Nr. 4 ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel een aantal opmerkingen over de inhoud en de vormgeving. De Afdeling onderschrijft het belang van een goede uitvoering van de VTH-taken op het terrein van het omgevingsrecht. De Afdeling merkt op dat bundeling van de deskundigheid en capaciteit in RUD’s daaraan een bijdrage kan leveren. De Afdeling is evenwel van oordeel dat aan de wijze waarop dit voorstel de toekenning van taken en bevoegdheden aan RUD’s regelt bezwaren kleven.

Daarnaast merkt de Afdeling op dat het voorstel op de onderdelen overleg, bindende prioriteitstelling, toezicht en informatie-uitwisseling nadere doordenking behoeft. Voorts merkt zij op dat te veel onderwerpen worden gedelegeerd naar het niveau van een amvb of een ministeriële regeling. De Afdeling is van oordeel dat in verband daarmee het voorstel nader dient te worden overwogen.

Ingevolge artikel 5.33, vierde lid, stellen gedeputeerde staten (GS) en burgemeester en wethouders (B&W) een openbaar lichaam in als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) ten behoeve van het uitoefenen van krachtens een amvb aangewezen taken en bevoegdheden. Op grond van artikel 5.33, eerste lid, rust op GS en B&W de zorgplicht om eerdergenoemde taken in het verband van een RUD uit te laten oefenen.

Op grond van artikel 5.33, tweede lid, eerste volzin, worden bij amvb taken en bevoegdheden, als bedoeld in het eerste lid, aangewezen die in ieder geval in het verband van een RUD worden uitgeoefend. Het betreft de taken en bevoegdheden die zijn genoemd in het zogeheten basistakenpakket.5

Volgens de toelichting zal de directeur van een RUD op basis van mandaat van GS en B&W gaan functioneren. Dit mandaat wordt niet wettelijk voorgeschreven, maar een standaardformat voor een stevige mandaatregeling zal in bestuurlijk overleg worden opgesteld.6 Door te mandateren kan, volgens de toelichting, een doortastend en zo onafhankelijk mogelijk optreden tegen overtredingen worden bevorderd zonder tekort te doen aan de eigen verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag voor een toereikende handhaving.7

Wat de mandaatregeling zelf betreft, merkt de Afdeling op dat de beoogde relatie tussen RUD’s en GS/B&W beheerst wordt door de regeling van mandaat in de Algemene wet bestuursrecht (Awb).10 In dit verband is van belang dat de mandaatgever de gemandateerde per geval of in het algemeen instructies kan geven en dat de gemandateerde de mandaatgever op diens verzoek inlichtingen dient te verschaffen.11 Daarnaast blijft de mandaatgever bevoegd de gemandateerde bevoegdheid (zelf) uit te oefenen en kan hij het mandaat te allen tijde intrekken.12

Uit deze beschrijving volgt dat een mandaatregeling niet stevig kan zijn, omdat de Awb veel bevoegdheden voorbehoudt aan de mandaatgever. Het beoogde verplichte karakter van mandaatverlening staat derhalve op gespannen voet met het uitgangspunt dat GS en B&W over eigen bevoegdheden blijven beschikken die zij logischerwijs met toepassing van de in de Awb neergelegde mandaatregels naar eigen inzicht mogen blijven uitoefenen. Hierdoor ontstaat ook in de praktijk een onduidelijke situatie. Enerzijds bestaat het risico dat de beoogde zelfstandige positie van de RUD’s door de mandaatconstructie en de daarop toepasselijke Awb-regels niet zal worden bereikt. Anderzijds dreigt de eigen verantwoordelijkheid en bevoegdheid van provincies en gemeenten te worden doorkruist door het verplichtende karakter van het mandaat zoals thans beoogd.

Uit het voorgestelde artikel 5.33, vierde lid, volgt voor GS en B&W de verplichting om openbare lichamen in te stellen als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Wgr (RUD’s). De Afdeling merkt op dat uit de keuze voor de organisatievorm van een openbaar lichaam volgt dat ook de bepalingen uit de Wgr van toepassing worden die de relatie van de deelnemende provincies en gemeenten tot het openbaar lichaam nader bepalen. Deze bepalingen zorgen voor minder vrijblijvendheid in de samenwerking tussen die bestuursorganen. Tot deze bepalingen horen onder meer de verplichting om medewerking te verlenen aan de uitvoering van besluiten van het bestuur van het openbaar lichaam (zie hierna onder punt 5a), de organisatiestructuur (zie hierna onder punt 6), informatie- en verantwoordingsverplichtingen (zie hierna onder punt 8) en een regeling voor de beslechting van geschillen (zie hierna onder punt 5b).13

Tot slot wijst de Afdeling ook op artikel 10, tweede lid, van de Wgr.14 Op grond van dit artikellid wordt in een regeling waarbij een openbaar lichaam als bedoeld in artikel 8, eerste lid, wordt ingesteld, op voorhand aangegeven welke bevoegdheden de besturen van de deelnemende gemeenten en provincies aan het bestuur van het openbaar lichaam overdragen. Daarbij is dus geen sprake van mandaat achteraf, maar van voorafgaande delegatie van bevoegdheden.

De Afdeling heeft een aantal opmerkingen gemaakt over de constructie van aanwijzing bij amvb van het basistakenpakket in combinatie met mandaat.

De Afdeling beseft dat de voorgestelde constructie gebaseerd is op de uitdrukkelijke wens van provincies en gemeenten zelf verantwoordelijk te blijven voor de VTH-taken. De Afdeling is evenwel van oordeel dat aan de nu gekozen constructie bezwaren kleven. Allereerst omdat binnen de Wabo een hybride stelsel ontstaat waarin de taken en bevoegdheden formeel zijn toebedeeld aan GS en B&W, maar materieel op basis van mandaat worden toebedeeld aan de RUD’s.

In het tweede geval wordt een openbaar lichaam ingesteld waaraan echter – anders dan in het wetsvoorstel – overeenkomstig de toepasselijke bepalingen van de Wgr door de betrokken bestuursorganen bevoegdheden worden gedelegeerd.

In dit geval wordt weliswaar niet tegemoetgekomen aan de wens van gemeenten en provincies om zelf verantwoordelijk te blijven voor de uitoefening van de VTH-taken, maar wordt wel voldaan aan de afspraak uit de Packagedeal om openbare lichamen in te stellen en die te belasten met een basistakenpakket.

De Afdeling merkt op dat met dit wetsvoorstel het één-loket-systeem voor vergunningen (één aanvraag en één vergunning) materieel wordt doorbroken en binnen de Wabo een hybride stelsel zou ontstaan. Dat is niet het geval. Het Omgevingsloket Online (OLO) is de digitale front office. Daar worden aanvragen digitaal ingediend. De gemaakte afspraken tussen gemeenten en provincies enerzijds en omgevingsdiensten/RUD’s anderzijds bepalen wie het besluit op de aanvraag voorbereidt. Het OLO is te beschouwen als een officieel loket voor het bevoegd gezag, een zogenaamde front office. De omgevingsdiensten/RUD’s bereiden als een gezamenlijke back office van daaraan deelnemende gemeenten en provincies, het milieudeel voor de vergunningverlening voor, maar het bevoegd gezag blijft verantwoordelijk voor de omgevingsvergunning. Dit is niet veel anders dan thans ook al het geval is. Bij de voorbereiding van het milieudeel van de omgevingsvergunning wordt nu veelvuldig ontbrekende specialistische kennis ingehuurd. Die specialistische kennis wordt in de toekomst geleverd door de omgevingsdiensten. Daarmee verandert dit wetsvoorstel ook materieel de feitelijke situatie niet.

