeft de regering de wens van het IPO om de rol, taken en bevoegdheden van de provincies in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting te verhelderen, gehonoreerd. De provincie bewaakt en bevordert de verbinding van water, milieu, natuur, verkeer en vervoer en ruimtelijk-economische ontwikkeling. Voor die taak voorziet het wetsvoorstel de provincie met toereikende bevoegdheden, waartoe de bevoegdheid tot het geven van instructieregels op de genoemde terreinen. De G4 vindt de ordenende en regulerende bevoegdheden van de provincie in het wetsvoorstel juist te ver gaan. De VNG heeft in dit verband de wens geuit om de bevoegdheid van de provincies tot het stellen van instructieregels te beperken tot alleen die elementen die in bestemmingsplannen worden opgenomen (deze werden in de concepten van het wetsvoorstel «locatieontwikkelingsactiviteiten» genoemd; in paragraaf 11.2.4 wordt hierop nader ingegaan). Gezien de bredere verantwoordelijkheid van de provincies (zie hiervoor) heeft de regering deze beperking niet opgenomen. Wel is de bevoegdheid beter afgebakend, waardoor duidelijk is dat de instructieregels niet kunnen gaan over onderwerpen die tot de gemeentelijke autonomie behoren. Voor instructies is overigens bepaald dat deze alleen gegeven kunnen worden met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties of voor een samenhangend en doelmatig waterbeheer, in aansluiting op de huidige mogelijkheden in de Wro en de Waterwet.

Het IPO heeft ook om behoud van de reactieve aanwijzing van de Wro en de Wabo gevraagd. Ook Natuur en Milieu pleit hiervoor, want dit instrument heeft zich inmiddels bewezen. Naar aanleiding hiervan heeft de reactieve aanwijzing voor de provincies een modern vormgegeven equivalent gekregen in afdeling 16.2 van het wetsvoorstel. Deze provinciale interventiebevoegdheid is begrensd tot de evenwichtige toedeling van functies aan locaties en de met het oog daarop gestelde regels. De bevoegdheid geldt zowel voor het omgevingsplan als voor de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit.

Over de taken van de waterbeheerder zijn opmerkingen gemaakt door de UvW, de CAW en de Adviesgroep Water. In navolging daarvan heeft de regering in de memorie van toelichting een passage opgenomen over integraal waterbeheer om te beklemtonen dat van desintegratie van het waterbeheer in de Omgevingswet geen sprake is (paragraaf 5.6). De wens om de huidige watertoets op wetsniveau te regelen en de wens om het waterakkoord wettelijk mogelijk te maken heeft de regering niet overgenomen. De regering is van mening dat de algemene samenwerkings- en afstemmingsbepaling in artikel 2.2 van het wetsvoorstel een goede basis biedt om vroegtijdig de waterbelangen in de besluitvorming in te brengen. Verder biedt het Nederlands rechtsstelsel voldoende mogelijkheden om waar nodig en nuttig bestuursovereenkomsten zoals waterakkoorden aan te gaan. Daarnaast zullen de werking van de motiveringseisen en de overlegverplichting, die nu de kenmerkende elementen vormen van de watertoets, op een zodanige manier worden opgenomen in de uitvoeringsregelgeving van de Omgevingswet, dat het doelbereik van de watertoets onverminderd wordt gewaarborgd.

Verschillende partijen zoals de UvW, het IPO, de VNG, de G4, de CAW, de Afdeling bestuursrechtspraak, de Adviesgroep Wonen en Cultuur en de Adviesgroep Milieu, Energie en Duurzaamheid hebben in de consultatie gereageerd op de regeling in de Omgevingswet over omgevingswaarden. Het gaat dan vooral om verheldering van het begrip omgevingswaarden, en over de doorwerking ervan. Daarnaast zijn er meerdere partijen, waaronder de Adviesgroep Wonen en Cultuur, die uit het oogpunt van deregulering willen voorkomen dat decentrale overheden veel eigen omgevingswaarden vaststellen. De Adviesgroep Milieu, Energie en Duurzaamheid ziet het juist als een waardevol instrument ter beïnvloeding van de gebruiksruimte. De G4 vraagt om een toelichting voor welke omgevingswaarden meer bestuurlijke afwegingsruimte kan worden gerealiseerd.

Naar aanleiding van deze reacties is de regeling van de omgevingswaarden aangepast en is de relatie daarvan met de grondslagen voor instructieregels verbeterd. In het wetsvoorstel en in de toelichting is een scherper onderscheid gemaakt tussen de omgevingswaarde zelf en de wijze van doorwerking waarmee deze kan worden gerealiseerd. Artikel 2.9 geeft duidelijker aan met het oog waarop omgevingswaarden kunnen worden gesteld. Artikel 2.10 geeft aan dat de aard, de termijn en de locatie van de omgevingswaarde moet worden bepaald. De wijze van doorwerking naar taken en bevoegdheden (besluiten) van andere bestuursorganen maakt uitdrukkelijk geen deel uit van deze artikelen over omgevingswaarden; dit wordt geregeld via de instructieregels of de beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen. Daarmee wordt het onderscheid tussen de omgevingswaarde zelf en de wijze van realisatie onderstreept.

De regering deelt de mening van de Adviesgroep Wonen en Cultuur dat er geen wildgroei aan lokale omgevingswaarden moet ontstaan. Ze heeft daartoe in het wetsvoorstel de mogelijkheid opgenomen om bij algemene maatregel van bestuur de mogelijkheden te beperken om op decentraal niveau omgevingswaarden vast te stellen.

De suggestie van de Adviesgroep Water om de normen voor waterveiligheid vast te leggen op wetsniveau, heeft de regering niet overgenomen. De regering heeft er voor het gehele wetsvoorstel voor gekozen om normen vast te leggen op het niveau van een algemene maatregel van bestuur; ze trekt deze lijn omwille van helderheid, inzichtelijkheid en transparantie ook door voor de normen voor waterveiligheid. De betrokkenheid van het parlement bij de vaststelling van omgevingswaarden krijgt vorm met de zogeheten voorhangprocedure.

Daarnaast zijn veel vragen gesteld en suggesties gedaan over specifieke taken en artikelen, zoals stedelijk afvalwater, drinkwater, geurhinder, openbare wegen en de legger. Een belangrijk deel daarvan heeft geleid tot verbetering van het wetsvoorstel en van deze toelichting. Zo is bijvoorbeeld de gemeentelijke taak voor de inzameling en transport van stedelijk afvalwater via een vuilwaterriool verder uitgewerkt doordat voor die taak onderscheid is gemaakt naar afvalwater dat vrijkomt binnen de bebouwde kom en afvalwater van buiten de bebouwde kom. Ook wordt ruimte geboden voor andere passende systemen. Ten aanzien van de beheertaak van openbare wegen is in de toelichting de verhouding met de Wegenwet verduidelijkt. Het beheer van de openbare wegen zelf blijft voorlopig geregeld in de Wegenwet. Die zal op een later moment opgaan in de Omgevingswet. Het behoeden van de staat en werking van deze wegen voor activiteiten in de directe nabijheid daarvan valt wel onder het bereik van het wetsvoorstel. Voor de regeling van de legger en het peilbesluit is nauwer aangesloten bij de huidige regeling in de Waterwet.

Het IPO is positief over de mogelijkheden van de Omgevingswet voor het voeren van integraal kwaliteitsbeleid voor de fysieke leefomgeving. Ook stelt het IPO de vrijheden om zelf te bepalen wat in een omgevingsvisie kan worden vastgelegd en wat kan worden uitgewerkt in programma’s op prijs. Het IPO vraagt wel – net als VNO/NCW, de NEPROM, het CRA en de Adviesgroepen Verkeer en Vervoer, Natuur en Landelijk Gebied en Milieu, Energie en Duurzaamheid en Wonen en Cultuur – om een verplichting voor gemeenten om een omgevingsvisie vast te stellen. De VNG onderschrijft juist het facultatieve karakter van de visie.

De regering heeft deze standpunten gewogen, en uiteindelijk niet gekozen voor een verplichtstelling voor gemeenten. Reden daarvoor is dat dit leidt tot een verzwaring van de planverplichting op gemeentelijk niveau. Bovendien leidt een verplichting niet automatisch tot het opstellen van omgevingsvisies noch tot kwalitatief goede visies. Dit laat onverlet dat ook de regering het belang van een integrale gemeentelijke omgevingsvisie onderschrijft. Een gemeentebestuur en belanghebbenden kunnen er veel gemak van hebben bij hun optreden in de fysieke leefomgeving.

