Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Een Wuv-gerechtigde in Indonesië heeft in 2006 tegen het hanteren van de uitzonderingsbepaling in artikel 8, derde lid, onder b, van de Wuv een klacht ingediend bij de toenmalige Commissie Gelijke Behandeling (hierna: CGB). Eind 2007 kwam de CGB in deze zaak over de vraag of met de rupiah-grondslag een verboden onderscheid wordt gemaakt op grond van nationaliteit of ras, tot het volgende oordeel (CGB 2007-152). De doelstelling van de wet, het behouden of herstellen van het oorspronkelijke levenspeil van voor de vervolging dan wel voor het intreden van de («causale») invaliditeit, is volgens de CGB legitiem. De twee middelen om dit doel te bereiken acht de CGB echter niet geschikt. In de eerste plaats is de eis dat de uitkeringsgerechtigde ten tijde van de aanvraag in Indonesië is gevestigd, niet geschikt om het oorspronkelijke levenspeil voor alle uitkeringsgerechtigden te behouden of te herstellen. In de tweede plaats ziet de CGB niet in hoe het criterium dat de vervolging in het voormalige Nederlands-Indië plaats moet hebben gehad, kan bijdragen aan het bereiken van het behouden of herstellen van het levenspeil. De CGB gaf bovendien aan dat een voor de hand liggend alternatief beschikbaar was in de mogelijkheid om aan de hand van het niveau van het levenspeil van het land van vestiging op het moment van de ontvangst van de uitkering (een algemeen woonlandbeginsel), de grondslag voor de uitkering te bepalen. Hiermee was de rupiah-grondslag volgens de CGB niet noodzakelijk om het legitieme doel te bereiken. De CGB komt dan ook tot het oordeel dat sprake is van een verboden indirect onderscheid op grond van ras en de rupiah-grondslag daarmee strijdig is met artikel 7a van de Algemene wet gelijke behandeling (Awgb). De CGB beval in het oordeel aan om de rupiah-grondslag met terugwerkende kracht buiten toepassing te laten.

Op 27 februari 2008 is door de toenmalige Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) aan de Tweede Kamer gemeld dat de Wuv zodanig zal worden aangepast dat het verboden onderscheid komt te vervallen (kenmerk OHW-CB-U-2830702). Wel werd door de Staatssecretaris al gewezen op de grote complexiteit van het onderwerp en de mogelijk negatieve inkomenseffecten van de aanpassing voor sommige groepen. Aan de CGB werd gevraagd actief mee te denken over de wijze waarop het verboden onderscheid kan worden weggenomen, zonder negatieve inkomensgevolgen voor bestaande cliënten. Een gesprek daarover tussen de Staatssecretaris en het CGB-bestuur leidde niet tot een hanteerbare oplossing.

Om een weloverwogen besluit te kunnen nemen is vervolgens adviesbureau PricewaterhouseCoopers ingeschakeld om onderzoek te doen naar de budgettaire en inkomensgevolgen van alternatieve routes om het verboden onderscheid op te heffen. De berekende (financiële) gevolgen, w.o. de kosten van de door de CGB voorgestelde terugwerkende kracht (arbitrair vastgesteld op 1 april 2004 omdat dit de datum is waarop de CGB de bevoegdheid kreeg om zijn niet bindende oordeel te geven in kwesties zoals de onderhavige), de door de PUR toen getaxeerde grote uitvoeringsconsequenties bij invoering van het woonlandbeginsel èn de uitkomsten van een door de Staatssecretaris gevraagde review van de CGB-uitspraak door de Landsadvocaat, waren dusdanig dat is besloten de Wuv niet aan te passen. Dat besluit is op

25 januari 2010 naar de Tweede Kamer gecommuniceerd (Kamerstukken II 2009/10, 20 454, nr. 98, blz. 10 en 11).

