Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Inhoudsopgave

I	Algemeen	1
	1. Inleiding en achtergrond	1
	2. Achtergrond en ontwikkeling wettelijk onderwijstoezicht	4
	3. Noodzaak van wetswijziging	6
	3.1 Wettelijk kader	6
	3.2 Fantoomwetgeving en pseudoregels	7
	3.3 Status en functioneren kwaliteitsaspecten	9
	3.4 Inbreuk op professionele vrijheid	10
	3.5 Rechtsbescherming en informatievoorziening	12
	3.6 Betrokkenheid minister en parlement	13
	4. Aanscherping onderwijstoezicht	14
	4.1 Aanscherping taken	14
	4.2 Schrappen kwaliteitsaspecten	16
	4.3 Rechtsbescherming en informatievoorziening	18
	4.4 Betrokkenheid minister en parlement	19
	5. Financiële aspecten	20
	6. Consultatie en overleg	20
II	Artikelsgewijs	29

I. ALGEMEEN

1. Inleiding en achtergrond

Goede materiële voorzieningen en een degelijk curriculum zijn belangrijke randvoorwaarden voor goed onderwijs. De kwaliteit van het onderwijs is echter vooral afhankelijk van de ruimte die leraren en schoolleiders krijgen om hun vak uit te oefenen. Daar klopt het hart van het onderwijs. Wanneer vakmensen werkelijk aan zet zijn, worden de beste resultaten bereikt. De ambitie om van goed naar excellent onderwijs te gaan kan dus alleen slagen als de overheid met dit uitgangspunt rekening houdt. Uit onderzoek blijkt dat vooral een versterking van de professionele ruimte van leraren nodig is in plaats van een versterking van centrale sturing.1 Landen die goed presteren, zoals Finland, hebben een sterk vertrouwen in leraren en maken dat vertrouwen in de praktijk ook waar.2 In middelmatig presterende landen, zoals het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten, is juist sprake van een laag vertrouwen in leraren en een sterke nadruk op extern gevalideerde toetsen en verantwoording. In deze landen heerst veel onvrede over het beleid en wordt het tekortschieten inmiddels erkend.3 Het efficiencydenken waarin een beperkte selectie van leerresultaten dominant is, kan tot ongewenste resultaten leiden.

Paradoxaal genoeg gaat de erkenning dat leraren beter in positie gebracht moeten worden in de praktijk regelmatig gepaard met tegengestelde ontwikkelingen. Allereerst gebeurt dat op politiek niveau. In de afgelopen jaren zijn met betrekking tot het funderend onderwijs juist maatregelen voorgesteld die de vrijheid van professionals lijken te beperken en waarover onder professionals daarom veel discussie is ontstaan. Te denken valt aan instrumenten als de referentieniveaus, verplichte toetsen in het basis- en voorgezet onderwijs en het leerlingvolgsysteem. Ook is het curriculum regelmatig aangepast. Zo is de burgerschapsverplichting ingevoerd, werden de kerndoelen aangepast voor het opnemen van de canon en van seksuele diversiteit en werd de maatschappelijke stage verplicht. Deze wijzigingen kunnen er onbedoeld gemakkelijk toe leiden dat professionals meer bezig zijn met het aanpassen aan nieuwe regels dan met de kwaliteit van het onderwijs. Dat risico neemt nog toe wanneer verplichtingen na korte tijd weer worden afgeschaft.

Ook bij de rol van de Inspectie van het onderwijs (hierna: inspectie) zijn regelmatig vraagtekens geplaatst. De commissie-Dijsselbloem gaf in 2008 aan dat de rol van de inspectie duidelijker moet worden afgebakend en dat de Inspectie zich terughoudend moet opstellen ten aanzien van het pedagogisch klimaat.4 Dat leidde tot een motie die de regering onder meer vroeg de elementen die te maken hebben met de eigen didactische visie van de inspectie te schrappen.5 Bij de herziening van de Wet op het onderwijstoezicht (hierna: WOT) is aan dit punt echter geen uitwerking gegeven. De kritiek op het optreden van de inspectie is na de commissie-Dijsselbloem echter niet verstomd. In 2010 gaf de toenmalig voorzitter van de Onderwijsraad bij zijn afscheid aan dat voor de inspectie «het moment [...] gekomen [is] om een stap terug te zetten. De andere kant op, niet meer alles willen weten. De politieke intensiteit moet hieruit geleidelijk weer weg. De inspectie doet nu te veel.» Een ledenpeiling van de Besturenraad in 2011 sluit voor een belangrijk deel bij deze bevinding aan.6

Overigens onderkent de initiatiefnemer dat ook schoolbesturen en schoolleiders onnodige belemmeringen kunnen opwerpen voor leraren en voor de kwaliteit van het onderwijs. De inspecteur-generaal van het onderwijs heeft er bijvoorbeeld op gewezen dat leidinggevenden zich soms ten onrechte beroepen op vermeende verplichtingen van inspectie en overheid om veranderingen in de organisatie door te drukken.7 Zij staan dan de verbetering van kwaliteit in de weg, in plaats dat zij ruim baan voor kwaliteit maken. Het is goed als de inspectie in haar onderzoek juist ook bij zulke processen kritische opmerkingen maakt. Van een schoolorganisatie mag verwacht worden dat zij regelmatig kritisch onderzoekt of de inzet maximaal gericht is op de kernopdracht van de school.

De initiatiefnemer heeft meermalen tijdens werkbezoeken in het basisonderwijs en voortgezet onderwijs gemerkt dat leraren en schoolleiders een zeer sterke behoefte hebben aan een eigen pedagogisch-didactische ruimte waarbinnen zij zelf handen en voeten kunnen geven aan goed onderwijs. Professionals hebben recht op die vrije ruimte, zoals ook tot uitdrukking komt in het regeerakkoord en de regeringsverklaring.8 Deze professionele vrijheid is bovendien een belangrijke slagader van artikel 23 van de Grondwet, en uitdrukkelijk niet alleen voor zover het bijzonder onderwijs betreft. Bescherming van de beroepsmatige vrijheid van leraren heeft diepe wortels. De initiatiefnemer vindt dat deze vrijheid beter beschermd moet worden. Hij beoogt met dit wetsvoorstel niet te tornen aan de beperkingen van deze vrijheid die momenteel al zijn aangebracht door wettelijke deugdelijkheidseisen.9 Initiatiefnemer richt zich juist op de beperkingen van deze vrijheid die onvoldoende berusten op deugdelijkheidseisen. De grondslag voor het optreden van de overheid dient verhelderd en versterkt te worden. Bovendien is herijking van de verhouding tussen de inspectie, de minister en het parlement noodzakelijk. Verder komt de versterking van een transparante dialoog tussen scholen en de inspectie de kwaliteit van het onderwijs ten goede. Hier ligt een sleutel voor succes in het onderwijs. In dit wetsvoorstel staan deze uitgangspunten centraal.

De uitgangspunten en problemen die het onderwerp van dit wetsvoorstel zijn, zijn in het parlement meermalen aan de orde gesteld.10 De regering maakt in haar reactie echter duidelijk dat zij geen aanleiding te zien de bestaande situatie te wijzigen.11 Ook de herziening van de Wet op het onderwijstoezicht in 2012 heeft op deze punten onvoldoende verandering gebracht. De leden Dijsselbloem en Dijkgraaf hebben bijvoorbeeld verschillende voorstellen gedaan die geen plaats hebben gekregen in de herziening. De initiatiefnemer heeft daarom besloten een wetsvoorstel bij de Kamer aanhangig te maken. Het is zijn overtuiging dat een doeltreffender regeling van het toezicht bevorderend werkt voor de kwaliteit van het funderend onderwijs. De aangenomen motie Rog c.s. en het dientengevolge gewijzigde toezicht illustreren dat zowel de Tweede Kamer als de inspectie het belang van een goede afbakening van het toezicht en de professionele vrijheid onderkennen.12

2. Achtergrond en ontwikkeling wettelijk onderwijstoezicht

Toezicht op het onderwijs kent in Nederland oude papieren. Reeds in 1801 werd het toezicht in een onderwijswet vastgelegd. Vanaf dat moment is het toezicht landelijk georganiseerd. In de taken van dat rijksschooltoezicht is een duidelijke verandering te bespeuren ten opzichte van de voorgaande perioden. Naast controleren en evalueren krijgt ook stimuleren een duidelijke plaats.13 Dit element is nog steeds van groot belang in het toezicht. De inspectie is een cruciale speler die de kwaliteit van het onderwijs kan bevorderen. Vanuit het overzicht dat de inspectie heeft over het onderwijsstelsel en de rijke kennis en ervaring waaruit zij op grond van contacten met scholen kan putten, kan de inspectie scholen helpen bij het uitvoeren van hun missie en taak. Zij heeft juist op dit punt meerwaarde boven de noodzakelijke rol van interne toezichthouders. Scholen doen er goed aan die rol op waarde te schatten. Zonder de inspectie al te gemakkelijk of allereerst als gratis adviesbureau voor scholen te positioneren, blijft het voor de overheid een uitdaging om ervoor te zorgen dat de inspectie ook in haar stimulerende rol zoveel mogelijk dienstbaar is aan het onderwijs.

