Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 mei 2016
Via deze brief wil ik u informeren over het eerste, grote stuk invoeringsregelgeving van de Omgevingswet: de invoeringswet. Ik zal een afschrift van deze brief zenden aan de voorzitter van de Eerste Kamer. Daarnaast ontvangt u van mij op korte termijn een brief over de voortgang van de gehele stelselherziening omgevingsrecht waarbij ik ook aangeef welke elementen van het stelsel u de komende periode tegemoet kan zien en wat de samenhang is tussen de verschillende onderdelen van het stelsel.
Leeswijzer
Hieronder schets ik in paragraaf 2 de contouren van de invoeringswet en licht ik toe hoe de invoeringswet de Omgevingswet op een aantal punten nader invult. Paragraaf 3 van deze brief geeft de stand van zaken van het denken over het overgangsrecht, dat ook onderdeel zal zijn van de invoeringswet. In paragraaf 4 wordt u geïnformeerd over de stand van zaken van de uitvoering van de moties die zijn aangenomen bij de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel Omgevingswet en die gerelateerd zijn aan de invoeringswet. In paragraaf 5, ga ik in op het verdere proces rondom de invoeringswet.
Allereerst zal de invoeringswet zorgen voor het overgangsrecht en voor de benodigde intrekking en wijziging van andere wetten. Voor een overzicht van de wetten die worden ingetrokken en gewijzigd via de invoeringswet, verwijs ik naar bijlage 2 bij de nota naar aanleiding van het verslag over de Omgevingswet.1 De invoeringswet zal er ook voor zorgen dat lopende wijzigingen van bestaande wetgeving in de Omgevingswet worden doorgevoerd. Dit betreft onder meer het door het parlement aangenomen wetsvoorstel Verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH).2 Andere voorbeelden zijn de bij uw Kamer aanhangige wijziging van de Wet milieubeheer in verband met de implementatie van de herziening van de mer-richtlijn3 en de bij uw Kamer aanhangige wijziging van de Waterwet en enkele andere wetten in verband met nieuwe normering primaire waterkeringen.
Naast de gebruikelijke functies van een invoeringswet, het regelen van overgangsrecht en het intrekken en wijzigen van andere wetten, wil ik deze invoeringswet benutten om de Omgevingswet op een aantal punten nader in te vullen. Voor twee van deze onderwerpen betreft het de uitwerking van een reservering in de Omgevingswet, namelijk schade en punitieve handhaving (paragrafen 2.1 en 2.2). Verder gaat paragraaf 2.3 van deze brief in op wat het amendement Smaling4 over een digitaal stelsel voor informatievoorziening betekent voor de invoeringswet. Voorts zal ik u informeren over het voornemen om een vergunningstelsel in het omgevingsplan te introduceren en een nieuwe opzet voor een vergunningplicht voor bouwactiviteiten (paragrafen 2.4 en 2.5). Door deze opties te vertalen in aanvullingen op de regels in de Omgevingswet, kan nog beter worden aangesloten op de verbeterdoelen van de stelselwijziging van het omgevingsrecht.
Hoofdstuk 15 van de Omgevingswet is gereserveerd voor schade. Dat hoofdstuk zal onder meer een afdeling bevatten over wat nu planschade en nadeelcompensatie wordt genoemd. Het hoofdstuk over schade wil ik zo vormgeven dat de regeling goed aansluit op de verbeterdoelen van de Omgevingswet en uitnodigingsplanologie faciliteert.
Op dit moment is planschade, zoals dat is geregeld in de Wet ruimtelijke ordening (Wro), één van de oorzaken waarom uitnodigingsplanologie en organische gebiedsontwikkeling niet goed van de grond komt.5 Dat komt omdat onder de Wro planschade kan worden geclaimd voor alle mogelijkheden die het bestemmingsplan in theorie biedt (planmaximalisatie). Dit heeft het risico tot gevolg dat schade moet worden vergoed voor mogelijkheden die in werkelijkheid niet worden benut.6 Dit risico drukt relatief zwaar op kleine ontwikkelingen zoals inbreidingslocaties en transformaties en staat vaak in de weg aan het maken van globale bestemmingsplannen. Als deze praktijk onder de Omgevingswet wordt voortgezet, zullen omgevingsplannen uitnodigingsplanologie en organische groei niet faciliteren.
In 2013 heeft het parlement titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aangenomen en zij zal, mede in afwachting van de Omgevingswet, op een nader te bepalen tijdstip in werking treden. De regeling in de Awb vormt het uitgangspunt voor de afdeling over schade in de Omgevingswet. Zij bevat uitgangspunten voor vergoeding van schade door rechtmatig overheidshandelen en een aantal procedurele bepalingen. De Awb heeft daarmee uniformiteit gecreëerd en biedt bovendien een laagdrempelige en toegankelijke procedure aan de burger die om schade verzoekt. Verder gaat de Awb ervan uit dat alleen schade wordt vergoed die ook daadwerkelijk wordt geleden. Dit alles sluit goed aan bij de doelstellingen en uitgangspunten van de Omgevingswet. Toch wil ik de regeling in de Awb op een aantal punten aanvullen. De Awb kon daarmee nog geen rekening houden, omdat het voorstel voor de Omgevingswet is ingediend nadat de Awb door het parlement is aangenomen.