In de uitspraak van 20 december 2012 heeft de CRvB bepaald dat de PUR bij de berekening van de uitkering van betrokkene artikel 8, derde lid, aanhef en onder b, van de Wuv buiten toepassing had moeten laten en de uitkering had moeten berekenen op grond van de hoofdregel (euro-grondslag) neergelegd in onderdeel a van dat artikellid. De argumentatie in de uitspraak is vrijwel identiek aan de redenering van de CGB uit 2007. Hoewel het doel van de rupiah-grondslag legitiem is, is het middel niet geschikt om dat doel te bereiken. Ook de CRvB ziet niet in hoe het criterium dat de vervolging in het toenmalige Nederlands-Indië heeft plaatsgevonden rechtstreeks aan het behoud of herstel van het oorspronkelijke levenspeil kan bijdragen. Ook het vereiste dat de aanvrager ten tijde van de aanvraag in Indonesië gevestigd moet zijn, acht de CRvB niet geschikt. Niet in Indonesië gevestigde uitkeringsgerechtigden ontvangen immers, ongeacht het land van vestiging en het levenspeil in dat land, een uitkering naar de op de Nederlandse situatie afgestemde euro-grondslag. Bovendien mist het middel haar doel indien de uitkering vervolgens niet in het land van de aanvraag wordt genoten. De CRvB wijst in zijn uitspraak bovendien expliciet op het oordeel van de CGB dat artikel 8, derde lid, onder b, van de Wuv niet noodzakelijk is, omdat er een voor de hand liggend alternatief is, te weten het woonlandbeginsel. Het gemaakte onderscheid levert volgens de CRvB discriminatie op in de zin van artikel 26 van het IVBPR.

Naar aanleiding van de uitspraak van de CRvB is door de Staatssecretaris van VWS aan de PUR/Sociale verzekeringsbank (hierna: SVB. Sinds 1 januari 2011 is de SVB op grond van de Wet uitvoering wetten voor verzetsdeelnemers en oorlogsgetroffenen belast met de uitvoering van bedoelde wetten) opnieuw om een uitvoeringstoets gevraagd. Gelet op de eerder naar aanleiding van het advies van de CGB door de PUR ingeschatte grote uitvoeringsconsequenties bij de invoering van het woonlandbeginsel is ten aanzien van de nieuwe uitvoeringstoets aangegeven dat deze toets vooral zou moeten gaan om de uitvoerbaarheid van (een vorm van) het woonlandbeginsel.

De PUR/SVB heeft de volgende criteria gehanteerd bij de weging van de verschillende opties:

• – optie is uitvoerbaar zonder ingrijpende kosten voor de uitvoering;

• – politiek draagvlak is plausibel (geen verslechtering van de positie van bestaande cliënten);

• – optie is in overeenstemming met de uitgangspunten van de wet;

• – optie is niet direct/indirect discriminatoir;

• – de additionele programma-uitgaven zijn zo beperkt mogelijk;

• – de variant is in de lijn van de al jaren geleden ingezette trend van de vereenvoudiging van de uitvoering.

De PUR/SVB komt tot de conclusie dat geen van de opties aan alle criteria voldoet. Invoering van het woonlandbeginsel in de Wuv wordt zowel juridisch en uitvoeringstechnisch gekwalificeerd als zeer problematisch. De daarvoor aangevoerde belangrijkste argumenten zijn: de forse inkomensdaling voor groepen bestaande cliënten, rechtsongelijkheid als bestaande cliënten worden ontzien (en daarmee discriminatie van nieuwe cliënten), de woonlandfactoren kunnen jaarlijks flink fluctueren en daarmee ook het inkomen van de (ruim 6.000) buitenlandse gerechtigden wat indruist tegen de vereenvoudiging van de wetsuitvoering, om (oneigenlijke) afwegingsmogelijkheden tussen de verschillende wetten voor verzetsdeelnemers en oorlogsgetroffenen te voorkomen zal het woonlandbeginsel ook in de Wet uitkeringen burger-oorlogsslachtoffers 1940–1945 en de wetten buitengewoon pensioen moeten worden ingevoerd, het woonlandbeginsel verdraagt zich niet met de wijze van indexeren van de pensioenen en uitkeringen aan de hand van het Nederlandse minimumloon nu de pensioenen en uitkeringen niet meer volledig op de Nederlandse situatie zijn afgestemd.

