Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Met de komst van de Wet revitalisering generiek toezicht (Stb. 2012, 233) is het interbestuurlijk toezicht versoberd en deels verschoven van het Rijk naar de provincies.

Ten slotte kon per 1 januari 2014 het vereiste van een verklaring van geen bedenkingen in artikel 6.7 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) worden geschrapt, nu overeenkomstig de tussen partijen gemaakte afspraak het landsdekkend netwerk van omgevingsdiensten tot stand is gebracht. Hierdoor is de deelbevoegdheid van gedeputeerde staten voor bepaalde milieu-activiteiten vervallen en is de gemeente in een groter aantal gevallen volledig bevoegd gezag voor de verlening en handhaving van die omgevingsvergunningen3.

Deels als afgeleide van deze ontwikkelingen is er een steeds sterkere maatschappelijke behoefte aan een professionele overheid die burgers en bedrijven ondersteunt bij het realiseren van projecten en initiatieven. Een overheid die een goede en deskundige gesprekspartner is, snel en doeltreffend werkt en zorg draagt voor een gelijk speelveld. Dit vergt een hoge mate van deskundigheid en professionaliteit.

Tegelijkertijd is sprake van een steeds verdergaande decentralisatie van taken en bevoegdheden op dit terrein. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van VTH-taken ligt dus vooral op gemeentelijk niveau en juist daar is de aanwezigheid van voldoende kritische massa niet vanzelfsprekend. De behoefte daaraan is des te dringender waar het gaat om het toezicht op complexe bedrijfsprocessen met hoge en middelhoge risico’s, zoals bedrijven die vallen onder het Besluit risico’s zware ongevallen (hierna genoemd: BRZO-bedrijven) en bij ketenproblemen (zoals asbest, verontreinigde grond, bouwstoffen, afvalstoffen). Ketenhandhaving is een taak-, grens- en bevoegdhedenoverschrijdend vraagstuk en vraagt om een gemeenschappelijk gevoelde verantwoordelijkheid op lokaal, regionaal en landelijk niveau.

Ook rond andere bedrijven dan Chemie-Pack blijkt het overheidsoptreden niet steeds voldoende doortastend en effectief. Odfjell en Thermphos zijn recente voorbeelden waarbij dit uitgebreid in het nieuws kwam. In de aan de Tweede Kamer toegezonden en met de Tweede Kamer besproken kabinetsreactie op het rapport van de OvV en in het advies van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur9 is die problematiek besproken.

De onbevredigende situatie blijkt ook uit jurisprudentie10 waarbij bestuursorganen aansprakelijk zijn gesteld voor schade van derden ontstaan door tekortschietende handhaving.

Om de problemen zoals die in de vorige paragraaf zijn benoemd, aan te pakken hebben het Rijk, het IPO en de VNG in juni 2009 in de zogenaamde package deal afspraken gemaakt over een «modernisering van het VTH-stelsel». Deze afspraken – die verder zijn toegelicht en uitgewerkt in de nadere kabinetsreactie van 19 juni 200911 en nadien gemaakte bestuurlijke afspraken – betreffen zoals in de inleiding aangegeven: het verbeteren van de kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken en van de samenwerking en informatie-uitwisseling bij de handhaving in de bestuurlijke kolom enerzijds en tussen de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke kolom anderzijds, het vereenvoudigen van de bevoegdheidsverdeling tussen de overheden door verdere decentralisatie en het verminderen van de bestuurlijke drukte door versobering van het interbestuurlijk toezicht. Beide laatste afspraken hangen direct samen met de adviezen van de commissie Lodders12 en de commissie d’Hondt13 uit 2008 over de coördinerende rol van de provincies en decentralisatie van bevoegdheden naar gemeenten en het advies van de commissie Oosting14 uit 2008 betreffende de versobering van het interbestuurlijk toezicht. Ten slotte hebben het Rijk, het IPO en de VNG afgesproken om de resultaten van bovenstaande afspraken wettelijk te borgen.

In de navolgende paragrafen wordt kort stilgestaan bij deze afspraken.

Kwaliteitscriteria voor de uitvoering van VTH-taken en bevoegdheden door de betrokken bestuursorganen vormen het eerste fundament van het nieuwe VTH-stelsel. De kwaliteitscriteria gelden in de eerste plaats voor de uitvoering van taken en bevoegdheden met betrekking tot de omgevingsvergunning in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en voor de uitvoering van taken en bevoegdheden in een aantal andere wetten, die nauw samenhangen met de omgevingsvergunning, bijvoorbeeld omdat voor in die andere wetten geregelde handelingen ook een omgevingsvergunning is vereist. Het betreft de Flora- en Faunawet, de Natuurbeschermingswet, de Monumentenwet, de Wet ruimtelijke ordening, de Woningwet en een aantal milieuwetten, zoals de Wet bodembescherming. De kwaliteitscriteria gelden in de tweede plaats voor de uitvoering van taken en bevoegdheden met betrekking tot algemene regels in hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer, zoals de uitvoering van het meldingensysteem en het stellen van maatwerkvoorschriften. De kwaliteitscriteria gelden in de derde plaats voor de handhaving van de Wabo en de in artikel 5.1 van de Wabo genoemde wetten voor zover dat in die wetten is bepaald. Deze derde categorie kwaliteitseisen is overigens niet nieuw.

Burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten zijn als bevoegd gezag verantwoordelijk voor de uitvoering van de kwaliteitscriteria. De kwaliteitscriteria gelden dus zowel voor de taken en bevoegdheden die worden uitgevoerd door de omgevingsdienst als voor de bij gemeenten en provincies achterblijvende taken en bevoegdheden.

Waar en hoe die VTH-taken en VTH-bevoegdheden ook worden uitgevoerd, deze criteria vormen de toetssteen om te bepalen of de kwaliteit voldoende is gegarandeerd. Dit dan door toedoen van de beschikbaarheid van voldoende ervaren deskundigen en toepassing van adequate werkprocessen en methodieken.

In de brief van 26 juni 201222 is aan de Tweede Kamer het wetsvoorstel VTH aangekondigd om daarmee de vorming van omgevingsdiensten te bestendigen.

Voor wettelijke borging van VTH-taken en omgevingsdiensten zijn verschillende redenen.

Ten eerste sluit deze wettelijke borging aan bij één van de door de commissie Mans gesignaleerde problemen: de vrijblijvendheid waarmee de overheden de afgelopen jaren hun handhavingstaken hebben uitgevoerd en hebben samengewerkt. Bestuurlijke afspraken tussen het Rijk en de koepelorganisaties zoals het IPO en de VNG zijn niet bindend voor individuele provincies en gemeenten. De ervaringen uit het verleden laten zien dat een consequente uitvoering van de afspraken door alle partijen hierdoor in het gedrang kan komen. De wettelijke borging van de gemaakte afspraken neemt deze vrijblijvendheid weg. Dit is vooral relevant waar uniformiteit in organisatie of aanpak essentieel is zoals de «landsdekkendheid» van het netwerk van omgevingsdiensten, de taken die de omgevingsdiensten minimaal uitvoeren, de kwaliteitscriteria en de regionale aanpak van de handhaving. Zo is een effectieve ketenhandhaving een illusie als niet iedere partner in de keten zijn rol vervult. De uitdrukking «de ketting is zo sterk als de zwakste schakel» is hier zeker van toepassing.

Het wetsvoorstel maakt het mogelijk om wettelijk verbindende werking te geven aan in het Bestuurlijk Omgevingsberaad gemaakte afspraken over kaders voor de uitvoering van VTH-taken. Het wetsvoorstel voorziet hiertoe in de mogelijkheid van regeling bij algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling van onderwerpen zoals prioriteitenstelling die in het Bestuurlijk Omgevingsberaad zijn besproken. In dat opzicht schieten de in bestuurlijk overleg met het IPO en de VNG en hun bestuurlijke vertegenwoordigers gemaakte afspraken in de huidige praktijk te kort. Datzelfde gold voor de praktijk van het (inmiddels niet meer functionerende) Landelijk Overleg Milieuhandhaving. Bespreking van bijvoorbeeld de landelijke uniforme handhavingsstrategie BRZO in het Bestuurlijk Omgevingsberaad biedt de mogelijkheid om in het Bestuurlijk Omgevingsberaad ook afspraken te maken over de wettelijke verankering van die strategie op grond van bijvoorbeeld de Wet veiligheidsregio’s voor de veiligheidsregio’s.

De stelselverantwoordelijkheid voor het VTH-stelsel als zodanig ligt – behoudens met betrekking tot de strafrechtelijke handhaving – bij de Minister van Infrastructuur en Milieu. Diens stelselverantwoordelijkheid moet worden onderscheiden van de directe uitvoeringsverantwoordelijkheid van het bevoegd gezag – veelal gemeenten en provincies – voor de VTH-taken en -bevoegdheden.

De stelselverantwoordelijkheid betekent voor de Minister van Infrastructuur en Milieu in de eerste plaats dat deze aanspreekbaar is op een duidelijke toedeling van taken en bevoegdheden, vast te leggen in wetgeving. Voorts moet hij zorgen voor heldere kaders voor de uitvoering. In de derde plaats moet de stelselverantwoordelijke Minister voorzien in de benodigde condities waaronder het bestuursrechtelijk handhavingstelsel goed kan functioneren. Een vergelijkbare verantwoordelijkheid heeft de Minister van Veiligheid en Justitie voor zover het gaat om het strafrechtelijke handhavingsstelsel. Dat betreft niet alleen de meer materiële condities zoals financiën en centrale kennisbronnen, maar ook het aanwezig zijn van voldoende checks and balances in het stelsel. Een collectief gedragen verantwoordelijkheid voor het VTH-stelsel en de samenwerking daarbinnen, horizontale democratische controle en in aanvulling daarop interbestuurlijk toezicht maken daarvan deel uit. Daarnaast moet de stelselverantwoordelijkheid met enige regelmaat leiden tot gerichte monitoring en evaluatie van het functioneren van (onderdelen van) het stelsel en de bereikte effecten en tot het verbinden van conclusies aan de uitkomsten van dergelijk onderzoek. De betrokkenheid van de Minister van Veiligheid en Justitie bij het VTH-stelsel komt tot uitdrukking in diens deelname in het Bestuurlijk Omgevingsberaad.

Het stellen van kwaliteitseisen is niet nieuw in het VTH-stelsel. Zo gelden nu al kwaliteitseisen voor een adequaat handhavingsproces op grond van de Wabo. Wel nieuw ten opzichte van de huidige Wabo is de verplichting om dat adequate handhavingsproces voor de basistaken voortaan op regionaal niveau in te richten. Voorts zullen aan de thans geldende proceseisen minimumeisen qua deskundigheid en beschikbaarheid worden toegevoegd voor de uitvoering van taken en bevoegdheden met betrekking tot de omgevingsvergunning in de Wabo en voor de uitvoering van taken en bevoegdheden in andere wetten voor de elementen van de omgevingsvergunning die door deze wetten worden geregeld, zoals in paragraaf 2.2.1 is aangegeven.

Bij de eisen voor een adequaat handhavingproces gaat het om de verplichtingen zoals die in het op de Wabo gebaseerde Bor en de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor) zijn opgenomen voor toezicht en handhaving op het terrein van milieu, bouwen en ruimtelijke ordening. Het gaat dan onder meer om de in artikel 7.2, tweede lid, van het Bor opgenomen verplichting om een probleemanalyse uit te voeren waarop het handhavingsbeleid is gebaseerd. In het handhavingsbeleid moeten de handhavingprioriteiten worden vastgesteld.

Voorts gaat het om het vastleggen van een handhaving- of interventiestrategie en het door het bevoegd gezag afleggen van rekenschap en verantwoording over de uitvoering van het toezicht en handhaving aan de gemeenteraad of provinciale staten.

Dergelijke verplichtingen golden overigens al voor de inwerkingtreding van de Wabo voor de milieuhandhaving op grond van het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer. Nieuw is dat een deel van de taken, waarvoor deze kwaliteitseisen gaan gelden (basistakenpakket), voortaan door de omgevingsdiensten moeten worden uitgevoerd. Handhavingprioriteiten worden in de toekomst dus niet langer alleen bepaald aan de hand van een probleemanalyse door het bevoegd gezag van een gemeente of van een provincie, maar door alle aan de omgevingsdienst deelnemende handhavingpartners aan de hand van een gezamenlijk uitgevoerde probleemanalyse.