Onder meer de VNG en de Adviesgroep Verkeer en Vervoer hebben de suggestie gedaan om prikkels in het wetsvoorstel op te nemen om gemeenten te stimuleren een omgevingsvisie op te stellen. Hiervoor is niet gekozen omdat dit het stellen van specifieke eisen aan de visie noodzakelijk zou maken. Dit zet het vrije, beleidsmatige karakter onder druk en kan tot juridisering en verstarring van de visie leiden (zie ook paragraaf 4.3.4). De regering acht de voordelen van de omgevingsvisie in zichzelf een voldoende prikkel. Gemeenten kunnen immers op deze wijze een consistent en kenbaar omgevingsbeleid voeren, waarbij alle onderdelen van het beleid voor de fysieke leefomgeving zijn afgestemd.

De suggestie van de Adviesgroep Milieu, Energie en Duurzaamheid om te verplichten om bij de vaststelling van een omgevingsvisie een beschrijving van de aanwezige en gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving op te nemen, is niet overgenomen. Het gaat hier weliswaar om essentiële informatie voor een omgevingsvisie, maar dat is zo voor de hand liggend dat het – in aanvulling op de eerder genoemde reden – niet nodig is dit als een vereist onderdeel voor te schrijven. Wel zal bij de invoering van de Omgevingswet een handreiking voor gemeenten worden gemaakt over effectieve beleidsplanning en de rol van de omgevingsvisie daarin (inhoudelijk en procesmatig).

De SkVV vraagt om een voorziening voor een intergemeentelijke omgevingsvisie, die qua hiërarchie gelijkwaardig is aan die van de provincies. De regering vindt dit niet nodig. Het wetsvoorstel laat toe dat intergemeentelijke omgevingsvisies worden opgesteld. Overigens kent de Omgevingswet geen hiërarchie tussen visies. Het voorstel van de SkVV om het regionale verkeers- en vervoerplan in stand te laten wordt, gelet op het voornemen in de Omgevingswet om de verkeers- en vervoerplannen te laten opgaan in de omgevingsvisie en de voorgenomen afschaffing van de Wgr-plusregio’s, niet overgenomen (zie ook de passage over de Planwet verkeer en vervoer in paragraaf 7.2).

In de consultatie bleek dat de dubbele term «plan of programma» verwarring opriep. Onder meer het IPO, de VNG en de NEPROM hebben in hun inspraakreactie om verduidelijking gevraagd. Daarom is ervoor gekozen om in het kader van hoofdstuk 3 alleen nog te spreken over «programma’s» (naast de omgevingsvisie). Daarmee wordt ook het onderscheid met het juridisch voor een ieder bindende «omgevingsplan» duidelijker.

De Adviesgroep Wonen en Cultuur ziet mogelijkheden om de vele soorten programma’s in te perken. De regering deelt dit standpunt niet. Zij ziet feitelijk maar enkele soorten programma’s: verplichte (volgend uit EU-regelgeving) en onverplichte programma’s (waaronder het gemeentelijk rioleringsprogramma). Ook is er de mogelijkheid van een programmatische aanpak, een naar het oordeel van de regering essentieel onderdeel ter vergroting van de flexibiliteit. Verdere inperking betekent naar de mening van de regering dat niet aan EU-richtlijnen kan worden voldaan, en ook een te grote beperking van het instrumentenpalet voor bestuursorganen.

Het IPO heeft gevraagd om de programmatische aanpak bindend te laten zijn voor andere bestuursorganen. Zo kan worden zeker gesteld dat maatregelen uit een dergelijke aanpak die andere bestuursorganen moeten nemen, worden uitgevoerd. De regering geeft gehoor aan deze wens met de mogelijkheid voor het Rijk en de provincies op grond van afdeling 2.5 daartoe instructieregels te stellen of instructies te geven. Samen met de zwaarder aangezette wettelijke uitvoeringsplicht voor maatregelen uit een programmatische aanpak, moet dit een goede uitvoering bevorderen. Verder heeft de VNG gevraagd om ook gemeenten de mogelijkheid te bieden een programmatische aanpak toe te passen. Dat is in artikel 3.14 van het wetsvoorstel opgenomen.

De Adviesgroep Natuur en Landelijk Gebied bepleit de toepassing van de programmatische aanpak voor de EHS en het landelijke gebied. Die mogelijkheid bestaat inderdaad. Maar een programmatische aanpak is altijd maatwerk en vraagt altijd (juridische) uitwerking op landelijk, provinciaal of gemeentelijk niveau (zie daarvoor de toelichting in paragraaf 4.3.6).

In eerdere concepten van dit wetsvoorstel werd onderscheid gemaakt tussen locatieontwikkelingsregels in het omgevingsplan en andere regels. Locatieontwikkelingsregels waren gedefinieerd als «regels over de toedeling van functies aan locaties, met inbegrip van de met het oog daarop gestelde regels waarvan de werking door een geometrische plaatsbepaling beperkt is tot die locaties, en overige regels over bouwactiviteiten». Het gaat om regels die zich rechtstreeks tot burgers en bedrijven richten en die in grote mate bepalend zijn voor de mogelijkheid om een locatie te ontwikkelen.

Onder meer de VNG, de G4, de Afdeling bestuursrechtspraak, de Adviesgroep Natuur en Landelijk gebied en de Adviesgroep Wonen en Cultuur vroegen om meer duidelijkheid over de locatieontwikkelingsregels. Naar aanleiding van het advies over het wetsvoorstel van de Afdeling advisering van de Raad van State is het onderscheid tussen locatieontwikkelingsregels en andere regels in het omgevingsplan geschrapt. Het begrip locatieontwikkelingsregels is daarmee vervallen. Wat betreft de mogelijkheden om locatieontwikkelingsregels en andere omgevingsrechtelijke regels gericht tot burgers en bedrijven in andere verordeningen dan het omgevingsplan op te nemen, waren de meningen verdeeld. De VNG bepleitte enerzijds om te bepalen dat provincies en waterschappen dergelijke regels niet in eigen verordeningen mogen stellen, omdat het voor de hand ligt om concrete beslissingen die rechtstreeks bindend zijn voor burgers en bedrijven in het omgevingsplan op te nemen. Anderzijds vroeg de VNG naar de mogelijkheid om dergelijke regels, als deze door de gemeente zelf zijn gesteld, deels in andere gemeentelijke verordeningen te kunnen behouden. Het IPO vroeg daarentegen om klip en klaar te stellen dat ook provincies rechtstreeks burgerbindende regels kunnen stellen in de omgevingsverordening.

De regering onderschrijft dat het de voorkeur verdient om regels die betrekking hebben op burgers en bedrijven en die per locatie verschillen, waar mogelijk en doelmatig, in het omgevingsplan op te nemen. Voor de regels die burgers en bedrijven lokaal het meeste raken – de evenwichtige toedeling van functies aan locaties en de regels die met het oog daarop zijn gesteld – stuurt de Omgevingswet in die richting door opdracht aan de gemeenten te geven om in het omgevingsplan dergelijke regels te stellen. Door te bepalen dat de regels in bestemmingsplannen en beheersverordening bij inwerkingtreding van de Omgevingswet deel uit zullen maken van het omgevingsplan, wordt dit direct bij inwerkingtreding al in belangrijke mate bereikt. Ook voor provinciale en rijksregels geldt de voorkeur dat dit type regels via het omgevingsplan burgerbindend wordt vastgesteld. Provincies en het Rijk beschikken hiertoe over de bevoegdheid om instructieregels te geven over de inhoud van omgevingsplannen. De direct burgerbindende regels van waterschappen kunnen niet via instructieregels in het omgevingsplan worden opgenomen. De regering vertrouwt er op dat gemeenten en waterschappen bij het stellen van deze regels onderling goed afstemmen, zodat burgers en bedrijven niet onnodig worden beperkt in de ontwikkelingsmogelijkheden van locaties. De algemeen verplichte actieve afstemming tussen bestuursorganen in het wetsvoorstel moet in ieder geval tegenstrijdige regels of dubbelingen van regels voorkomen.

Voor de niet-locatiespecifieke regels van het Rijk en de provincies zal het doelmatiger zijn om de regels via een algemene maatregel van bestuur of de omgevingsverordening te stellen. Dat blijft – zoals het IPO heeft bepleit – mogelijk.