In 1848 is het onderwijstoezicht ook grondwettelijk verankerd. Belangrijke aanleiding daarvoor vormde de gelijktijdige erkenning van de vrijheid van onderwijs. Die vrijheid is een groot goed, maar kent uiteraard ook grenzen. Het is niet de bedoeling dat leerlingen door deze vrijheid worden blootgesteld aan kwaadwillende of incapabele onderwijzers. Belangrijke kernelementen die een beperking vormen op de vrijheid van onderwijs worden daarom in de Grondwet zelf benoemd: het toezicht en de bekwaamheid en de zedelijkheid van onderwijzers. Daarnaast was het toezicht bedoeld om «staatsgevaarlijke theorieën» te weren.14 De vrijheid van onderwijs gaat vanzelfsprekend niet zo ver dat zij zich mag keren tegen de rechtsstaat die deze vrijheid erkent.

Deze kernachtige visie op het onderwijstoezicht is lange tijd leidend geweest in het overheidsbeleid en de wetgeving. Cort van der Linden gaf daar treffend uitdrukking aan bij de Grondwetsherziening van 1917: «[in] het toezicht der Overheid en het onderzoek naar de bekwaamheid en zedelijkheid der onderwijzers [...] en niet in de speciale voorschriften liggen de grootste waarborgen der deugdelijkheid, want met bekwame onderwijzers en goed toezicht is het moeilijk om slecht onderwijs te geven. Indien men het peil van het onderwijs wil verheffen moet men dus in de eerste plaats zorgen voor een goede opleiding der onderwijzers.»15 Het toezicht werd dus vooral nauw betrokken op de kwaliteit van de onderwijzers.16 Die overtuiging kan nog steeds inspireren. Onderwijsbeleid moet er allereerst op gericht zijn de kwaliteit van leraren te waarborgen en de ruimte te respecteren en te bewaken voor het uitoefenen van hun professionaliteit. Als gevolg van maatschappelijke ontwikkelingen zijn in de loop van de decennia steeds meer wettelijke verplichtingen ingevoerd. Dat is begrijpelijk, maar toch is telkens de kritische vraag nodig of deze en nieuwe verplichtingen de kwaliteit en de taak van het onderwijs versterken, dan wel dat verplichtingen juist contraproductief werken. De grote hoeveelheid wijzigingen in onderwijswetten vergeleken bij andere wetten geeft wat dat betreft te denken.17 Er ontstaat een klimaat waarin de handelingsvrijheid van professionals zich niet ten volle en naar behoren kan ontplooien.

De belangstelling voor de wettelijke verplichtingen die de deugdelijkheid van het onderwijs waarborgen, is vanaf het einde van de twintigste eeuw geleidelijk verschoven naar de aandacht voor de kwaliteit van het onderwijs. Het accent verschuift van de waarborgen voor goed onderwijs naar de resultaten van het onderwijs. Die ontwikkeling is in 2010 uitgemond in het vastleggen van minimumleerresultaten voor rekenen en taal als deugdelijkheidseis. Dat is een stap die bij de behandeling van de WOT in 2001 nog principieel onmogelijk werd geacht.18 Aan leerresultaten als deugdelijkheidseis zijn immers fundamentele problemen verbonden.19 De objectiveerbaarheid van wettelijke eisen staat bij de indicator leerresultaten onder druk. Basisscholen worden bijvoorbeeld beoordeeld op resultaten waarvan de toegevoegde waarde niet vastgesteld kan worden. Daarnaast blijkt het corrigeren van leerresultaten voor sociale achtergronden vrijwel onmogelijk.20 Vooralsnog blijft daarom de kritiek bestaan dat scholen worden beoordeeld op basis van een systematiek die onvoldoende adequaat is. Dit vraagstuk valt echter buiten bereik van dit wetsvoorstel. Hetzelfde geldt voor de effectiviteit van het risicogerichte toezicht. Het is de vraag of de juiste scholen worden gedetecteerd en of scholen op de juiste wijze en het juiste moment worden gecontroleerd en gestimuleerd.21

Als gevolg van de toenemende aandacht voor de kwaliteit en de resultaten van het onderwijs is in 2002 een afzonderlijke wet voor de inspectie in werking getreden: de eerdergenoemde Wet op het onderwijstoezicht. Daarin is een fundamentele wijziging vastgelegd. Naast de wettelijke deugdelijkheidseisen zijn hierin ook zogenoemde kwaliteitsaspecten opgenomen. Deze kwaliteitsaspecten richten zich niet op scholen, maar maken deel uit van de systematiek waarmee de inspectie scholen onderzoekt. De kwaliteitsaspecten mogen in de beoordeling namelijk niet tot rechtsgevolgen voor scholen leiden. Aldus kan een verwarrend schemergebied ontstaan. Hoe kunnen scholen immers begrijpen dat kwaliteitsaspecten een fundamenteel onderdeel vormen van het onderzoek en zelfs van het oordeel van de inspectie – ze vormen immers een ineengevlochten, prominent en normerend geformuleerd onderdeel van het toezichtrapport –, maar dat de inspectie hier geen gevolgen aan mag verbinden? Met deze constructie kan ligt scheefgroei in de taken van de inspectie ligt dan op de loer: ook de stimulerende taak dreigt dan een controlerend karakter te krijgen. De initiatiefnemer vindt het van cruciaal belang dat aan deze onduidelijkheid een einde wordt gemaakt. Hij geeft daarmee gehoor aan de aanbeveling van de commissie-Dijsselbloem om de rol van de inspectie beter af te bakenen.22

3. Noodzaak van wetswijziging

3.1 Wettelijk kader

Artikel 23 van de Grondwet bevat de opdracht aan de regering om aanhoudende zorg te hebben voor het onderwijs (eerste lid). Dat is een belangrijke opdracht met het oog op de ontwikkeling van de samenleving. Die opdracht bevat echter geen ongeclausuleerde bevoegdheid voor de overheid om te sturen in het onderwijs. De aanhef van het Grondwetsartikel moet namelijk in samenhang met het vervolg gelezen worden.23 In het tweede lid wordt als uitwerking van de overheidszorg het toezicht benoemd. Dat toezicht is expliciet aan de wet gebonden. Hetzelfde geldt voor de deugdelijkheidseisen die op basis van het vijfde lid aan het onderwijs gesteld mogen worden. De overheid moet eisen aan het onderwijs helder in onderwijswetten regelen.24 De vrijheid van richting en inrichting van het bijzonder onderwijs worden in de leden vijf en zes uitdrukkelijk genoemd. De vrijheid van het onderwijs vormt bij de verantwoordelijkheid van de regering het uitgangspunt, niet de beperking ervan door middel van deugdelijkheidseisen.

Op basis van het vijfde lid van artikel 23 kunnen aan wettelijke deugdelijkheidseisen rechtsgevolgen voor scholen worden verbonden. Die rechtsgevolgen worden wat betreft de eisen aan het onderwijs en de onderwijskwaliteit specifiek benoemd. Het niet voldoen aan wettelijke deugdelijkheidseisen kan leiden tot bekostigingssancties.25 De binding van sancties aan een wettelijke grondslag is een belangrijk uitgangspunt in onze rechtsstaat. De rechtsbescherming en rechtszekerheid van scholen zijn hier namelijk in het geding. De vrijheid van burgers en instellingen kan enkel worden beperkt door eisen die door de wetgever zijn geformuleerd. De uitvoerende macht heeft geen eigenstandige bevoegdheid om beperkingen te stellen aan de vrijheid van scholen wanneer deze niet duidelijk door de wetgever geregeld en beoogd zijn.