De kwaliteitseisen gelden niet alleen voor de uitvoering van de taken en bevoegdheden van de omgevingsdiensten, maar ook voor de uitvoering van de achterblijvende taken en bevoegdheden bij gemeenten en provincies. In paragraaf 3.3 wordt hierop verder ingegaan.

Voorts is een nieuw element in dit wetsvoorstel dat de bestaande verplichting voor het bestuur en de toezichthouders tot afstemming met de strafrechtelijke instanties wordt uitgebreid tot een afstemmingsverplichting over en weer in de voorgestelde artikelen 5.4, eerste lid, onder b, van de Wabo en in het bijzonder artikel 58a, tweede lid, van de Wet op de economische delicten (WED).

Nieuw element is ten slotte dat naast uniforme interventiestrategieën handhavingsprioriteiten voor de verschillende handhavingsorganisaties kunnen worden vastgesteld, indien dit van bovenregionaal belang is. Zoals in paragraaf 3.1 is aangegeven, moet hierbij worden gedacht aan in het Bestuurlijk Omgevingsberaad door partijen gezamenlijk afgesproken handhavingprioriteiten. Deze afspraken kunnen in een ministeriële regeling gebaseerd op het voorgestelde artikel 5.4, tweede lid, van de Wabo en – voor zover het de strafrechtelijke handhaving betreft – artikel 58a, eerste lid, van de WED worden geïncorporeerd.

Bij minimumeisen ten aanzien van deskundigheid en beschikbaarheid gaat het om het vereiste opleidings-, kennis- en ervaringsniveau van medewerkers en om de minimaal vereiste beschikbaarheid van ervaren deskundigen. Wat dit laatste betreft, gaat het dus niet om een norm voor de capaciteitsinzet per inrichting of project.

De met voorbereidende of uitvoerende taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht of handhaving belaste ambtenaren kunnen hun taak alleen dan adequaat vervullen, als zij over voldoende deskundigheid beschikken, gebaseerd op zowel opleiding als ervaring. Daarnaast is essentieel dat gewaarborgd is dat zij in voldoende mate inzetbaar zijn. Het kan en mag bijvoorbeeld niet zo zijn dat er voor cruciale bedrijfsprocessen op het gebied van VTH-taken geen vervangende voorziening is in geval van ziekte of dat werkzaamheden moeten worden verricht door medewerkers die daarvoor onvoldoende zijn opgeleid, niet over voldoende ervaring beschikken of de werkzaamheden slechts incidenteel verrichten.

De Mor bevat in hoofdstuk 10 al enkele relevante verplichtingen. Zo is op grond van deze regeling bepaald dat de milieutoezichthouders adequaat zijn opgeleid of zo nodig worden opgeleid op basis van een opleidingsplan.

Kwaliteitscriteria zoals hiervoor bedoeld zijn in 2010 bestuurlijk vastgesteld (kwaliteitscriteria 2.0). In 2011 zijn de criteria in de vorm van een zelfevaluatie door de gemeenten toegepast. Na evaluatie van de bruikbaarheid van de criteria in 2011 zijn deze onder de paraplu van het Programma Uitvoering met Ambitie aangepast en in juni 2012 opnieuw bestuurlijk vastgesteld (kwaliteitscriteria 2.1). Daarbij is de afspraak gemaakt dat de kwaliteitscriteria uiterlijk op 1 januari 2015 zijn geïmplementeerd.

Op basis van dit wetsvoorstel wordt de toepassing van deze criteria wettelijk voorgeschreven. Dit betreft zowel de taken die aan een omgevingsdienst worden overgedragen als de bij een gemeente of provincie achterblijvende VTH-taken.

Om overtredingen van het omgevingsrecht effectief te kunnen aanpakken en de criminaliteit binnen het werkveld te bestrijden, is samenwerking tussen de betrokken instanties op bovenprovinciaal en bovenregionaal niveau noodzakelijk. Voorbeelden waarbij dit speelt zijn ketenhandhaving (bijvoorbeeld ten aanzien van verontreinigde grond, bouwstoffen en afvalstoffen) en het gericht nationaal aanpakken van bepaalde categorieën overtredingen of overtreders. De noodzaak tot uniform optreden van overheden tegen overtredingen door bepaalde typen bedrijven onderstreept het belang dat hieraan bij wettelijk voorschrift eisen worden gesteld. De ervaring van de afgelopen jaren met organisaties als het Landelijk Overleg Milieuhandhaving (LOM) en de Regiegroep Landelijke aanpak toezicht risicovolle bedrijven leert dat de daar gemaakte afspraken onvoldoende bindend zijn of dat niet alle relevante organisaties betrokken zijn. Zoals de commissie Mans constateert: de afspraken die worden gemaakt, zijn te vrijblijvend en daarnaast onvolledig voor wat betreft de organisaties die ze aangaan. Het wetsvoorstel maakt het daarom mogelijk om in het Bestuurlijk Omgevingsberaad gemaakte afspraken over bijvoorbeeld prioriteitstelling, handhavings- en interventiestrategieën wettelijk vast te leggen in een algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling.

De wenselijkheid van een bindende handhavingstrategie en het kunnen bepalen van landelijke prioriteiten staat al veel langer vast (zie de brieven met kabinetstandpunten over het rapport van de Commissie Mans «De tijd is rijp»23 en paragraaf 2.2.4.). Bij de vaststelling van de handhavingsstrategie en de bovenregionale prioriteiten in het Bestuurlijk Omgevingsberaad zal worden geborgd dat er ruim voldoende capaciteit overblijft voor de eigen regionale of lokale prioriteiten en dat er nog steeds voldoende rekening kan worden gehouden met lokale en regionale verschillen. Het is zeker niet de bedoeling om met het stellen van landelijke prioriteiten een vergaand beslag op de lokale en regionale handhavingscapaciteit te leggen. Waar het om gaat is dat er voor een af te spreken periode prioriteit wordt gegeven aan een landsdekkende aanpak van een beperkt aantal handhavingsproblemen. Om urgente problemen gezamenlijk en uniform aan te pakken, zoals bijvoorbeeld asbest en bodemverontreiniging, en om te voorkomen dat die problemen zich gaan verplaatsen naar regio’s waar ze zonder afspraken daarover mogelijk niet zouden worden aangepakt. Hiervoor is landelijke prioriteitstelling noodzakelijk. Het is de verwachting, dat in de praktijk zal blijken dat de regionale prioriteiten in de meeste regio’s wel zullen samenlopen met de bovenregionale prioriteiten.

Een eerste aanzet voor horizontale kwaliteitsborging is al gegeven met de in het Bor opgenomen eisen om het handhavingsbeleid, de uitwerking van dat beleid in een uitvoeringsprogramma en het verslag van de evaluatie van die uitvoering bekend te maken aan de gemeenteraad en aan provinciale staten. Deze aanzet wordt in het nieuwe VTH-stelsel op drie punten versterkt.

In de eerste plaats moeten burgemeester en wethouders jaarlijks onderzoek doen naar de kwaliteit van de door hen zelf en in hun opdracht door de omgevingsdienst uitgevoerde gemeentelijke taken en de resultaten van dat onderzoek rapporteren aan de gemeenteraad. Evenzo moeten gedeputeerde staten jaarlijks onderzoek doen naar en rapporteren over de kwaliteit van de uitvoering van de provinciale taken aan provinciale staten. Het jaarlijkse onderzoek draagt er aan bij dat verbetering van de kwaliteit van de VTH-taken constant de aandacht heeft. Daarbij ligt aansluiting bij de begrotingscyclus voor de hand. De artikelen 213a, eerste lid, Gemeentewet en 217a, eerste lid, Provinciewet bevatten een algemene verplichting voor burgemeester en wethouders en commissaris van de Koning en gedeputeerden tot het verrichten van periodiek onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door hen gevoerde bestuur. Artikel 5.7, eerste lid, vormt in dit verband een nadere invulling van deze algemene verplichting. Die nadere invulling is nodig omdat het onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde bestuur er niet vanzelf toe leidt dat er onderzoek wordt gedaan naar de kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken en bevoegdheden in het omgevingsdomein.

De wijze van onderzoek en rapportage is verder uitgewerkt door de partijen in het VTH-stelsel. Dit heeft geresulteerd in een digitaal instrument voor zelfevaluatie dat door het Rijk aan de decentrale overheden ter beschikking is gesteld. Het digitale instrument vergemakkelijkt het uitvoeren van het zelfonderzoek en de rapportage daarover aan de gemeenteraden en provinciale staten. Raad en staten zijn daardoor beter in staat om goed en voldoende specifiek toe te zien op de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving.

Gemeenten hebben met behulp van dit digitale instrument al zelfevaluaties uitgevoerd en hebben aan de hand daarvan verbeterplannen opgesteld om te bereiken dat per 1 januari 2015 – aan het einde van het afgesproken implementatietraject – wordt voldaan aan de kwaliteitscriteria. De onderzoeksverplichting leidt niet tot een extra belasting voor gemeenten en provincies, omdat het Rijk het digitale instrument voor het onderzoek ter beschikking heeft gesteld en de verplichting dient ter invulling van de horizontale verantwoording.

In de tweede plaats wordt in het voorgestelde artikel 5.7, derde lid, voorzien in de mogelijkheid, dat bij ministeriële regeling wordt bepaald dat gedeputeerde staten en burgemeester en wethouders een prestatievergelijking uitvoeren naar de kwaliteit van de uitvoering van de taken en bevoegdheden. Het instrument van de «collegiale toets/prestatievergelijking/visitatie» wordt uitgewerkt in navolging van de inzet van dat instrument in het bodemdomein, waarbij de provincies en de 26 op dat terrein bevoegde gemeenten elkaar jaarlijks toetsen op de aanwezigheid van een bodemkwaliteitssysteem aan de hand van een vooraf opgesteld protocol. Van die toetsing wordt een verslag met verbeterpunten opgesteld en bij de volgende toetsing wordt beoordeeld of de verbeterpunten zijn uitgevoerd. Aldus draagt de prestatievergelijking bij aan de constante verbetering van de kwaliteit in het bodemdomein. Het is de bedoeling om ook voor het VTH-domein een door partijen gezamenlijk te ontwikkelen model van collegiale toetsing/prestatievergelijking/visitatie inclusief een toetsingsprotocol in het Bestuurlijk Omgevingsberaad vast te stellen en daarbij afspraken te maken over de toepassing ervan. Het voorgestelde artikel 5.7 maakt het mogelijk om de prestatievergelijking en het daarvoor ontwikkelde model wettelijk vast te leggen

Het staat nog niet vast of daadwerkelijk een wettelijke verplichting tot prestatievergelijking zal worden doorgevoerd. Indien gemeenten en provincies zich voldoende inspannen om de kwaliteit van de uitvoering van VTH-taken en-bevoegdheden constant te verbeteren door jaarlijks onderzoek te doen naar en te rapporteren over de kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken aan de gemeenteraad en provinciale staten en de uitkomsten van die onderzoeken en de verbeterpunten onderling te uitwisselen, dan is een wettelijke verplichting tot prestatievergelijking niet nodig.

Indien zou worden besloten om bij regeling een prestatievergelijking voor te schrijven, dan brengt dit geen extra belasting voor gemeenten en provincies met zich, omdat hiervoor de basisinformatie kan worden gebruikt die is verkregen uit de uitgevoerde onderzoeken op grond van artikel 5.7, eerste lid.

Deze taak wordt in het voorgestelde artikel 5.6 enerzijds verruimd namelijk met de coördinatie ten aanzien van de minimumeisen voor deskundigheid en beschikbaarheid en de kwaliteit van de uitvoering van taken en bevoegdheden met betrekking tot de omgevingsvergunning (in de Wabo en in de betrokken andere wetten). Anderzijds vinden de samenwerking bij de handhaving tussen de omgevingsdiensten en de andere relevante handhavingspartners zoals het OM, de politie, het bevoegd gezag voor de Waterwet, de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ISZW) en de veiligheidsregio’s, en de onderlinge afstemming van de handhavingstaken die bij de omgevingsdiensten zijn ondergebracht, voortaan primair plaats op het schaalniveau van de «omgevingsdienstregio». De behoefte aan (aanvullende) provinciale coördinatie zal hierdoor beperkt zijn.