Hieronder wordt niet van regionale uitvoeringsdiensten (RUD’s), maar van omgevingsdiensten gesproken, omdat ingestelde diensten zich in meerderheid zo noemen.

De Afdeling geeft aan dat het voorstel sterk leunt op een «vrijwillig verplicht» mandaat, waardoor er – omdat de algemene mandaatregels van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing zijn – een onduidelijke situatie ontstaat. De Afdeling is met name kritisch over het voor advies voorgelegde artikel 5.33 dat bij de Afdeling de indruk heeft gewekt dat mandaat zal kunnen worden afgedwongen («wettelijk verplicht mandaat»), gelet op de zorgplicht van artikel 5.33, eerste lid (thans artikel 5.8, tweede lid).

Naar aanleiding van deze opmerking van de Afdeling is het wetvoorstel aangepast en is de toelichting verduidelijkt. De Afdeling merkt terecht op dat in het wetsvoorstel niet kan worden bepaald dat door het bevoegd gezag bevoegdheden moeten worden gemandateerd. Een verschuiving in de bestaande (en in hoofdstuk 2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) vastgelegde) bevoegdheidsverdeling is niet beoogd en maakt geen onderdeel uit van de package deal (die verder is toegelicht en uitgewerkt in de nadere kabinetsreactie van 19 juni 2009, Kamerstukken II 2008/09, 29 383, nr. 130). Omdat de formulering van artikel 5.33, eerste en tweede lid, (oud) dit misverstand opriep, is het thans voorgestelde artikel 5.8, tweede en derde lid, op dat punt verduidelijkt door in beide leden het bevoegd gezag niet langer te verplichten zorg te dragen voor en het opdragen van taken en bevoegdheden, maar uitsluitend tot het opdragen van taken. Bovendien zijn de paragrafen 2.2.1 en 3.8 van het algemeen deel van de memorie van toelichting aangevuld en verduidelijkt. Om ervoor te zorgen dat geen verwarring mogelijk is over de bedoeling van dit wetsvoorstel als het gaat om de toedeling van bevoegdheden, is hier aangegeven dat het ingevolge de Wabo bevoegde gezag verantwoordelijk is en blijft voor de (kwaliteit van) de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving. Het bevoegd gezag moet daarvoor in ieder geval de uitvoering van de taken uit het basistakenpakket opdragen aan de omgevingsdiensten. Het bevoegd gezag kan wel bevoegdheden mandateren aan omgevingsdiensten (bijvoorbeeld de bevoegdheid om te beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning), maar blijft voor die besluiten als mandaatgever verantwoordelijk. In paragraaf 3.8 is aangegeven dat een stevig mandaat wenselijk wordt geacht voor de bij de opgedragen taken behorende bevoegdheden om de positie van de directeuren van de omgevingsdiensten zo stevig en onafhankelijk mogelijk te maken met name bij handhavingsbesluiten. Met stevig mandaat wordt gedoeld op een voorkeur voor het minimaliseren van de bemoeienis van het bevoegd gezag met individuele (handhavings-)besluiten. Het is de verantwoordelijkheid en de bevoegdheid van de mandaatgever (gemeenten en provincies) dit vast te leggen in het mandaatbesluit.

Binnen de omgevingsdiensten worden de besluiten voorbereid. In de gevallen waarin de bevoegdheid tot het nemen van besluiten is gemandateerd, ondertekent de directeur van de omgevingsdienst het besluit namens het bevoegd gezag. In gevallen waarin niet is gemandateerd, ondertekenen burgemeester en wethouders, onderscheidenlijk gedeputeerde staten, het besluit.

De Afdeling wijst op artikel 10, tweede lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) waaruit zou voortvloeien dat het in het kader van de Wgr noodzakelijk is om bij de instelling van een openbaar lichaam bestuursrechtelijke bevoegdheden te delegeren en dat na de instelling geen mandaat meer verleend zou kunnen worden. Artikel 10, tweede lid, van de Wgr verplicht hiertoe echter niet. Ingevolge artikel 10, tweede lid, Wgr moet worden aangegeven welke bevoegdheden worden overgedragen, maar dit hoeven geen bestuursrechtelijke beslissingsbevoegdheden te zijn. Het kan ook gaan om het overdragen van privaatrechtelijke bevoegdheden om bijvoorbeeld arbeidsovereenkomsten aan te gaan. De Wgr staat niet in de weg aan de huidige praktijk waarin na de instelling van een omgevingsdienst als openbaar lichaam, mandaat wordt verleend voor het uitoefenen van bevoegdheden.

De Afdeling merkt terecht op dat de organisatievorm van een openbaar lichaam en de toepasselijkheid van de bepalingen van de Wgr zorgen voor minder vrijblijvendheid in de samenwerking tussen de bestuursorganen. Minder vrijblijvendheid is echter niet voldoende om het doel van het wetsvoorstel te realiseren, te weten het structureel verbeteren van de kwaliteit van de uitvoering van de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving op het gebied van het omgevingsrecht. Daarvoor is het nodig om meer sturing te geven aan de aard en uitvoering van de samenwerking.

De Afdeling adviseert te kiezen tussen:

• – uitgaan van mandaat op vrijwillige basis waarbij slechts een gering aantal wettelijke regels noodzakelijk zijn óf

• – het Rijk zorgt ervoor dat alle taken én bevoegdheden op het gebied van VTH van gemeenten en provincies worden gedelegeerd aan de omgevingsdiensten.

Dit advies is niet gevolgd, omdat de kritiek van de Afdeling in feite de afspraken uit de package deal betreft. De package deal biedt een oplossing voor de door de commissie Mans geconstateerde problemen bij VTH van fragmentatie en vrijblijvendheid. De afspraken uit de package deal zijn geborgd in het wetsvoorstel.

Los daarvan zou de door de Afdeling als eerste optie voorgestelde «light» variant – volstaan met het verplicht stellen van kwaliteitscriteria voor de uitvoering van VTH-taken, waarbij in eerste instantie horizontaal toezicht en in tweede instantie hetzij verticaal toezicht hetzij ingrijpen op basis van de artikelen 99 en 103c Wgr zou moeten plaatsvinden – het continueren van de huidige situatie betekenen. Het realiseren van een landsdekkend stelsel van omgevingsdiensten en het op een gelijk kwaliteitsniveau brengen van VTH-taken voor in ieder geval het basistakenpakket, zijn twee belangrijke pijlers waarmee aan de door de commissie Mans gesignaleerde problemen van fragmentatie en vrijblijvendheid tegemoet wordt gekomen. De kwaliteitscriteria op zichzelf zijn namelijk niet van een zodanige aard dat daarop een samenwerkingsplicht gebaseerd kan worden en er kan geen landsdekkend regionaal stelsel mee afgedwongen worden op de wijze die noodzakelijk wordt geacht (op de schaal van de veiligheidsregio’s). Daar zijn een expliciete samenwerkingsplicht en een regionale indeling voor nodig. De drempel voor het toepassen van de aanwijzingsbevoegdheden van de Wgr is te hoog om daarmee het uitgangspunt van vrijwilligheid te doorbreken. Dit zou niet leiden tot een landsdekkend stelsel van omgevingsdiensten.