De initiatiefnemer beseft dat bij de ontwikkeling van het Grondwetsartikel vooral de pedagogische en didactische vrijheid van het bijzonder onderwijs is benoemd als waarborg bij het stellen van deugdelijkheidseisen. De overheid heeft meer vrijheid ten aanzien van de inhoudelijke invulling van het openbaar onderwijs. Desondanks is de initiatiefnemer van mening dat de pedagogische en didactische vrijheid van het openbaar onderwijs meer aandacht verdient. De erkenning van de professionaliteit van alle scholen en leraren is bij de ontwikkeling van de Grondwet altijd een fundamenteel uitgangspunt geweest. Het genoemde citaat van Cort van der Linden geeft hier krachtig uitdrukking aan. De hoogleraren onderwijsrecht wijzen in hun rapport over richtingvrije planning ook op de pedagogische ruimte voor openbare scholen.26 Uiteraard zal bij erkenning van deze vrijheid de beschikbaarheid van het openbaar onderwijs voldoende gewaarborgd moeten blijven. Door de afdoende beschikbaarheid van openbaar onderwijs wordt in Nederland onder meer immers voldaan aan het (internationale) recht op onderwijs.

De sterke nadruk op de functie van deugdelijkheidseisen is van fundamenteel belang voor de bescherming van de professionele vrijheid van scholen en leraren. De Grondwet neemt de vrijheid van professionals als uitgangspunt. Beperkingen van die vrijheid moeten noodzakelijk zijn en dienen wettelijk geregeld te worden. De overheid moet de professionele vrijheid actief beschermen, juist met het oog op de kwaliteit van het onderwijs. Als zij de vrijheid van professionals niet actief beschermt, schiet zij tekort in haar opdracht om aanhoudende zorg te hebben voor het onderwijs. Dat gebeurt bijvoorbeeld wanneer zij in het toezicht dusdanig gewicht toekent aan normen en wensen die niet op een wettelijke basis berusten, dat scholen veronderstellen dat sprake is van verplichtingen. Het verweer dat dit overheidsoptreden uiteindelijk niet tot rechtsgevolgen kan leiden, is in het licht van de Grondwettelijke vrijheid dan ontoereikend. De bescherming van vrijheid houdt meer in dan de geruststelling dat sancties uitblijven of dat zij in ieder geval in juridische procedures geen stand zullen houden. Actieve bescherming dient zeker te gelden wanneer professionals onvoldoende zicht hebben op de juridische finesses achter de gepresenteerde werkelijkheid.

3.2 Fantoomwetgeving en pseudoregels

De initiatiefnemer constateert dat de actieve bescherming van de professionele vrijheid door de overheid momenteel onvoldoende gestalte krijgt. In plaats dat de inspectie zich allereerst oriënteert op de wettelijke deugdelijkheidseisen die relevant zijn voor de kwaliteit, is de situatie juist omgekeerd. De inspectie formuleert eerst haar eigen visie op kwaliteit en bekommert zich niet genoeg om de wet.27 De initiatiefnemer vindt dit een verontrustende situatie, temeer daar de inspectie zich terdege bewust is van het bedenkelijke karakter van deze werkwijze.28 De inspectie veronderstelt eenvoudig dat scholen het puntje niet bij het paaltje zullen laten komen en dat zij afzien van juridische actie. Dat blijkt een goede inschatting. Echter, wanneer scholen wel juridische stappen zetten, kan de zwakte van de werkwijze van de inspectie zomaar aan het licht komen. De gehanteerde juridische onderbouwing van sancties schiet tekort.29 Het leed is dan echter vaak al geschied. Een zorgvuldiger omgang met het onderwijs is noodzakelijk. Dat geldt zeker ten aanzien van particuliere scholen, waarbij het oordeel van de inspectie relevant is voor de vraag of ouders op grond van de Leerplichtwet 1969 strafrechtelijk aansprakelijk zijn.

Van de in de WOT aan de inspectie toebedeelde taken kunnen twee taken als de kern van het toezicht op het funderend onderwijs worden aangemerkt: het beoordelen en bevorderen van de kwaliteit enerzijds en de naleving van wettelijke voorschriften anderzijds (artikel 3, tweede lid, onderdelen a en b). De initiatiefnemer constateert dat in het optreden van de inspectie juist de belangrijke status van de onderwijswetten is ondergesneeuwd. De inspectie ziet het naleven van wettelijke voorschriften slechts als een afgeleide functie en beschouwt het toezicht op de kwaliteit als haar primaire taak.30 Hierdoor lijken allereerst de wet en het kwaliteitstoezicht op oneigenlijke wijze tegen elkaar te worden uitgespeeld. Problematisch is bovendien dat bij de concrete uitwerking van het toezicht de wettelijke voorschriften slechts een marginale rol spelen. De indicatoren uit het toezichtskader en de inspectierapporten leunen sterk op en verwijzen vooral naar de kwaliteitsaspecten uit de WOT. Diverse indicatoren uit het toezichtskader zijn wel duidelijk te verbinden aan deze kwaliteitsaspecten, maar vinden niet of nauwelijks een basis in onderwijswetten. Het meest sprekend is dat aan de orde bij de pedagogisch-didactische aspecten, maar in paragraaf 3.4 zal blijken dat dit probleem uitdrukkelijk breder speelt.31

De commissie-Dijsselbloem heeft in haar eindrapport gewezen op het risico van zogenoemde «fantoomwetgeving».32 Betrokkenen bij het onderwijs denken in dat geval dat bepaalde regels wettelijk verplicht zijn, terwijl dat niet het geval is. De professionele vrijheid wordt door allerlei instanties en processen beknot, terwijl de wetgever die beperking niet bewust heeft toegestaan. In dit verband wordt ook gesproken van pseudo-deugdelijkheidseisen en softe re-regulering.33 Deze situaties zijn onwenselijk. De initiatiefnemer wil met dit wetsvoorstel een eerste stap zetten om de professionele ruimte af te schermen tegen fantoomeisen en pseudoregels. Hij richt zich daarbij op de uitwerking van het toezicht. Het probleem treedt hier namelijk helder aan het licht in een invloedssfeer die onder directe verantwoordelijkheid van de overheid valt. De prominente status en de uitwerking van de kwaliteitsaspecten in het toezicht staan op verschillende punten op gespannen voet met de onderwijswetten. Scholen veronderstellen terecht dat op onderdelen waar het toezicht een verplichtend karakter heeft, deze uitdrukking geven aan de wettelijke taken en verplichtingen van het onderwijs. In de praktijk blijkt die veronderstelling echter te vaak onjuist. Deze situatie geeft aanleiding om de systematiek van kwaliteitsaspecten opnieuw tegen het licht te houden.

3.3 Status en functioneren kwaliteitsaspecten

In 2002 zijn in de WOT kwaliteitsaspecten ingevoerd die leidend zijn voor het onderzoek van de inspectie. Daarmee werd benadrukt dat de inspectie ook onderzoek kan doen op terreinen waar geen deugdelijkheidseisen bestaan. De regering heeft ter onderbouwing van de kwaliteitsaspecten benadrukt dat de kwaliteitsaspecten in het toezichtskader niet normerend zijn voor scholen, aangezien het toezichtskader zich juist tot de inspectie richt.34 Het toezichtskader legt immers de werkwijze van de inspectie vast. Bovendien stelde de regering dat de kwaliteitsaspecten uiteindelijk niet tot rechtsgevolgen voor scholen kunnen leiden.35 Overigens lijkt bij de keuze voor de kwaliteitsaspecten vooral ook een rol te hebben gespeeld dat de regering het stellen van nieuwe deugdelijkheidseisen wilde vermijden.36 De beoogde aspecten hebben wel een wettelijke status gekregen, zonder daadwerkelijk een wettelijke eis aan het onderwijs te zijn.