Met betrekking tot de bij de omgevingsdienst ondergebrachte VTH-taken zal het voldoen aan de minimumeisen voor deskundigheid en beschikbaarheid voortaan vooral aan de orde zijn in het gebruikelijke overleg tussen de omgevingsdienst en de bestuursorganen die de omgevingsdienst hebben ingesteld. Bij de provinciale coördinatie zal ook hier met de in het verband van de omgevingsdienst gemaakte afspraken rekening moeten worden gehouden.

De provincies zullen echter op basis van hun ervaring zeker in de beginperiode van het functioneren van de omgevingsdiensten nog een belangrijke rol spelen bij het voldoen aan de kwaliteitseisen.

Van belang voor de werking van dit wetsvoorstel in de praktijk is het gerevitaliseerde stelsel van interbestuurlijk toezicht. Achtergrond van de revitalisering is het algemene voornemen tot het terugdringen van bestuurlijke drukte. Dit is onder meer uitgewerkt in de Wet revitalisering generiek toezicht, ter opvolging van het advies van de commissie Oosting. Deze wet is op 1 oktober 2012 in werking getreden. Sindsdien houdt de provincie interbestuurlijk toezicht op de uitvoering van wettelijke taken door de gemeenten. Hiertoe beschikt de provincie over het gerevitaliseerde generieke instrumentarium (schorsing en spontane vernietiging van besluiten en in de plaats treden bij taakverwaarlozing).

Gelijktijdig zijn enkele specifieke toezichtsinstrumenten in paragraaf 5.2 van de Wabo komen te vervallen. Het betreft hier de aanwijzingsbevoegdheid van gedeputeerde staten, zoals eerder geregeld in artikel 5.7, en de aanwijzingsbevoegdheid van de Minister van Infrastructuur en Milieu, zoals eerder geregeld in artikel 5.9. Deze wijzigingen hangen samen met de naar aanleiding van het advies van de commissie Oosting gewijzigde visie op interbestuurlijk toezicht en de verhouding tussen bestuursorganen onderling. In die visie wordt uitgegaan van vertrouwen, is er minder bemoeienis van hogerhand, ligt er meer nadruk op horizontale verantwoording aan de gemeenteraad en aan provinciale staten en komen de generieke toezichtsinstrumenten in plaats van specifieke toezichtsinstrumenten.

Het feit dat provincies en gemeenten samenwerken in een omgevingsdienst is niet van invloed op het interbestuurlijk toezicht van de provincies of het Rijk op de uitvoering van wettelijke taken door de gemeenten onderscheidenlijk de provincies. Uitgangspunt bij de samenwerking in een omgevingsdienst is namelijk dat een aantal voorbereidende, toezichthoudende en uitvoerende taken door het bevoegd gezag worden opgedragen aan de directeur van de omgevingsdienst. Er is geen sprake van overdracht (delegatie) van bevoegdheden tot het nemen van besluiten door gemeenten en provincies. Wel wordt er vanuit gegaan dat bevoegdheden tot het nemen van handhavingsbesluiten worden gemandateerd aan de directeuren van de omgevingsdiensten voor in ieder geval voor het basistakenpakket. De verantwoordelijkheid voor de besluiten in mandaat blijft berusten bij burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten.

Indien in het kader van interbestuurlijk toezicht formeel zou moeten worden opgetreden tegen een door de directeur van een omgevingsdienst in mandaat genomen besluit, dan moet worden opgetreden naar de gemeentelijke of de provinciale bestuurder in wiens mandaat het betreffende besluit is genomen.

De verwachting is overigens dat een provincie in de praktijk geen interbestuurlijk toezicht zal (hoeven) uitoefenen op de gemeenten met betrekking tot het door de omgevingsdienst voor de gemeenten uitgevoerde basistakenpakket. Als in de praktijk zou worden geconstateerd dat een gemeente er onvoldoende voor zorgt dat «zijn omgevingsdienst» aan de kwaliteitscriteria kan voldoen, ligt het meer voor de hand dat een dergelijk probleem binnen het bestuur van de omgevingsdienst aan de orde wordt gesteld door een of meerdeelnemers aan de omgevingsdienst. Dat kan de provincie zijn, maar ook een andere in de omgevingsdienst deelnemende gemeente. Daardoor zal het gesignaleerde probleem onderwerp kunnen worden voor nader beraad binnen het bestuur van de omgevingsdienst. Daarbij zal door de bestuursleden namens de deelnemende gemeenten en provincie dan naar een oplossing gezocht moeten worden.

Voor de uitvoering van de bij de gemeenten achterblijvende taken ligt dit anders; maar ook daar geldt dat het provinciale interbestuurlijk toezicht terughoudend zal worden toegepast en alleen als het mechanisme van horizontale verantwoording niet wordt toegepast of niet tot evident noodzakelijke actie leidt.

Voor een deel van de bedrijven en activiteiten waarop de VTH-taken zich richten, geldt dat deze van een zodanig karakter zijn dat het uitvoeren van de taken door de omgevingsdiensten nodig is. De redenen hiervoor kunnen uiteenlopend van aard zijn. Het kan gaan om complexe taken waarvoor specifieke kennis en kunde noodzakelijk zijn. Het kan daarnaast gaan om niet geografisch gebonden activiteiten zoals mobiel breken van puin, activiteiten die bovenlokale effecten kunnen hebben (bijvoorbeeld uitstoot van schadelijke emissies) of onderdeel vormen van een keten en activiteiten waarvoor in ieder geval een uniforme aanpak belangrijk is met het oog op een gelijk speelveld. Na uitgebreide discussie hierover tussen Rijk, IPO, VNG, Unie van Waterschappen, OM en politie is een lijst van taken vastgesteld waarvan uitvoeren door omgevingsdiensten in ieder geval geboden is (het basistakenpakket). Deze lijst is bestuurlijk vastgesteld op 1 juni 201124.

Voor het adequaat uitvoeren van taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving is het noodzakelijk dat in het gehele land minimaal de taken uit het basistakenpakket op regionaal niveau worden uitgevoerd. Dit is niet alleen nodig om de hiervoor genoemde inhoudelijke redenen, maar ook om de voor de uitvoering van deze taken zo onmisbare regionale aanpak van toezicht en handhaving in samenwerking tussen de betrokken partijen te realiseren.

Dit wetsvoorstel legt in artikel 5.8, derde lid, aan het bevoegd gezag de verplichting op om de daartoe bij algemene maatregel van bestuur aangewezen taken uit te laten voeren in het verband van een omgevingsdienst. Wanneer een gemeente de aangewezen taken onverhoopt niet door de omgevingsdienst laat uitvoeren, kan de provincie ingrijpen in het kader van het interbestuurlijk toezicht met het instrumentarium uit de Wet revitalisering generiek toezicht (Gemeentewet en Provinciewet).

Vanzelfsprekend kunnen gemeenten andere dan de bij de maatregel aangewezen taken (te denken valt aan andere milieutaken en taken op het gebied van bouwen en ruimtelijke ordening) laten uitvoeren door de omgevingsdiensten, bijvoorbeeld wanneer in de rapportage aan de raad naar voren is gekomen dat op gemeentelijk niveau niet aan de kwaliteitscriteria voor de achterblijvende taken wordt of kan worden voldaan. Ook provincies kunnen meer taken, bijvoorbeeld op het terrein van de natuurwetgeving, bij omgevingsdiensten onderbrengen.

In het voorgestelde artikel 5.8, eerste lid, is bepaald dat de schaal waarop en het werkgebied waarbinnen gemeenten en provincie regionaal moeten samenwerken bij de uitvoering van het basistakenpakket congruent moeten zijn met die van de veiligheidsregio’s. Congruentie van schaal en werkgebied komt de afstemming tussen de VTH-taken van de omgevingsdienst en de taken van de veiligheidsregio ten goede. Eén omgevingdienst kan overigens meer dan één (gehele) veiligheidsregio bestrijken, zoals bijvoorbeeld het geval is met de Omgevingsdienst Flevoland & Gooi- en Vechtstreek.

Het komt in de huidige situatie echter ook voor dat er twee omgevingsdiensten – voor twee zogenoemde kringen van gemeenten – functioneren binnen één veiligheidsregio, zoals bijvoorbeeld het geval is in de veiligheidsregio Hollands Midden. Het is de bedoeling dat het functioneren van méér omgevingsdiensten in één veiligheidsregio een uitzondering is en blijft. In de onder dit wetsvoorstel hangende ministeriële regeling worden de bestaande uitzonderingen daarom benoemd en daarmee geformaliseerd. Er is voor het niveau van een ministeriële regeling gekozen om omdat het gaat om het tijdelijk toestaan van deze uitzonderingen. Bij beëindiging van de uitzonderingssituatie zal aanpassing van de ministeriële regeling plaatsvinden om de situatie te bestendigen. Nieuwe uitzonderingen worden niet toegestaan. Einddoel blijft congruentie tussen de werkgebieden van de omgevingsdiensten en die van de veiligheidsregio’s.

In het voorgestelde artikel 5.8, eerste lid, is voorts bepaald dat gedeputeerde staten en burgemeester en wethouders een omgevingsdienst instellen als openbaar lichaam als bedoeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Specifiek voor de samenwerking bij de uitvoering van het basistakenpakket weegt zwaar dat alle gemeenten deelnemen in de omgevingsdienst, dat wil zeggen mede-eigenaar worden van de omgevingsdienst en daarmee medeverantwoordelijkheid dragen voor het (voort)bestaan en de toekomstbestendigheid van de omgevingsdienst. De uitvoering van de basistaken en het daarmee belaste personeel moet daarbij in volle omvang vanuit één punt (kunnen) worden aangestuurd. Medewerkers moet een duurzaam dienstverband worden geboden en de verbinding van de overheden aan de organisatie van de omgevingsdienst moet een duurzaam karakter hebben. Het openbaar lichaam komt dan het meest in aanmerking. In verband met het bovenstaande is het bijvoorbeeld niet gewenst als een gemeente zijn basistaken door de omgevingsdienst wil laten uitvoeren op basis van een contract. Contractuele afspraken tussen de omgevingsdienst en individuele gemeenten over de toezichttaken uit het basistakenpakket belemmeren het continu en slagvaardig opereren van de omgevingsdienst als de ketenpartner in de regio en het maken van afspraken daarover met de andere (keten)handhavingspartners. Een gemeente die niet wil deelnemen in een openbaar lichaam geeft daarmee tevens aan geen medeverantwoordelijkheid te willen dragen voor het (voort)bestaan en de toekomstbestendigheid van de omgevingsdienst.

Een en ander laat onverlet dat gemeenten andere taken dan de basistaken door de omgevingsdienst kunnen laten uitvoeren op basis van een contract.

Op grond van het voorgestelde artikel 5.8, vierde lid, kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld over de instelling en organisatie van een omgevingsdienst. Het zal gaan om eisen die essentieel zijn voor het borgen van de continuïteit en (uniforme) werking van het VTH-systeem als geheel. Het is daarbij de bedoeling om de reeds uit de Wgr voortvloeiende eisen aan te vullen met specifiek op (de werkprocessen van de) omgevingsdiensten gerichte bepalingen. Specifieke eisen zijn bovendien nodig, omdat de algemene bepalingen uit de Wgr voor openbare lichamen de conformiteit niet garanderen voor de niet als openbaar lichaam ingestelde «netwerk-omgevingsdiensten».

Momenteel geldt voor de inrichting van de omgevingsdiensten de «Checklist Criteria RUD-vorming» waarin tal van criteria zijn opgenomen om de zogenaamde robuustheid van de omgevingsdiensten te garanderen. De inhoud van deze checklist zal worden betrokken bij de voorbereiding van de algemene maatregel van bestuur op grond van deze wet.

Het voorgestelde artikel 5.9 schrijft voor dat burgemeester en wethouders, onderscheidenlijk gedeputeerde staten, jaarlijks aan de gemeenteraad, onderscheidenlijk provinciale staten, verslag uitbrengen over de gevallen, waarin zij zijn afgeweken van een door de omgevingsdienst voorgestelde omgevingsvergunning of een voorgesteld bestuurlijk handhavingsbesluit. Het verplichte jaarlijkse verslag heeft betrekking op alle situaties waarin een door de directeur van een omgevingsdienst voorgesteld ontwerpbesluit op een aanvraag om een omgevingsvergunning of een voorgesteld ontwerp-besluit tot bestuurlijke handhaving niet is overgenomen door het bevoegd gezag.