Zou worden gekozen voor de tweede optie – het delegeren van bevoegdheden aan de omgevingdiensten als openbaar lichaam – dan zouden burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten geen mogelijkheid hebben om vanuit hun politieke verantwoordelijkheid te handelen. Dat kan problematisch zijn bijvoorbeeld in de situatie dat een omgevingsdienst weigert tot handhaving over te gaan in gevallen waarin burgemeester en wethouders of gedeputeerde staten daartoe onder invloed van de gemeenteraad of provinciale staten of naar aanleiding van een uitspraak van de bestuursrechter gehouden zouden zijn. Het vanuit politieke verantwoordelijkheid handelen, kan wel bij mandaat, zie bijvoorbeeld ook het nader rapport bij de opmerking van de Afdeling onder punt 5b.

Het voorstel en de toelichting maken melding van vier in te voeren overleggen, al dan niet in de vorm van een of meer overlegorganen. Ten eerste vindt ingevolge artikel 5.30, eerste lid, regelmatig (landelijk) overleg plaats tussen de Minister van I&M, andere betrokken Ministers, vertegenwoordigers vanuit de bestuurders van provincies, gemeenten en waterschappen, het OM en de RUD’s. Op grond van artikel 5.30, tweede lid, eerste volzin, stellen de Minister van I&M en betrokken Ministers voor dat overleg een of meer overlegorganen in, waarbij in elk van die gevallen de samenstelling van het overlegorgaan wordt bepaald. Ten tweede vindt ingevolge artikel 5.31, tweede lid, in iedere provincie regelmatig overleg plaats tussen de bestuursorganen, die belast zijn met de taken en bevoegdheden, bedoeld in de artikelen 5.28, eerste lid, onder a en b, en 5.29, eerste lid, onder a en b. Op grond van artikel 5.31, derde lid, stellen GS daartoe een of meer overlegorganen in.15

Ten derde vindt overleg plaats tussen GS en B&W die, ingevolge artikel 5.33, vierde lid, een regionale uitvoeringsdienst hebben ingesteld. Ten vierde vindt, volgens de toelichting, overleg plaats tussen de bestuurders van de RUD’s, binnen het in oprichting zijnde RUD-Beraad.16

De Afdeling merkt op dat het hierboven genoemde landelijke overleg, provinciale overleg en RUD-Beraad bovenop het overleg en de afstemming van het toezicht en de handhaving komen binnen een RUD. Aangezien GS eveneens kunnen deelnemen in RUD’s, al dan niet door deel uit te maken van het bestuur, lijkt vooral het provinciale overleg overlap te vertonen met het overleg binnen RUD’s.

De Afdeling merkt voorts op dat het voorgestelde aantal verplichtingen tot overleg, in combinatie met de bevoegdheid om meer dan één overlegorgaan in te stellen, contraproductief kan zijn voor het bereiken van de doelstelling van dit voorstel. Het is immers niet denkbeeldig dat de besluitvorming in het ene overleg gaat wachten op de besluitvorming in een ander overleg, hetgeen een vertragend effect kan hebben op bijvoorbeeld het handhavend optreden. Ten slotte merkt de Afdeling op dat het aantal overleggen haaks lijkt te staan op het streven van de regering om de bestuurlijke en ambtelijke drukte te verminderen.17

De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan dit punt en het voorstel zo nodig aan te passen.

De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden en het voorstel zo nodig aan te passen, in verband met het bezwaar dat door de bindende werking van de strategie en het programma uit artikel 5.4 (nieuw) onvoldoende rekening gehouden kan worden met regionale en lokale verschillen en dan met name dat bijgevolg onvoldoende zeker gesteld kan worden dat de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (handhavingsplicht) niet wordt ondermijnd. De Afdeling geeft aan bezorgd te zijn over het beslag dat de landelijke prioriteiten op de handhavingscapaciteit zal leggen.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is in paragraaf 3.3 van de toelichting verduidelijkt hoe de landelijke en regionale afspraken zich tot elkaar verhouden. Daar is aangegeven dat omdat de handhavingsstrategie en de bovenregionale prioriteiten in het Bestuurlijk Omgevingsberaad worden vastgesteld, welk overleg wordt voorgezeten door de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, daar verzekerd kan worden dat er voldoende capaciteit overblijft voor de regionale of lokale prioriteiten en dat rekening gehouden kan worden met lokale en regionale verschillen.

In het verleden is bij verschillende gelegenheden het belang onderstreept van het kunnen vastleggen van landelijke prioriteiten in de vorm van algemeen verbindende voorschriften in een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling 22. Tot nu toe hebben de afspraken geen bindende werking voor gemeenten en provincies. Het toekennen van bindende werking vloeit voort uit de constatering van de commissie Mans dat een landelijke prioritering zonder bindende werking niet werkt, omdat dit te vrijblijvend is.

Besluiten van het Bestuurlijk Omgevingsberaad over prioritering krijgen niet automatisch bindende werking. Dit vergt uitwerking op het niveau van het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor).

Ingevolge artikel 5.33, derde lid, brengt de regionale uitvoeringsdienst verslag uit aan GS onderscheidenlijk aan de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) over elk geval waarin B&W onderscheidenlijk GS bij de uitoefening van taken en bevoegdheden afwijken van het oordeel van de regionale uitvoeringsdienst.

Volgens de toelichting moeten RUD’s melding doen van handhavingsbesluiten die door het bevoegd gezag zijn genomen en waarbij is afgeweken van de desbetreffende adviezen van de RUD.23 GS en de ILT moeten vervolgens in het kader van het interbestuurlijk toezicht beoordelen of de bestuurder terecht is afgeweken. Aanvankelijk is, volgens de toelichting, overwogen om niet de melding aan de interbestuurlijke toezichthouder, maar een rapportage aan het horizontale democratische controleorgaan voor te schrijven. Omdat de RUD daarbij in een lastig parket ten opzichte van zijn opdrachtgever terecht zou kunnen komen, is hiervan afgezien en direct voor de interbestuurlijke toezichtslijn gekozen.24

De Afdeling merkt op dat de keuze voor versterking van het verticale toezicht afwijkt van het kabinetsstandpunt op het interbestuurlijke toezicht.25 In dit kabinetsstandpunt staat het interne, horizontale toezicht door de eigen volksvertegenwoordiging en de rekenkamer voorop. Daarnaast wordt één externe, verticale toezichthouder aangewezen, in beginsel het naasthogere bestuursorgaan, die voor het toezicht gebruik maakt van het generieke toezichtsinstrumentarium.26 Ook de Afdeling heeft eerder aangegeven het terugdringen van het verticale toezicht van groot belang te vinden voor een gelijkwaardige verhouding tussen de overheden. Uit het terugdringen van het verticale toezicht spreekt immers een groot vertrouwen in de rechtmatigheid van de taakuitoefening door decentrale overheden en in het daarop uit te oefenen horizontale toezicht.27