De kwaliteitsaspecten hebben van meet af aan ter discussie gestaan. Zowel de Onderwijsraad als de Raad van State hebben afwijzend gereageerd op deze trendbreuk.37 Beide adviesorganen betwijfelden of leraren en schoolleiders het onderscheid weten aan te brengen tussen deugdelijkheidseisen en kwaliteitsaspecten, mede gelet op de verwevenheid van de inspectietaak. De Onderwijsraad benadrukte daarbij dat het opnemen van kwaliteitsaspecten in de wet dit probleem juist versterkt. Immers, bij deze indicatoren wordt dan verwezen naar een wettelijke bepaling, terwijl het onderscheid tussen deugdelijkheidseisen uit sectorwetten en kwaliteitsaspecten uit de WOT scholen ontgaat. De kwaliteitsaspecten creëren een groot risico op een kloof tussen de formele en materiële bescherming van scholen. Scholen kunnen weliswaar formeel niet te maken krijgen met sancties op grond van kwaliteitsaspecten, maar materieel kunnen de kwaliteitsaspecten wel grote invloed hebben op de handelingsvrijheid van scholen.

De stelling dat de kwaliteitsaspecten en het toezichtskader geen normerende werking hebben voor scholen kan de initiatiefnemer niet volgen, zeker niet gelet op de ontwikkelingen in de afgelopen jaren.38 Het uitgangspunt dat het toezichtskader de werkwijze en afweging van de inspectie op basis van wettelijke eisen vastlegt en verheldert, is verlaten.39 De opzet en de formulering van het toezichtskader en de uitwerking ervan zijn allereerst normerend van karakter. Ook is het toezichtskader een bron van nieuwe normen geworden. Die opvatting wordt inmiddels bevestigd door de expliciete suggestie van de regering dat het toezichtskader de grondslag zou vormen voor eisen aan scholen.40 Wat de problematiek nog urgenter maakt, is dat de kwaliteitsaspecten sinds 2006 een belangrijke rol spelen bij de vraag of sprake is van een (zeer) zwakke school. Scholen zullen er alles aan doen om die reputatieschade te voorkomen. Daarmee is de opvatting dat het toezichtskader slechts een beleidsregel is waarop geen sancties staan onhoudbaar geworden. Hoewel bij het beoordelen van een school als (zeer) zwakke school in strikte zin geen sprake is van rechtsgevolgen zijn de aan de kwaliteitsaspecten verbonden gevolgen inmiddels zo groot dat deze situatie niet langer acceptabel is.

Afgezien van de juridische overwegingen blijkt het overigens nauwelijks reëel om van scholen te verwachten dat zij het verschil kennen tussen deugdelijkheidseisen en kwaliteitsaspecten en dat zij de juridische status van het toezichtskader weten te benoemen. Het onderscheid tussen beleidsregels, algemeen verbindende voorschriften en bekostigingsvoorwaarden ontgaat scholen en is waarschijnlijk vooral een aangelegenheid voor juridische fijnproevers.41

De kwaliteitsaspecten in de WOT dienen ook om andere redenen dan de bovengenoemde heroverwogen te worden. De kwaliteitsaspecten zijn in de oorspronkelijke WOT opgenomen in vervolg op de invoering van de zogenoemde kwaliteitswet in 1998. Het brede palet van kwaliteitsaspecten sloot aan bij de brede verantwoording over kwaliteit door scholen. De WOT koos als uitgangspunt het stimulerend toezicht, waarbij de inspectie op basis van deugdelijkheidseisen en kwaliteitsaspecten een breed beeld gaf van de kwaliteit van alle scholen. Bij de invoering van de WOT heeft de wetgever bovendien op fundamentele gronden geen wettelijke consequenties verbonden aan leerresultaten.42 Door de herziening van de WOT en andere wetswijzigingen zijn deze uitgangspunten echter fundamenteel gewijzigd. Het stimulerend toezicht is vervangen door controlerend toezicht. Niet meer alle scholen krijgen een brede beoordeling van de onderwijskwaliteit, maar alleen die scholen waarbij op basis van een risicoanalyse vermoedens bestaan dat de kwaliteit tekortschiet. Bij die risicoanalyse spelen leerresultaten inmiddels de hoofdrol; door de wet «goed onderwijs, goed bestuur» kunnen er zelfs bekostigingsgevolgen aan worden verbonden. De opvattingen over toezicht en kwaliteit zijn dus drastisch gewijzigd. Het is volgens de initiatiefnemer niet logisch en niet langer noodzakelijk de kwaliteitsaspecten te handhaven nu de systematiek waarvoor dit instrument is ontwikkeld inmiddels grotendeels is vervallen.

De initiatiefnemer wijst tot slot nog op een ander spanningsveld in de huidige systematiek. De criteria voor het beoordelen van een school als (zeer) zwak komen niet overeen met de criteria die gelden voor het treffen van een bekostigingssanctie op grond van tekortschietende leerresultaten. Aldus kan het gebeuren dat een school die aanhoudend zeer zwak is, maar niet te maken heeft met tekortschietende leerresultaten, niet door een bekostigingssanctie getroffen kan worden. De status (zeer) zwak is immers onvoldoende om scholen af te rekenen.43 Hoogleraar Mentink spreekt over het raadsel van een zeer zwakke school met deugdelijk onderwijs.44 Dat raadsel ontstaat door de kwaliteitsaspecten. De situatie kan zelfs nog gecompliceerder liggen: op grond van het toezichtskader kan het zelfs gaan om een school die aanhoudend zwak is en daarom zeer zwak genoemd wordt. Bij alle betrokken partijen – scholen, ouders en de samenleving – wekt dit verwarring. Deze onbevredigende systematiek vraagt om een transparante en eenduidige oplossing.

3.4 Inbreuk op de professionele vrijheid

De initiatiefnemer heeft in de praktijk gemerkt dat kwaliteitsaspecten een sterk normerende werking hebben. Daardoor wordt vaak ten onrechte inbreuk gemaakt op de vrijheid van professionals. Het systeem van kwaliteitsaspecten dient daarom ter discussie gesteld te worden, zeker omdat die normerende functie door de wetgever niet beoogd is. Dat het geschetste probleem geen louter theoretische of juridische discussie betreft, blijkt aan de hand van kernthema’s die de dagelijkse praktijk van het onderwijs raken:

• 1. Verantwoording over het onderwijs

• 2. Leraren hoeven zich niet over meer onderwerpen en resultaten te verantwoorden dan die welke wettelijk geregeld zijn. Deze vrijheid lijkt echter sluipenderwijs te worden ingeperkt. Dat blijkt bijvoorbeeld ten aanzien van sociale competenties. In tegenstelling tot het burgerschapsonderwijs is voor de sociale competenties niet wettelijk bepaald dat er een specifiek aanbod voor sociale competenties moet zijn dat verder reikt dan het burgerschapsonderwijs en de maatschappelijke stage. Toch toetst de inspectie in toenemende mate op de aanwezigheid van een specifiek aanbod en hanteert zij zelfs normen voor opbrengsten.45 En dat terwijl de inspectie onderkent dat het bijzonder lastig is om binnen dit domein zinvolle uitspraken te doen.46 Om bijzondere redenen wordt het belang zo groot geacht dat de inspectie zelfs eigenstandig een bijzonder hoogleraar heeft aangesteld die zich met sociale competenties bezig houdt.

• 3. Didactische vrijheid

• 4. Pedagogische en didactische vrijheid vormen het uitgangspunt van de professionaliteit van scholen en leraren. De inspecteur-generaal heeft desalniettemin duidelijk aangegeven dat inspectie het onderwijs wil sturen op basis van haar eigen inzicht. Naar aanleiding van de presentatie van het onderwijsverslag 2009–2010 spreekt zij over de verbetering en verandering die met het oog op de toekomst nodig is: «Misschien moeten we meer geduld hebben, maar feit blijft, dat we echt toe moeten naar onderwijs waarbij de leraar niet zomaar voor de klas staat en vertelt wat hij vindt dat een leerling moet weten. [...] Beginnende docenten moeten beter worden begeleid, wie al dertig jaar voor de klas staat, moet worden bijgeschoold. Die loopt namelijk het risico vast te houden aan zijn vertrouwde manier van klassikaal lesgeven en niet mee te gaan met de tijd.»47 De kwaliteitsaspecten schoolklimaat, pedagogisch klimaat en de effectiviteit van het didactisch handelen bieden de inspectie ook legitimatie om verandering in scholen te bewerken. De vrees dat de aanscherping van de WOT op dit punt onvoldoende is -in plaats van het didactisch handelen wordt enkel nog de effectiviteit van het didactisch handelen getoetst – lijkt niet ongegrond.48 Overigens kan de visie van professionals ook op andere manieren onder druk komen te staan. De staatssecretaris erkent bijvoorbeeld dat de inspectie van scholen verwacht dat zij minimaal één kleutertoets afnemen, terwijl daar geen wettelijke plicht voor bestaat.49 Het niet afnemen van een kleutertoets kan negatieve gevolgen hebben voor de beoordeling.50 De reactie van de inspectie op de in de genoemde motie-Rog c.s. neemt de zorg op dit punt niet geheel weg (zie inleiding).