Met betrekking tot algemene rijksregels is een belangrijk zorgpunt van onder andere de UvW, het IPO, de G4, de CAW en de Raad voor de rechtspraak dat de grens van het gebruik van algemene regels (in plaats van vergunningen) inmiddels zou zijn bereikt. Daarbij wordt opgemerkt dat door meer via algemene regels te reguleren en minder via een vergunningstelsel, een verschuiving van vergunningverlening vooraf naar toezicht achteraf plaats vindt. Hierdoor neemt het belang van toezicht en handhaving toe.

De regering onderschrijft dat wat betreft de verschuiving naar algemene regels al grote stappen zijn gezet. Ze heeft ook oog voor de gevolgen voor toezicht en handhaving die daarmee samenhangen. Toch is de regering van oordeel dat, zoals ook de Adviesgroep Water eerder aangaf, op onderdelen nog verschuivingen mogelijk zijn, zowel op rijksniveau als in verordeningen van gemeenten, provincies en waterschappen. De recente aanpassingen in de modelkeur van de UvW laten dit ook zien.

De Adviesgroep Wonen en Cultuur heeft geadviseerd om de mogelijkheid tot uitsluiting van het (facultatieve) gelijkwaardigheidsbeginsel te heroverwegen. Deze heroverweging heeft niet geleid tot aanpassing van het wetsvoorstel. Wel zal de uitsluiting in rijksregelgeving zeer terughoudend worden toegepast. Uitsluiting blijft echter mogelijk voor situaties waarin bijvoorbeeld internationale verplichtingen daartoe zouden noodzaken.

Naar aanleiding van een pleidooi van de UvW om meer aan te sluiten bij de tekst van de Waterwet zijn twee activiteiten met nadelige gevolgen voor het milieu onder het begrip lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk gebracht, zodat ze niet meer vallen onder het begrip «milieubelastende activiteit».

Het Adviescollege toetsing regeldruk heeft de suggestie gedaan om het de initiatiefnemer mogelijk te maken een toets bij het bevoegd gezag te vragen of wordt voldaan aan algemene regels. De regering vindt dit een sympathiek idee en begrijpt dat vooral vanuit burgers en bedrijven deze wens kan bestaan. Het voorstel roept echter verschillende vragen op. Zo zou in veel gevallen, zeker bij gebruik van doelvoorschriften bij voortdurende activiteiten, een dergelijke toets niet meer dan een momentopname zijn, zodat de waarde daarvan voor de initiatiefnemer zeer betrekkelijk is. Daarnaast is het de vraag in hoeverre deze «vrijwillige toetsing» rechtszekerheid kan bieden. Om deze redenen heeft de suggestie daarom niet geleid tot aanpassing van het wetsvoorstel. Wel zal bij de uitwerking van de uitvoeringsregelgeving worden gekeken welke mogelijkheden bestaan om wellicht op andere wijze tegemoet te komen aan deze wens.

De integratie van sectorale vergunningstelsels in een integrale omgevingsvergunning kan rekenen op brede steun. Dit uitgangspunt van de Omgevingswet blijft dan ook overeind. Er wordt een uitzondering gemaakt voor vergunningverlening voor activiteiten in verband met water. De regering stelt voor om in een aparte vergunning voor wateractiviteiten te voorzien, waardoor de waterbeheerder zijn zelfstandige bevoegdheid behoudt voor de vergunningverlening en handhaving voor de handelingen in het watersysteem, zoals nu geregeld onder de Waterwet en de waterschapsverordeningen. Op deze manier komt de regering ook tegemoet aan de bezwaren van de waterbeheerders. Andere partijen, zoals VNO/NCW, zien liever dat de watervergunning volledig wordt geïntegreerd in de omgevingsvergunning, om zo het integrale karakter van het systeem te garanderen. Om de integrale besluitvorming toch te waarborgen, zal in de Awb een coördinatieregeling worden opgenomen, die bepaalt dat gelijktijdige behandeling en besluitvorming van de omgevingsvergunning van de waterbeheerder en de omgevingsvergunning voor de overige activiteiten worden geborgd, wanneer de initiatiefnemer deze tegelijk aanvraagt. Voor milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten op oppervlaktewaterlichamen en zuiveringtechnische werken met betrekking tot IPPC-installaties wordt aanvullend voorzien in een plicht om bij samenloop de verplichte vergunningaanvragen tegelijk in te dienen. Hier krijgt het algemeen bestuur doorzettingsmacht, om bij gebrek aan overeenstemming tussen algemeen bestuur en waterbeheerder een integrale oplossing te kunnen afdwingen. Dit is een belangrijk middel om aan de verplichtingen van de richtlijn industriële emissies te kunnen voldoen.

Het IPO heeft aangegeven grote bezwaren te hebben tegen het loslaten van het begrip «inrichting», mede gelet op het voornemen om de eis van onlosmakelijke samenhang bij het aanvragen van omgevingsvergunningen grotendeels te laten vervallen. Ook het PBL heeft hierover opmerkingen gemaakt. Door het loslaten van dit begrip bestaat volgens de insprekers de mogelijkheid dat voor verschillende activiteiten, eventueel zelfs voor verschillende milieubelastende activiteiten, binnen één bedrijf meerdere vergunningen gelden met meerdere bevoegde gezagsinstanties. ProRail, NLIngenieurs en de Bond Nederlandse Architecten (als deelnemer aan het OIM) zijn juist voorstander van het loslaten van de onlosmakelijke samenhang bij vergunningaanvragen, waarmee het mogelijk wordt vergunningen gefaseerd aan te vragen. De regering erkent de noodzaak om in specifieke situaties samenhang aan te brengen met betrekking tot activiteiten op dezelfde plaats, bijvoorbeeld bij de beschrijving van een vergunningplichtige activiteit, bij de beoordeling van gevolgen (cumulatie), of wegens Europeesrechtelijke verplichtingen, zoals de richtlijn industriële emissies. De regering deelt de wens van het IPO dat bij activiteiten van complexe bedrijven versnippering in de uitvoering moet worden voorkomen. De oplossing is daarvoor in de ogen van de regering echter niet om vast te houden aan het inrichtingenbegrip of aan onlosmakelijke samenhang. Met het oog op de gewenste integratie van wetten, de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving en de aansluiting bij EU-regelgeving vind ik het begrip «milieubelastende activiteit» het meest bruikbaar voor het reguleren van activiteiten met milieugevolgen. Dit is in paragraaf 4.5.2 nader toegelicht.

Voor het projectbesluit zijn in de consultatie meerdere steunbetuigingen geuit. De verbreding van het projectbesluit naar andere domeinen dan infrastructuur krijgt brede steun. VNG en IPO steunen bovendien de bepaling in het wetsvoorstel dat met een projectbesluit het omgevingsplan direct kan worden gewijzigd. VNG wijst erop dat met deze bepaling bestuurlijke lasten kunnen worden beperkt. Ook is er brede steun voor de «sneller en beter»-aanpak die in de procedure van het projectbesluit is opgenomen.

Een aantal partijen, waaronder de VNG en de Adviesgroep Verkeer en Vervoer, heeft gevraagd om de voorkeursbeslissing te verplichten. De Adviesgroep Verkeer en Vervoer en Natuur en Milieu adviseren aanwijzing van deze verplichte situaties bij algemene maatregel van bestuur en daarbij aan te sluiten bij de mer-plicht. De regering heeft deze adviezen deels overgenomen. Het wetsvoorstel bevat een grondslag voor het aanwijzen van projecten waarvoor een voorkeursbeslissing verplicht is. Deze zullen bij algemene maatregel van bestuur worden aangewezen. Voor de projecten die niet in deze lijst worden opgenomen, is het aan het bevoegd gezag om na te gaan in hoeverre de kenmerken van het project (waaronder aantal alternatieven, maatschappelijke complexiteit) een voorkeursbeslissing wenselijk maken. De regering is niet voornemens om in die algemene maatregel van bestuur aan te sluiten bij de lijst van projecten waarvoor de mer-plicht geldt, zoals door de Adviesgroep Verkeer en Vervoer en Natuur en Milieu is bepleit, omdat niet ieder mer-plichtig project de kenmerken heeft van een project waarvoor een voorkeursbeslissing wenselijk is. Voor bijvoorbeeld een wijziging van een waterkering waarvoor een passende beoordeling nodig is, maar die verder weinig alternatieven kent en ook niet maatschappelijk omstreden is, gaat een verplichting tot een voorkeursbeslissing naar het oordeel van de regering te ver. Deze beoordeling moet het bevoegd gezag zelf kunnen maken.