De aanvullingen hebben er ten eerste mee te maken dat ik het moment wil vastleggen waarop de burger om vergoeding van geleden schade kan verzoeken. Bij een waardedaling van een woning, is conform de Awb vergoeding in principe aan de orde wanneer de burger zijn woning verkoopt. Dan wordt de schade immers daadwerkelijk geleden. Onder de Omgevingswet zal echter in veel gevallen al eerder duidelijk zijn welke schade zal worden geleden. Bijvoorbeeld als een projectbesluit de aanleg van een nieuwe weg nabij een bestaande woning mogelijk maakt. Of als voor een concreet initiatief om een woning te bouwen een omgevingsvergunning wordt verleend. Om te voorkomen dat burgers langer dan strikt noodzakelijk in onzekerheid zijn over schadevergoeding, wil ik in de Omgevingswet regelen dat schade kan worden vergoed, als duidelijk is welke schade daadwerkelijk zal worden geleden. Een schadeprocedure kan zo betrekkelijk kort na het schadeveroorzakende besluit worden afgewikkeld. Door vast te leggen op welke moment om schade kan worden verzocht, voorkom ik tevens dat schadeverzoeken verlammend werken op de besluitvorming over nieuwe ontwikkelingen.
De aanvullingen vloeien ook voort uit het feit dat het omgevingsplan een veel bredere reikwijdte krijgt dan het bestemmingsplan. In het omgevingsplan gaan diverse regels op die nu nog verspreid zijn over algemene maatregelen van bestuur en lokale verordeningen, zoals regels over geluid en over het kappen van bomen. De aanvullingen die ik hieronder voorstel, spelen in op deze verbrede reikwijdte. Ten slotte zijn de aanvullingen erop gericht om uitnodigingsplanologie nog beter te kunnen faciliteren.
Het voorstel dat ik zal voorleggen komt er globaal als volgt uit te zien:
− Net als onder het huidige recht bij wijziging van een bestemmingsplan zal onder de Omgevingswet bij wijziging van een omgevingsplan een recht kunnen bestaan op vergoeding van nadeel. Daarbij wil ik onderscheid maken tussen wat in de praktijk directe en indirecte schade wordt genoemd. Schade die het gevolg is van het wegbestemmen van een bouwmogelijkheid of door het opleggen van rechtstreeks werkende verplichtingen aan de burger, wordt directe schade genoemd. Ik wil regelen dat directe schade kan worden vergoed zodra een omgevingsplan, dat schade veroorzaakt, onherroepelijk is geworden. Dit sluit aan op de huidige praktijk.
− Daarnaast wil ik regelen dat om vergoeding van indirecte schade kan worden verzocht op moment dat de activiteit wordt uitgevoerd. Van indirecte schade is sprake wanneer schade ontstaat door een ontwikkeling in de buurt van het eigen terrein, zoals een woonblok dat het vrije uitzicht ontneemt. Onder het huidige recht kan om indirecte schade worden verzocht als de mogelijkheid wordt gecreëerd in het bestemmingsplan, zonder dat duidelijk is of van alle mogelijkheden in het plan ook daadwerkelijk gebruik zal worden gemaakt. De verlegging naar het moment van het initiatief betekent dat alleen de mogelijkheden van het plan die daadwerkelijk worden geëffectueerd, voor schadevergoeding in aanmerking komen. Deze maatregel is een belangrijke voorwaarde om flexibele en globale plannen te kunnen maken en uitnodigingsplanologie van de grond te krijgen. De maatregel past ook goed bij andere maatregelen die ik tref op het gebied van onderzoekslasten en kostenverhaal.
− Ik zal aanvullende regels voorstellen over de criteria om onbenutte functies weg te bestemmen zonder schadevergoeding, zodat het bevoegd gezag bij het vaststellen van een omgevingsplan meer inzicht heeft in de schaderisico’s, bijvoorbeeld in geval van het tegengaan van overcapaciteit in krimpregio’s. Tijdens de behandeling van de Omgevingswet door de Tweede Kamer heb ik toegezegd deze regels uit te werken naar aanleiding van vragen van de PvdA-fractie. Ik vind het daarbij van belang dat de eigenaar van de grond een redelijke termijn krijgt om alsnog van de mogelijkheden uit het plan gebruik te maken alvorens functies weg te bestemmen. Het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet7 geeft bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gemeenten al de mogelijkheid om onbenutte bouw- en gebruiksmogelijkheden na een termijn van drie jaar weg te bestemmen. Deze regeling betrek ik bij de uitwerking van een generieke regeling in de Omgevingswet.
− Zoals hierboven gesteld, sluit ik bij de regeling over schade aan bij de Awb. In de Awb is geen forfait vastgelegd, waar beneden geen recht op schadevergoeding bestaat. De Awb sluit het werken met een forfait echter niet uit. Er zijn een aantal redenen waarom ik aanvullend op de Awb een forfait wil vaststellen. Ten eerste om uitnodigingsplanologie van de grond te krijgen en ontwikkelingen ook financieel mogelijk te maken. Verder biedt een forfait direct duidelijkheid over de schaderisico’s aan alle partijen: overheid, initiatiefnemer maar ook aan de benadeelde. Zonder forfait moeten alle verzoeken in behandeling worden genomen, ook de weinig kansrijke. Dat zorgt voor hoge lasten, zonder dat dit in veel gevallen tot uitkering leidt.
De huidige Wro kent al een forfait voor planschade, deze wet stelt het forfait op ten minste 2%. Aan de jurisprudentie kan worden ontleend dat een forfait van 5% redelijk is voor ontwikkelingen die in de lijn van de verwachtingen liggen.8 Gedacht kan worden aan kustversterking, de aanleg van nieuwe infrastructuur voor energie en vervoer en de inbreiding en transformatie van woon- en werkgebieden. Een forfait van 5% onderstreept dat alleen bovenmatige schade voor vergoeding in aanmerking komt. Een verhoging van het forfait nodigt gemeenten uit om globale omgevingsplannen vast te stellen, waardoor er meer ruimte ontstaat voor initiatieven van ontwikkelaars, burgers en overheden. In de Omgevingswet wil ik aansluiten op de huidige praktijk en alleen een grondslag bieden voor vergoeding van bovenmatige schade.
Wat betreft de onzekerheid over de waarde van onroerend goed als gevolg van de schaduw die de voorbereiding van besluitvorming vooruit werpt, biedt een generieke regeling voor compensatie in mijn ogen geen oplossing. Voor zover het al mogelijk zou zijn om een adequate regeling daarvoor te maken, heeft zo’n regeling naar verwachting een aanzuigende werking op claims die belemmerend werkt voor de besluitvorming.