• 5. Opbrengstgericht werken

• 6. In 2007 heeft het kabinet opbrengstgericht werken op de kaart gezet.51 Dit model is als onderwijskundige opvatting omarmd, maar is in kort tijd als algemeen geldend en wetenschappelijk «bewezen effectief» ten tonele gevoerd. Toch zijn fundamentele vragen te plaatsen bij de wenselijkheid en haalbaarheid van datagestuurd onderwijs. Het onderzoek in opdracht van het ministerie geeft aan dat de wens van het ministerie helder is, maar plaatst juist een waarschuwende noot ten aanzien van de haalbaarheid.52 Desondanks heeft deze didactische visie ingang gevonden in actieplannen en akkoorden.53 Ook de inspectie kende in haar jaarwerkplan 2013 een prominente plaats toe aan de vraag of scholen voldoende opbrengstgericht werken. Daarbij is duidelijk sprake van een normerend karakter: «Instellingen die onvoldoende opbrengstgericht werken, spreekt de inspectie hierop aan.»54 De wetgever daarentegen heeft met het invoeren van leerresultaten als deugdelijkheidseis de wijze waarop resultaten bereikt worden juist vrij willen laten. In de wet waren daarover al geen eisen opgenomen, maar met deze wetswijziging is die vrijheid nog benadrukt. Het verplicht formuleren van doelen in de vorm van Citoscores strijdt daarmee. Met dit actieve beleid lijkt daarom in feite sprake van een onderwijsvernieuwing.55

3.5 Rechtsbescherming en informatievoorziening

Scholen verdienen rechtsbescherming tegen (voorgenomen) sancties en maatregelen van de overheid. Het gaat niet alleen om sancties die de bekostiging betreffen, maar ook om maatregelen die de reputatie van scholen ernstig kunnen schaden. Het beoordelen van scholen als (zeer) zwak en het plaatsen van deze scholen op een lijst dient daarom met voldoende waarborgen omgeven te zijn. Scholen hebben nu geen mogelijkheid om in beroep te gaan tegen het inspectierapport. Zij worden enkel in de gelegenheid gesteld om hun zienswijze kenbaar te maken bij het conceptrapport. Als noodzakelijke aanvulling daarop is de mogelijkheid van bezwaar eerder benoemd.56 De initiatiefnemer kan zich in die richting vinden. De noodzaak van betere rechtsbescherming klemt temeer wanneer de school bijvoorbeeld van mening is dat het rapport berust op kwaliteitsaspecten waarvoor onvoldoende aanknopingspunten in deugdelijkheidseisen te vinden zijn.

Voor scholen is vaak niet duidelijk wat het verschil is tussen de onderscheiden taken en bevoegdheden van de inspectie. Dat komt vooral doordat de taken sterk met elkaar verweven zijn, te weten controleren en stimuleren. Een verwijzing naar bepalingen uit de WOT heeft het besef van onderscheid nog verzwakt. Het door de regering beoogde heldere onderscheid tussen de taken van de inspectie is dus niet gerealiseerd.57 Dat komt mede doordat aan de verantwoording en rapportage door de inspectie in de wet een beperkte, negatieve invulling is gegeven. De inspectie dient wettelijke voorschriften enkel te vermelden wanneer scholen tekortschieten in de naleving ervan (artikel 20, tweede lid, WOT). In het licht van de verantwoordelijkheid van de overheid voor de bescherming van de professionele vrijheid zou de inspectie in het inspectierapport de grondslag van haar bevindingen in alle gevallen helder moeten aangegeven.58 Dat vergroot de legitimiteit van het inspectieoptreden en versterkt de mogelijkheden van scholen een goede afweging te maken naar aanleiding van de oordelen en opmerkingen van de inspectie.

3.6 Betrokkenheid minister en parlement

De inspectie bepaalt momenteel in haar toezichtskaders welke afweging tot het oordeel (zeer) zwakke school leidt. Die bevoegdheid komt haar niet toe.59 De grondslag van het toezichtskader is hiervoor ontoereikend. Voor een rechtmatige toepassing is het nodig dat dit oordeel terug te voeren is op een wettelijke bepaling.60 Daarvoor moet in de onderwijswetten dus een basis gecreëerd worden. Wettelijke regeling is ook van belang omdat momenteel in de sectorwetten zonder nadere definitie de term zeer zwakke school wordt gebruikt. De term duikt alleen op als het gaat om de verplichting om ouders te informeren wanneer de school zeer zwak is (bijvoorbeeld de artikelen 45a WPO en 23c WVO). Ook de term ernstig of langdurig tekortschieten van de kwaliteit van het onderwijs wordt in de sectorwetten niet consequent uitgewerkt (artikelen 10a WPO en 23a1 WVO). Die onduidelijkheid – als resultaat van opeenvolgende wijzigingen – dient weggenomen te worden.

Uit de voorgaande analyse blijkt dat de wetgever met het systeem van de WOT aanmerkelijke risico’s op een onrechtmatige inbreuk op de professionele vrijheid van leraren en schoolleiders heeft laten ontstaan. Ook in de praktijk blijkt dat de inspectie verder gaat dan verantwoord is. Die praktijk is niet in overeenstemming met de Grondwet. Het is daarom wenselijk de betrokkenheid van en de controle door het parlement bij uitwerking van de inspectietaak te versterken. Initiatiefnemer borduurt hiermee verder op de aanzetten die hiertoe vanuit het parlement gedaan zijn.61 Na de herziening van de WOT is opnieuw gebleken dat de betrokkenheid van het parlement nodig is. De in paragraaf 3.4 aangevoerde voorbeelden laten namelijk zien dat zowel het toezichtskader als het jaarwerkplan elementen kunnen bevatten die op gespannen voet staan met de professionele vrijheid.

De vaststelling van het jaarwerkplan en van de toezichtskaders gebeurt door de inspectie (artikelen 7 en 13 WOT). Er is alleen sprake van goedkeuring van het jaarwerkplan en de toezichtskaders door de minister. Enkel het jaarwerkplan wordt na vaststelling gezonden aan de Staten-Generaal. Die procedure is erg mager. Van verschillende zijden is erop gewezen dat het niet wenselijk is dat degene die het toezichtskader vaststelt dezelfde is als degene die het controleert.62 Er is sprake van een machtenscheidingsprobleem. Dat kan eenvoudig voorkomen worden door de vaststelling door de minister te laten gebeuren. Ook zouden de toezichtskaders voorafgaand aan de vaststelling aan de Staten-Generaal moeten worden overgelegd.63 Daarbij wordt aan de Staten-Generaal gelegenheid geboden om inhoudelijk te reageren voordat de inspectie aan de slag gaat.

4. Aanscherping onderwijstoezicht

Bij de herziening van de WOT is een eerste stap gezet naar de verbetering van het wettelijk kader voor het onderwijstoezicht.64 Het wetsvoorstel beoogde het principe van het risicogerichte toezicht in de wet vast te leggen; daarmee werd de bestaande praktijk gecodificeerd. De structuur van het risicogerichte toezicht werd echter niet geregeld. Door het aannemen van het amendement Dijsselbloem/Dijkgraaf is die structuur wel in de wet vastgelegd.65 Dientengevolge komen de kwaliteitsaspecten pas aan bod in het nader onderzoek. Ook is gepoogd het toezicht op de didactiek in te perken. Er is echter nog een verdergaande verbeterslag nodig. Naast de structuur moet vooral ook de inhoud van het onderwijstoezicht op orde zijn. Dit wetsvoorstel voorziet daarin. Tevens worden de positie van scholen en het onderwijsveld versterkt door betere informatievoorziening en rechtsbescherming. Tot slot wordt de betrokkenheid van minister en parlement versterkt. Het wetsvoorstel betreft in hoofdzaak een wijziging van de WOT. Met het oog op het creëren van een wettelijke basis voor de oordelen zwak en zeer zwak onderwijs worden ook de sectorwetten gewijzigd.