De wenselijkheid van deze verslagplicht hangt samen met de wenselijkheid van vergaande (vrijwillige) mandatering van bevoegdheden aan de directeuren van de omgevingsdiensten. Zoals al aan het einde van paragraaf 2.2.1 is vermeld, is het bevoegd gezag ingevolge de Wabo verantwoordelijk voor de (kwaliteit van) de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving. Het is wenselijk dat het bevoegd gezag daarvoor (bestuurlijk en politiek) verantwoordelijk blijft zoals is afgesproken in de package deal met VNG en IPO en dat bevoegdheden dus niet worden verschoven. Delegatie van bevoegdheden aan een omgevingsdienst is dus onwenselijk.

Het bevoegd gezag moet binnen zijn verantwoordelijkheid in ieder geval de uitvoering van het basistakenpakket opdragen aan de omgevingsdienst. De omgevingsdienst bereidt de besluiten, zoals bijvoorbeeld de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning of een bestuurlijk handhavingsbesluit, voor.

Mandatering van in het bijzonder de bestuurlijke handhavingsbevoegdheden (bijvoorbeeld tot oplegging van een last onder dwangsom, last onder bestuursdwang of intrekking van een vergunning of ontheffing op grond van artikel 5.19 van de Wabo) aan de directeuren van de omgevingsdiensten is om een aantal redenen wenselijk. Mandatering van bestuurlijke handhavingsbevoegdheden bevordert een doortastend en onafhankelijk handhavend optreden tegen overtredingen. Mandatering betekent voor een bestuurder van gemeente of provincie dat deze zijn verantwoordelijkheid (als mandaatgever) stevig geborgd weet in de professionaliteit van de omgevingsdienst en de met de omgevingsdienst afgesproken kaders. Daarom is in bestuurlijk overleg regelmatig de wenselijkheid benadrukt van het mandateren van bevoegdheden door gemeenten en provincies. Mandatering kan echter niet wettelijk worden voorgeschreven. Gemeenten en provincies kunnen alleen worden verplicht om de uitvoering van daartoe aangewezen taken op te dragen aan de omgevingsdienst.

Eigen aan de mandaatsfiguur is dat de mandaatgever bevoegd blijft de gemandateerde bevoegdheid uit te oefenen en het mandaat te allen tijde kan intrekken (artikel 10:7 en 10:8 van de Algemene wet bestuursrecht. Met behulp van de verslagplicht van artikel 5.9wordt inzicht geboden aan de gemeenteraad en provinciale staten op die situaties waarin besluiten door de gemeentelijke of provinciale bestuurder zelf zijn genomen en waarbij is afgeweken van een door de omgevingsdienst voorgesteld ontwerp-besluit. De gemeenteraad of provinciale staten zullen vervolgens in het kader van de horizontale kwaliteitsborging moeten beoordelen of de bestuurder terecht is afgeweken. De zogenaamde «beginselplicht» tot handhaving speelt hierbij een belangrijke rol. De beginselplicht houdt in dat er in beginsel tegen een geconstateerde overtreding handhavend moet worden opgetreden. Niet-handhaven moet volgens vaste jurisprudentie van de Raad van State een weloverwogen en goed gemotiveerde uitzondering zijn.

De combinatie van het opdragen van taken en mandateren van handhavingsbevoegdheden is overigens niet ongebruikelijk en kwam bijvoorbeeld al voor bij regionale milieudiensten zoals de DCMR, voordat sprake was van de vorming van omgevingsdiensten.

Overigens moet in situaties waarin de uitoefening van de handhavingsbevoegdheden wel is gemandateerd aan de directeur van de omgevingsdienst vanzelfsprekend ook worden geborgd dat de omgevingsdienst zich bij de besluitvorming houdt aan de voor hem geldende wettelijke kaders en mandaatinstructies. Het niet nemen van een gemandateerde beslissing of het zich niet houden aan de mandaatsinstructies betreft echter een kwestie tussen het bevoegd gezag als opdrachtgever en de omgevingsdienst. Het ligt voor de hand dat tussen deze wordt afgesproken dat de directeur van de omgevingsdienst van te voren moet overleggen over een voorgenomen afwijking van de geldende kaders c.q mandaatinstructies.

Mandatering is uiteraard niet de enige manier om een doortastend en onafhankelijk optreden tegen overtredingen te bereiken. Daarvoor zullen ook waarborgen binnen de omgevingsdienst zelf aanwezig moeten zijn, bijvoorbeeld in de vorm van functiescheiding tussen enerzijds de uitvoering van vergunningverleningtaken en anderzijds de uitvoering van toezicht en handhaving, op medewerkers- en afdelingsniveau, en periodieke functieroulatie. Daarom zullen de desbetreffende, nu al op grond van het Bor voor de gemeenten en provincies geldende verplichtingen, straks ook voor de omgevingsdiensten gelden.

Een goede informatiehuishouding en optimale uitwisseling van relevante gegevens zijn van cruciaal belang voor goed toezicht en een effectieve handhaving. De commissie Mans constateert in haar rapport dat van dit laatste in de huidige versnipperde organisatie van toezicht en handhaving geen sprake is. Pogingen om een toereikende uitwisseling van informatie tussen bestuurlijke handhavers, politie en OM tot stand te brengen, hebben tot nu toe niet tot het gewenste resultaat geleid. Het blijkt vaak buitengewoon lastig te zijn om op vrijwillige basis werkbare afspraken te maken tussen bestuurlijke en strafrechtelijke handhavingsorganisaties. De fragmentatie en de gebrekkige informatiehuishouding en uitwisseling vormen een grote barrière voor de aanpak van de zware en georganiseerde milieucriminaliteit. Verbetering op dit punt valt binnen het huidige stelsel niet te verwachten: het aantal instanties dat betrokken is bij vergunningverlening en handhaving is eenvoudigweg te groot om adequate informatie-uitwisseling mogelijk te maken. De commissie Mans constateert dat de schaalvergroting waarvan bij de vorming van omgevingsdiensten sprake is, een belangrijke rol kan spelen ten behoeve van de noodzakelijke verbetering: de beperking van het aantal betrokken organisaties maakt informatieverstrekking en -uitwisseling eenvoudiger. Voor zover het betreft de taken die door de omgevingsdiensten zullen worden uitgevoerd, zal het probleem dus langs deze weg al verkleind worden.

Volledigheidshalve wordt op deze plaats nog het volgende opgemerkt. In deze toelichting (en vooral in dit hoofdstuk) zal op een aantal plaatsen sprake zijn van het aan elkaar verstrekken van gegevens door bestuursorganen en toezichthouders en het uitwisselen van gegevens. Dat is bedoeld in de betekenis van die woorden in het normale spraakgebruik. Als er gesproken wordt over het verwerken van gegevens dan wordt daar bovendien hetzelfde mee bedoeld als de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) daaronder verstaat. Het kan dan gaan om het verzamelen, vastleggen, ordenen, bewaren, bijwerken, wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, verstrekken door middel van doorzending, verspreiden of anderszins ter beschikking stellen, samenbrengen, met elkaar in verband brengen, afschermen, uitwissen of vernietigen van gegevens. Die betekenis van het begrip «verwerken» uit de Wbp geldt in de voorliggende tekst dus evenzeer voor het verwerken van bedrijfsgegevens.

In het voorgestelde artikel 5.9a wordt geregeld dat de met de handhaving van de Wabo en de andere in artikel 5.1 van de Wabo genoemde wetten belaste bestuursorganen en toezichtinstanties onderling en met het OM en politie een betere informatievoorziening realiseren. Dat kan op verschillende manieren, met te onderscheiden doelen en op bij het doel van ontvanger en diens bevoegdheden aangepaste mate van detaillering. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden hierover nadere regels gesteld. Deze regels zullen voorts onder meer betrekking hebben op standaardisatie en op de eisen die worden gesteld aan de (verdere) verwerking van de onderling verstrekte gegevens: gegevens zullen op een zodanige wijze verstrekt of toegankelijk gemaakt moeten worden dat ze bruikbaar zijn voor de ontvangende instantie. Ze zullen vanzelfsprekend de geldende wettelijke beperkingen om gegevens te delen onverlet laten.

In paragraaf 3.9.2 zal nader op de voorziene systematiek van gegevensdeling worden ingegaan.

De uit te wisselen gegevens betreffen alle (maar ook uitsluitend die) gegevens die noodzakelijk zijn voor doelmatig toezicht en doelmatige handhaving. De aard en de diepgang van de te verstrekken gegevens zullen afhankelijk zijn van het oogmerk van de ontvanger. Dat oogmerk kan zijn het voorbereiden van een concrete toezichtsactie of planning en analyse. (Verderop in deze paragraaf wordt hier dieper op in gegaan.)

Daarmee is de doelbinding gegeven. De omgevingsdiensten zullen hun werkzaamheden uitvoeren ten behoeve van het bevoegd gezag, doorgaans de colleges van burgemeester en wethouders en in een beperkt aantal gevallen gedeputeerde staten of het dagelijks bestuur van een waterschap. Dat leidt er toe dat gegevens worden uitgewisseld tussen de omgevingsdiensten en een gemeente, provincie of waterschap. Daarnaast worden gegevens uitgewisseld tussen omgevingsdiensten onderling, meldpunten zoals het Landelijk Meldpunt Afvalstoffen, rijksinspecties en bijvoorbeeld veiligheidsregio’s. Vooral in het toezichtproces kan immers aan de orde zijn dat een bedrijf meer dan één vestigingslocatie heeft of activiteiten uitvoert op wisselende locaties waarop door verschillende omgevingsdiensten en rijksinspecties toezicht wordt uitgeoefend. Zo is er bij het ketentoezicht op bijvoorbeeld vuurwerk of asbesthoudend sloopafval sprake van het vervoeren of verplaatsen van materiaal tussen verschillende locaties waarop door verschillende omgevingsdiensten toezicht wordt gehouden.

Bij het verwerken van gegevens in VTH-processen gaat het om verschillende soorten gegevens. Hierbij wordt het volgende onderscheid gemaakt.

• a. Persoonsgegevens, waaronder

  • 1. identificerende gegevens;

  • 2. vertrouwelijk verstrekte persoonsgegevens;

  • 3. bijzondere persoonsgegevens waaronder strafrechtelijke gegevens;

• b. Bedrijfsgegevens, waaronder

  • 1. identificerende en andere als neutraal te kwalificeren gegevens van toezichtsobjecten;

  • 2. gegevens met betrekking tot hun bedrijfsvoering;

  • 3. milieu-informatie als bedoeld in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer;

  • 4. vertrouwelijk verstrekte bedrijfsgegevens;

  • 5. strafrechtelijke gegevens.

Dit betreft overigens slechts een overzicht van categorieën gegevens. Vanzelfsprekend blijft voor elk van deze categorieën het geldende wettelijke regime van kracht bijvoorbeeld voor politie en OM de Wet politiegegevens en de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens en daarmee blijven de daarin vervatte, wettelijke beperkingen ongewijzigd. Gegevens zullen alleen maar worden verwerkt voor zover dat is gerechtvaardigd en wettelijk is toegestaan.

Het onderscheiden van deze categorieën is nuttig omdat voor elk ervan een ander wettelijk regime van verstrekken of beschermen geldt of kan gelden. Daarmee behoort in de praktijk rekening te worden gehouden. Op dat «rekening houden» wordt teruggekomen in paragraaf 3.9.3.

Tot de basale gegevens behoren verder de vergunningen en andersoortige toestemmingen die aan het bedrijf zijn verleend om de activiteiten uit te voeren waarop het toezicht is gericht. Dat kan uit verschillende documenten blijken. Naast de al genoemde bestemming van het gebied kan sprake zijn van aan vergunningen verbonden grenswaarden betreffende bijvoorbeeld de maximale hoeveelheid verwerking van een bepaalde stof per tijdseenheid, het maximaal te produceren geluid met eventueel een tijdsbegrenzing, de maximale uitstoot of lozing van bepaalde stoffen. Zo kan een vergunning bepaalde maatregelen voorschrijven om nadelige milieugevolgen te beperken of te voorkomen, zoals het vervangen van brandblusapparaten, het vrijhouden van vluchtwegen of de gescheiden opslag van chemische stoffen.