De Afdeling is van oordeel dat, gelet op de uitgangspunten van het hiervoor genoemde stelsel van interbestuurlijktoezicht, het verkiezen van het verticale toezicht boven het horizontale toezicht – een bijzondere rechtvaardiging en een daartoe strekkende overtuigende motivering behoeft. Het argument dat de opdrachtgever in het geval van horizontaal toezicht in een lastig parket kan terechtkomen, kan de Afdeling niet overtuigen. Allereerst niet, omdat de verantwoording aan provinciale staten of de gemeenteraad te allen tijde dat risico met zich brengt. Maar ook niet, omdat door de melding aan het verticale toezichthoudende orgaan, GS onderscheidenlijk ILT, ook een ongemakkelijke situatie zal ontstaan tussen de RUD en het betreffende college.

Uit de toelichting kan worden afgeleid dat artikel 8 EVRM naar het oordeel van de regering alleen van toepassing is als de uit te wisselen gegevens persoonsgegevens betreffen. De Afdeling merkt op dat blijkens de rechtspraak35 de rechten van artikel 8 EVRM onder bepaalde omstandigheden ook toekomen aan rechtspersonen. Een zodanige uitleg van artikel 8 EVRM kan impliceren dat deze bepaling in bepaalde gevallen36 ook betekenis heeft voor de uitwisseling van gegevens die niet tot individuele personen herleidbaar zijn. Naast artikel 8 EVRM kan hier ook gewezen worden op de mogelijke bescherming op grond van artikel 7 en 8 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (EU-Handvest).

De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het bovenstaande in te gaan.

Voorts merkt de Afdeling op dat voor zover er bij de uitoefening van de VTH-taken tevens sprake is van uitvoering van EU-recht, ook bepalingen van het EU-Handvest van toepassing zijn.37 Naast de bovengenoemde artikelen 7 en 8 is ook artikel 48 EU-Handvest van belang, dat correspondeert met artikel 6, tweede lid, van het EVRM. Dit artikellid omvat het recht om te zwijgen en niet bij te dragen aan de eigen veroordeling. Hieronder valt ook het recht om het overleggen van (bewijs)stukken te weigeren.38 In artikel 48, tweede lid, EU-Handvest zijn de rechten van de verdediging vastgelegd. Dit artikellid codificeert eerdere jurisprudentie van het Hof van Justitie, waarin het Hof onder meer heeft gesteld dat een fundamenteel vereiste van de rechten van de verdediging is, dat overheidsorganen alleen kennis mogen nemen van gegevens als vooraf het doel en voorwerp van het onderzoek zijn gegeven.39 Dit laatste moet voorkomen dat op basis van vage vermoedens naar bewijzen wordt gezocht («fishing expeditions»). Het in de toelichting genoemde gebruik van gegevenssets om ontwikkelingen in het naleefgedrag te onderkennen zou hieraan getoetst moeten worden.40

De Afdeling adviseert het voorstel te toetsen aan artikel 48 van het EU-Handvest juncto artikel 6, tweede lid, van het EVRM.

Volgens de toelichting voldoet de inperking aan de vereisten van artikel 8, tweede lid, van het EVRM, omdat de met het voorstel te dienen doelen niet op een minder ingrijpende wijze te realiseren zijn en de inperking niet onevenredig is in verhouding tot de met de verwerking van de gegevens te dienen doelen.41

De Afdeling acht de gegeven toelichting op dit punt erg summier. In de toelichting wordt niet aangegeven welke alternatieven voor de voorgestelde informatie-uitwisseling zijn afgewogen noch welke waarborgen zouden kunnen worden ingevoerd om de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer zo minimaal mogelijk te maken.

De Afdeling wijst in dit verband bij wijze van voorbeeld op de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet bibob). Bij de invoering van de Wet bibob is gekozen voor een zeer stringent regime voor de verstrekking van de persoonsgegevens, omdat de wetgever dit – met het oog op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer – noodzakelijk achtte wegens de aard van de gegevens en de diversiteit aan bronnen waaruit kan worden geput. De wetgever wilde bovendien voorkomen dat gegevens onnodig zouden worden verspreid, omdat er grote zakelijke en persoonlijke belangen op het spel kunnen staan.42 Om de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer niet groter te laten zijn dan strikt noodzakelijk, mogen slechts een beperkt aantal personen en bestuursorganen kennis nemen van de informatie43, is een geheimhoudingsplicht voorgeschreven voor een ieder die op basis van die wet de beschikking krijgt over persoonsgegevens44 en is een maximale termijn verbonden aan de verwerking van persoonsgegevens.45

De Afdeling merkt hierover op dat de Commissie-Mans inderdaad een betere uitwisseling van informatie bepleitte, maar de commissie achtte het aantal instanties dat betrokken is bij vergunningverlening en handhaving eenvoudigweg te groot om adequate informatie-uitwisseling mogelijk te maken.48 De commissie bepleitte om die reden schaalvergroting tot het niveau van RUD’s, zodat het aantal betrokken organisaties zou worden beperkt hetgeen de informatie-uitwisseling zou vereenvoudigen. De Afdeling merkt op dat in artikel 5.35, eerste lid, informatie-uitwisseling mogelijk wordt gemaakt tussen alle bestuursorganen die betrokken zijn bij de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving, ook de bestuursorganen die een RUD hebben ingesteld. Hierdoor neemt het aantal instanties dat betrokken is bij de informatie-uitwisseling juist toe, hetgeen de informatie-uitwisseling zou kunnen bemoeilijken.

De Afdeling adviseert in verband met de bevindingen van de Commissie-Mans en de toets aan artikel 8, tweede lid, van het EVRM, het aantal bestuursorganen in artikel 5.35, eerste lid, te beperken.

Voorts merkt de Afdeling op dat het tweede lid, van artikel 5.35, het mogelijk maakt informatie uit te wisselen met een bij amvb aan te wijzen (onbeperkt aantal) organen en instanties. Volgens de toelichting wordt daarbij gedacht aan de Belastingdienst en de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid.49

De Afdeling merkt allereerst op dat ook bij het aanwijzen van andere organen – in het licht van de opmerkingen onder a – terughoudendheid moet worden betracht. Voorts merkt zij op dat, indien de aan te wijzen organen al bekend zijn, niet duidelijk is waarom zij niet reeds in dit voorstel zouden kunnen worden opgenomen.

De Afdeling adviseert in de toelichting een dragende motivering op te nemen voor de bevoegdheid om bij amvb nog andere organen aan te wijzen. Daarnaast adviseert de Afdeling de Belastingdienst en de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid in het voorstel zelf op te nemen.