De UvW pleit in haar inspraakreactie voor een lichte procedure voor het projectbesluit, die in de plaats kan komen van de huidige «vergunning eigen dienst». De regering heeft hier omwille van de beperking van het aantal varianten op instrumenten niet voor gekozen. Voor kleine projecten zijn algemene regels of is een omgevingsvergunning van toepassing. Door vereenvoudiging en versnelling van de procedure van de omgevingsvergunning kunnen deze initiatieven snel worden gerealiseerd, en is een lichte projectprocedure niet nodig.

De CAW en de VNG hebben vragen gesteld over het toepassingsbereik van het projectbesluit. De CAW pleit ervoor het projectbesluit alleen toe te passen bij «zwaarwegende publieke belangen» gelet op de verticale doorwerking naar decentrale bestuursorganen. De VNG pleit voor een uitputtende afbakening. De regering kiest er voor de vaststelling van een projectbesluit te koppelen aan de algemene criteria voor de uitoefening van taken en bevoegdheden: een provinciaal of nationaal belang. Deze begrippen zijn in paragraaf 4.2.4 verder verhelderd. Daarmee beschikken het Rijk en de provincies over de benodigde bevoegdheden om hun taken te kunnen uitvoeren.

De Adviesgroep Verkeer en Vervoer adviseert dat een genomen projectbesluit impliciet alle benodigde vergunningen voor het project bevat, tenzij die vergunningen expliciet in het projectbesluit zijn uitgezonderd. Het gaat hier om uitvoeringsvergunningen zoals verkeersbesluiten of omgevingsvergunningen voor het kappen van bomen. Uit het oogpunt van transparantie en rechtsbescherming kiest de regering ervoor om het mogelijk te maken dat het projectbesluit tegelijkertijd de benodigde uitvoeringsvergunningen omvat, voor zover deze expliciet zijn vermeld. Zo weten belanghebbenden waarvoor toestemming is verleend en kan het bevoegd gezag het besluit beoordelen aan de hand van de toetsingskaders die voor die vergunning gelden. De regering is van mening dat op deze manier het juiste evenwicht kan worden geboden tussen zo min mogelijk bureaucratie en zo groot mogelijke snelheid voor de initiatiefnemer, en transparantie en rechtszekerheid voor belanghebbenden.

Over gedoogplichten heeft in 2010 in het kader van de modernisering van de Belemmeringenwet Privaatrecht (BP) een internetconsultatie plaatsgevonden. Indertijd hebben meerdere inspraakreacties geleid tot aanpassing, aanvulling en verduidelijking van het wetsvoorstel. Uit meerdere reacties bleek toen dat het in de definitie van «rechthebbende» opnemen van de eis «geregistreerd in de basisregistratie kadaster» niet overeenkomt met de huidige situatie onder de BP waar ook rechthebbenden wier recht niet geregistreerd is in de basisregistratie kadaster onder vallen. Omdat het niet de bedoeling is de kring van rechthebbenden ten opzichte van de BP te beperken, is voornoemde eis in de definitie van «rechthebbende» vervallen.

Ook hebben destijds meerdere partijen aangegeven dat de reikwijdte van de definitie van «ondernemer van het werk» niet duidelijk was. Zo was onduidelijk of bijvoorbeeld de aannemer die in mandaat de gedoogplichtbeschikking aanvraagt onder die definitie valt. De regering heeft dit in de memorie van toelichting verduidelijkt.

In de consultatie werd ook gewezen op de situatie dat een werk van algemeen belang niet langer zijn functie vervult en de gedoogplicht wordt ingetrokken. In die situatie werd aangenomen dat een ondernemer van het werk uit zichzelf het werk opruimt. Toch acht de regering het wenselijk om in het wetsvoorstel expliciet te regelen dat de ondernemer van het werk, nadat de gedoogplichtbeschikking is komen te vervallen, verplicht is om op verzoek van de rechthebbende het werk op te ruimen.

Een laatste opmerking betrof het opnemen van een beschermingszone rondom het werk van algemeen belang waarbinnen sommige handelingen niet zijn toegestaan zonder voorafgaande toestemming van de ondernemer van het werk. De regering heeft deze suggestie overgenomen en daarvoor een voorziening getroffen.

In de consultatie over het wetsvoorstel voor de Omgevingswet zijn weinig opmerkingen gemaakt over de gedoogplichten. IPO mist een mogelijkheid voor provincies en gemeenten om een gedoogplicht op te leggen, bijvoorbeeld voor de realisatie van (duurzame) energienetwerken. Dit voorstel is niet overgenomen gelet op het ingrijpende karakter van de gedoogplicht. De UvW mist de bevoegdheden voor inspecteurs op grond van artikel 5.20 van de Waterwet. In het wetsvoorstel is hierin voorzien via artikel 10.5.

De VNG dringt er op aan dat legesheffing transparanter wordt. Ook de VNO/NCW pleit voor een centraal gereguleerde transparante opbouw van de leges volgens het principe tijd x tarief. Transparantie van leges is een aandachtspunt van de regering, en ze heeft een aantal stappen gezet om dit te bewerkstelligen. Dit onderwerp wordt echter niet breed in dit wetsvoorstel geregeld, maar in andere wetten. Wel kiest de regering in het wetsvoorstel voor integratie en uniformering, en daarmee voor het opheffen van het verbod om leges te heffen voor bepaalde milieuactiviteiten ondanks de wens van VNO/NCW om het verbod te handhaven. Reden hiervoor is dat in het huidige stelsel sommige milieubelastende activiteiten wel en sommige niet legesplichtig zijn, en dit ook binnen één vergunningaanvraag kan optreden. Dat komt de eenduidigheid niet ten goede.

Een andere overweging is dat het aantal legesplichtige bedrijven met 90% is gedaald sinds het invoeren van het verbod in 1998, zodat het financiële effect van herinvoering van leges veel kleiner is geworden. Dat alles rechtvaardigt de keuze om deze lasten niet bij de gemeenschap neer te leggen, maar bij degenen die om de dienst verzoeken. Het Adviescollege toetsing regeldruk adviseert de mogelijkheid tot het heffen van leges voor milieubelastende activiteiten te heroverwegen, omdat er een beperkte toename van regeldruk is. In het onderzoek naar de financiële effecten is deze toename geraamd op € 0,1 miljoen per jaar door extra inningskosten, die via de leges bij de aanvragers in rekening kunnen worden gebracht. Deze geringe toename wordt echter naar de mening van de regering ruimschoots gecompenseerd door lastenverlichting bij andere onderdelen van het wetsvoorstel. De overige financiële effecten van deze aanpassing zijn toegelicht in paragraaf 10.2 van deze memorie van toelichting.

Een aantal partijen, waaronder de VNG, het PBL en de Commissie mer, geeft aan dat de kwaliteit van besluitvorming mogelijk verslechtert door het schrappen van verplichtingen ten aanzien van de mer, zoals de verplichte advisering door de Commissie mer bij de project-mer en de verplichting tot alternatievenonderzoek. De regering heeft in het wetsvoorstel een aantal waarborgen ingebouwd die ervoor moeten zorgen dat er geen verslechtering in de kwaliteit van de besluitvorming optreedt. Tegelijkertijd beoogt de regering met het wetsvoorstel een vereenvoudiging van procedures. Eén van de uitgangspunten is dat nauw wordt aangesloten bijEU-richtlijnen. Daarbij past een mer-regeling die terughoudend is in het verplicht voorschrijven van procedurele en inhoudelijke bepalingen voor zover deze niet rechtstreeks voortvloeien uit de EU-richtlijnen. De mer-regeling biedt bovendien, waar mogelijk, de ruimte voor de bevoegde instantie om maatwerk te leveren en in overleg met de initiatiefnemer te bepalen welke stappen in het concrete geval moeten worden gezet. Doordat over de mer een bewustere afweging wordt gemaakt, verwacht de regering dat deze een belangrijkere plaats krijgt in de besluitvorming. In de Crisis- en herstelwet is ervaring opgedaan met een verlichte mer-procedure. Uit de voortgangsrapportage 2012–2013224 daarvan blijkt dat dit niet tot kwaliteitsverlies van de genomen besluiten leidt. Het toetsingsadvies van de Commissie mer blijft verplicht voor een plan-mer, en verplichte kwaliteitsborging sluit aan bij de EU-regelgeving. Bij de project-mer wordt het bevoegd gezag in staat geacht zelf goed af te wegen of een advies van de Commissie meerwaarde heeft. De regering heeft de bepalingen over het alternatievenonderzoek aangescherpt. Onderzoek van de alternatieven die van belang zijn voor besluitvorming wordt zowel op plan-merniveau als op project-merniveau verplicht gesteld. In het project-mer kan onderzoek naar alternatieve projectgebieden of tracés alleen achterwege blijven als een concreet projectgebied of tracé in het plan is aangewezen. Dit is nader toegelicht in paragraaf 4.16.5 van deze memorie van toelichting.