Daarnaast kan het gaan om een voor het bedrijf geldende meldingsplicht betreffende te verrichten activiteiten, welke melding al dan niet is gevolgd door maatwerkvoorschriften. In het kader van de handhaving moet immers periodiek worden vastgesteld of de geldende voorschriften worden nageleefd. De betreffende gegevens zijn uiteraard ook van belang bij het invullen van de benodigde samenwerking tussen de omgevingsdiensten en andere handhavinginstanties in de praktijk.

Gezien de aard van dit voorstel is een Privacy Impact Assessment (PIA) uitgevoerd.27 (Met behulp hiervan is de noodzaak van gegevensverwerking bekeken en zijn op gestructureerde wijze de implicaties van de gegevensverwerking en het gekozen systeem op gegevensbescherming in kaart gebracht. Hierbij is in het bijzonder aandacht besteed aan de beginselen van gegevensminimalisering en doelbinding, het vereiste van een goede beveiliging en de rechten van de betrokkenen. De PIA is vervolgens betrokken bij de Grondrechtentoets; met de in de PIA zichtbaar gemaakte afwegingen op deelaspecten kon die toets verder worden onderbouwd. De uitkomst van de PIA was dat de gegevensverwerking ingevolge dit wetsvoorstel in overeenstemming is met de daarvoor geldende regelgeving, zowel nationaal als internationaal. Dit komt mede doordat dit voorstel niet regelt dat er meer of andersoortige gegevens worden verwerkt; dat wil zeggen dat er geen extra gegevens worden verwerkt en door niet meer betrokkenen dan nu al op basis van bestaande regelgeving is toegestaan. Wel worden gegevens breder en in veel gevallen geautomatiseerd gedeeld binnen de daarvoor geldende wettelijke kaders. De impact op de privacy van het breder delen van gegevens is dat betrokken partijen eerder van elkaars gegevens op de hoogte zijn en de kans op fouten kleiner wordt. Dit echter is nu juist een van de doelen van het wetsvoorstel.

Voor de goede orde wordt nog opgemerkt dat dit wetsvoorstel uitsluitend betrekking heeft op de bestuursrechtelijke handhaving.

Het vorenstaande leidt ertoe dat het aan organisaties expliciet moet worden toegestaan om van Inspectieview Milieu gebruik te maken en, binnen dat gebruik, toestemming te krijgen voor het afnemen van gegevens van de verschillende bronhouders. Het zal immers nooit een open systeem kunnen worden. Aan de aansluiting op Inspectieview Milieu zal een aantal voorwaarden verbonden worden, zoals op het gebied van te hanteren procedures en technische veiligheid. Met Inspectieview Milieu worden immers persoonsgegevens en, onder omstandigheden, zelfs bijzondere persoonsgegevens en vertrouwelijk verstrekte bedrijfsgegevens verwerkt. Inmiddels hebben de ILT, eigenaar van Inspectieview Milieu, de Milieudienst Rijnmond (DCMR) en de Omgevingsdienst Zuid Holland Zuid de aansluitovereenkomst op Inspectieview Milieu ondertekend. De ISZW en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit hebben zich aangesloten op Inspectieview Milieu via Inspectieview Bedrijven. Hiermee stellen zij hun gegevens beschikbaar voor het milieudomein.

De tweede stap is die, waarbij elk van de bronhouders van gegevens de aangesloten organisatie autoriseert voor het gebruik van de «eigen» gegevens. Gezamenlijk gebruik van één voorziening vergt op basaal niveau een aantal algemene spelregels. Hiervoor is een protocol opgesteld waar in algemene termen is vastgelegd, hoe partijen met elkaar en met elkaars gegevens omgaan bij gebruik van Inspectieview Milieu.

Binnen die afnemende organisatie zullen personen geautoriseerd gaan worden, dat wil zeggen: functionarissen die een bepaalde rol hebben binnen de afnemende organisatie en daarom gegevens op een bepaalde manier mogen verwerken. Hierbij wordt er onderscheid gemaakttussen bijvoorbeeld de analist en de feitelijke toezichthouder. De analist mag heel breed uitvragen maar in eerste instantie vooral tamelijk oppervlakkig. Een toezichthouder mag zeker niet breed uitvragen, maar mag bij zijn uitvraag wel meer de diepte in. En een (buitengewone) opsporingsambtenaar mag nog verder de diepte in en om specifiekere gegevens vragen dan de toezichthouder.

Het wetsvoorstel voorziet om deze reden in een delegatiegrondslag voor het nader regelen bij algemene maatregel van bestuur van welke gegevens, van wie, onder welke omstandigheden en met welk specifiek doel, precies zullen kunnen worden uitgewisseld. Ingevolge het voorgestelde artikel 5.9a kunnen hiervoor in een ministeriële regeling nadere regels worden gesteld.

Inspectieview is gebaseerd op de architectuurprincipes die in de Nederlandse Overheid Referentie Architectuur (NORA) zijn vastgelegd over het uitwisselen van gegevens tussen overheidsinstanties. Sinds medio 2011 zijn bronsystemen van de ISZW en ILT aangesloten op de Inspectieview Bedrijven, evenals de Nederlandse Voedsel- en WarenAutoriteit en het Agentschap Telecom. Daarnaast wordt er gewerkt aan een aantal andere specifieke Inspectieviews. Dat geldt voor de domeinen Wegvervoer, Binnenvaart/Zeehavens en voor beschermde dieren en planten (CITES28).

Zoals aan het slot van paragraaf 3.9.2 is aangegeven, behoren tot de uit te wisselen gegevens ook persoonsgegevens. Aan de uitwisseling van persoonsgegevens stellen artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM) en artikel 10 van de Grondwet en de uitwerking hiervan in de Wet bescherming persoonsgegevens beperkingen en voorwaarden. Artikel 8 EVRM stelt dat een inperking van het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer uitsluitend gerechtvaardigd is wanneer dit voorzien is bij wet, een legitiem doel dient en de inmenging noodzakelijk is in een democratische samenleving in het belang van een van de in het tweede lid genoemde doelcriteria. Dit recht komt in een aantal gevallen ook toe aan rechtspersonen. In het voorgaande zijn de te verwerken gegevens daarom gecategoriseerd aangeduid, waarbij «vertrouwelijk verstrekte persoons- en bedrijfsgegevens» als afzonderlijke categorieën zijn aangemerkt. Daarvoor kan een afzonderlijk regime van verwerken door anderen gelden, gestalte te geven door bijvoorbeeld slechts een beperkte groep ambtenaren hiervoor te autoriseren. Ook kunnen vaak persoonsgegevens direct aan bedrijfsgegevens worden ontleend, zoals bij personenvennootschappen. De artikelen 7 en 8 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie gelden in vergelijkbare zin.

Het voorgestelde artikel 5.9a voorziet in dedoor artikel 8 EVRM vereiste wettelijke grondslag; het heeft tot doel om toezicht en handhaving binnen het door de Wabo bestreken domein te verbeteren. Uit het in deze memorie van toelichting aangehaalde rapport van de commissie Mans blijkt dat niet het als zodanig ontbreken van gegevens in de weg staat aan een effectieve handhaving, maar de tekortschietende gegevensuitwisseling tussen de toezichtsinstanties. Het wetsvoorstel voorziet daarom in het mogelijk maken van dat gegevensverkeer. Een betere uitwisseling van gegevens is in het belang van de openbare veiligheid en het economisch welzijn van het land, zijnde doelcriteria van artikel 8, tweede lid, EVRM, zo blijkt uit recente voorbeelden van incidenten zoals bij Chemie-Pack, Thermphos en Odfjell en de naar aanleiding daarvan uitgevoerde onderzoeken. Het binnen het verbeterde VTH-stelsel kunnen tegengaan van (mogelijk zware) milieucriminaliteit is een belangrijk beoogd doel.

Het wetsvoorstel regelt geen verdergaande inperkingen in de persoonlijke levenssfeer dan op grond van de nu al bestaande milieuregelgeving mogelijk is. Tevens is de inperking zeer beperkt, aangezien het alleen de informatie betreft die noodzakelijk is voor de uitvoering van de toegewezen taken. De met het wetsvoorstel te dienen doelen zijn naar hun aard niet op een minder ingrijpende wijze te realiseren. De inperking van de belangen van de onder toezicht staande personen (en organisaties) is voorts niet onevenredig in verhouding tot de met de verwerking van de gegevens te dienen doelen.

Gezien het vorenstaande voldoet de inperking aan de vereisten volgens artikel 8 EVRM en de artikelen 7 en 8 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie.

Volledigheidshalve wordt gememoreerd dat het wetsvoorstel bestaande bevoegdheden en de wettelijke grenzen daarvan, in het bijzonder tussen de bestuurlijke kolom en de strafrechtketen, niet wijzigt. Met het wetsvoorstel is beoogd een hogere kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken en een betere samenwerking tussen justitiële en bestuurlijke organisaties te bereiken. Het voorstel brengt geen verandering in de rechten en vrijheden van personen en bedrijven.

Het wetsvoorstel betreft een wijziging van de Wabo voor wat betreft de uitvoering van VTH-taken. Hiermee is het mogelijk om voor de kwaliteit van de uitvoering van taken met betrekking tot de omgevingsvergunning en voor andere taken die met de omgevingsvergunning samenhangen, kwaliteitseisen te stellen. Inhoudelijk heeft dit wetsvoorstel primair betrekking op de uitvoering van de VTH-taken die in de Wabo zijn geregeld. Op grond van artikel 5.1 van de Wabo zijn de bepalingen uit paragraaf 5.2 daarnaast van toepassing op uitvoering en handhaving van een aantal andere omgevingsrechtelijke wetten, voor zover dat in de betreffende wetten is geregeld.

Het systeem van de Wabo houdt in dat de hoofdelementen in de wet zelf zijn opgenomen en dat uitwerking plaatsvindt in het Bor en de Mor.

In dit wetsvoorstel worden de delegatiegrondslagen voor reeds in deze beide wettelijke regelingen opgenomen bepalingen aangescherpt, gepreciseerd en gewijzigd ter uitvoering van de in de package deal gemaakte afspraken. De nieuwe te regelen onderwerpen zijn veelal technisch en zullen veelvuldig wijzigen. Waar mogelijk is direct aangegeven dat dit bij ministeriële regeling gebeurt. Echter, omdat het op dit ogenblik nog niet volstrekt helder is hoe de elementen over de beide niveaus verdeeld zullen worden, is voor de meeste nieuwe onderwerpen voor de bij of krachtens-constructie gekozen. In de artikelsgewijze toelichting bij dit wetsvoorstel is telkens voor zover reeds nu duidelijk aangegeven waarom voor welk niveau van gedelegeerde regelgeving is gekozen.

Uitvoering en handhaving van het in dit wetsvoorstel geregelde, zal langs de in de paragrafen 3.4 en 3.6 getrokken lijnen plaatsvinden: gemeenten en provincies zijn primair verantwoordelijk voor de uitvoering en de gemeenteraad en provinciale staten houden hier primair horizontaal toezicht op. In dit verband voorziet dit wetsvoorstel in de verplichting voor burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten om jaarlijks aan gemeenteraad en provinciale staten te rapporteren over de kwaliteit van de uitvoering. Voorts is voorzien in de mogelijkheid van een verplichte collegiale toets en rapportage van de uitkomsten daarvan aan raad en staten (het voorgestelde artikel 5.7) en in verslaglegging over de gevallen waarin het bevoegd gezag een besluit heeft genomen dat afwijkt van het door de omgevingsdienst voorgestelde ontwerp-besluit op een aanvraag om een omgevingsvergunning of een ontwerp-besluit tot bestuurlijke handhaving (het voorgestelde artikel 5.9).

De provincies houden toezicht op de gemeenten (en het Rijk op de provincies) met gebruikmaking van het instrumentarium dat hen ter beschikking staat in het kader van het interbestuurlijk toezicht. Dat zijn de instrumenten schorsen en vernietigen (bij een besluit in strijd met het recht of het algemeen belang) en indeplaatstreding bij taakverwaarlozing. Van taakverwaarlozing is sprake als een bij of krachtens de wet gevorderde beslissing niet of niet naar behoren wordt genomen, een bij of krachtens de wet gevorderde handeling niet of niet naar behoren wordt verricht of een bij of krachtens de wet gevorderd resultaat niet of niet naar behoren tot stand wordt gebracht. Hiertoe behoort ook het schenden van de beginselplicht tot handhaving, zoals in paragraaf 3.6 is uiteengezet.