Op grond van de motie Franken c.s. van 17 mei 201150 dient bij het tot stand brengen van nieuwe wetgeving waarin beperkingen worden aangebracht op het grondrecht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer, aansluitend op de toetsing aan de verdragsverplichting, een Privacy Impact Assessment (PIA) te worden uitgevoerd, waarvan de resultaten in de memorie van toelichting zouden moeten worden vermeld.51 De Afdeling merkt op dat uit de toelichting niet blijkt of een PIA is uitgevoerd noch wat de resultaten daarvan zijn.

Voor zover dat nog niet is gedaan, adviseert de Afdeling een PIA uit te voeren. De Afdeling adviseert voorts de resultaten van de PIA in de toelichting op te nemen en het voorstel zo nodig aan te passen.

In de toelichting wordt melding gemaakt van een in ontwikkeling zijnde voorziening voor informatie-uitwisseling: de Inspectieview Milieu. Deze inspectieview verschaft toegang tot een virtueel dossier waarin inspecteurs informatie over inspectieobjecten kunnen raadplegen. Inspectieview gaat uit van de gedachte dat de overheid handhaaft en niet de afzonderlijke inspecties.52

Uit de omschrijving van het systeem in de toelichting maakt de Afdeling op dat er een voorziening wordt gebouwd, waardoor gegevens kunnen worden ingezien die zich bij andere toezichtsinstanties bevinden. In de toelichting staat niet vermeld door wie dat systeem geraadpleegd mag worden noch wie daarvoor als «verantwoordelijke» geldt in de zin van artikel 1, onderdeel d, van de Wbp.

Daardoor ontstaat ook geen duidelijkheid over de aan een systeem verbonden rechten van de betrokkene jegens die verantwoordelijke.53 Naast inzage heeft betrokkene recht op verbetering, aanvulling, verwijdering of afscherming van de persoonsgegevens en de mogelijkheid van verzet tegen de verwerking daarvan.54

De Afdeling adviseert in de toelichting te verduidelijken wie de «verantwoordelijke» is voor de in ontwikkeling zijnde voorziening. De Afdeling adviseert voorts daarin de beschrijving van de rechten van betrokkene en de plichten van de verantwoordelijke op te nemen en hoe deze zich verhouden tot de uitzonderingen, genoemd in artikel 43 van de Wbp.

Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling is een Privacy Impact Assessment (PIA) gemaakt. Hierover is in paragraaf 3.9.2 van het algemeen deel van de toelichting een passage opgenomen. Het College voor de bescherming van persoonsgegevens had reeds aangegeven graag betrokken te willen worden bij de uitvoeringsregelgeving, waarvoor een PIA zal worden uitgevoerd. Dit was al in een eerder stadium toegezegd.

De uitkomst van de PIA voor het wetsvoorstel is dat de gegevensverwerking zoals voorgesteld in artikel 5.35 (thans: artikel 5.9a) in overeenstemming is met de daarvoor geldende regelgeving, zowel nationaal als internationaal. Dit komt mede doordat dit wetsvoorstel er niet toe leidt dat er meer gegevens worden verwerkt of meer betrokkenen zijn dan op grond van bestaande regelgeving. Wel worden gegevens breder en in veel gevallen geautomatiseerd gedeeld. Dit is overigens nu juist een van de doelen van het wetsvoorstel. Dat delen is echter niet zo breed dat iedere bij VTH in den brede betrokkene, toegang krijgt tot alle in het systeem opgenomen gegevens.

Ingevolge deze artikelleden kunnen bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld over het bepaalde bij de eerder in deze artikelen genoemde amvb.

De Afdeling acht deze omschrijving dermate onbepaald dat hiervan geen enkele begrenzing uitgaat naar de bevoegdheid van de Minister. Op deze wijze kan de regelgevende bevoegdheid ook niet getoetst worden aan de hierboven genoemde voorwaarden voor delegatie aan een Minister.

Bovengenoemd artikellid verplicht GS en B&W van de gemeenten die behoren tot een regio als bedoeld in artikel 8 van de Wet veiligheidsregio’s of tot een kring van daartoe bij regeling van de Minister van I&M en de Minister van Veiligheid en Justitie (V&J) aangewezen gemeenten er voor zorg te dragen dat de taken en bevoegdheden (...) in het verband van een RUD worden uitgeoefend.

Het artikellid beoogt, volgens de toelichting, de schaal waarop en het werkgebied waarbinnen provincies en gemeenten regionaal moeten samenwerken congruent te laten zijn met die van de veiligheidsregio's, zodat er een betere afstemming mogelijk is tussen de RUD en de veiligheidsregio.61 Een afwijkende schaal en werkgebied zijn alleen mogelijk na aanwijzing daarvan in een ministeriële regeling van de Ministers van I&M en V&J.62 De Afdeling is van oordeel dat delegatie van deze regelgevende bevoegdheid aan de Ministers van I&M en V&J niet voldoet aan bovengenoemde voorwaarden voor subdelegatie.63

Ingevolge dit artikellid kunnen bij amvb regels worden gesteld over de instelling en organisatie van een regionale uitvoeringsdienst.

Volgens de toelichting gaat het daarbij om eisen die essentieel zijn voor het borgen van de continuïteit en werking van het VTH-systeem als geheel.64

De Afdeling merkt op dat bovengenoemde eisen vrij gedetailleerd zijn en de nadruk leggen op uniformiteit en minder op diversiteit en regionale verschillen. Dit wekt verbazing, omdat de 28 opgerichte regionale uitvoeringsdiensten onderlinge verschillen vertonen.65 Voorts merkt Afdeling op dat uit de instelling van een openbaar lichaam op basis van Wgr volgt dat de algemene bepalingen over openbare lichamen uit de Wgr evenzeer van toepassing zijn.66 Deze algemene bepalingen zorgen reeds voor uniformiteit in de vormgeving van openbare lichamen, waar overigens niet bij amvb van kan worden afgeweken.

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling op dat het artikellid weliswaar facultatief is geformuleerd (kunnen), maar dat de toelichting een meer imperatieve indruk wekt (het zal gaan om eisen).

Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling is in de toelichting aandacht besteed aan het grote aantal delegatiebepalingen in relatie tot het streven naar deregulering. In paragraaf 4 van de toelichting is aangegeven dat het systeem van de Wabo inhoudt dat de hoofdelementen in de wet zelf zijn opgenomen, maar dat uitwerking plaatsvindt in het Bor en de Mor.

Op grond van dit wetsvoorstel worden de reeds in deze beide wettelijke regelingen opgenomen bepalingen aangescherpt, gepreciseerd en gewijzigd ter uitvoering van de in de package deal gemaakte afspraken. Hiervoor is zowel een delegatiegrondslag nodig om het Bor als om het Mor te wijzigen en aan te vullen conform de reeds bestaande delegatiesystematiek van hoofdstuk 5 van de Wabo, waarvan de figuur van het stellen van nadere regels over bij algemene maatregel van bestuur geregelde onderwerpen, reeds nu onderdeel uitmaakt. Bij die systematiek is aangesloten. Hieronder wordt op de verschillende gevallen ingegaan.