Tot slot wijst de PUR/SVB erop dat de consequenties voor de uitvoering van de invoering van het woonlandbeginsel in de wetten voor verzetsdeelnemers en oorlogsgetroffenen enorm zullen zijn. Vele beleidsregels, instructies en procedures alsmede het automatiseringssysteem zullen ingrijpend moeten worden aangepast.

Het onderhavige wetsvoorstel is een direct gevolg van de uitspraak van de CRvB van 20 december 2012. Gelet op de formele rechtskracht van deze rechterlijke uitspraak treedt het voorstel met terugwerkende kracht in werking op dezelfde datum als de datum waarop de CRvB zijn uitspraak heeft gedaan.

Eerst vanaf de datum van deze uitspraak is formeel juridisch dwingend bepaald dat het artikel in de Wuv waarin toepassing wordt gegeven aan de rupiah-grondslag in strijd is met artikel 26 IVBPR en buiten toepassing moet worden gelaten.

Vóór de datum van deze uitspraak was het geldend recht dat de grondslagen voor de vervolgingsslachtoffers die in het voormalige Nederlands-Indië zijn vervolgd en in Indonesië wonen in rupiah’s werden vastgesteld. De voor 20 december 2012 door de PUR/SVB genomen beschikkingen met een grondslag naar Indonesische maatstaf zijn dan ook in overeenstemming met de geldende wettekst genomen. Uit de in het Nederlandse recht geldende «leer van de formele rechtskracht» van beschikkingen volgt dat er geen sprake is van terugwerkende kracht voor de datum van de uitspraak van de CRvB als de eerdere (naar geldend recht juiste) beschikkingen «in kracht van gewijsde» zijn gegaan.

Er is niet voor gekozen het wetsvoorstel terugwerkende kracht te geven tot de datum waarop de CGB ten aanzien van artikel 8, derde lid, onder b, van de Wuv heeft geoordeeld dat er sprake is van een verboden indirect onderscheid op grond van ras en dat de rupiah-grondslag daarmee strijdig is met artikel 7a van de Awgb. Dit hangt daarmee samen dat het oordeel van de CGB waarin deze conclusie is getrokken (16 augustus 2007), anders dan de uitspraak van de CRvB van 20 december 2012, juridisch niet bindend is.

Aan een inwerkingtreding van dit wetsvoorstel met terugwerkende kracht kleven geen bezwaren omdat het voorstel geen negatieve financiële consequenties heeft voor de belanghebbenden. Over de gevolgen van de wetswijziging voor de uitvoering is overleg gevoerd met de SVB. Aangezien de met de wetswijziging samenhangende uitvoeringswerkzaamheden binnen het bestaande (ICT-)uitvoeringssysteem kunnen worden verricht levert dit geen problemen op voor de SVB.

In beginsel wordt pas gestart met de uitvoering van wetsvoorstellen wanneer de parlementaire behandeling is afgerond en het wetsvoorstel dus door beide Kamers der Staten-Generaal is aanvaard. Het kabinet meent dat de uitspraak van de CRvB het noodzakelijk maakt dat de uitvoering van dit wetsvoorstel zo spoedig mogelijk na de datum van die uitspraak moet plaatsvinden.

Met de brief van 6 juni 2013 van de Staatssecretaris van VWS aan de voorzitters van beide Kamers der Staten-Generaal (Kamerstukken II 2012/13, 20 454, nr. 108) is dit naar hen gecommuniceerd. De vaste commissie voor VWS heeft in haar procedurevergadering van 13 juni 2013 deze brief voor kennisgeving aangenomen. Ook het feit dat het gaat om een bijzondere doelgroep die bovendien snel vergrijst, maakt het wenselijk dat de uitvoering van het wetsvoorstel zo spoedig mogelijk na de uitspraak van de CRvB plaatsvindt. De SVB is daarom medio augustus 2013 begonnen met het ambtshalve wijzigen van de beschikkingen, zodat er niet langer dan nodig uitkeringen worden verstrekt op grond van de rupiah-grondslag.