Onder andere het IPO, de Commissie mer en Natuur en Milieu bepleiten een integratie van de procedurele eisen voor de mer met die voor het programma of de mer-plichtige besluiten. In het wetsvoorstel is dit vormgegeven door de bepalingen voor beide procedures onder te brengen in afdeling 16.4. De regering heeft het integreren van de bepalingen van plan-mer en project-mer, zoals door een aantal partijen bepleit, onderzocht. Dit zou bij nadere beschouwing ten koste gaan van de leesbaarheid en helderheid van de wettelijke regeling.

De Adviesgroep Wonen en Cultuur heeft aanbevolen op gemeentelijk niveau een commissie omgevingskwaliteit voor te schrijven. Deze commissie zou als taak moeten hebben te adviseren over aanvragen voor een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit, wanneer het geen archeologische monumenten betreft. Daarnaast zou deze commissie moeten kunnen adviseren over onderwerpen op het gebied van omgevingskwaliteit die het college van burgemeester en wethouders aan haar zou willen voorleggen.

De regering neemt deze aanbeveling niet over. Het uitgangspunt is dat de Omgevingswet niet meer verplichtingen schept dan nodig. Omdat dit specifieke deskundigheid vereist, wordt voorgeschreven dat de gemeenteraad een commissie instelt die het college van burgemeester en wethouders adviseert over aanvragen om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit. Dit wordt neutraal overgeheveld uit de Monumentenwet 1988. Voor overige aspecten van de fysieke leefomgeving is het gemeentebestuur vrij om zich te laten adviseren. Die vrijheid bestaat er in dat gemeenten zelf kunnen bepalen wanneer, onder welke omstandigheden of in welke situaties, waarover en bij wie advies wordt ingewonnen. In te winnen adviezen zullen in het kader van de verlening van omgevingsvergunningen meestal betrekking hebben op technische aspecten, bijvoorbeeld op onderwerpen als externe veiligheid, geluid, bodem, verkeer en luchtkwaliteit. Het staat gemeenten uiteraard ook vrij zich te laten adviseren over onderwerpen die verband houden met ruimtelijke, stedenbouwkundige en architectonische kwaliteit. Gemeenten kunnen een generieke adviescommissie benoemen die adviseert over aspecten van omgevingskwaliteit bij het verlenen van omgevingsvergunningen. Evengoed moeten gemeenten speciaal samengestelde adviesteams (zogenoemde quality teams) of supervisoren kunnen laten werken, die zich specifiek richten op bijvoorbeeld (her)ontwikkelingsgebieden of bepaalde onderwerpen. Het opnemen van een wettelijke plicht tot het instellen van een adviescommissie voor omgevingskwaliteit zou de flexibiliteit die wordt beoogd, onbedoeld kunnen inperken.

Het opnemen van een bepaling voor een wettelijke adviescommissie op het terrein van omgevingskwaliteit staat bovendien op gespannen voet met het kabinetsstandpunt over welstandstoezicht van 3 november 2008225. In dit standpunt wordt onder meer uitgegaan van de verdere integratie van welstandsbeleid binnen het ruimtelijk instrumentarium. Daarbij is ook aangegeven dat welstandscommissies niet meer wettelijk verplicht hoeven te zijn. Bij brief van 22 november 2011226 heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties dit kabinetsstandpunt herbevestigd en aangegeven dat de verdere implementatie gestalte krijgt met de Omgevingswet. Een belangrijk uitgangspunt daarbij is dat het aan gemeenten zelf wordt overgelaten op welke wijze en in welke gevallen zij adviezen inwinnen over ruimtelijke, stedenbouwkundige en architectonische kwaliteitsaspecten bij bouwplannen. Daarbij past geen wettelijke opdracht om een commissie voor omgevingskwaliteit te benoemen.

Van verschillende zijden zijn zorgen geuit over de uitvoerbaarheid van de nieuwe regeling voor het verlenen van omgevingsvergunningen, vooral waar het gaat om het loslaten van het begrip inrichting. Ook wordt opgemerkt dat de uitvoerbaarheid in de knel komt als in nog meer gevallen de vergunningplicht wordt vervangen door algemene regels. Op deze punten wordt in paragraaf 11.2.3 respectievelijk 11.2.4 ingegaan.

Sommige insprekers vragen zich af of het de uitvoerbaarheid ten goede komt als bestuursorganen die instemming verlenen op een besluit, dit besluit ook kunnen handhaven. Het afstemmen van handhavingsinterventies van verschillende bestuursorganen wordt als een belasting ervaren. Het instemmend bestuursorgaan zal in de praktijk in het algemeen niet zelf hoeven te handhaven, ook al heeft het wel die bevoegdheid gekregen. Het kan en mag er op vertrouwen dat het vergunningverlenend bestuursorgaan naar behoren, dat wil zeggen met voldoende prioriteit en deskundigheid, de vergunning handhaaft. Het instemmend bestuursorgaan kan bovendien het vergunningverlenend bestuursorgaan adviseren over handhavingsaangelegenheden en ook concreet een handhavingsverzoek doen. De afstemmingslasten zullen dus beperkt zijn.

Aandacht is gevraagd voor het feit dat regels over niet-plaatsgebonden handelingen, zoals die over het vervoer van afval en gevaarlijke stoffen, in afzonderlijke wetten blijven staan. Bij bijvoorbeeld grotere productie- en opslagbedrijven zal samenloop optreden van de Omgevingswet met deze wetten. De uitvoerbaarheid van regels kan hierdoor onder druk komen te staan. De regering voorziet dat deze regelgeving op een later moment alsnog zal worden geïntegreerd in de Omgevingswet en de bijbehorende uitvoeringsregelgeving (zie paragraaf 7.4). Deze samenloopgevallen krijgen ook aandacht bij het uitvoeren van de verkenning uitvoering VTH en het opstellen van de uitvoeringsregelgeving.

Van verschillende kanten is aangedrongen op een visie op de handhaving. De Raad voor de rechtspraak heeft, verwijzend naar de regeling van de bestuurlijke boete in de toetsversie van het wetsvoorstel Omgevingswet, er voor gepleit om in de memorie van toelichting nader in te gaan op de inzet van het bestuursrecht en het strafrecht bij de handhaving. De Afdeling bestuursrechtspraak stelt vragen bij het gebruik van de bestuurlijke boete.

De bestuurlijke boete is een bestuursrechtelijke punitieve sanctie, dat wil zeggen een door het bestuur opgelegde sanctie, primair gericht op het bestraffen van de overtreder. Van oudsher worden punitieve sancties in het kader van het strafrecht opgelegd. In het ordeningsrecht vooral via de Wet economische delicten. De laatste jaren is de bestuurlijke boete in opkomst binnen de ordeningswetgeving. Het streven is te komen tot een eenduidige en efficiënte inrichting van de punitieve handhaving van het omgevingsrecht. Om die reden acht de regering het wenselijk dat nader beleidonderbouwend onderzoek wordt gedaan naar de wenselijke verhouding tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke punitieve handhaving. De faculteit Rechtsgeleerdheid van de Rijksuniversiteit Groningen is opdracht gegeven tot een dergelijk onderzoek. Mede op basis van de uitkomsten van dit onderzoek zal de regering in het kader van de Invoeringswet Omgevingswet een definitief voorstel doen voor de punitieve handhaving door middel van de bestuurlijke boete en het strafrecht.