De ILT heeft een HUF-toets (toets op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid) uitgevoerd met betrekking tot dit wetsvoorstel.29 Conclusie daarvan is dat de voorgestelde wijzigingen van de Wabo handhaafbaar en uitvoerbaar zijn. Wel stelt de ILT voor in het wetsvoorstel een algemene bevoegdheid tot handhaving voor de ILT in het wetsvoorstel op te nemen. Echter, zoals elders in deze memorie van toelichting uiteen is gezet, vormt het bestaande stelsel van bevoegdheidverdeling (met inachtneming van de afspraken daarover uit de package deal) uitgangspunt van dit wetsvoorstel. Op basis van het voorgestelde artikel 5.4, derde lid, kan de Minister van Infrastructuur en Milieu een regierol innemen indien de kwaliteit van de bestuursrechtelijke handhaving in het geding is, uiteraard met inachtneming van ieders wettelijke kaders en bevoegdheden. Daarnaast bestaat het voornemen30 om in de Omgevingswet een interventiebevoegdheid voor de Minister op het terrein van de externe veiligheid in de Wabo-kolom op te nemen. In de door de Tweede Kamer aangenomen motie Remco-Dijkstra en Van Tongeren is overigens verzocht geen nieuwe wettelijke interventiebevoegdheden voor het Rijk te creëren voordat de geplande evaluatie van de RUD’s in 2014 is afgerond31.

Verder wordt voorgesteld niet alleen het Bestuurlijk Omgevingsberaad (artikel 5.5) een wettelijke basis te geven, maar ook de daarin gemaakte afspraken zelf rechtsreeks algemeen verbindend te laten zijn. Afgezien van het feit dat een rechtstreekse uit de wet voorvloeiende binding aan gemaakte afspraken zich niet goed verdraagt met het karakter van in overleg te maken afspraken, zou het ook onvoldoende flexibel zijn: het zal niet per se noodzakelijk zijn dat alle in het overleg te maken afspraken wettelijke status krijgen. Voor bindende doorwerking wordt de nu voorgestelde regeling voldoende geacht. Ten slotte adviseert de ILT de verslagverplichting van de omgevingsdienst aan gedeputeerde staten of de ILT in geval het bevoegd gezag van het advies van de omgevingsdienst afwijkt, aan een termijn te binden. In plaats daarvan is in het wetsvoorstel echter gekozen voor versterking van de horizontale kwaliteitsborging door middel van een jaarlijkse verslaglegging door het bevoegd gezag aan de gemeenteraad of provinciale staten over plaatsgevonden afwijkingen.

Met het voorliggende wetsvoorstel worden de randvoorwaarden geschapen voor het oplossen van belangrijke problemen bij de uitvoering van de VTH-taken op het gebied van het omgevingsrecht. De fragmentatie van de uitvoering van de VTH-taken wordt sterk verminderd en de vrijblijvendheid van de samenwerking wordt beëindigd. De uitvoering van de VTH-taken moet gaan voldoen aan kwaliteitscriteria, het landsdekkend netwerk van professionele uitvoeringsorganisaties (omgevingsdiensten) wordt geborgd en de samenwerking (en informatie-uitwisseling) tussen de bevoegde bestuursorganen, het OM en de politie wordt structureel verbeterd.

Dit maakt het meer dan nu het geval is, mogelijk om de handhaving bij inrichtingen en de ketenhandhaving effectiever, doortastender en onafhankelijker te maken. De professionalisering van de handhaving aan de bestuurlijke kant maakt het mogelijk dat het OM en de politie zich aan de strafrechtelijke kant meer gaan richten op de bestrijding van de zware en middelzware milieucriminaliteit.

De effecten van deze maatregelen zijn positief voor de kwaliteit van de leefomgeving en veiligheid van de burgers. De maatregelen bevorderen een meer gelijk speelveld voor bedrijven. Voorts is beter gewaarborgd is dat toezichthouders die bedrijven bezoeken over de vereiste deskundigheid beschikken. Hiermee wordt tegemoet gekomen aan een veelgehoorde klacht vanuit het bedrijfsleven: bedrijven storen zich meer aan onvoldoende professionaliteit van de toezichthouder dan aan de frequentie van controlebezoeken. Deze «baten» van de maatregelen hebben voor het bedrijfsleven als zodanig geen kwantificeerbaar effect op de administratieve lasten of de toezichtslasten; wel dragen ze bij aan een vermindering van de door bedrijven «beleefde regeldruk». Vanzelfsprekend zijn ook burgers en milieu gebaat bij het bereiken van het doel van dit wetsvoorstel: een hogere kwaliteit van uitvoering van VTH-taken.

Hierbij past nog wel de kanttekening dat de positieve effecten niet uitsluitend op het conto van het wetsvoorstel kunnen worden geschreven. Ze zijn het resultaat van het bottom up proces van de afgelopen jaren gericht op verbetering van het VTH-stelsel. Het wetsvoorstel borgt deze resultaten en verzekert een landsbrede werking hiervan.

De hierboven genoemde kosten zijn onder de paraplu van het interbestuurlijke Programma Uitvoering met Ambitie in beeld gebracht en neergelegd in het rapport «Landelijk financieel totaalbeeld vorming RUD’s». Over het rapport bestaat overeenstemming tussen de betrokken partijen. Het rapport, zo hebben IPO, VNG en Rijk geconstateerd, voldoet aan de eisen van een onderzoek in het kader van artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet.

Het cijfermateriaal laat zien dat het saldo van kosten en baten van de vorming van omgevingsdiensten positief is. De omvangrijke (eenmalige) transitiekosten worden in circa zes jaar «terugverdiend» door het boeken van efficiencywinst. Na zes jaar is sprake van een structureel financieel voordeel van ruim 40 miljoen euro per jaar. Het IPO en de VNG hebben zich op het standpunt gesteld dat de terugverdientijd maximaal vijf jaar mag bedragen. Hiervoor is een bedrag van ca. 51 miljoen euro nodig. Op 31 oktober 2012 is een onderhandelaarsakkoord bereikt tussen het IPO, de VNG en het Rijk over een eenmalige financiële bijdrage van het Rijk in de transitiekosten van 25 miljoen euro32. Het Rijk heeft dit bedrag in 2012 eenmalig in het Gemeentefonds en Provinciefonds gestort, waarbij IPO en VNG de exacte verdeling van de 25 miljoen euro over beide fondsen hebben vastgesteld. IPO en VNG hebben bij het akkoord de kanttekening geplaatst dat er vanaf 1 januari 2013 – de (toentertijd nagestreefde) datum van invoering van de omgevingsdiensten – gedurende zes jaar geen systeem- of beleidswijzigingen met gevolgen voor de omgevingsdiensten zouden mogen plaatsvinden. In reactie daarop is van rijkszijde aangegeven dat het inderdaad van belang is dat het nieuwe VTH-stelsel de kans krijgt te consolideren.

De VNG laat weten dat het wetsvoorstel «over eerdere afspraken heen komt» en dus niet past binnen het bottom-up proces. Het lijkt er volgens de VNG op alsof het Rijk de gemaakte afspraken alsnog wettelijk wil afdwingen. Daarbij gaat het te veel over het «hoe» en niet over het «wat». Door het ontbreken van een inhoudelijke invulling van de algemene maatregelen van bestuur is het moeilijk een inhoudelijke reactie te geven. Daarnaast wijst de VNG erop dat de financiële consequenties in beeld moeten worden gebracht en gecompenseerd zouden moeten worden. Ook is volgens de VNG afgesproken dat een bestuurlijke en informatiekundige uitvoeringstoets moet plaatsvinden.

Naar aanleiding van het commentaar van de VNG is het wetsvoorstel met bijbehorende memorie van toelichting op een aantal punten aangepast en verduidelijkt. Aangegeven is dat het IPO, de VNG en het Rijk in de package deal hebben afgesproken dat de resultaten van de gemaakte afspraken wettelijk geborgd zullen worden. Het voorliggende wetsvoorstel is de uitwerking van die afspraak. In de toelichting is verder verduidelijkt is dat het primair gaat om «borgen» van gemaakte of te maken bestuurlijke afspraken en niet om het eenzijdig wettelijk opleggen van verplichtingen. Artikel 5.5 van de Wabo is aan het wetsvoorstel toegevoegd om het Bestuurlijk Omgevingsberaad waarin afspraken worden gemaakt over de verschillende elementen van het VTH-stelsel, een wettelijke basis te geven. Het wetsvoorstel voorziet voorts in de mogelijkheid van regeling bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling van de onderwerpen die in het Bestuurlijk Omgevingsberaad zijn besproken (over bijvoorbeeld kwaliteitscriteria of gegevensstandaarden). Hiermee wordt recht gedaan aan het feit dat het vaststellen van dergelijke kaders voor de uitvoering een gezamenlijke verantwoordelijkheid is. Zoals elders in deze memorie van toelichting is aangegeven, dient het wetsvoorstel te worden gezien als het noodzakelijke sluitstuk van het bottom-up proces. Het staat daar dus niet haaks op. Overigens wordt vanuit de praktijk (zie paragraaf 7.3) sterk aangedrongen op wettelijke borging van de gemaakte afspraken; voorzien wordt dat zonder dat geen structurele oplossing voor de geconstateerde problemen met de uitvoering van VTH-taken wordt bereikt.

Het College van procureurs-generaal laat weten dat er dringend behoefte is aan een landsdekkend netwerk van robuuste omgevingsdiensten. Gelet hierop acht het College het een goede zaak dat er met dit wetsvoorstel wordt gekomen tot structurele verbetering van de milieuhandhaving en hiermee niet wordt gewacht op de totstandkoming van de Omgevingswet. Het College heeft echter wel een aantal kanttekeningen. De belangrijkste kanttekening is dat de zaken die het wetsvoorstel voor de strafrechtelijke kolom vastlegt bij voorkeur in de WED moeten worden opgenomen. Aan deze wens is tegemoetgekomen door in de WED een samenwerkingsbepaling in te voegen. Het voorgestelde artikel 58a WED geldt als de strafrechtelijke evenknie van het voorgestelde artikel 5.4 van de Wabo. Ook heeft het College een kanttekening gemaakt bij het artikel over de informatie-uitwisseling. Het nut van de voorgestelde regeling en een wettelijke plicht tot informatie-uitwisseling wordt onderschreven. Het is het College, bij lezing van het artikel, echter niet duidelijk of beoogd is met het artikel een wettelijke plicht te creëren voor die gevallen waarin al een bevoegdheid tot informatie-uitwisseling bestaat, of dat nadrukkelijk is beoogd een nieuwe bevoegdheid tot informatie-uitwisseling te creëren voor gevallen waarin die thans niet bestaat. Naar aanleiding van deze kanttekening is het artikel dat gaat over informatie-uitwisseling en het bijbehorende gedeelte van de memorie van toelichting aangepast en verduidelijkt. De in dit artikel voorgestelde verplichting tot het aan elkaar verstrekken van gegevens ziet niet op de verstrekking van strafvorderlijke en justitiële gegevens. Hiervoor kunnen bij algemene maatregel van bestuur op grond van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens nadere regels worden gesteld.

Van VNO-NCW en de Stichting Natuur & Milieu is geen reactie ontvangen.

Actal heeft uit eigen beweging een ex ante-toets van het wetsvoorstel uitgevoerd. Actal kwalificeert het wetsvoorstel als een belangrijke stap vooruit. Wel wordt op een aantal punten voorgesteld het wetsvoorstel aan te scherpen. Actal bepleit in het kort het volgende. Ingegaan zou moeten worden op de vraag of en hoeverre alle VTH-taken publiek moeten worden uitgevoerd en of overlaten aan private partijen een optie is. Waar het gaat om de bouwregelgeving gebeurt dit al. Overigens wijst Actal zelf al op de noodzaak van het stellen van voorwaarden bij het inschakelen van private expertise.

Op dit moment ligt het meer voor de hand de ervaringen op het gebied van de bouwregelgeving af te wachten alvorens bij andere taken waarop dit wetsvoorstel betrekking heeft (met name milieu), private toetsing in te voeren.

Actal bepleit voorts de mogelijkheden van (verdere) opschaling van omgevingsdiensten te bekijken, waarbij vooral het niet volledig overlappen van de gebieden van de omgevingsdiensten met de veiligheidsregio’s onwenselijk wordt geacht.