Op de peildatum van 1 januari 2013 waren er 521 in Indonesië wonende cliënten waarbij als gevolg van dit wetsvoorstel de naar rupiah-grondslag berekende uitkering moet worden herberekend naar de euro-grondslag.

De PUR/SVB heeft in de uitvoeringstoets aangegeven dat, uitgaande van een gemiddelde grondslag, de structurele extra programma-uitgaven voor de Wuv € 7,6 mln. zullen bedragen.

Ten aanzien van de programma-uitgaven wordt door de PUR/SVB aangegeven dat deze voor de komende jaren een sterk dalende trend te zien zullen geven. De afname van het bestand in Indonesië wonende cliënten is de afgelopen jaren minimaal 10% per jaar geweest. Tevens is er sprake van een sterke wijziging in de vorm van de aanspraken op de Wuv: van uitkeringen voor de vervolgden zelf naar de (lagere) nabestaandenuitkeringen.

Dit wetsvoorstel heeft geen gevolgen voor de administratieve lasten van de in Indonesië wonende uitkeringsgerechtigden. De enige gegevens die door de gerechtigden dienen te worden geleverd zijn de inkomensgegevens over de maand van de nieuwe vaststelling, zijnde december 2012. Teneinde ervoor te zorgen dat dit geen administratieve lasten voor de cliënten met zich meebrengt heeft de SVB de rapporteurs in Indonesië gevraagd deze gegevens bij de cliënten op te vragen als zij deze medio 2013 bezoeken voor het invullen van het bewijs van in leven zijn. Voor het overige kan de SVB aan de hand van de reeds ten aanzien van de betreffende uitkeringsgerechtigden bestaande dossiers vaststellen wat de grondslag zou moeten zijn naar Nederlandse maatstaven. Het betreft hier een eenmalige uitvoeringsinspanning van de SVB. De feitelijke (eveneens eenmalige) herberekening en uitbetaling van de uitkeringen vinden plaats binnen het bestaande geautomatiseerde systeem. De SVB zal voorts eenmalig de beleidsregels, richtlijnen en instructies aan de nieuwe situatie moeten aanpassen. De SVB raamt het totaal van deze incidentele aan de uitvoering verbonden administratieve lasten op € 180.000.

Voorliggend wetsvoorstel heeft geen regeldruk gevolgen voor bedrijven en instellingen.

De wijzigingen in deze onderdelen zijn van wetstechnische aard en hangen samen met het vervallen van artikel 8, derde lid, onder b, van de Wuv.

Door het vervallen van artikel 18, vierde lid, van die wet vervalt de grondslag voor de regelingen waarmee in de afgelopen jaren de Wuv-grondslagen en bedragen met betrekking tot Indonesië zijn aangepast. De op dat artikel gebaseerde aanpassingsregelingen vervallen derhalve van rechtswege.

Dit overgangsartikel geeft in het eerste lid een bevoegdheid aan de SVB om, in afwijking van artikel 61, tweede lid, van de Wuv beschikkingen ambtshalve te wijzigen in het voordeel van de uitkeringsgerechtigde wegens het vervallen van de rupiah-grondslag.

Het tweede lid bepaalt dat, in afwijking van artikel 61, derde lid, van de Wuv de artikelen 30 tot en met 32b van die wet niet van overeenkomstige toepassing zijn op deze ambtshalve wijziging. Dit betekent dat de uitkeringsgerechtigde die het aangaat geen aanvraag hoeft te doen om de beschikking te laten wijzigen. Ook hoeft geen adviesrapport te worden opgemaakt met betrekking tot de te treffen voorzieningen in de zin van artikel 31 van de Wuv.

Ter bevordering van de kenbaarheid van het overgangsrecht en de vermindering van regeldrukte is het in het algemeen wenselijk om het overgangsrecht op te nemen in de te wijzigen wet. Omdat het in dit artikel geformuleerde overgangsrecht betrekking heeft op een zodanig beperkte doelgroep en toepassingsduur (zie ook het algemene deel van deze toelichting onder «Inwerkingtreding») is er voor gekozen om de inhoud van deze bepaling niet in de Wuv zelf op te nemen.