Vooral IPO en VNG hebben opmerkingen over het omgaan met huidige digitaliseringsprocessen. Er is de laatste jaren al veel opgestart en deze instanties spreken de zorg uit dat hieraan niet voorbij mag worden gegaan bij de digitaliseringslag die plaats vindt in het kader van de Omgevingswet. Beide organisaties vragen zich af of wel de juiste informatie gedigitaliseerd gaat worden. Zo heeft men het over de digitale beschikbaarheid van uitgegeven vergunningen, digitale kaarten en meer inzet van Ruimtelijkeplannen.nl. Er wordt geopperd om ook ontwerpbesluiten al digitaal beschikbaar te maken en niet alleen de uiteindelijke besluiten. Een laatste opvallend punt is de roep om centrale regie en eindverantwoordelijkheid voor het digitale bestel. Uit de opmerkingen blijkt dat onduidelijk is wie de regie gaat voeren en wie verantwoordelijkheid is voor het gehele systeem.

De regering erkent de noodzaak van het benutten van bestaande digitaliseringsprocessen. Het programma GOAL (Gegevensvoorziening Omgevingswet voor Activiteiten in de Leefomgeving) heeft tot doel om te komen tot een goed werkend digitaal stelsel ter ondersteuning van de uitvoering van de Omgevingswet. Het programma wordt uitgevoerd in opdracht van de gezamenlijke overheden. In paragraaf 9.4 is hier nader op ingegaan.

De Adviesgroep Milieu, Energie en Duurzaamheid, de Adviesgroep Verkeer en Vervoer, de Adviesgroep Wonen en Cultuur en de NEPROM wijzen op het belang van een gegevensautoriteit die beschikt over gevalideerde gegevens over de fysieke leefomgeving. Het wetsvoorstel voorziet niet in de instelling hiervan, omdat er nog onderzoek loopt. Paragraaf 9.4 van deze memorie van toelichting is nader uitgewerkt om meer duidelijkheid te bieden op dit punt.

Om een goede en soepele overgang van de bestaande wetten naar de nieuwe Omgevingswet te waarborgen, moet er overgangsrecht komen. Het benodigde overgangsrecht is niet opgenomen in dit wetsvoorstel, maar zal in de Invoeringswet Omgevingswet worden geregeld. Voor permanent overgangsrecht is hoofdstuk 22 van de Omgevingswet gereserveerd. Overgangsrecht dat na inwerkingtreding onmiddellijk is uitgewerkt, wordt opgenomen in de Invoeringswet Omgevingswet. Welk overgangsrecht nodig is, zal worden geïnventariseerd aan de hand van vragen als:

• – is overgangsrecht noodzakelijk of kan de nieuwe wet (grotendeels) onmiddellijk in werking treden?

• – is de uitvoeringspraktijk voldoende voorbereid?

• – zijn er bestaande overgangsregelingen die moeten worden voortgezet?

Daarbij worden onder meer ook de rechtsbeginselen betrokken die de bestuursorganen, burgers en bedrijven die bij de uitvoering van nieuwe wetgeving zijn betrokken, beschermen tegen een (mogelijk te forse of een ontijdig aangekondigde) aantasting van bestaande belangen en rechten (de beginselen van evenredigheid, rechtszekerheid en vertrouwen). Daarnaast wordt rekening gehouden met de ruimte die implementatie van EU-regelgeving al dan niet biedt voor overgangsrecht.

Bij een stelselherziening als die dit wetsvoorstel beoogt, zal het uitgangspunt moeten zijn dat de nieuwe wettelijke instrumenten zo mogelijk onmiddellijk worden toegepast (de zogenoemde «onmiddellijke werking»).

Overgangsrecht zal in ieder geval worden opgenomen voor die onderdelen van het wetsvoorstel, die om bepaalde redenen niet onmiddellijk in werking kunnen treden. Zo zal bij de invoering van de Omgevingswet – en dus met het formuleren van het overgangsrecht – rekening worden gehouden met de uitvoerende bestuursorganen en met de instanties die bij de uitvoering zijn betrokken (bijvoorbeeld de bestuursrechter), zodat zij zich goed op de nieuwe instrumenten of de gewijzigde procedures kunnen voorbereiden.

De uitvoeringspraktijk is ook geholpen met overgangsrecht dat «werk uit handen neemt» door bestaande rechtsfiguren als verleende vergunningen, vastgestelde plannen en genomen besluiten gelijk te stellen aan de rechtsfiguren die door de Omgevingswet worden geïntroduceerd of uit de bestaande wetten worden overgenomen. Zo zullen de geldende bestemmingsplannen en beheersverordeningen bijvoorbeeld worden aangemerkt als onderdelen van het nieuwe omgevingsplan. Daarmee wordt voorkomen dat bestaande plannen en verordeningen vervallen en gemeenten op de datum dat de Omgevingswet in werking treedt in een nieuw, hun hele grondgebied bestrijkend, omgevingsplan moeten hebben voorzien.

Door in het overgangsrecht eerdere rechtsgeldig genomen besluiten juridisch zo veel mogelijk gelijk te stellen met de nieuwe vergelijkbare rechtsfiguren, wordt ook de rechtszekerheid gediend.

Het is gebruikelijk dat een overgangsregeling wordt geboden voor de – op het moment dat nieuwe of gewijzigde wetgeving in werking treedt – lopende besluitvormings-, bezwaar- of beroepsprocedures. Dit geldt vooral voor die situaties waarin het «wijzigen van de spelregels» lopende die procedures nadelig kan uitpakken voor burgers of bedrijven. Gebruikelijk is dat lopende procedures onder het «oude» recht (dat wil zeggen het geldende recht op het moment dat die procedure van start ging) kunnen worden afgemaakt (de zogenoemde «eerbiedigende werking»). Daar waar tegen het tussentijds «overstappen» op de nieuwe wet- en regelgeving geen bezwaren bestaan en alle partijen en belanghebbenden ervan profiteren, kan wellicht van overgangsrecht worden afgezien (de zogenoemde «onmiddellijke werking»). Mogelijk kan zelfs gelegenheid worden geboden op het nieuwe stelsel te anticiperen. Bij het inventariseren en opstellen van het overgangsrecht zal worden bezien of voor sommige procedures onmiddellijke werking mogelijk en wenselijk is.

In een enkel bijzonder geval zal het overgangsrecht moeten voorzien in «uitgestelde werking». Een voorbeeld hiervan is het handhaven van het verplichte rioleringsprogramma, waarmee het beoogde regime van het wetsvoorstel (het schrappen van het rioleringsprogramma als een wettelijke verplichting voor gemeentebesturen) wordt uitgesteld tot 2020.

Het toepassingsgebied van de Omgevingswet wordt in de eerste plaatsbepaald door artikel 1.2.

Dit artikel spoort met de benaderingswijze die wordt gehanteerd in het verdrag van Aarhus. Dit verdrag maakt systematisch gezien onderscheid tussen, voor zover hier van belang:

• a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht, water, bodem, landschappen en natuurgebieden,

• b. activiteiten die de elementen van het milieu aantasten of kunnen aantasten, en

• c. de toestand van de menselijke gezondheid en veiligheid en de menselijke levensomstandigheden, voor zover deze worden of kunnen worden aangetast door de toestand van de elementen van het milieu of, via die elementen, door activiteiten als bedoeld onder b.227

Deze driedeling uit het verdrag is ook terug te vinden in de opzet van artikel 1.2.

In het eerste lid is vastgelegd dat deze wet betrekking heeft op enerzijds de fysieke leefomgeving (onderdeel a) en anderzijds activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving (onderdeel b).

Het begrip «fysieke leefomgeving» zelf wordt niet gedefinieerd.228 Dit begrip geeft de buitenste randen van het toepassingsgebied van de Omgevingswet aan. In latere artikelen van de Omgevingswet wordt dit begrip verder ingekleurd en afgebakend. Hierbij is om te beginnen van belang de afbakening ten opzichte van andere wetten. In dat verband wordt verwezen naar de toelichting op hoofdstuk 1, paragraaf 4.1.3, onder het opschrift «Verhouding tot andere wetgeving», waarin nader is ingegaan op de verhouding tot andere wetten. Verder wordt het feitelijke toepassingsgebied van de Omgevingswet bepaald door de mate waarin de (formele) wetgever regeling van een bepaald onderwerp over de fysieke leefomgeving noodzakelijk oordeelt. Dit blijkt onder meer uit de onderwerpen waarover op grond van hoofdstuk 4 algemene regels (kunnen) worden gesteld. Hoofdstuk 4 stelt algemene regels over bepaalde activiteiten in de fysieke leefomgeving en bevat delegatiegrondslagen voor het stellen van regels op een lager niveau (algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling). In andere hoofdstukken vindt een vergelijkbare afbakening van het werkingsgebied van de wet plaats. Voorbeelden hiervan zijn het stellen van omgevingswaarden (hoofdstuk 2), het onderwerpen van bepaalde activiteiten aan voorafgaande toestemming door een bestuursorgaan (hoofdstuk 5) en de opsomming van verplichte programma’s (paragraaf 3.2.2). Het is vanzelfsprekend niet uitgesloten dat de wetgever in de toekomst ook andere onderwerpen over de fysieke leefomgeving aan zich trekt. Het brede begrip «fysieke leefomgeving» in artikel 1.2 en de opzet van de rest van hoofdstuk 1 van de Omgevingswet bieden daarvoor ruimte.