De komende tijd wordt het hier geschetste systeem op een aantal punten nader uitgewerkt en vertaald in ontwerpregels. Ik realiseer me dat burgers met het nieuwe systeem later dan nu het geval is, duidelijkheid krijgen of indirecte schade wordt vergoed. In plaats van bij vaststelling van het bestemmingsplan wordt dat pas bij het moment van het concrete initiatief. Bij de uitwerking van het systeem bekijk ik daarom of het een oplossing biedt als een koper in het geval van indirecte schade niet wordt tegengeworpen dat een activiteit op een naburig erf (mogelijk gemaakt door het omgevingsplan) voorzienbaar was ten tijde van de koop. Een andere uitwerkingsvraag is of en in hoeverre het verleggen van vergoeding voor indirecte schade als gevolg van een omgevingsplan, passend is voor bijvoorbeeld het projectbesluit dat doorgaans heel concreet is en waarvan de uitvoering niet onzeker is.
Uitgangspunt bij de uitwerking van het systeem is dat de Nederlandse planschade regeling één van de meest ruimhartige binnen West-Europa blijft9 en dat het systeem voor de burger toegankelijk blijft. De uitwerking van de regeling doe ik uiteraard in nauwe samenspraak met de uitvoeringspraktijk. Zo is tijdens zogenaamde botsproeven aan de hand van cases samen met vertegenwoordigers van VNG, IPO, UvW, gemeenten, provincies, adviseurs, advocatuur, bedrijfsleven, projectontwikkelaars en Vereniging Eigen Huis, gekeken hoe het hierboven omschreven systeem in de praktijk uitpakt. Tijdens deze botsproeven is overwegend positief op de voorstellen gereageerd.
Paragraaf 4.18.4 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Omgevingswet (Kamerstuk 33 962, nr. 3) kondigt aan dat de invoeringswet een regeling zal bevatten over punitieve handhaving van de bepalingen in de Omgevingswet. In het huidige omgevingsrecht kunnen bij niet-naleving van regels zowel reparatoire als punitieve sancties worden opgelegd aan burgers en bedrijven. Reparatoire sancties zijn gericht op het beëindigen of ongedaan maken van een overtreding of de gevolgen daarvan. De belangrijkste zijn de dwangsom en bestuursdwang uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Punitieve sancties worden vaak ingezet in gevallen waarin overtredingen niet meer ongedaan gemaakt kunnen worden. Zij zijn gericht op het bestraffen van de overtreder en om hem en anderen ervan te weerhouden in de toekomst (opnieuw) de voorschriften te overtreden. De belangrijkste punitieve sanctie is de geldboete.
In het omgevingsrecht worden punitieve sancties vanouds in het kader van de Wet economische delicten (Wed) door het OM of de economische strafrechter opgelegd. De Wed stelt overtredingen strafbaar van een groot aantal bepalingen uit vrijwel alle wetten die opgaan in de Omgevingswet. In aanvulling op de Wed is in 2012 de bestuurlijke strafbeschikking ingevoerd. De bestuurlijke strafbeschikking is geregeld in de Wet OM-afdoening. Bestuursorganen zijn bevoegd om bij strafrechtelijke beschikking een geldboete op te leggen bij lichte en eenvoudig vast te stellen overtredingen van voorschriften uit een reeks van wetten en besluiten op het terrein van milieu, water en natuur. Het werken met deze strafbeschikking gebeurt binnen de richtlijnen van het OM.10 Alleen bijzondere opsporingsambtenaren (BOA’s) kunnen een bestuurlijke strafbeschikking uitvaardigen. Het Centraal Justitieel Incassobureau is verantwoordelijk voor de inning van deze geldboetes en eventueel verzet moet worden ingesteld bij de officier van justitie. De bestuurlijke strafbeschikking wordt alleen toegepast bij lichte overtredingen. Strafrechtelijke vervolging door het OM vindt plaats bij zware overtredingen of criminele activiteiten in de sfeer van het omgevingsrecht.
Naast de bestuurlijke strafbeschikking kent het omgevingsrecht sinds kort de bestuurlijke boete. Een bestuurlijke boete is een met de bestuurlijke strafbeschikking vergelijkbaar lik-op-stuk instrument. Het verschil is dat de bestuurlijke boete geen strafrechtelijk instrument is. Het bestuur bepaalt zelf het boetebeleid en verzorgt de inning. Tegen de boete kan bezwaar worden gemaakt bij het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd en eventueel beroep loopt via de bestuursrechter. De Awb voorziet sinds 1 juli 2009 in een algemene regeling voor de bestuurlijke boete. In het omgevingsrecht is de bestuurlijke boete per 1 januari 2015 in de Woningwet geïntroduceerd voor overtredingen van de bouwregelgeving.
In het wetsvoorstel Omgevingswet (Kamerstuk 33 962, nr. 2) was geen regeling voor punitieve handhaving opgenomen, omdat ten tijde van de indiening van het wetsvoorstel in opdracht van mij nog onderzoek werd gedaan naar de gewenste opzet en inrichting hiervan. Een belangrijke onderzoeksvraag was hoe voor de verschillende domeinen een zo veel mogelijk eenduidige regeling zou kunnen worden opgesteld, die recht zou doen aan het streven naar een eenvoudiger, overzichtelijker en gebruiksvriendelijker omgevingsrecht. Dit onderzoek is in 2015 opgeleverd door de Rijksuniversiteit Groningen.11 Op mijn verzoek heeft prof. mr. Blomberg aansluitend nog een aanvullend onderzoek uitgevoerd.12 Daarnaast heeft onlangs de Raad van State het advies Sanctiestelsels uitgebracht13, waarin eveneens wordt ingegaan op de bestuurlijke boete en de bestuurlijke strafbeschikking. De kabinetsreactie hierop krijgt onder coördinatie van het Ministerie van VenJ in 2016 zijn beslag. Verder wordt in 2016 door het WODC in opdracht van het Ministerie van VenJ een evaluatie uitgevoerd van de Wet OM-afdoening.