Zoals in paragraaf 3.8 aangegeven, is congruentie met het gebied van de veiligheidsregio uitgangspunt. Door de bestaande afwijkingen bij ministeriële regeling te formaliseren, af te bouwen en geen nieuwe afwijkingen meer toe te staan, wordt op dit punt de vinger aan de pols gehouden.

Volgens Actal zou wettelijk geregeld moeten worden dat de directeur van de omgevingsdienst een stevig mandaat krijgt.

Voor een goede uitvoering van wat in dit wetsvoorstel wordt geregeld, is inderdaad een stevig mandaat van de directeur van de omgevingsdienst noodzakelijk. Mandateren kan echter niet wettelijk worden voorgeschreven omdat dat zich niet zou verdragen met de in afdeling 10.1.1. van de Algemene wet bestuursrecht geregelde mandaatsfiguur. De kern daarvan is dat de mandaatverlener verantwoordelijk blijft voor en zeggenschap behoudt over de in mandaat uitgeoefende bevoegdheden en het mandaat kan intrekken. Daarom is in bestuurlijk overleg regelmatig de wenselijkheid benadrukt van het mandateren van bevoegdheden op vrijwillige basis.

Het basistakenpakket dat de taken bevat die in elk geval in het verband van de omgevingsdienst uitgevoerd moeten worden, zou volgens Actal uitgebreid moeten worden. Het basistakenpakket is tot stand gekomen in overleg met IPO en VNG in vervolg op de afspraken in de package deal. Zoals in reactie op de opmerkingen van het IPO al is aangegeven, staat in het voorgestelde artikel 5.8 van de Wabo voorop dat de taken die door de omgevingsdiensten moeten worden uitgevoerd, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden aangewezen. Bij het opstellen van de maatregel kan bezien worden in hoeverre uitbreiding van het eerder met IPO en VNG overeengekomen basistakenpakket wenselijk is.

In een andere reactie wordt zorg uitgesproken over de verhouding tussen dit wetsvoorstel enerzijds en anderzijds de voorstellen tot verdergaande privatisering van de kwaliteitsborging in de bouw (commissie Fundamentele Verkenning Bouw). In dat kader wil het kabinet een wettelijke regeling opstellen waarbij initiatiefnemers gedurende tenminste drie jaar kunnen kiezen tussen de traditionele publieke route of een nieuwe private route om te waarborgen dat opgeleverde bouwwerken voldoen aan de voorschriften uit het Bouwbesluit34. Dit wordt wel met de term «duaal stelsel» aangeduid. Na oplevering zal het toezicht op de dan bestaande bouw door het bevoegd gezag blijven plaatsvinden.

Onderdeel van private kwaliteitsborging is dat de opdrachtgever van een bouwproject er zelf zorg voor draagt dat een bouwwerk voldoet aan het Bouwbesluit. Om de private route te kunnen gebruiken zal de private kwaliteitsborger aantoonbaar voldoende deskundigheid en ervaring in huis moeten hebben. Er zullen daarom zowel aan de private kwaliteitsborger als aan het bevoegd gezag deskundigheids- en ervaringseisen worden gesteld, die op elkaar aan zullen sluiten. In paragraaf 3.2 van deze memorie van toelichting is al aangegeven dat het bij de kwaliteitscriteria van het voorgestelde artikel 5.3, eerste lid, van de Wabo niet gaat om een norm voor de capaciteitsinzet per inrichting of project. De kwaliteitscriteria van het voorliggende wetsvoorstel staan dus zeker niet haaks op de uitwerking van de voorstellen van de commissie Fundamentele Verkenning Bouw, zoals in een van de reacties wordt gesteld. Integendeel: zij zijn er beide op gericht, dat de controle aan kwaliteitseisen voldoet. Dit laat onverlet dat deze ontwikkelingen organisatorische aanpassingen vergen, met name wanneer de kwaliteit van het toezicht in de praktijk verbetering behoeft. Voor individuele gemeenten kan het, wanneer in korte tijd een substantieel deel van de vergunningaanvragers kiest voor het private spoor, niet goed mogelijk blijken om te voldoen aan de kwaliteitseis van voldoende kritische massa. Dit betekent dat dan ofwel meer samenwerking met andere gemeenten zal moeten worden gezocht (eventueel door deze taken naar de omgevingsdienst over te hevelen), dan wel op andere wijze meer uitbesteding moet plaatsvinden. Dit betreft echter een praktische consequentie en geen principiële tegenstrijdigheid tussen de aanpak van de commissie Fundamentele Verkenning Bouw en het onderhavige wetsvoorstel.

Volgens artikel 7.2 van de Wabo vindt evaluatie van die wet plaats binnen vijf jaar na de inwerkingtreding, te weten in 2015.

2015 is te vroeg om de bepalingen uit dit wetsvoorstel mee te nemen bij die evaluatie. Gezien het belang van kwalitatief goed toezicht, handhaving en vergunningverlening, is hiervoor in een aparte evaluatie voorzien vijf jaar na inwerkingtreding van de bepalingen van dit wetsvoorstel. Doelstelling van die evaluatie zal zijn om inzicht te bieden in de doeltreffendheid en effecten van de wet (en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving) in de praktijk en om mogelijke verbeterpunten aan te geven.

Hiertoe zal een beeld worden gevormd van de uitvoering in de praktijk en een antwoord worden gegeven op de vraag of de met de wet beoogde doelen en functies in de praktijk worden bereikt en welke verbeterpunten kunnen worden benoemd. De met het wetsvoorstel beoogde doelen sluiten direct aan op de doelen en afspraken van de package deal waarop in paragraaf 1 en meer uitvoerig in paragraaf 2.2 is ingegaan. Het wetsvoorstel strekt er immers toe de met de uitvoering van de afspraken bereikte resultaten wettelijk te borgen. Bij de vraag welke verbeterpunten kunnen worden benoemd, zal uiteraard ook de aanleiding voor het opstellen van dit wetsvoorstel een rol spelen. In paragraaf 2.1 is in dit verband stilgestaan bij de constateringen in het advies van de commissie Mans (over de fragmentatie en vrijblijvendheid van toezicht en handhaving) en bij het niet steeds voldoende doortastende en effectieve overheidsoptreden bij bedrijven zoals Chemie-Pack, Thermphos en Odfjell.

Een eerste partiële evaluatie is overigens al aan de orde bij de evaluatie ter uitvoering van de motie-Houwers35, die vraagt om evaluatie van het succes van de omgevingsdiensten voor eind 2014.

De evaluatie zal worden uitgevoerd door een onafhankelijke deskundige.

Dit artikel bevat in het eerste lid de basis voor het bij algemene maatregel van bestuur bepalen van kwaliteitseisen die gelden voor de uitvoering van een aantal taken op het gebied van het omgevingsrecht. Ingevolge onderdeel a zullen de kwaliteitscriteria gelden voor de uitvoering van taken en bevoegdheden waaronder de handhaving met betrekking tot de omgevingsvergunning en, voor zover dit in de betrokken wetten is bepaald, voor activiteiten waarvoor in die wetten regels zijn gesteld. Hiertoe behoren op grond van het voorgestelde artikel III activiteiten waarop het Activiteitenbesluit van toepassing is. Het gaat daarbij om het in ontvangst nemen van meldingen en het beslissen op verzoeken om maatwerk en om gelijkwaardige voorzieningen en het afgeven van omgevingsvergunningen beperkte milieutoets.

Ingevolge artikel II tot en met IV en VI, onderdeel A, zal het mogelijk zijn om kwaliteitscriteria op te stellen en te laten gelden voor in de omgevingsvergunning geïntegreerde activiteiten uit de in die artikelen genoemde wetten.

Ingevolge onderdeel b zullen de kwaliteitscriteria tevens gelden voor de handhaving door bestuursorganen van het bepaalde bij of krachtens de Wabo en de in artikel 5.1 genoemde wetten voor zover dat in die wetten is bepaald.

Ingevolge onderdeel c worden bij algemene maatregel van bestuur ook eisen gesteld aan de bekwaamheid en deskundigheid van ambtenaren die bij het uitvoeren van die taken en bevoegdheden (onderdelen a en b) betrokken zijn.

De regels ten aanzien van de kwaliteit van de uitvoering die op grond van het eerste lid worden gesteld, kunnen verschillen naar gelang de aard van de activiteiten die het betreft. Zo kunnen voor de uitoefening van bevoegdheden ten aanzien van zogeheten BRZO-bedrijven of andere bedrijven die onder artikel 31 van de Wet veiligheidsregio’s vallen, aparte regels gelden.

Voor buitengewone opsporingsambtenaren zullen op grond van dit artikel geen eisen kunnen worden gesteld. Dat is ook niet nodig omdat daarin reeds is voorzien op basis van het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar.

De regels ten aanzien van de kwaliteit van de uitvoering kunnen bovendien verschillen naar gelang de bestuursorganen die het betreft. Deze mogelijkheid is opgenomen om specifieke kwaliteitseisen voor de waterschappen te kunnen stellen als daar behoefte aan zou bestaan.

De eisen die gesteld worden ten aanzien van de kwaliteit, gelden niet alleen voor de uitvoering van de taken uit het basistakenpakket en daarmee samenhangende bevoegdheden, maar ook voor de zogenaamde achterblijvende taken en voor de taken en bevoegdheden die hoewel geen onderdeel van het basistakenpakket, wel door omgevingsdiensten worden uitgeoefend.

Op grond van dit artikel kunnen bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld over een strategische en programmatische uitvoering van de handhaving en over de afstemming van de uitoefening van handhavingsbevoegdheden tussen bestuursorganen en toezichthouders die belast zijn met de handhaving van de betrokken wetten onderling, en met de instanties die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten. Deze bepaling is vergelijkbaar met hetgeen nu in artikel 5.3, tweede en derde lid, van de Wabo is opgenomen. Ten opzichte van die bepalingen wordt het toepassingsbereik door dit wetsvoorstel echter verbreed, in die zin dat regels met betrekking tot een strategische en programmatische uitoefening van de bevoegdheden tot handhaving ook kunnen gelden voor de uitoefening van de strafrechtelijke handhaving door het OM en de politie. Daartoe wordt in de WED een samenwerkingsbepaling geïntroduceerd op basis waarvan dergelijke regels in een algemene maatregel van bestuur en ministeriële regeling worden neergelegd. Regulering via de WED is aangewezen, omdat die wet algemene regels stelt voor de opsporing, vervolging en berechting van economische delicten. Bovendien biedt de voorziene wettelijke basis voor samenwerkingsregels mogelijkheden om vergelijkbare regelingen te treffen in andere handhavingsdomeinen (dan het omgevingsrechtelijke) waarbij sprake is van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhavingsregimes.

Met «bovenregionaal» in onderdeel a, wordt bedoeld dat de prioriteitsstelling het niveau van een individuele omgevingsdienst te boven gaat.

Met «bovenprovinciaal» in het derde lid, wordt bedoeld dat de afstemming het niveau van een individuele provincie te boven gaan.

Artikel 5.4, tweede lid, bevat een grondslag om bij ministeriële regeling nadere regels te kunnen stellen. Het gaat hier deels om onderwerpen die nu al geregeld zijn in het Bor en de Mor en die ter uitvoering van de package deal aangescherpt en gepreciseerd zullen worden, en deels om nieuwe onderwerpen. Bovendien biedt een ministeriële regeling de mogelijkheid om afspraken in het Bestuurlijk Omgevingsberaad te borgen. De Minister van Infrastructuur en Milieu stelt de nadere regels vast in overeenstemming met andere betrokken Ministers. Wanneer bijvoorbeeld interventiestrategieën of handhavingsprioriteiten met betrekking tot BRZO-bedrijven worden vastgesteld voor het bevoegd gezag en de BRZO-omgevingsdiensten, en daarbij afstemming is vereist met interventiestrategieën of handhavingsprioriteiten van de ISZW en de veiligheidsregio’s, dan worden de nadere regels vastgesteld in overeenstemming met de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Minister van Veiligheid en Justitie.

Het in artikel V voorgestelde artikel 58a van de WED is de strafrechtelijke evenknie van artikel 5.4.