Het tweede lid bevat in beginsel alle fysieke onderdelen van de fysieke leefomgeving.

Ter voorkoming van mogelijke rechtsvragen is er echter voor gekozen in het tweede lid een niet-uitputtende opsomming van de onderdelen van de fysieke leefomgeving op te nemen. Een limitatieve opsomming zou de vraag kunnen oproepen of een regel in – bijvoorbeeld – een omgevingsplan wel verbindend is omdat het fysieke voorwerp dat de regels beogen te beschermen naar het oordeel van een belanghebbende niet tot één van de benoemde onderdelen van de fysieke leefomgeving zou behoren. Zo zou bijvoorbeeld een belanghebbende kunnen stellen dat een dode boom geen natuur is en derhalve voor het kappen geen omgevingsvergunning nodig is. Met de gekozen open formulering hoeft in een dergelijk geval alleen de vraag beantwoord te worden of het gemeentebestuur redelijkerwijs tot het standpunt heeft kunnen komen dat dit voorwerp een onderdeel is van de fysieke leefomgeving.

Het derde lid van artikel 1.2 kleurt het toepassingsgebied van de wet nader in. Deze bepaling is opgenomen om te verhelderen welke aspecten, verband houdend met activiteiten in de fysieke leefomgeving, in ieder geval door de wet kunnen worden gereguleerd. Die regels zelf zijn neergelegd in andere hoofdstukken van de wet.

Ter toelichting op de verschillende onderdelen van het derde lid wordt het volgende opgemerkt. Het wijzigen van onderdelen van de fysieke leefomgeving (onderdeel a) is de grootste, meest directe invloed die de mens kan uitoefenen op de fysieke leefomgeving. Te denken valt aan de gevolgen van activiteiten als de aanleg van een weg, het bouwen van woningen, ontgrondingen en het kappen van bomen. Onder dit onderdeel vallen ook veranderingen van het gebruik van de fysieke leefomgeving. Het gaat dan om activiteiten die niet leiden tot fysieke wijzigingen in de leefomgeving, maar wel tot veranderingen in het gebruik. Een voorbeeld is het wijzigen van de functie van een perceel van winkel naar horeca. Gebruik van natuurlijke hulpbronnen (onderdeel b) wordt hier genoemd omdat hulpbronnen vaak beperkt voorhanden zijn, door bijvoorbeeld schaarste. Gebruik van een natuurlijke hulpbron, zoals een delfstof, plant of dier uit de natuur, water of wind, sluit vaak ander gebruik van die hulpbron uit en heeft daarmee gevolgen voor andere gebruikers van de fysieke leefomgeving. Onderdeel b heeft geen betrekking op gevolgen ter plaatse van de winning, oogst, vangst of benutting van een natuurlijke hulpbron, zoals het wijzigen van onderdelen van de leefomgeving, emissies, hinder of risico’s. Die gevolgen worden gedekt door de onderdelen a en c van dit lid. Gevolgen voor de fysieke leefomgeving kunnen eveneens voortvloeien uit activiteiten waardoor emissies, hinder of risico’s worden veroorzaakt, zoals de uitstoot van verontreinigende stoffen, het veroorzaken van geluid of stank en het werken met gevaarlijke stoffen waardoor risico’s voor mens en milieu ontstaan (onderdeel c). Gevolgen voor de fysieke leefomgeving kunnen voortvloeien uit een «doen» maar ook uit een «niet doen», zoals het achterwege laten van (voldoende) beschermende maatregelen bij het verrichten van een activiteit of door het nalaten van een activiteit (onderdeel d). Bij het nalaten van een activiteit kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het niet onderhouden van bouwwerken of installaties waardoor emissies, hinder of risico’s worden veroorzaakt.

Het maatschappelijke doel «het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit» (onderdeel a) benadrukt de opdracht tot het waarborgen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Het doel in onderdeel b – «het op een doelmatige wijze beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies» – ziet op het benutten van de fysieke leefomgeving door de mens.

De aanhef van het artikel bevat twee algemene eisen die fungeren als verbindende schakels tussen beide doelen.

De eerste algemene eis is dat de toepassing van de wet moet plaatsvinden met het oog op duurzame ontwikkeling. Gelet op de centrale plaats die dit begrip binnen de wet inneemt, is in de bijlage bij artikel 1.1 een definitie van «duurzame ontwikkeling» opgenomen. Duurzame ontwikkeling is een ontwikkeling die voorziet in de behoeften van de huidige generatie zonder de mogelijkheden voor toekomstige generaties om in hun eigen behoeften te voorzien in gevaar te brengen. Dit is een gebruikelijke omschrijving, die aansluit bij de definitie uit het rapport Our Common Future van de commissie Brundtland. De tweede algemene eis houdt in dat de twee doelen van de Omgevingswet in onderlinge samenhang moeten worden nagestreefd. Dit betekent dat bij de toepassing van de wet acht moet worden geslagen op de onderlinge verhoudingen tussen onderdelen van de fysieke leefomgeving of de gevolgen van activiteiten op de leefomgeving.

Het artikel sluit aan op het in paragraaf 1.4 van het algemene deel geïntroduceerde motto van de Omgevingswet: «ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit». De «ruimte voor ontwikkeling» komt tot uitdrukking in het uitgangspunt van duurzaamheid en ligt daarnaast besloten in «ter vervulling van maatschappelijke functies» in onderdeel b; de «waarborgen voor kwaliteit» zijn vooral terug te vinden in onderdeel a.

Met artikel 1.4 wordt verduidelijkt dat de Omgevingswet het bestaan van een andere wet op het gebied van de fysieke leefomgeving respecteert. De hoofdregel die in dit artikel is vastgelegd impliceert dat de Omgevingswet terugtreedt als een andere wet op het gebied van de fysieke leefomgeving voorziet in een uitputtende regeling. Deze regel geldt niet ten aanzien van de bepalingen in de Omgevingswet die voorzien in de mogelijkheid tot afwijking of aanvulling van andere wetten. Onder meer kan hier worden genoemd de experimenteerbepaling van artikel 23.3 die het mogelijk maakt tijdelijk van bepalingen van de in het eerste lid van dat artikel genoemde wetten af te wijken.

Voor de materiële betekenis van artikel 1.4 is van belang dat de Invoeringswet Omgevingswet zal voorzien in intrekking van omgevingsrechtelijke wetten of de onderdelen daarvan die opgaan in de Omgevingswet.

Voor de overige toelichting op dit artikel wordt verwezen naar de toelichting op hoofdstuk 1, waarin in paragraaf 4.1.3, onder het opschrift «Verhouding tot andere wetgeving» al uitvoerig is ingegaan op artikel 1.4.

Artikel 1.5 regelt de toepassing van de Omgevingswet en de daarop gebaseerde regelgeving in de exclusieve economische zone (EEZ). Op drie vergunningplichten na is de Omgevingswet van toepassing in de EEZ. In de EEZ is geen omgevingsvergunning vereist voor een bouwactiviteit, voor een afwijkactiviteit en voor een rijksmonumentenactiviteit.

Van veel andere taken en bevoegdheden spreekt het voor zich dat ze niet van toepassing zijn in de EEZ. Zo is bijvoorbeeld een omgevingsplan van het gemeentebestuur niet vereist in de EEZ, omdat de EEZ niet gemeentelijk is ingedeeld. Uit de aard van de onderwerpen blijkt doorgaans vanzelf of de betreffende bepaling wel of niet van toepassing is in de EEZ.

Op grond van het tweede lid moet in de betreffende algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling worden aangegeven welke bepalingen daarvan van toepassing zijn in de EEZ.