Uit de genoemde onderzoeken over de punitieve handhaving van de Omgevingswet uit 2015 en de reacties daarop van andere departementen en overheden blijkt dat de ervaringen met de nieuwe instrumenten nog beperkt zijn en de meningen daarover verdeeld. Naar aanleiding van het bedoelde advies van de Raad van State loopt de standpuntbepaling over de toekomstige inzet van deze instrumenten (buiten het omgevingsrecht) nog rijksbreed. Ik wil daarom voorlopig in grote lijnen de huidige regelgeving voor punitieve handhaving continueren. Deze acht ik voldoende overzichtelijk en duidelijk. Samengevat houdt continueren in dat de brede strafbaarstelling via de Wed voor elk domein wordt gehandhaafd en dat de huidige bestuurlijke strafbeschikking in de domeinen milieu, water en natuur en de bestuurlijke boete in het domein bouwen worden voortgezet.
Ter uitvoering van eerder door het kabinet gedane toezeggingen wil ik op twee terreinen de bestuurlijke boete introduceren via de invoeringswet. Ten eerste gaat het om de regelgeving ter bescherming van het cultureel erfgoed, overeenkomstig de beleidsreactie van het kabinet op het rapport «Erfgoed in goede handen?».14 Ook zal de bestuurlijke boete worden ingevoerd voor de handhaving van de milieuregels voor risicovolle bedrijven die onder de Seveso-richtlijn vallen. Dit ter uitvoering van de toezegging in de kabinetsreactie op het OvV-rapport en Rli-advies over Odfjell.15
De discussie over meer fundamentele veranderingen wordt wat mij betreft gevoerd na nadere evaluatie van het gebruik van de huidige bestraffende sancties en op basis van een heldere analyse van de reële behoeften van het bestuur. Die discussie kan het beste plaatsvinden in het kader van de door het Ministerie van VenJ gecoördineerde trajecten die sanctiestelsels en het bestraffend bestuursrecht onder de loep nemen. Als de uitkomsten van die trajecten aanleiding geven voor aanpassing van het instrumentarium, zal het kabinet een voorstel tot wijziging van de Omgevingswet in procedure brengen. Ten slotte zullen de Staatssecretaris van EZ en ik in het kader van het opstellen van het aanvullingswetsvoorstel natuur bezien in hoeverre de bestuurlijke boete voor lichte vergrijpen van de CITES-regelgeving (artikel 7.6 van de nieuwe Wet natuurbescherming) al dan niet zal worden gecontinueerd in de Omgevingswet.
De Omgevingswet beoogt de regels voor de fysieke leefomgeving te vereenvoudigen, de samenhang in deze regels te vergroten en meer gebiedsgericht maatwerk mogelijk te maken. Deze doelstelling stelt ook eisen aan de informatievoorziening. Er is voor zowel initiatiefnemers (zoals burgers en bedrijven), belanghebbenden en bevoegde overheidsorganen behoefte aan eenduidige, toegankelijke informatie. Dit betekent dat de bestaande informatiebronnen, die vanwege hun eigen ontstaansgeschiedenis op bepaalde punten verschillen (zoals definities, verkrijgbaarheid, betrouwbaarheid) op één lijn moeten worden gebracht en vanuit één digitaal loket moeten kunnen worden benaderd. De Omgevingswet bevat al een aantal regels over de informatievoorziening. Deze regels zijn met het amendement Smaling16 aangevuld met een bepaling (artikel 20.20) over een digitaal stelsel voor de informatievoorziening over de fysieke leefomgeving. De uitwerking van dit amendement zal plaatsvinden in de invoeringswet en -regelgeving.
De invoeringswet zal de grondslagen voor het digitale stelsel geven conform de gezamenlijke visie die interbestuurlijk wordt ontwikkeld. Met de invoeringswet zal de Minister van Infrastructuur en Milieu stelselverantwoordelijk worden voor de informatievoorziening. Dat betekent nadrukkelijk niet dat alle bestaande systemen worden geïntegreerd in één allesomvattend geautomatiseerd systeem dat wordt beheerd door één (groot) nieuw in te stellen orgaan, maar wel dat de Minister toeziet op de samenwerking tussen verschillende partijen zoals de verantwoordelijke kennisinstellingen en overheden.
De invoeringswet maakt het mogelijk dat er straks regels kunnen worden gesteld over:
1. Voorzieningen die onderdeel zijn van het stelsel
De invoeringswet regelt dat met één stelselknooppunt alle gegevens voor de gebruikerstoepassingen voor het gebruikers loket worden opgehaald. Eén knooppunt is veel minder complex dan de huidige situatie, waarin elke voorziening afzonderlijk moet worden gekoppeld aan alle andere.
2. Gemeenschappelijke definities (in de standaarden)
Om gegevens te kunnen ophalen voor de gebruiker, moeten die geordend zijn met een informatiemodel. De invoeringswet zal regelen dat gemeenschappelijke definities die passen binnen het informatiemodel kunnen worden vastgesteld.
3. In- en uitgaande gegevensstromen
Via de invoeringswet wil ik regelen om bij amvb de beschikbaarstelling van bepaalde gegevens voor het stelsel te verplichten zodat de continuïteit van de informatievoorziening kan worden geborgd.
4. Gegevenskwaliteitseisen aan gegevensstromen
Via de invoeringswet wil ik regelen dat bij amvb en ministeriële regeling eisen kunnen worden gesteld aan de kwaliteit van gegevens, zodat besluiten kunnen worden gebaseerd op deze gegevens.