Deze grondslagen om nadere regels te kunnen stellen bij ministeriële regeling, betreffen achtereenvolgens:

• a. kwaliteits-, bekwaamheids- en deskundigheidseisen voor de uitvoering van taken en bevoegdheden en de handhaving;

• b. (prioritering voor) strategische en programmatische handhaving en de afstemming van de werkzaamheden tussen de verschillende bevoegde organen en instanties in verband daarmee en

• c. de instelling en de organisatie van omgevingsdiensten.

Het gaat hier deels om onderwerpen die nu al geregeld zijn in het Bor en de Mor, te weten kwaliteits-, bekwaamheids- en deskundigheidseisen voor de handhaving en (prioritering voor) strategische en programmatische handhaving en de afstemming van de werkzaamheden tussen de verschillende bestuursorganen en instanties. Voor de verdeling van deze regels over de beide niveaus wordt aangesloten bij de huidige Wabo systematiek.

Het gaat ook deels om onderwerpen die nieuw zijn, te weten kwaliteits-, bekwaamheids- en deskundigheidseisen voor de uitvoering van taken en bevoegdheden in relatie tot de omgevingsvergunning. Hiervoor zal bij de bestaande verdeling van de kwaliteits-, bekwaamheids- en deskundigheidseisen voor de handhaving worden aangesloten.

Bij nadere regels door de Minister ten aanzien van de instelling en de organisatie van omgevingsdiensten gaat het om voorschriften van administratieve aard. Gedacht moet bijvoorbeeld worden aan het standaardiseren van werkprocessen. In paragraaf 3.8 van de toelichting is hierover een passage opgenomen.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is artikel 5.32, tweede lid, (thans: artikel 5.7, tweede lid) aangepast.

De delegatiegrondslagen betreffen achtereenvolgens

• a. het bij regeling stellen van regels over te onderzoeken onderwerpen en te gebruiken onderzoeksmethode en

• b. het bij regeling bepalen dat een prestatievergelijking wordt uitgevoerd, voor welke onderwerpen dit gebeurt en welke methode er wordt gebruikt.

Ingevolge artikel 5.32, tweede lid, (oud) konden bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld over de te onderzoeken onderwerpen en te gebruiken onderzoeksmethode. In aansluiting bij het regelingniveau uit artikel 5.7, derde lid, (nieuw) en omdat inmiddels een zelfevaluatie-instrument is ontwikkeld dat op grond van artikel 5.7, tweede lid, wordt voorgeschreven en dat technisch van aard is en snel gewijzigd moet kunnen worden, is ook hier het niveau van een ministeriële regeling aangewezen.

Het bij ministeriële regeling bepalen dat een prestatievergelijking moet worden uitgevoerd, gebeurt uitsluitend indien blijkt dat de prestatievergelijkingen niet of onvoldoende worden uitgevoerd. Mocht dit blijken, dan moet de verplichting snel van kracht kunnen worden.

De Afdeling merkt voorts op dat alle in een RUD participerende provincies en gemeenten hetzelfde onderzoek moeten (laten) verrichten naar de uitvoering van de betreffende RUD, hetgeen voor een aanmerkelijke (bestuurs-)last kan zorgen bij die RUD. Ten slotte merkt Afdeling op dat het verrichten van onderzoek geen deel uitmaakt van de afspraken in de Packagedeal «Mans/eindbeeld».

De Afdeling adviseert het opleggen van de verplichting tot onderzoek aan GS en B&W te heroverwegen.

In de toelichting wordt de keuze voor de jaarlijkse frequentie van het onderzoek niet onderbouwd. De Afdeling acht deze frequentie van onderzoek vrij hoog en vraagt zich af of de bestuurslasten voor de provincies, gemeenten en de RUD, als voorwerp van onderzoek, daardoor niet onnodig worden vergroot.74 Dit laatste temeer, omdat het voorstel daarnaast verplicht tot een evaluatie van de doeltreffendheid en de effecten van de wet in de praktijk (zie artikel XIII en hierna onder punt 11.1).75

De Afdeling adviseert «elk jaar» in artikel 5.32, eerste lid, te schrappen.

Indien de verplichting tot het verrichten van onderzoek door GS en B&W in het voorstel blijft gehandhaafd, dienen de kosten daarvan ingevolge artikel 105, derde lid, van de Provinciewet en artikel 108, derde lid, van de Gemeentewet aan hen te worden vergoed. Uit de toelichting blijkt niet op welke wijze deze kosten aan hen zullen worden vergoed.76

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

De Afdeling merkt op dat prestatievergelijking een goede wijze is om de kwaliteit van het eigen functioneren te toetsen aan dat van anderen. Ook de Commissie-Oosting zag het als een wijze om het horizontale toezicht binnen decentrale overheden te versterken.77 Het is evenwel niet wenselijk om via een verticale regeling methoden van horizontaal toezicht voor te schrijven. De Afdeling acht het derhalve niet wenselijk dat de Minister van I&M prestatievergelijking aan decentrale overheden verplicht stelt. Daarenboven is het zeker niet wenselijk de prestatievergelijking tot op detailniveau te regelen. Niet alleen wegens het streven van de regering naar deregulering, maar ook omdat de decentrale overheden de laatste jaren op dit terrein voldoende eigen initiatief hebben getoond alsmede voldoende expertise hebben ontwikkeld.78 Mochten GS of B&W op het terrein van prestatievergelijking nalatig zijn kan de Minister van I&M onderscheidenlijk kunnen GS ook eigen onderzoek laten verrichten. De Afdeling is van oordeel dat het gebruik van prestatievergelijking en de wijze waarop daar invulling aan wordt gegeven aan de decentrale overheden kan worden overgelaten.

De Afdeling adviseert artikel 5.32, derde lid, te schrappen.

De Afdeling adviseert om artikel 5.32, derde lid, (oud) te schrappen, omdat zij het niet wenselijk acht om via een verticale regeling methoden van horizontaal toezicht voor te schrijven en de prestatievergelijking tot op detailniveau te regelen, omdat de decentrale overheden voldoende eigen initiatief hebben getoond en voldoende expertise hebben ontwikkeld. De Afdeling merkt op dat – mocht dit nodig zijn – de Minister van Infrastructuur en Milieu, onderscheidenlijk gedeputeerde staten, zelf onderzoek kunnen laten doen.

Artikel 5.7, derde lid, (nieuw) bevat de mogelijkheid tot regeling, maar geen verplichting. Het staat nog niet vast of daadwerkelijk een wettelijke verplichting tot prestatievergelijking zal worden doorgevoerd. Indien gemeenten en provincies zich voldoende inspannen om de kwaliteit van de uitvoering van VTH-taken en VTH-bevoegdheden constant te verbeteren door jaarlijks onderzoek te doen naar en te rapporteren over de kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken aan de gemeenteraad en provinciale staten en de uitkomsten van die onderzoeken en de verbeterpunten onderling te uitwisselen, dan is een wettelijke verplichting tot prestatievergelijking niet nodig.