Het derde lid bepaalt dat een omgevingsvergunning vereist kan zijn voor de stortingsactiviteit op zee voor Nederlandse vaartuigen en luchtvaartuigen die zich in de territoriale zee of exclusieve economische zone van een andere staat bevinden. Het derde lid is ontleend aan artikel 6.3, tweede lid, van de Waterwet.

Voor de toelichting op deze artikelen wordt verwezen naar de toelichting op hoofdstuk 1, paragraaf 4.1.4, waarin de inhoud en werking van deze twee artikelen uitgebreid zijn beschreven.

Volledigheidshalve wordt nog opgemerkt dat deze artikelen de uit het burgerlijk recht voortvloeiende aansprakelijkheid en ook de mogelijkheden van overheden om als rechtspersoon met gebruikmaking van het privaatrecht de naleving van rechtsregels te bevorderen, onverlet laten.

Het eerste lid bepaalt dat de uitoefening van taken en bevoegdheden door bestuursorganen geschiedt met het oog op de maatschappelijke doelen waarop het wetsvoorstel gericht is. Daarbij staan de samenhang en samenhangende benadering voorop. Het vereiste van samenhang houdt in dat alle relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving (hierna: fysieke leefomgeving) en de daarbij rechtstreeks betrokken belangen gezamenlijk in aanmerking moeten worden genomen bij de uitoefening van een taak of bevoegdheid. Het voorgestelde tweede lid brengt dit tot uitdrukking. Daarbij is vanzelfsprekend ruimte voor een onderlinge weging van de verschillende belangen. Dit is bij uitstek een bestuurlijke afweging waarbij aan het ene belang meer gewicht kan worden toegekend dan aan een ander belang. Het begrip «betrokken belangen» in het tweede lid omvat overigens niet alleen de belangen van burgers en bedrijven, maar ook de belangen die andere overheidsorganen gelet op de aan hun toevertrouwde taken moeten behartigen. Bestuursorganen moeten bij de voorbereiding van een besluit of de voorbereiding of verantwoording van een taak of maatregel gemotiveerd rekenschap geven van deze belangenafweging. Dit sluit aan bij het geldende algemene bestuursrecht.

Het laatste zinsdeel van het eerste lid laat overigens wel ruimte om de uitoefening van taken en bevoegdheden niet altijd gericht te laten zijn op alle doelen uit artikel 1.3. Bij die taken en bevoegdheden kunnen daarvoor specifieke regels worden gesteld. Een voorbeeld waarbij dit geldt zijn de gedoogplichten, waarvoor in artikel 10.11 de toepassingscriteria zijn vastgelegd.

In het licht van het brede spectrum aan belangen die aan de orde zijn in het wetsvoorstel is in het eerste lid tot uitdrukking gebracht dat de functionele begrenzingen van de uitoefening van bevoegdheden en taken van de waterschappen, zoals neergelegd in de Waterschapswet, onverlet blijven.

De maatschappelijke doelen van de wet omvatten verschillende aspecten. Niet elke taak- of bevoegdheidsuitoefening is per definitie op alle aspecten gericht. De plaatsing van een dakkapel bijvoorbeeld of de verplaatsing van een duiker is van een andere orde dan de ontwikkeling van een binnenstedelijk gebied of een mainport. Op grond van het derde lid kunnen de onderdelen, aspecten of belangen worden geduid en begrensd, in ieder geval met het oog op de in dat lid opgenomen onderwerpen. Het betreft hier veelal de in nu geldende wetgeving geregelde onderwerpen en doeleinden. Voor de uitleg van de in het derde lid genoemde aspecten wordt continuïteit beoogd ten opzichte van de huidige wetgeving. Deze zijn abstract omschreven in de vorm van een doeleinde («met het oog op»). Als er in de wet is bepaald dat met het oog op het waarborgen van de veiligheid regels kunnen worden gesteld betekent dat dat bij die regels kan worden bepaald wat een aanvaardbaar veiligheidsniveau is. Het waarborgen van de veiligheid is een begrenzing van het doel waarvoor de regels worden gesteld. De wet schrijft daarmee geen veiligheidsniveau voor.

Op verschillende plaatsen is in het wetsvoorstel nader geduid welke aspecten een rol spelen bij de uitoefening van bepaalde bevoegdheden. De uitwerking of begrenzing kan van belang zijn in verband met de rechtszekerheid, uitvoerbaarheid of met het oog op Europeesrechtelijke verplichtingen. Een voorbeeld hiervan is een gebonden toestemming waarvoor specifieke beoordelingsregels gelden, zoals een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit. Voorspelbaarheid en rechtszekerheid rechtvaardigen voor deze vergunningen daarop toegesneden beoordelingsregels, gericht op onder meer het waarborgen van de veiligheid en de kwaliteit van bouwwerken. Daarnaast kan de aanduiding van te betrekken aspecten wenselijk zijn met het oog op specifieke beheertaken, wegens de daarbij betrokken specifieke belangen en de bekostiging daarvan, bijvoorbeeld uit heffingen. Dit vergt een zorgvuldige motivering. Ook met het oog op de implementatie van Europeesrechtelijke en andere internationale verplichtingen kunnen uitdrukkelijk op bepaalde aspecten toegesneden rechtsgrondslagen van belang zijn.

De aspecten, genoemd in het derde lid, zijn niet wederzijds uitsluitend maar hebben vaak een bepaalde overlap. Zo is het beschermen van het milieu een breed begrip, dat ook (elementen van) bijvoorbeeld het beschermen van de gezondheid en het tegengaan van klimaatverandering omvat. In het wetsvoorstel is steeds gestreefd naar een zo concreet mogelijke formulering van de bij een bepaalde taak of bevoegdheid te betrekken aspecten. In verschillende artikelen zijn die aspecten nog concreter gemaakt dan in de opsomming van het derde lid (bijvoorbeeld: het beschermen van het mariene milieu), of zijn aanvullende specifieke aspecten opgenomen (zoals het beschermen tegen wateroverlast).

Het behoud van cultureel erfgoed, genoemd in onderdeel e, heeft een bredere betekenis dan het bieden van (wettelijke) bescherming. Het houdt bijvoorbeeld ook in het behouden van cultureel erfgoed door er feitelijk rekening mee te houden bij het beheer of gebruik van de fysieke leefomgeving.

Artikel 2.2 is vooral een bestuurlijk beginsel en opdracht aan het bestuur. Het artikel beoogt niet een verdergaande juridisering of uitbreiding van aansprakelijkheid. De algemene bepaling in het eerste lid voorkomt de noodzaak om elders in de wet of op de wet gebaseerde uitvoeringsregelingen uitgebreide afstemmingsbepalingen op te nemen. Een goed voorbeeld van het rekening houden met de taken en bevoegdheden van andere bestuurorganen is het al in een vroeg stadium voeren van overleg tussen het gemeentebestuur en de waterbeheerder als een wijziging van een omgevingsplan aan de orde is. Ook kan genoemd worden het kennis nemen van het beleid en de doelstellingen voor de fysieke leefomgeving die andere bestuursorganen in hun schriftelijke openbare documenten zoals omgevingsvisies of programma’s hebben geformuleerd en deze afwegen ten opzichte van de andere betrokken belangen bij de uitoefening van een taak of een bevoegdheid.

De open formulering voorkomt onnodige bureaucratie. De verplichting is aan te merken als inspanningsverplichting. Dit ligt besloten in de formulering: rekening houden met. Daaruit volgt dat de verplichting haar begrenzing vindt in wat redelijkerwijs uitvoerbaar en financieel haalbaar is en ook niet (significant) ten koste gaat van het door dat bestuur of bestuursorgaan te behartigen belang. Er kan met andere woorden gemotiveerd en tot op zekere hoogte voorbij worden gegaan aan die andere belangen met een beroep op het gewicht van het «eigen» te behartigen belang of de kosten of haalbaarheid van het rekening houden met andere belangen, maar dit heeft zijn grenzen. Bij een evident voorbijgaan aan die belangen, zonder toereikende motivering, kan de vraag aan de orde komen in hoeverre sprake is van bestuurlijke onzorgvuldigheid. Op grond van artikel 3:2 Awb heeft een bestuur de verplichting om actief te inventariseren welke belangen bij een taak of bevoegdheid zijn betrokken. In de toelichting op een besluit of bij de verantwoording van de uitoefening van een taak dient te worden gemotiveerd op welke wijze aan de belangeninventarisatie en het rekening houden met uitvoering is gegeven.