4.1 Aanscherping taken

In de toelichting bij de WOT heeft de regering aangegeven dat het toezicht de ontwikkeling van de onderwijskwaliteit dient te bevorderen binnen de kaders van de onderwijswetgeving.66 In het voorgaande hoofdstuk is echter aangegeven dat de centrale rol van wettelijke deugdelijkheidseisen onder druk staat en in de praktijk niet meer als uitgangspunt beschouwd wordt. De initiatiefnemer is van mening dat een herwaardering van de deugdelijkheidseisen en van de sectorwetten noodzakelijk is met het oog op de kwaliteit van het onderwijs. In het toezicht dienen de voorschriften uit de onderwijswetten centraal te staan.

Het wetsvoorstel wil niet tornen aan de kerntaken van de inspectie, namelijk naleving controleren en kwaliteit stimuleren (artikel 3, tweede lid, onderdelen a en b, WOT). Wel is een nieuwe duiding en vormgeving nodig. Bij het toezicht op kwaliteit dienen de wettelijke voorschriften weer centraal te staan, in plaats van andere aspecten die niet als deugdelijkheidseisen een wettelijke basis hebben. Het kan niet zo zijn dat deugdelijkheidseisen bij (de uitwerking van) het kwaliteitstoezicht slechts een marginale rol vervullen. Op die manier ontstaat namelijk een ongewenste discrepantie tussen de onderwijswetgeving en het toezicht. De initiatiefnemer licht graag toe hoe kwaliteit en deugdelijkheid zich in het toezicht tot elkaar verhouden.

In deze memorie van toelichting is uiteengezet dat de ontwikkeling van het onderwijsbeleid steeds meer verschoven is van de deugdelijkheidseisen als waarborgen voor kwaliteit naar de resultaten van het onderwijs zelf. De vooronderstelling die hieraan ten grondslag ligt is dat het onderwijs (beter) op (leer)resultaten gestuurd kan worden. Ondanks het feit dat het begrip kwaliteit inmiddels dominant geworden is, blijkt het in tegenstelling tot de randvoorwaarden voor het onderwijs echter veel moeilijker om dit begrip af te bakenen. Een definitie van onderwijskwaliteit is niet eenvoudig te geven. Dat blijkt onder meer uit de steeds terugkerende discussies over de relatie tussen kernvaardigheden en brede vorming. Voor de wetgever betekent dit een complexe opgave. De initiatiefnemer betoogt echter dat dit probleem bij de inrichting van het toezicht juist vermeden kan worden.

Het wetsvoorstel past dit onderscheid toe op de WOT. Allereerst worden de controlerende en stimulerende taak opnieuw afgebakend. De basiskwaliteit wordt geborgd door de naleving van wettelijke voorschriften, terwijl de algemene term «kwaliteit van het onderwijs» wordt gebruikt om de stimulerende taak van de inspectie aan te duiden. Het onderscheid tussen deze taken wordt ook benadrukt door ten aanzien van de naleving van wettelijke voorschriften zowel te spreken over beoordelen als bevorderen, terwijl ten aanzien van stimuleren alleen bevorderen aan de orde is. Bovendien volgt uit het onderscheid tussen de inspectietaken dat alleen ten aanzien van de wettelijke voorschriften gesproken kan worden van tekortschieten. Van normering kan immers geen sprake zijn indien een door de wetgever gelegitimeerde maatstaf ontbreekt. Het wetsvoorstel wijzigt daarom de bepalingen die zien op de resultaten van het inspectieonderzoek.

4.2 Schrappen kwaliteitsaspecten

De inspectie heeft overigens een bepaalde mate van vrijheid om te interpreteren wat de bedoeling van de wetgever is.67 Het gaat dan wel om een uitleg die in redelijkheid tot de wettekst te herleiden is. Naarmate de strekking van de wettekst algemener is, zal grotere terughoudendheid betracht moeten worden. Dat geldt temeer wanneer het onderwerp gevoelig blijkt te liggen. De initiatiefnemer noemt als eerste voorbeeld de kleutertoets. Specifieke normen dienaangaande staan op gespannen voet met de open formulering in de wet dat scholen de ontwikkeling van leerlingen moeten volgen. Hoewel de inspectie geen ongelijk heeft wanneer zij erop wijst dat de door haar vereiste kleutertoets een andere functie heeft dan de eerder door het parlement afgewezen kleutertoets, miskent zij hiermee dat juist de activiteit van het toetsen bij kleuters ter discussie staat. Dat zorgvuldigheid bij de interpretatie van wetgeving belangrijk is bleek ook bij het recent ontwikkelde toezicht op het passend onderwijs. Het toezichtskader meldt dat de inspectietaak per 1 juli 2012 zou zijn uitgebreid met het beoordelen van de kwaliteit van het onderwijspersoneel, terwijl bij de wetswijziging juist specifiek de duurzame borging van de kwaliteit van het onderwijspersoneel door het bevoegd gezag benoemd is.68

De initiatiefnemer is overtuigd van de wenselijkheid en noodzaak van het parlementaire debat wanneer de bedoeling van de wetgever voor de inspectie onvoldoende duidelijk is. In dat geval is het ongewenst dat de inspectie zelf een norm formuleert, zelfs wanneer veel scholen nu eenmaal op een bepaalde wijze werken. Een veel voorkomende praktijk kan namelijk niet tot norm verheven worden door het enkele feit dat de meerderheid van de scholen op die wijze werkt. Op de wetgever rust wel de verantwoordelijkheid om te werken aan heldere en eenduidige wetgeving. Voorkomen dient bijvoorbeeld te worden dat discrepantie bestaat tussen wettekst en bedoeling. Het is geen voorbeeld ter navolging wanneer reeds bij de behandeling van een wetsvoorstel blijkt dat het bereik van de wettekst breder is dan de bedoeling, zonder een voornemen tot wijziging aan te kondigen.69

Problemen met de interpretatie van wetgeving liggen overigens voornamelijk op de loer bij de zogenaamde doelbepalingen. De Onderwijsraad heeft aangegeven dat het verbinden van sancties aan een concrete invulling van een doelbepaling onrechtmatig is.70 Deze bepalingen beogen immers juist ruimte te bieden aan scholen om een eigen invulling te kiezen. Timmer laat in zijn dissertatie over doelbepalingen aan de hand van artikel 8 van de Wet op het primair onderwijs zien dat de huidige praktijk strijdig is met de Grondwet.71 Vanuit het oogpunt van democratische legitimatie is het zorgelijk dat de inspectie momenteel zelfs scholen normeert, terwijl deze normering buiten de bedoeling van de wetgever valt. Op basis hiervan kan overigens ook de conclusie getrokken worden dat de wetgever terughoudend moet zijn met het formuleren van doelbepalingen.

4.3 Rechtsbescherming en informatievoorziening

Het wetsvoorstel beoogt geenszins de ruimte te beperken voor de inspectie om de kwaliteit van het onderwijs te stimuleren en in dat kader scholen kritisch te bevragen. Het stimuleren van een volwassen dialoog tussen scholen en de inspectie is juist de inzet van dit wetsvoorstel. Voor de stimulerende taak is het echter van belang dat de juiste grenzen in acht genomen worden. Deze grenzen zijn ook aan de orde geweest tijdens de hoorzitting van de commissie-Dijsselbloem.72 De inspectie mag zeker in stimulerende zin actief zijn, maar de conclusies zijn op deze punten niet verplichtend. Anders verwordt de stimulerende taak tot een controlerende taak. De stimulerende rol is een bijdrage aan het debat in de school. De initiatiefnemer benadrukt dat duidelijk moet zijn op welke punten de inspectie stimulerend aanwezig is.

4.4 Betrokkenheid minister en parlement

Wanneer de voorgestelde maatregelen in werking treden, zal het toezichtskader herzien moeten worden en zullen bij AMvB de criteria voor (zeer) zwak onderwijs geregeld moeten worden. De initiatiefnemer onthoudt zich uit het oogpunt van zorgvuldigheid van een oordeel welke combinatie van deugdelijkheideisen in ieder geval onderdeel moet uitmaken van de AMvB. Het ligt voor de hand dat de huidige criteria voor zover mogelijk als uitgangspunt dienen bij deze opgave.