De Afdeling adviseert – net als onder punt 8 – om in de toelichting bij het wetsvoorstel nader in te gaan op de financiering van het onderzoek. Dit advies is gevolgd. In paragraaf 3.4 is de toelichting aangevuld en aangegeven dat mocht besloten worden om bij regeling een prestatievergelijking voor te schrijven, dit geen extra belasting voor gemeenten en provincies met zich brengt, omdat hiervoor de basisinformatie kan worden gebruikt, verkregen uit de uitgevoerde onderzoeken ingevolge artikel 5.7, eerste lid, (nieuw).

De artikelen 124, 124a en 124c tot en met 124i respectievelijk hoofdstuk XVII van de Gemeentewet behelzen – kortweg – het generieke toezicht op gemeenten.79 Aangezien het generieke toezicht op waterschappen is geregeld in de artikelen 60 respectievelijk 156 tot en met 163 van de Waterschapswet acht de Afdeling de overeenkomstige toepassing van de artikelen uit de Gemeentewet overbodig.

De Afdeling adviseert artikel 5.36 te schrappen.

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op.

Indien bovengenoemde artikelen van de Gemeentewet van overeenkomstige toepassing worden verklaard op waterschappen, mist de Afdeling in artikel 5.36 de toespitsing van die artikelen op de organisatiestructuur van waterschappen.80

De Afdeling adviseert artikel 5.36 op dit punt aan te vullen.

Ingevolge artikel XIII is de Minister van I&M voornemens, binnen vijf jaar na inwerkingtreding van deze wet en in overeenstemming met de Minister van V&J, een verslag aan de Staten-Generaal te zenden over de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk. Uit de toelichting blijkt niet welke methode van evaluatie gehanteerd zal worden, noch welke criteria geformuleerd zullen worden aan de hand waarvan de wet geëvalueerd zal worden. Evenmin wordt duidelijk hoe de objectiviteit van de evaluatie gewaarborgd zal worden.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

De Staatssecretaris van I&M is de enige ondertekenaar van het voorstel. Het voorstel beoogt grote invloed uit te oefenen op de taakuitvoering van gemeenten en provincies op het terrein van het omgevingsrecht. De Afdeling vraagt zich af waarom in dit geval van medeondertekening door de Minister van BZK is afgezien.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het vorenstaande in te gaan en zo nodig in medeondertekening te voorzien.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen en aan te geven welke evaluatiemethode wordt gebruikt en welke criteria worden gehanteerd. Naar aanleiding van deze opmerking van de Afdeling is paragraaf 8 van de toelichting aangevuld met een passage over het doel en aanpak van de evaluatie. Doelstelling van de evaluatie zal zijn om inzicht te bieden in de doeltreffendheid en effecten van de wet (en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving) in de praktijk en om mogelijke verbeterpunten aan te geven.

Hiertoe zal een beeld worden gevormd van de uitvoering in de praktijk en een antwoord worden gegeven op de vraag of de met de wet beoogde doelen en functies in de praktijk worden bereikt en welke verbeterpunten kunnen worden benoemd. De met het wetsvoorstel beoogde doelen sluiten direct aan op de doelen en afspraken van de package deal waarop in paragraaf 1 en meer uitvoerig in paragraaf 2.2 van de toelichting is ingegaan. Het wetsvoorstel strekt er immers toe de met de uitvoering van de afspraken bereikte resultaten wettelijk te borgen. Bij de vraag welke verbeterpunten kunnen worden benoemd, zal uiteraard ook de aanleiding voor het opstellen van dit wetsvoorstel een rol spelen. In paragraaf 2.1 is in dit verband stilgestaan bij de constateringen in het advies van de commissie Mans (over de fragmentatie en vrijblijvendheid van toezicht en handhaving) en bij het niet steeds voldoende doortastende en effectieve overheidsoptreden bij bedrijven zoals Chemie-Pack, Thermphos en Odfjell.

Een eerste partiële evaluatie is overigens al aan de orde bij de evaluatie ter uitvoering van de motie-Houwers81, die vraagt om evaluatie van het succes van de omgevingsdiensten voor eind 2014.

De evaluatie zal worden uitgevoerd door een onafhankelijke deskundige.

Onder het derde gedachtestreepje wordt voorgesteld om «burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten doen» in artikel 5.32, eerste lid, (thans: artikel 5.7, eerste lid) te vervangen door: burgemeester en wethouders of gedeputeerde staten verrichten». Het eerste voorstel is niet overgenomen, omdat alle colleges van zowel burgemeester en wethouders als van gedeputeerde staten het onderzoek moeten doen, terwijl de voorgestelde tekst dat niet buiten twijfel stelt.

Onder het zesde gedachtestreepje wordt voorgesteld om net als in de Algemene wet bestuursrecht te spreken van uitoefening van taken en bevoegdheden. In verband met de wijziging van het opschrift van hoofdstuk 5, waardoor dit hoofdstuk nu mede betrekking heeft op de uitvoering, is ervoor gekozen om in aansluiting daarop te spreken van het uitvoeren van taken en bevoegdheden, het uitvoeren van taken en het uitoefenen van bevoegdheden.

De onder het tiende gedachtestreepje opgenomen kanttekening om «andere organen en instanties» in artikel 5.35, derde lid, onder b, (thans: artikel 5.9a, derde lid, onder b) te vervangen door bestuursorganen, is niet overgenomen, omdat onafhankelijke, bij de wet ingestelde organen, die met rechtspraak zijn belast (en dus ook strafrechtelijke instanties) ingevolge artikel 1.1, tweede lid, onder c, van de Algemene wet bestuursrecht, geen bestuurorganen zijn. Daarop wordt met instanties gedoeld.

Naar aanleiding van de eerste kanttekening is de artikelsgewijze toelichting bij artikel 5.29 (thans: artikel 5.4) verduidelijkt. Met bovenregionaal wordt bedoeld het niveau van een individuele omgevingsdienst te boven gaan. Met meer dan provinciaal wordt bedoeld het niveau van een individuele provincie te boven gaan.

Naar aanleiding van de tweede kanttekening is artikel 5.30, eerste lid, (thans: artikel 5.5, eerste lid) aangepast en is aangesloten bij de terminologie in de Provincie- en Gemeentewet. In artikel 58a WED is bestuursorganen wel gehandhaafd, omdat de strekking van artikel 58a WED ruimer is en overleg niet uitsluitend in het kader van het Bestuurlijk Omgevingsberaad zal plaatsvinden met vertegenwoordigers van de bestuursorganen, maar ook met afzonderlijke bestuursorganen.

In verband met de constatering in de derde kanttekening dat door het ontbreken van de zinsnede «door B&W en GS zelf, de onder hun gezag staande ambtenaren en regionale uitvoeringsdiensten» onduidelijk is wiens prestaties moeten worden vergeleken, is de toelichting onder paragraaf 3.4 Horizontale kwaliteitsborging aangevuld. Daarin is aangegeven dat de basisinformatie uit de prestatieonderzoeken voor de prestatievergelijking gebruikt kan worden. Die prestatieonderzoeken worden uitgevoerd ingevolge artikel 5.32, eerste lid (thans: artikel 5.7, eerste lid). Met andere woorden bij de prestatievergelijking worden de uitkomsten van de prestatieonderzoeken vergeleken. Hiermee is voldoende duidelijk wiens prestaties bij de prestatievergelijking worden vergeleken.