5. Taken en verantwoordelijkheden van de verschillende organisaties
In de invoeringswet wil ik de mogelijkheid creëren de zorg voor informatievoorziening op één of meer deelterreinen van de fysieke leefomgeving op te dragen aan bestaande, gerenommeerde (kennis)instituten of uitvoeringsorganisaties die ressorteren onder een bestuursorgaan (Minister of ZBO) dan wel onder een rechtspersoon (interbestuurlijk samenwerkingsverband). Met hun bijzondere deskundigheid, gezag en hun netwerk kunnen deze instellingen het beste vraag en aanbod van gegevens bij elkaar brengen en de daarvoor benodigde samenwerking organiseren in zogenaamde informatiehuizen.
Met het oog op de verbeterdoelen van de Omgevingswet is het de interbestuurlijke ambitie om tot 2024 stapsgewijs alle relevante beschikbare informatie, zowel over de van toepassing zijnde wet- en regelgeving als de gegevens over de fysieke omgevingskwaliteit ter plaatse, met één klik op de kaart beschikbaar te hebben en begrijpelijk te tonen.
De regering gelooft in de meerwaarde van het voorgestelde digitale stelsel, maar is zich ervan bewust dat dit soort omvangrijke projecten gepaard gaan met risico’s. Als uitgangspunt bij het beheersen van de risico's hanteert de regering de lessen van de Commissie Elias.17 Conform dit advies wordt onder meer gebruik gemaakt van impactanalyses en een gefaseerde planning en besluitvorming via afgebakende go/no-go momenten. Bij de realisatie van het digitaal stelsel voor de informatievoorziening over de fysieke leefomgeving wordt prioriteit gegeven aan het realiseren van de minimaal wettelijk noodzakelijk voorzieningen. Via deze tussenstap wordt doorontwikkeld aan de functionaliteit die nodig is om het huidig dienstverleningsniveau te handhaven conform de doelstelling in het Bestuursakkoord Implementatie Omgevingswet. Met deze stapsgewijze aanpak wordt tijdige inwerkingtreding van de Omgevingswet geborgd.
Het huidige bestemmingsplan kent de mogelijkheid om een vergunningplicht op te nemen. Met het wetsvoorstel Omgevingswet zoals door uw Kamer behandeld, kunnen gemeenten een vergunningplicht alleen via een omweg opnemen in het omgevingsplan: de activiteit moet eerst worden verboden in het omgevingsplan, waarna een vergunning kan worden verleend om van dit verbod af te wijken (buitenplanse vergunning). Zoals al eerder toegelicht in de nota naar aanleiding van het nader verslag18, ligt aan deze constructie louter een wetstechnische reden ten grondslag. Dit kan bij nader inzien eenvoudiger en beter. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft in dit kader aangedrongen op de mogelijkheid voor gemeenten om zelf in het omgevingsplan te kunnen bepalen of voor een activiteit een vergunning nodig is. In lijn met het voorstel van de VNG zal ik in het wetsvoorstel invoeringswet een grondslag voor een vergunningenstelsel in het omgevingsplan opnemen (binnenplanse vergunning). Het kan bijvoorbeeld gaan om een vergunningplicht voor bouwwerken, sloopactiviteiten of het aanbrengen van veranderingen aan beschermde monumenten. Samengevat zijn er straks dus twee soorten vergunningen mogelijk: binnenplanse en buitenplanse.
De combinatie van een binnenplans en buitenplans vergunningenstelsel onder de Omgevingswet leidt niet tot een procedurele stapeling, zoals dat nu onder de Wabo het geval is. Indien de binnenplanse vergunning voor een activiteit moet worden geweigerd, moet die activiteit op grond van de Wabo ook worden aangemerkt als een andere activiteit om af te wijken van het bestemmingsplan, waarna kan de vergunning voor beide activiteiten alsnog kan worden verleend. De invoeringswet regelt dat wanneer een omgevingsvergunning op grond van het omgevingsplan moet worden geweigerd, de vergunningaanvraag binnen dezelfde procedure alsnog kan worden toegekend in het belang van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Ook wil ik op voorstel van de VNG de benaming «afwijkactiviteit» vervangen door «omgevingsplanactiviteit». De term omgevingsplanactiviteit dekt beter de lading als bovengenoemd vergunningenstelsel mogelijk wordt gemaakt. De nieuwe constructie wordt mede voorgesteld met het oog op een andere vernieuwing die ik in de invoeringswet wil doorvoeren. Deze vernieuwing heeft betrekking op de bouwactiviteit en licht ik in de volgende paragraaf toe.
In aansluiting op de verbeterdoelen van de stelselwijziging wil ik via de invoeringswet de vergunning voor de bouwactiviteit splitsen in een vergunning met het oog op 1) de technische regels voor een bouwwerk en 2) de regels van het omgevingsplan.
1. Vergunning met het oog op de technische regels voor een bouwwerk
Op dit moment geeft het Bouwbesluit technische voorschriften met betrekking tot het bouwen, gebruiken en slopen van bouwwerken. Via het Invoeringsbesluit wil ik in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) de vergunningplicht beperken tot bouwwerken met een zwaarder risicoprofiel. Denk hierbij bijvoorbeeld aan bouwwerken met meerdere bouwlagen en verdiepingsvloeren of verbouwingen met wijzigingen in de brandcompartimentering.
2. Vergunning met het oog op de regels van het omgevingsplan
In het huidige wettelijke stelsel wordt bij een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit getoetst aan de gemeentelijke regels voor bouwactiviteiten die zijn opgenomen in het bestemmingsplan (of de beheersverordening), de bouwverordening en de welstandsnota. Deze regels zullen onder de Omgevingswet worden gebundeld in het omgevingsplan. Daarbij wil ik het in beginsel aan de gemeente overlaten om te bepalen of een vergunningplicht nodig is met het oog op een preventieve toetsing aan die regels. Wanneer de regels in het omgevingsplan concreet, beperkt in aantal en overzichtelijk zijn, ligt een vergunningplicht niet voor de hand. Denk hierbij aan een regel die de bouwhoogte tot 10 meter maximeert. Een vergunningplicht ligt juist wel voor de hand wanneer een omgevingsplan open normen geeft voor een activiteit en op basis daarvan een nadere afweging nodig is. Denk hierbij aan een regel op grond waarvan de bouwvorm en de omvang van het bouwvolume moet aansluiten op het bebouwingsbeeld van de omliggende percelen.