5. Financieel kader

De inspectie wijst erop dat het voorstel om bezwaar en beroep mogelijk te maken tegen het inspectierapport financiële gevolgen kan hebben. Zij vindt het echter moeilijk in te schatten om hoeveel procedures het zou gaan. Het zou kunnen gaan om de scholen die nu al zienswijzen laten opnemen in het inspectierapport, maar de drempel zou volgens de inspectie door het voorstel ook verlaagd kunnen worden. De kosten bestaan dan uit personeelskosten en juridische kosten voor beide partijen. De initiatiefnemer merkt op dat de extra kosten die gemoeid zijn met juridische procedures voor scholen ook een drempel vormen om al te gemakkelijk van de voorgestelde mogelijkheden gebruik te maken. Het zal beide partijen ook motiveren om nog meer dan nu het geval is serieus werk te maken van de zienswijze en de reactie erop.

6. Consultatie en overleg

De initiatiefnemer heeft het wetsvoorstel ter consultatie voorgelegd aan twintig organisaties in het onderwijsveld.76 Dertien organisaties hebben hun visie kenbaar gemaakt.77 De initiatiefnemer is hun zeer erkentelijk voor de geleverde bijdrage. Hieronder wordt de inbreng van deze organisaties beschreven, voorzien van een reactie van de initiatiefnemer.

Algemeen

Planning en alternatieven

Professionals en professionele vrijheid

Kwaliteitsaspecten en deugdelijkheidseisen

De AOb constateert dat er inderdaad spanning bestaat tussen de wettelijke bekostigingsvoorschriften en de kwaliteitsaspecten uit de WOT. Tegelijk spreekt uit veel bijdragen de behoefte om meer zicht te krijgen op de concrete gevolgen van het voorstel om de kwaliteitsaspecten te schrappen uit de WOT. Welke onderdelen van het toezicht worden onvoldoende bestreken door bestaande deugdelijkheidseisen en zouden dientengevolge helemaal vervallen? Door BON en LIA wordt het belang benadrukt van kritische(r) controle op besturen, bijvoorbeeld met betrekking tot de inzet van bevoegde leraren en lestijden. Het is ongewenst dat het schrappen van de kwaliteitsaspecten tot een verslechtering van het toezicht op deze punten zou leiden. De Besturenraad vraagt anderzijds of er geen kaders meer gelden voor het onderzoek wanneer de kwaliteitsaspecten vervallen. De PO-raad verzoekt om een evaluatie van het huidige instrumentarium van deugdelijkheidseisen parallel aan de behandeling van het wetsvoorstel. Een dergelijke evaluatie zou vervolgens periodiek uitgevoerd moeten worden.

In de toelichting heeft de initiatiefnemer aangegeven dat hij een integrale beoordeling van de bestaande deugdelijkheidseisen uit het oogpunt van zorgvuldigheid in dit wetsvoorstel niet wenselijk vindt. Het betreft immers een veelomvattend proces, waarbij bijvoorbeeld ook concrete eisen aan tussenschoolse opvang (het overblijven) betrokken zijn. Het gaat in dat proces zowel om de vraag of bestaande deugdelijkheidseisen wenselijk zijn als om de vraag of eisen die onvoldoende in deugdelijkheidseisen verankerd zijn alsnog wettelijk geregeld moeten worden. De initiatiefnemer vindt die integrale beoordeling in het kader van dit wetsvoorstel niet wenselijk, maar ook niet noodzakelijk. De bestaande deugdelijkheidseisen zijn namelijk ruim voldoende voor een slagvaardige inrichting van het toezicht, zodat door het wetsvoorstel geen risico’s ontstaan voor de kwaliteit van het toezicht. Dat geldt bijvoorbeeld ook ten aanzien van de punten die door BON en LIA worden benoemd.

In aanvulling hierop wil de initiatiefnemer twee nog punten onder de aandacht brengen. Allereerst is van belang om op te merken dat de kwaliteitsaspecten die als deugdelijkheidseis geen basis hebben wel degelijk bij de stimulerende taak van de inspectie betrokken kunnen blijven. Deze onderdelen hoeven dus niet volledig buiten beeld te blijven in het onderzoek van de inspectie. In de toelichting is er verder op gewezen dat de algemeen geformuleerde doelbepalingen als artikel 8 WPO ontoereikend zijn om concrete eisen te rechtvaardigen waarvoor geen expliciete wettelijke grondslag bestaat. Ten aanzien van dit artikel is in ieder geval nadere overweging gewenst. Het is bijvoorbeeld merkwaardig dat de eis van een landelijk genormeerde kleutertoets werd geformuleerd op het moment dat zelfs een landelijk genormeerde eindtoets nog niet verplicht was. De initiatiefnemer ondersteunt overigens de suggestie van de PO-raad om periodiek te evalueren of het stelsel van deugdelijkheidseisen voldoende adequaat is.

Betrokkenheid parlement

Taken inspectie

De Besturenraad stelt de vraag hoe het voorstel om de taken van de inspectie scherper af te bakenen te rijmen is met de roep om risicobeperking en meer verantwoording die de afgelopen jaren vaak te horen was. VGS en VBSO vragen of, en zo ja, welke stimulerende rol de inspectie dient te hebben. Leidt het wetsvoorstel ertoe dat de inspectie vooral een controlerende rol zal krijgen? De stimulerende taak van de inspectie wordt door de PO-raad juist als waardevol benoemd. BON vraagt of de inspectie ook een rol kan krijgen de beoordeling van de uitvoerbaarheid van nieuwe taken, zoals passend onderwijs. De NMV, tenslotte, vindt het wenselijk de beoordelende en bevorderende taak van de inspectie duidelijker te regelen in de WOT.

De initiatiefnemer is van mening dat de inspectie zowel een controlerende als een stimulerende taak dient te blijven houden. Met die combinatie van taken kunnen scholen worden gecontroleerd op het voldoen aan de vereiste basiskwaliteit en kan verdere verbetering van de kwaliteit worden bevorderd. Het wetsvoorstel laat beide taken juist beter tot hun recht komen. De controlerende taak, waaraan in de maatschappij en het publieke debat vaak veel waarde wordt gehecht, wordt benadrukt door de wettelijke kwaliteitseisen weer centraal te stellen. De stimulerende taak wordt versterkt door de uitoefening hiervan en de voorlichting hierover te verduidelijken. Bij verwarring en vermenging van beide taken is in ieder geval niemand gebaat. Het wetsvoorstel beoogt die situatie zoveel mogelijk tegen te gaan. Naar aanleiding van de opmerking van de NMV heeft de initiatiefnemer besloten de taken van de inspectie in de WOT te verduidelijken. De initiatiefnemer is van mening dat de inspectie waardevolle inzichten kan delen met betrekking tot voorgenomen beleid en naar aanleiding van de invoering van wetgeving. Een officiële taak met betrekking de toetsing van de uitvoerbaarheid van plannen lijkt hem met het oog op de positie van de inspectie niet wenselijk. Het kan immers afbreuk doen aan de positie van de inspectie wanneer zij voorschriften dient te controleren waarvan zij bijvoorbeeld in het kader van een officiële uitvoeringstoets heeft aangegeven dat deze moeilijk uitvoerbaar zijn.

Betrokkenheid en verantwoordelijkheid onderwijsveld

Door de PO-raad, CNV onderwijs en VGS/VBSO wordt aangegeven dat de betrokkenheid van het onderwijsveld bij de opstelling of wijziging van het toezichtskader waardevol is. Daartoe wordt op grond van de WOT het ringenoverleg georganiseerd. Die praktijk zou gecontinueerd moeten worden. De NMV geeft aan dat het belang van de eigen verantwoordelijkheid en zelfevaluatie meer centraal zou moeten staan in het toezicht. Op grond van artikel 12 van de WOT opereert de inspectie op basis van de verantwoording van de instelling. Volgens haar wordt aan dit uitgangspunt in de praktijk echter nauwelijks recht gedaan. Door verschillende organisaties wordt het belang van de mogelijkheid van beroep tegen het inspectierapport onderstreept. De LVGS noemt daarbij het voorbeeld van een interpretatieverschil over solvabiliteitseisen die nadelig kunnen uitpakken voor besturen.