Deze bepaling biedt de basis voor regelmatig overleg over wat met paragraaf 5.2 geregeld wordt en over wat met de te stellen regels beoogd wordt. Dat in deze overlegstructuur ook de Minister van Veiligheid en Justitie en het OM zijn opgenomen, volgt uit het in artikel VI voorgestelde artikel 58a, derde lid, van de WED. Dat artikel bevat de strafrechtelijke evenknie van artikel 5.5. Daarmee is verzekerd dat in elk geval de betrokken Ministers, vertegenwoordigers van provincies, gemeenten, waterschappen, omgevingsdiensten en OM aan dit regelmatige overleg zullen deelnemen. Aangezien de mogelijk te bespreken onderwerpen heel verschillend van aard zijn en er na verloop van tijd een verandering noodzakelijk kan blijken, kunnen verschillende overlegorganen ingesteld worden met telkens een andere samenstelling, al naargelang het in dat overlegorgaan te bespreken onderwerp.

Met dit overleg wordt expliciet beoogd – en in het derde lid benadrukt – om tot verdere afspraken te komen over de zaken waarop paragraaf 5.2 betrekking heeft. In het overleg zullen in ieder geval afspraken worden gemaakt over de op grond van het voorgestelde artikel 5.3, eerste lid, van de Wabo te stellen kwaliteitseisen voor de uitvoering van de daar genoemde taken en bevoegdheden. Daarnaast kunnen bijvoorbeeld nadere afspraken worden gemaakt over de wijze waarop regionaal of nationaal afstemming met het OM en de politie plaatsvindt of kunnen afspraken worden gemaakt met betrekking tot verdere kennisdeling. Het overleg is ten dele een voortzetting van het bestuurlijk overleg zoals dat tussen het Rijk, het IPO, de VNG en de UvW sinds het sluiten van de package deal in 2009 is gevoerd over de onderwerpen die in dit wetsvoorstel aan de orde zijn. Tegelijkertijd is sprake van een verbreding, bijvoorbeeld met partijen en onderwerpen van de Landelijke Aanpak Toezicht Risicobeheersing Bedrijven en van het (niet meer functionerende) Bestuurlijk Landelijk Overleg Milieuhandhaving.

In het tweede lid is bepaald dat – naast genoemde bestuursorganen en instanties – andere instanties kunnen worden uitgenodigd, voor zover deze enige betrokkenheid hebben bij de uitvoering van de taken en bevoegdheden waarop paragraaf 5.2 betrekking heeft. Te denken valt aan de Belastingdienst of inspectiediensten van andere ministeries, zoals de Inspectie SZW. Het tweede lid beoogt mede een grondslag te bieden voor het instellen van eventuele ad hoc overleggen.

In het huidige artikel 5.4 van de Wabo is aan gedeputeerde staten een coördinerende taak toegekend ten aanzien van de uitvoering van de bestuursrechtelijke handhaving. Deze taak wordt in het voorgestelde artikel 5.6 enerzijds verruimd, namelijk met de coördinatie ten aanzien van de kwaliteit van de uitvoering van taken en bevoegdheden met betrekking tot de omgevingsvergunning en met betrekking tot activiteiten waarvoor regels zijn gesteld krachtens de betrokken wetten voor zover dat in die wetten is bepaald (voorgesteld artikel 5.3, eerste lid, onder a, van de Wabo). Anderzijds zal de coördinatie van taken die bij een omgevingsdienst zijn ondergebracht niet langer primair op provinciaal niveau plaatsvinden, maar op het niveau van de omgevingsdienst. De coördinerende taak van de provincie zal dus – afgezien van de opstartperiode van de omgevingsdiensten – voor het merendeel betrekking hebben op de bij gemeenten en de provincie achterblijvende taken. In verband hiermee zal rekening gehouden moeten worden met de in verband van een omgevingsdienst gemaakte afspraken.

De coördinatie heeft verder geen betrekking op de strafrechtelijke handhaving. Van belang hierbij is nog dat regels over de kwaliteit en de wijze van uitvoering van taken voor veel situaties in de gedelegeerde regelgeving zullen worden gegeven. Daardoor kunnen de provincies in veel gevallen rechtstreeks toezien op de uitvoering van wettelijke voorschriften en daarop indien nodig ingrijpen met het generiek toezicht, zonder eerst zelf aan een coördinatiestructuur te hoeven bouwen. Verwezen wordt verder naar de paragrafen 3.5 en 3.6 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

Deze bepaling vormt de grondslag voor de kwaliteitsbewaking van alle VTH- taken op het gebied van het omgevingsrecht. Het eerste lid verplicht burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten jaarlijks te onderzoeken in hoeverre wordt voldaan aan de kwaliteitscriteria zoals bedoeld in het voorgestelde artikel 5.3, eerste lid, van de Wabo. Door het Rijk is samen met de provincies, gemeenten en waterschappen een digitaal instrument ontwikkeld voor deze zelfevaluaties. Dit instrument is door het Rijk gefinancierd.

Burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten rapporteren de resultaten van dat onderzoek (kritische massa en proces) jaarlijks aan de gemeenteraad onderscheidenlijk provinciale staten. Zie het algemeen deel van deze memorie van toelichting in paragraaf 3.4. Dit onderzoek moet in ieder geval gebeuren en daarover moet worden gerapporteerd. Het instrument dat door de VNG is ontwikkeld en waarmee aan de hand van criteria voor output en outcome, prestaties van organisaties kunnen worden weergegeven, kan aanvullend worden gebruikt.

Het voorschrijven van het jaarlijkse onderzoek en bijbehorende rapportageplicht past in de eerder ingezette lijn om het primaat van het toezicht bij dezelfde bestuurslaag te houden (horizontale verantwoording). De rapportage sluit bij voorkeur aan bij de jaarlijkse begrotingscyclus zodat de extra bestuurlijke lasten tot een minimum beperkt blijven. Bij ministeriële regeling worden kwaliteitsmaatstaven voor het onderzoek voorgeschreven, waaronder het gebruik van het ontwikkelde digitale instrument voor zelfevaluatie. Gedacht kan worden aan het voorschrijven van een jaarlijkse actualisering met behulp van het digitale instrument, gecombineerd met de resultaten van bench mark of collegiale toets. Dit geeft overigens nog geen inzicht in output (aantal vergunde bedrijven, aantal beroepszaken, aantal gecontroleerde bedrijven, aantal opgelegde sancties etc.). Uit het verslag op grond van artikel 5.9 blijkt wel in welke gevallen er door het bevoegd gezag is afgeweken van door de omgevingsdienst voorgestelde ontwerpbesluiten.

In artikel 5.7, tweede en derde lid, zijn de delegatiegrondslagen opgenomen voor het bij regeling stellen van regels over te onderzoeken onderwerpen en te gebruiken onderzoeksmethode en de bepaling dat een prestatievergelijking wordt uitgevoerd, voor welke onderwerpen dit gebeurt en welke methode er wordt gebruikt. Het voor de zelfevaluaties inmiddels beschikbare instrument is technisch van aard. In aansluiting op de Wabo-systematiek komen voorschriften hierover in de Mor.

Het bij ministeriële regeling bepalen dat een prestatievergelijking moet worden uitgevoerd, gebeurt uitsluitend indien blijkt dat de prestatievergelijkingen niet of onvoldoende worden uitgevoerd. Mocht dit blijken, dan moet de verplichting snel van kracht kunnen worden.

Verwezen wordt verder naar paragraaf 3.4 van het algemene deel van deze memorie van toelichting.

Er wordt toegewerkt naar de situatie waarin de grenzen van een omgevingsdienst ofwel parallel lopen met een veiligheidsregio ofwel waarin één omgevingdienst verschillende veiligheidsregio’s omvat.

Het is de bedoeling dat de omgevingsdiensten met een van veiligheidsregio’s afwijkende schaal en werkgebied een uitzondering zijn. Nieuwe uitzonderingen zullen niet meer worden toegestaan. Er is voor het niveau van een ministeriële regeling gekozen om indien een uitzondering niet langer bestaat, die met onmiddellijke ingang te kunnen beëindigen. Daarom is gekozen voor het rechtstreeks in de wet delegeren aan de Ministers van Veiligheid en Justitie en van Infrastructuur en Milieu.

Verder vormt dit artikel de uitwerking van het in paragraaf 3.7 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting beschreven uitgangspunt van regionale uitvoering van een basistakenpakket. Het tweede lid draagt gedeputeerde staten en burgemeester en wethouders op om ervoor zorg te dragen dat de in de voorgestelde artikelen 5.3, eerste lid, en 5.4, eerste lid, van de Wabo genoemde taken in het verband van een omgevingsdienst worden verricht, wanneer dat in het kader van een doelmatige en doeltreffende uitvoering van die taken nodig is. Van enkele taken is al gezamenlijk bestuurlijk vastgesteld dat deze dusdanig van aard zijn dat het geboden is deze in het verband van een omgevingsdienst uit te voeren. Op grond van het derde lid zal de uitvoering van deze taken (het basistakenpakket) bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan een omgevingsdienst worden opgedragen. Bij die maatregel kan voor de BRZO-taken uit het basistakenpakket waarvoor specifieke deskundigheid is vereist, worden bepaald dat de uitvoering van deze taken aan één van de zes BRZO-omgevingsdiensten wordt opgedragen, zodat deze zich in die taken kunnen specialiseren.

Het voorgestelde eerste lid verplicht bestuursorganen en de daaronder werkzame toezichthouders om aan elkaar de nodige gegevens te verstrekken in het kader van de handhaving van de betrokken wetten. Bovendien moeten de bestuursorganen en de daaronder werkzame toezichthouders de nodige gegevens verstrekken aan de instanties die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving van die wetten, voor zover dat voor deze gegevens noodzakelijk is voor de uitvoering en de doelmatige bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving. Deze verplichting tot gegevensverstrekking geldt uiteraard niet voor de instanties die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving. De bepalingen van dit wetsvoorstel gelden niet voor in dat verband verkregen gegevens.

De verplichting tot het verstrekken van gegevens is beperkt tot het geven van informatie die de ontvanger nodig heeft in het kader van een doelmatige handhaving, zodat het recht op het beschermen van de persoonlijke levenssfeer niet onnodig wordt beperkt. In paragraaf 3.9 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting is al uitgebreid op dit artikel ingegaan.

Het tweede lid bepaalt dat ook andere organen en instanties dan de in het eerste lid genoemde, aangewezen kunnen worden om gegevens te verstrekken aan de genoemde bestuursorganen en instanties, voor zover het verstrekken van die gegevens noodzakelijk is in het kader van een doelmatige handhaving. In gevallen waarin gevraagd wordt gegevens te verstrekken, er een noodzaak is en het verzoek ook overigens in overeenstemming is met de daarvoor geldende regels en voorschriften, moeten die gegevens worden verstrekt. In geval er geen verzoek is, bestaat er een bevoegdheid om gegevens te verstrekken.

In het derde lid wordt «verwerken» gebruikt. Dit is gebruikt in de betekenis die daarin in artikel 1, onderdeel b, van de Wet bescherming persoonsgegevens, daaraan is gegeven: verzamelen, vastleggen, ordenen, bewaren, bijwerken, wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, verstrekken door middel van doorzending, verspreiden of anderszins ter beschikking stellen, samenbrengen, met elkaar in verband brengen, afschermen, uitwissen of vernietigen.

Het derde en het vierde lid bevatten respectievelijk de grondslag voor een algemene maatregel van bestuur en de mogelijkheid van het stellen van nadere regels voor de gevallen waarin en de wijze waarop gegevens moeten worden verwerkt. Dit is ingegeven door de gedachte dat het – door het grote aantal betrokkenen, de verschillende schalen waarop wordt gewerkt, de verschillende invalshoeken en de verschillende wijzen waarop gegevens worden geregistreerd en bijgehouden – niet aannemelijk is dat zonder een aantal regels met een uniformerende strekking de noodzakelijke informatie-uitwisseling over de hele linie soepel zal kunnen plaatsvinden. De algemene maatregel van bestuur zal op alle belangrijke aanknopingspunten regels bevatten. Dit betekent zowel regels over wanneer er een noodzaak is tot het leveren van gegevens en de wijze waarop die gegevens dan beschikbaar worden gesteld (onderdeel a), als over de te gebruiken werkwijzen en technieken rond het bewaren en verstrekken van gegevens (onderdeel b) en tenslotte over de verdeling van de kosten die het uitwisselingsplatform met zich mee zal brengen (onderdeel c).