De doelen van de stelselwijziging maken het een logische stap dat de technische vergunningplicht wordt beperkt tot bouwwerken met een zwaarder risicoprofiel en dat het voor de toets aan het omgevingsplan primair aan gemeenten wordt overgelaten om te bepalen of een vergunning het meest geëigende instrument is. De opsplitsing leidt naar verwachting tot minder vergunningplichtige bouwwerken, wat tot administratieve lastenreductie leidt. Het vergunningenstelsel voor bouwactiviteiten wordt ook flexibeler: de initiatiefnemer kan zelf bepalen wanneer hij een omgevingsvergunning aanvraagt voor de beoordeling van een bouwactiviteit aan het omgevingsplan en wanneer voor een beoordeling van een bouwactiviteit aan de regels voor de technische bouwkwaliteit. Dat kan gelijktijdig maar dat hoeft niet.
De komende maanden worden benut om dit voorstel verder uit te werken, in samenspraak met onder meer de VNG, gemeenten, de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland, VNO-NCW en Bouwend Nederland. Een van de zaken die ik daarbij bespreek, is of het een werkbare optie is dat gemeenten via een instructieregel opdracht krijgen om bepaalde veel voorkomende bouwwerken in ieder geval vergunningvrij te maken. Gemeenten kunnen er vervolgens per locatie voor kiezen om meer bouwwerken vergunningvrij toe te staan via het omgevingsplan.
Het overgangsrecht regelt de overgang van de huidige bestaande (of vanuit de Omgevingswet gedacht: de «oude») wet- en regelgeving naar het nieuwe stelsel onder de Omgevingswet. Het maakt voor burgers, bedrijven en bestuursorganen duidelijk wat de status is van onder het «oude recht» genomen besluiten als de Omgevingswet in werking treedt. Zonder overgangsrecht zouden vragen kunnen rijzen over de rechtsgeldigheid van besluiten, zoals omgevingsvergunningen of bestemmingsplannen, die onder het «oude recht» zijn genomen. Ook regelt het overgangsrecht op welke wijze procedures die onder het «oude» recht zijn gestart na de inwerkingtreding van de Omgevingswet, moeten worden afgehandeld.
Bij het ontwerpen van het overgangsrecht worden de volgende zes uitgangspunten gehanteerd:
1. Politiek-bestuurlijk draagvlak
Een belangrijk uitgangspunt is politiek-bestuurlijk draagvlak. De voorstellen voor het overgangsrecht worden daarom in samenwerking met andere overheden voorbereid en uitgewerkt. Tijdens de consultatiefase worden ondermeer het bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties, in de gelegenheid gesteld hun reactie te geven op de voorstellen.
2. Rechtszekerheid
Het overgangsrecht moet de rechtszekerheid borgen en voorkomen dat onduidelijkheid ontstaat over de vraag welke regels wanneer gelden. Enerzijds mag er geen rechtsvacuüm ontstaan tussen de huidige en de nieuwe regelgeving en anderzijds mogen ook geen dubbelingen in rechtsregimes voorkomen. Dit uitgangspunt voorkomt aantasting van bestaande rechten van burgers en bedrijven. Zo zullen – om hun geldigheid te laten behouden – alle ontheffingen en vergunningen waarvoor de nieuwe omgevingsvergunning in de plaats komt, van rechtswege worden aangemerkt als omgevingsvergunning. Daarnaast zal zoals gebruikelijk voor lopende procedures waar mogelijk worden voorzien in «eerbiedigende werking». Dit betekent dat lopende procedures volgens het oude recht zullen worden afgehandeld.
3. Uitvoerbaarheid
Het overgangsrecht moet uitvoerbaar zijn voor bestuursorganen, de rechterlijke macht en burgers en bedrijven. Het mag niet tot onevenredig hoge bestuurslasten of veel juridische procedures leiden. Ook mag het geen onevenredige hoeveelheid administratieve lasten voor burgers en bedrijven opleveren.
4. Eenvoudig
Het overgangsrecht mag niet onnodig complex of onduidelijk zijn. Het dient zo min mogelijk rechtsvragen op te roepen voor burgers, bedrijven, bestuursorganen en de rechterlijke macht.
5. Uniform, tenzij
Het overgangsrecht wordt uniform ingericht, tenzij er goede redenen zijn om te kiezen voor differentiatie per bestuursorgaan of per rechtsfiguur. Eisen voor decentrale overheden gelden bijvoorbeeld in gelijke mate voor het Rijk, als het gaat om dezelfde of vergelijkbare instrumenten. Aspecten als complexiteit of omvang van een instrument kunnen aanleiding zijn voor differentiatie. Zo bevat de omgevingsverordening, anders dan het omgevingsplan en de waterschapsverordening, niet alleen regels gericht tot burgers en bedrijven maar ook regels gericht tot gemeenten en waterschappen.
6. Snelle invoer
Het overgangsrecht moet een snelle invoer van de Omgevingswet bevorderen. Hiermee wordt bedoeld dat de nieuwe instrumenten zo snel als de uitvoeringspraktijk dat toestaat, daadwerkelijk gebruikt worden. Daarvoor zijn uiteraard ook goede ICT-voorzieningen en een adequate implementatiebegeleiding van groot belang.