Naar aanleiding van de vierde redactionele kanttekening is artikel 5.33, tweede lid, tweede volzin, (thans: artikel 5.8, derde lid) gewijzigd om zeker te stellen dat de taken die door zogenaamde BRZO-omgevingsdiensten worden uitgevoerd een deelverzameling zijn van de in de eerste volzin aangewezen taken.

Naar aanleiding van de vijfde redactionele kanttekening zijn artikel 5.33, derde lid, (thans: artikel 5.8, tweede lid) en paragraaf 3.8 van de toelichting aangepast, zodanig dat nu in de bepaling en in de toelichting van melding wordt gesproken.

Naar aanleiding van de zesde kanttekening is in het voorgestelde artikel 5.33, vierde lid, (thans: artikel 5.8, eerste lid) verduidelijkt dat het openbaar lichaam de aangewezen organisatievorm is. Inmiddels zijn de omgevingsdiensten allemaal ingesteld als openbaar lichaam. Hierop zijn drie uitzonderingen, te weten de regionale uitvoeringsdiensten Twente, IJsselland en Limburg-Noord. Dit zijn zogenaamde netwerk-omgevingsdiensten. De op het tijdstip van inwerkingtreden van artikel 5.8, eerste lid, eventueel nog bestaande afwijkingen kunnen (tijdelijk) blijven bestaan. Zo nodig kan instelling als openbaar lichaam via artikel 99 e.v. Wgr worden afgedwongen. In verband hiermee kon de passage uit de toelichting die aanleiding was voor de kanttekening van de Afdeling, worden geschrapt.

Naar aanleiding van de zevende kanttekening is de minder bescherming biedende doelbinding in artikel 5.9a, derde lid, onderdeel b, opgenomen.

Tenslotte is van de gelegenheid gebruik gemaakt om:

• – de wijzigingen van de Wabo als een wijziging van paragraaf 5.2 vorm te geven in hoofdstuk 5, omdat er dan minder bepalingen gewijzigd behoeven te worden en de wijziging daarmee overzichtelijker is. In het voor advies voorgelegde voorstel werd paragraaf 5.2 geschrapt en een nieuw hoofdstuk 5A ingevoegd. Door paragraaf 5.2 te wijzigen en niet na hoofdstuk 5 een hoofdstuk 5A in te voegen, konden artikel I, onderdelen A, B, C (artikelen 5.27 en 5.36, oud), II tot en met IX, onderdeel A, en XI en XII, uit het voor advies voorgelegde voorstel vervallen;

• – in de artikelen II tot en met V, onderdeel A, en VII, (nieuw) buiten twijfel te stellen dat de toepassing van paragraaf 5.2 (nieuw) wordt uitgebreid tot de kwaliteit van de uitvoering van taken en bevoegdheden. Dit was wel aangegeven in de toelichting bij het voorstel dat voor advies was aangeboden, maar de van toepassingverklaring betrof in dat voorstel uitsluitend de handhaving. In het verlengde hiervan zijn ten slotte bovendien in artikel I, onderdeel B, (nieuw) het opschrift van hoofdstuk 5 en in artikel I, onderdeel C, (nieuw) artikel 5.1 aangepast. Het opschrift van Hoofdstuk 5 is gewijzigd in «Uitvoering en handhaving» en in artikel 5.1 is buiten twijfel gesteld dat hoofdstuk 5 ook betrekking heeft op de uitvoering;

• – artikel V, onderdelen B en C, te laten vervallen. Deze delegatiegrondslag is bij nader inzien naast de grondslag in artikel 5.3 (nieuw) niet nodig;

• – een begripsomschrijving van omgevingsdienst op te nemen. In het aan de Afdeling voor advies voorgelegde voorstel werd aan omgevingsdiensten gerefereerd als regionale uitvoeringdiensten. Omdat er inmiddels een landsdekkend netwerk van zich in meerderheid omgevingsdienst noemende openbare lichamen is ingesteld, is in aansluiting op de praktijk gekozen voor deze aanduiding. Als gevolg hiervan wordt thans in de artikelen 5.5, eerste lid, 5.7, eerste lid, 5.8, eerste, tweede en vierde lid, 5.9a en 5.11 (alle nieuw) gerefereerd aan «omgevingsdiensten»;

• – in artikel 5.29, derde lid, (thans: artikel 5.4, derde lid) de zinsnede «van meer dan provinciaal belang» te vervangen door «van bovenprovinciaal belang». Aldus sluit de formulering meer aan bij artikel 5.29, eerste lid, (thans: artikel 5.4, derde lid) waarin met bovenregionaal belang wordt gerefereerd aan een belang dat één omgevingsdienst overstijgt. Met van bovenprovinciaal belang wordt gerefereerd aan een belang dat één provincie overstijgt.);

• – artikel 5.34 (thans: artikel 5.11) op te nemen in paragraaf 5.3, omdat in die paragraaf toezichthouders worden aangewezen. Omdat in artikel 5.8, eerste lid, (nieuw) met regio’s of kringen wordt gerefereerd aan het werkgebied van een omgevingsdienst, zijn in artikel 5.11 (nieuw) die begrippen gebruikt.

• – in artikel 5.9a, eerste lid, de zinsnede «voor zover deze gegevens noodzakelijk zijn», te verplaatsen om zeker te stellen dat de gegevens wel door de genoemde bestuursorganen en de aangewezen toezichthouders aan elkaar en aan de instanties belast met de strafrechtelijke handhaving moeten worden verstrekt in gevallen waarin dat noodzakelijk is voor de strafrechtelijke handhaving, maar niet vice versa.

• – in artikel 5.9a, vierde lid, (nieuw) de mogelijkheid op te nemen om nadere regels te stellen voor het verwerken van gegevens en voor de verdeling van de kosten. Het gaat hierbij om de uitwerking van details waarvan de kaders op het niveau van de algemene maatregel van bestuur zijn bepaald.

• – enkele technische onvolkomenheden te herstellen in de artikelen I, onderdeel C, (nieuw) en VI, onderdeel B, (nieuw). In artikel I, onderdeel C, (nieuw) wordt in artikel 5.2, tweede lid, Wabo «zijn» geschrapt, omdat dat er twee keer stond. In artikel I, onderdeel D, (nieuw) vervalt artikel 96 Woningwet, omdat in dat artikel wordt verwezen naar artikel 5.11 van de Wabo, terwijl dat artikel is vervallen. Het schrappen van artikel 96 in dit wetsvoorstel is van belang, omdat het nummer van het vervallen artikel 5.11 opnieuw wordt gebruikt in dit wetsvoorstel;

• – in artikel VIII (nieuw) te voorzien in een samenloopbepaling vanwege het aanhangig zijn een voorstel van wet houdende regels ter bescherming van de natuur (Wet natuurbescherming);

• – te voorzien in ondertekening door de Minister van Veiligheid en Justitie. Dit is aangewezen, omdat het wetsvoorstel betrekking heeft op samenwerking van bestuurlijke en strafrechtelijke handhavingsinstanties en gezagen.

De vice-president van de Raad van State,

J.P.H. Donner