De initiatiefnemer onderkent het nut van het ringenoverleg. Het wetsvoorstel wijzigt niets aan de wettelijke status van het ringenoverleg. Het ringenoverleg is niet zozeer een overleg waarin kwaliteitseisen kunnen of dienen te worden geformuleerd, maar een gelegenheid om de bevindingen en verwachtingen van inspectie en onderwijsveld te delen. De initiatiefnemer vindt het van belang dat betrokken organisaties tijdig en adequaat worden geïnformeerd over onderwerpen die ter bespreking voorliggen. Naar aanleiding van de consultatie heeft de initiatiefnemer besloten de bepaling inzake het inspectierapport uit te breiden naar het ringenoverleg en de toezichtskaders.

Inbreng en overleg inspectie

De initiatiefnemer heeft het conceptwetsvoorstel voorgelegd aan de inspectie en naar aanleiding daarvan met de inspectie gesproken. Bovendien heeft de inspectie een schriftelijke inbreng geleverd. Graag geeft de initiatiefnemer een overzicht van de door de inspectie aangevoerde kernpunten, waar nodig voorzien van een reactie. Een voornaam deel van de schriftelijke reactie betreft een weergave van de bedoelingen van de wetgever bij het opstellen van de WOT. In aanvulling op het onderstaande verwijst de initiatiefnemer ook naar het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

II. ARTIKELSGEWIJS

Artikelen I tot en met V, onderdelen A en B

De definitie van het ernstig of langdurig tekortschieten van de kwaliteit wordt verhelderd, in samenhang met de regeling van het oordeel (zeer) zwak onderwijs.

Het huidige toezichtskader en het onderwijsbeleid hanteren het uitgangspunt dat de kwaliteit van het onderwijs breder is dan de leerresultaten voor rekenen en taal. Toch heeft de wet op onderdelen momenteel een beperktere strekking. Het uitgangspunt is namelijk dat het bevoegd gezag reeds tekort schiet in haar verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het onderwijs wanneer de leerresultaten tekortschieten (artikel 10a, eerste lid, WPO en artikel 23a1, eerste lid WVO). Ook het opschrift van deze artikelen en de formulering van artikel 23a1, derde lid, van de WVO formuleert deze beperktere strekking. De verwijzing naar het ernstig of langdurig tekortschieten van de leerresultaten als bedoeld in het eerste lid van deze artikelen wordt bovendien afwijkend geformuleerd in de WPO en de WVO. Tot slot wordt in deze artikelen geen verbinding gelegd met het begrip zeer zwakke school.

Het wetsvoorstel wijzigt allereerst het opschrift van de betreffende artikelen. Bovendien wordt in het eerste lid vastgelegd dat bij zeer zwak onderwijs ten minste sprake is van het tekortschieten van leerresultaten, maar dat ook andere aspecten aan de orde moeten zijn. In het eerste lid wordt de grondslag gelegd voor de nadere invulling bij AMvB van het oordeel zwak en zeer zwak onderwijs. Deze oordelen dienen gebaseerd te zijn op deugdelijkheidseisen. Hoewel verwijzingen naar het oordeel zwak onderwijs in de wet verder niet voorkomen, wordt dit oordeel opgenomen om een grondslag te bieden voor het publiceren van dit oordeel en het plaatsen van scholen op een lijst.

De Wet primair onderwijs BES en de Wet voortgezet onderwijs BES kennen geen deugdelijkheidseis inzake het tekortschieten van leerresultaten, maar kennen wel bepalingen voor het informeren van ouders bij een zeer zwakke school. In deze wetten wordt daarom volstaan met het opnemen van een grondslag voor de oordelen zwak en zeer zwak onderwijs.

Artikel VI

Onderdeel A

Met dit onderdeel worden de taken van de inspectie opnieuw gedefinieerd conform de in de toelichting omschreven bedoeling. De volgorde van de in artikel 3, tweede lid, onderdelen a en b, bedoelde taken wordt gewisseld. Onderdeel a bevat de primaire taak van de inspectie, namelijk het beoordelen en bevorderen van de basiskwaliteit, zoals vervat in stelsel van bij of krachtens onderwijswet gegeven voorschriften. Onderdeel b bevat de taak van de inspectie om de onderwijskwaliteit in algemene zin te bevorderen.

Onderdeel B

Dit onderdeel bevat een noodzakelijke aanpassing in verband met de gewijzigde definitie van de taken van de inspectie. Personen die bij een instelling werkzaam zijn kunnen signalen doorgeven aan de inspectie wanneer zij van mening zijn dat de kwaliteit tekortschiet. Ten aanzien van de melding wordt in algemene zin gesproken over de kwaliteit van het onderwijs, aangezien van deze personen niet verwacht kan worden dat zij inzicht hebben in de aard en de omvang van de basiskwaliteit. Bij de vraag of de instelling daadwerkelijk tekortschiet in de kwaliteit zijn echter alleen de wettelijke voorschriften relevant. De inspectie onderzoekt of er een redelijk vermoeden is dat de instelling tekortschiet in de naleving van de basiskwaliteit.

Onderdeel C

Dit onderdeel regelt dat het jaarwerkplan van de inspectie eerst aan de Staten-Generaal moet worden overgelegd voordat goedkeuring door de minister kan plaatsvinden. In tegenstelling tot de toezichtskaders is het niet nodig, noch wenselijk om het jaarwerkplan door de minister te laten vaststellen. Gezien het in paragraaf 3.4 van de toelichting genoemde voorbeeld van opbrengstgericht werken is het echter wel wenselijk gebleken dat het parlement vooraf inzicht heeft in het jaarwerkplan.

Onderdeel D

In het derde lid worden de kwaliteitsaspecten geschrapt die op dit moment bij het nader onderzoek betrokken worden. Wanneer de inspectie op basis van de risicoanalyse een redelijk vermoeden heeft dat de instelling tekortschiet in de naleving van wettelijke voorschriften is het juist goed dat een breed onderzoek wordt gedaan waarbij alle relevante bepalingen aan de orde kunnen komen. Scholen moeten immers ten aanzien van alle punten waarvoor wettelijke kwaliteitseisen gelden aanspreekbaar zijn. Het is onnodig en onwenselijk op voorhand een beperking aan te brengen door middel van een aantal kwaliteitsaspecten.

Het zevende lid heeft betrekking op specifieke punten met betrekking tot het middelbaar beroepsonderwijs. Het kwaliteitsaspect dat betrekking heeft op de bekwaamheid van leraren en het personeelsbeleid kan vervallen. De inhoud van dit kwaliteitsaspect is reeds voldoende geborgd door de Wet BIO en artikel 1.3.6, eerste lid, van de WEB.

In het voorgestelde achtste lid wordt geregeld dat de inspectie ten minste elke vier jaar elke instelling bezoekt. Deze norm is reeds vastgelegd in het toezichtskader en is geformuleerd op verzoek van de Tweede Kamer.

Onderdelen E, I, J en K

Deze onderdelen bevatten technische aanpassingen.

Onderdeel F

Dit onderdeel wijzigt de procedure voor de vaststelling van toezichtskaders. De vaststelling gebeurt door de minister. Om de professionele zelfstandigheid van de inspectie zoveel mogelijk recht te doen, zal de inspectie een voordracht doen voor het toezichtskader. Met oog daarop overlegt de inspectie ook met het onderwijsveld. Voordat de minister het toezichtskader kan vaststellen, wordt het toezichtskader overgelegd aan de Staten-Generaal. Hier wordt aangesloten bij de gebruikelijke termijn van vier weken. Het wetsvoorstel regelt ook dat de inspectie zowel in het toezichtkader als in de informatievoorziening ten behoeve van het ringenoverleg duidelijk maakt welke wettelijke taak aan de orde is en welke voorschriften ten aanzien van de naleving van wettelijke voorschriften van toepassing zijn.

Onderdelen G, H en L

Onderdeel M

Artikel VII en VIII

Deze artikelen bevatten samenloopbepalingen in verband met de wet die ziet op de invoering van een eindtoets en een leerlingvolgsysteem in het basisonderwijs. In die wet is ook voorzien in de invoering van minimumleerresultaten in het speciaal onderwijs. De in artikel II, onderdeel E, van de genoemde wet voorgestelde regeling wordt op soortgelijke wijze als de bepalingen in de WPO en de WVO aangepast.

Bisschop