Bovengenoemde uitgangspunten zijn niet altijd met elkaar te verenigen. Bij de keuze voor een bepaalde vorm van overgangsrecht worden de uitgangspunten daarom tegen elkaar afgewogen. Een voorbeeld van deze afweging is de hiervoor genoemde «eerbiedigende werking» voor lopende procedures. Dat de spelregels lopende het spel niet gewijzigd worden, betekent dat de nieuwe spelregels niet al onmiddellijk gaan gelden. Het belang van rechtszekerheid (uitgangspunt 2) prevaleert hier boven het belang van een snelle invoer (uitgangspunt 6).
Hieronder wordt kort het belangrijkste voorgenomen overgangsrecht geschetst met betrekking tot de invoering van een aantal nieuwe instrumenten uit de Omgevingswet: het omgevingsplan, de omgevingsverordening, de omgevingsvisies en programma’s. Dit overgangsrecht zal voor een deel zijn beslag krijgen in de invoeringswet en voor een deel in het Invoeringsbesluit.
De nationale, provinciale en gemeentelijke omgevingsvisies moeten de hoofdzaken bevatten van het integrale beleid voor de fysieke leefomgeving. De omgevingsvisie gaat daarbij in op de samenhang tussen aspecten als ruimte, water, milieu, natuur en landschap. De omgevingsvisie komt in de plaats van gebiedsdekkende structuurvisies, de relevante delen van de natuurvisie, verkeers- en vervoerplannen, strategische gedeelten van nationale en provinciale waterplannen en milieubeleidsplannen. De meer uitvoeringsgerichte uitwerking van het beleid op hoofdlijnen naar aspecten of deelgebieden kan plaats vinden in programma’s.
De voorbereiding van de nationale omgevingsvisie is op stoom. Ik zie op dit moment daarom geen aanleiding hiervoor een overgangstermijn te regelen. Ook provincies en gemeenten moeten een integrale omgevingsvisie maken. Ik zie dat een aantal gemeenten en provincies hiermee al voortvarend aan de slag is. Ik bekijk met de VNG hoe de overgangstermijn voor de wettelijke verplichting tot vaststelling van een gemeentelijke omgevingsvisie eruit moet zien. Voor provincies bekijk ik nog of een overgangstermijn nodig is. Voor de periode dat de omgevingsvisie nog niet gereed hoeft te zijn, zal de invoeringswet ervoor zorgen dat bestaande structuurvisies of plannen met een strategisch karakter hun geldigheid behouden. Op die wijze wordt een «beleidsvacuüm» voorkomen.
Overigens wil ik erop wijzen dat het vaststellen van een integrale omgevingsvisie door provincies en gemeenten niet per sé vooraf hoeft te gaan aan het vaststellen van de omgevingsverordening of de uitbouw van het omgevingsplan. De verbeteringen en nieuwe mogelijkheden van het stelsel dienen, gelet op de doelen van de wet en de opgaven waarvoor de betreffende overheden staan, zo snel mogelijk na inwerkingtreding van het stelsel te worden benut. Het nog niet gereed zijn van de integrale omgevingsvisie hoeft daaraan niet in de weg te staan. Omgevingsverordeningen en omgevingsplannen zijn, gelet op het karakter van de beleidscyclus, bij uitstek bedoeld als dynamische documenten waarin wijzigingen in het beleid op ieder moment kunnen worden verwerkt. Afhankelijk van de lokale context kan het dan ook ondoelmatig zijn om te wachten op het gereed zijn van een integrale omgevingsvisie. Ik laat het daarom aan de betreffende overheden over om zelf te bezien wat de meest doelmatige en doeltreffende volgorde van handelen is.
Het overgangsrecht van de invoeringswet zal alle bestemmingsplannen, beheersverordeningen, exploitatieplannen e.d. van een gemeente gelijk stellen met het omgevingsplan. Op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet ontstaat dan per gemeente van rechtswege één gemeentedekkend omgevingsplan. Dat plan zal nog niet voldoen aan alle eisen van de Omgevingswet. Het bestaat immers, zoals ik hiervoor heb aangegeven, uit de afzonderlijke bestemmingsplannen en enkele andere instrumenten. Gemeenten hebben vervolgens de taak om dit plan uit te bouwen naar een omgevingsplan dat volledig voldoet aan de eisen van de Omgevingswet, zowel wat de inhoudelijke eisen als de digitaliseringseisen betreft. Het omgevingsplan van rechtswege is immers nog gericht op de «goede ruimtelijke ordening» en dus nog niet op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het omgevingsplan van rechtswege bevat ook nog geen omgevingswaarden of regels voor de bescherming van bijvoorbeeld het milieu. Ook voldoet het nog niet aan de nieuwe digitale standaarden. In de Invoeringsregelgeving zal worden bepaald waaraan het omgevingsplan minimaal moet voldoen, zolang nog niet aan alle wettelijke eisen hoeft te worden voldaan. Daarbij zal er ook in voorzien worden dat de digitale ondersteuning van de ruimtelijke plannen op www.ruimtelijkeplannen.nl gedurende een nog te bepalen termijn zal blijven functioneren zodat zij beschikbaar blijven. Wanneer de gemeentelijke omgevingsplannen aan alle wettelijke eisen van de Omgevingswet moeten voldoen en hoe dat in overgangsrecht te vertalen, vormen nog punten van overleg met de gemeenten en de VNG.
Ik zie dat de provincies al voortvarend aan de slag zijn met de implementatie van de Omgevingswet. Een essentieel onderdeel daarin is de beleidsinhoudelijke integratieslag van de bestaande verordeningen tot één omgevingsverordening. Vanwege het feit dat de provinciale omgevingsverordening ook instructieregels zal bevatten voor gemeenten en waterschappen, wil ik via het implementatietraject stimuleren dat de provincies een omgevingsverordening gereed hebben op het moment dat de Omgevingswet in werking treedt. Daarmee wordt voorkomen dat ingewikkeld overgangsrecht nodig is.
Ik ben met de Unie van Waterschappen in overleg over een overgangstermijn voor de wettelijke verplichting tot vaststelling van een waterschapsverordening. Een achterliggende reden om een overgangstermijn te regelen is dat ook nieuwe waterbeheerprogramma’s moeten worden vastgesteld op basis van de plancyclus uit het Europese recht. De overgangstermijn voor de waterschapsverordening kan hierop aansluiten. In 2009 was de inwerkingtreding van de Waterwet ook gekoppeld aan het Europese tijdstip voor vaststelling van de stroomgebiedbeheerplannen. Een andere reden voor een overgangstermijn is dat een provinciale omgevingsverordening instructieregels kan bevatten voor waterschapsverordeningen. Aangezien de waterschappen daar bij het vaststellen van hun verordeningen rekening mee moeten houden, kunnen de waterschapsverordeningen mogelijk niet worden vastgesteld op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet. Zolang een waterschapsverordening niet van kracht is, zullen de bestaande keuren blijven gelden. Dit wordt in het overgangsrecht geregeld.
Tijdens de behandeling van de Omgevingswet in de Eerste (Handelingen II 2015/16, nr. 23, items 3 en 8) en Tweede Kamer (Handelingen II 2014/15, nr. 100, item 9) zijn een aantal moties aangenomen (Handelingen II 2014/15, nr. 103, item 21 en Handelingen I 2015/16, nr. 24, item 5). Graag maak ik van deze gelegenheid gebruik om u te informeren over de stand van zaken van de uitvoering van de moties die gerelateerd zijn aan de invoeringswet.
De motie van de heer Albert de Vries en mevrouw Dik-Faber19 verzoekt de regering om het VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap na ratificatie op te nemen in artikel 4.20 van de Omgevingswet. Dit artikel bevat een opsomming van internationaalrechtelijke verplichtingen waaraan de algemene rijksregels uitvoering geven. Inmiddels heeft het parlement de wetsvoorstellen ter ratificatie van het VN-verdrag20 aanvaard. Na ratificatie zal de Omgevingswet via de Invoeringwet worden aangepast en zal worden aangegeven hoe de motie over het VN-verdrag is uitgevoerd.
De motie van de heer Smaling21 verzoekt de regering om in de periode tussen het tot stand komen van de Omgevingswet en de invoeringswet de resultaten van de evaluatie van de Crisis- en herstelwet, jurisprudentie, voortschrijdend inzicht uit het programma Nu al EB, enz. een plek te geven in de invoeringswet. Tijdens het debat is dit verbreed naar alle nadere regelgeving. Zoals aangegeven tijdens het debat, neem ik jurisprudentie en lessen uit de praktijk zo veel mogelijk mee bij het ontwerpen van de regels. Over de resultaten van de Crisis- en herstelwet zal ik, net als voorgaande jaren, ook dit jaar een Voortgangsrapportage opstellen en aan uw Kamer aanbieden. Daarnaast zal ik u dit najaar ook in het kader van deze motie informeren over de ervaringen met het programma Nu al Eenvoudig Beter en over de lessen die ik hieruit trek. Daarbij zal ondermeer aandacht zijn voor participatie, mede naar aanleiding van de motie van mevrouw Van Veldhoven en mevrouw Dik-Faber.22 De ervaringen met participatie worden bovendien meegenomen in de jaarlijkse monitor Implementatie, waarvan de eerste eind 2016 aan u zal worden aangeboden. In het kader van de motie over participatie geef ik alvast een aantal goede voorbeelden. Zo worden bij alle negen pilots Omgevingsvisie derden intensief en vroegtijdig betrokken. Een ander voorbeeld is dat voor de pilots Sneller en Beter met energieprojecten een handreiking participatie is opgesteld. Participatie speelt bovendien een belangrijke rol in een aantal experimenten van de Crisis- en herstelwet. Een voorbeeld is de digitale tool van de gemeente Breda, waarmee iedereen gemakkelijk zijn of haar wensen voor de buurt bekend kan maken en waarmee men op elkaars ideeën kan reageren. De gemeente gebruikt dit als input voor de planvorming.
Met de motie van de heer Bisschop en de heer Veldman23 is de regering verzocht te bezien hoe kan worden voorkomen dat de reguliere vergunningsprocedure onnodig en zonder opgave van redenen kan worden verlengd door het bevoegd gezag. Ik ben het ermee eens dat onnodige verlenging moet worden voorkomen. Naar aanleiding van de motie bekijk ik of aanvullend op de Algemene wet Bestuursrecht via de invoeringswet prikkels moeten worden ingebouwd in de reguliere procedure. Bij de indiening van het wetsvoorstel voor de invoeringswet kom ik hier op terug.
Ten slotte verzoekt de motie van de heer Meijer (Kamerstuk 33 962, K), aangenomen tijdens de Eerste Kamerbehandeling van de Omgevingswet (Handelingen II 2015/16, nr. 24, item 5), om de termijn van inwerkingtreding voor omgevingsvergunningen te verlengen tot vier weken. Via de invoeringswet zal ik de Omgevingswet op dit punt aanpassen.
Met deze brief heb ik u geïnformeerd over de contouren van de invoeringswet. Ik heb de nog in te vullen onderdelen van de Omgevingswet toegelicht en enkele andere aanpassingen waarvan de wenselijkheid duidelijk werd nadat het wetsvoorstel door uw Kamer is behandeld. Daarnaast heb ik de eerste gedachtelijnen voor het overgangsrecht gegeven. Graag ga ik met u in debat over de inhoud van deze brief, zodat de bevindingen en resultaten van het debat kunnen worden betrokken bij het ontwerpen van de invoeringswet. Na de consultatie en verwerking van de consultatiereacties volgt de advisering door de Afdeling advisering van de Raad van State. Na het verwerken van het advies van de Afdeling, zal ik het concept-wetsvoorstel voor de invoeringswet aan uw Kamer voorleggen.
De Minister van Infrastructuur en Milieu, M.H. Schultz van Haegen-Maas Geesteranus