Ontvangen 11 april 2014
In deze nota naar aanleiding van het verslag over het voorstel van wet tot de Zesde wijziging van de Comptabiliteitswet 2001 ga ik in op de vragen die door de commissie voor de Rijksuitgaven over dat wetsvoorstel zijn gesteld.
In de Inleiding worden door de fracties van de VVD en de SP vragen gesteld over het besluit van de regering om na het advies van de Raad van State over het wetsvoorstel terug te komen op haar voornemen om geen procedure op te nemen voor het verplicht verstrekken van vooruitlopende begrotingsinformatie via een brief aan de Staten-Generaal.
De leden van de VVD-fractie hebben de suggestie gedaan om het zorgpunt van de Raad van State over de aanvankelijk voorgestelde regeling in artikel 14a («een dergelijke verplichting kan de indruk wekken dat informatieverstrekking alleen al voldoende is») te ondervangen door in de wet expliciet op te nemen, dat enkel schriftelijke vooruitlopende begrotingsinformatie in spoedeisende situaties niet voldoende is om te voldoen aan het budgetrecht van de Staten-Generaal. Die suggestie leidt naar het oordeel van de regering tot een overbodige wettelijke constructie. In de Comptabiliteitswet is immers al geregeld dat door middel van (suppletoire) begrotingswetten invulling wordt gegeven aan het budgetrecht van de Staten-Generaal.
De redeneerlijn van de Raad van State is dat het formele budgetrecht al wettelijk is geregeld en dat de regering gevraagd en ongevraagd de Staten-Generaal op elk moment, en dus ook vooruitlopend op nog in te dienen begrotingswetsvoorstellen, informatie – en dus ook begrotingsinformatie – kan verstrekken. Als vervolgens een Minister naar aanleiding van (het overleg over) die vooruitlopende informatie financiële verplichtingen aangaat of uitgaven doet die formeel nog niet zijn geautoriseerd, dan is het aan het oordeel van de Staten-Generaal achteraf – op het moment van de behandeling en vaststelling van de betrokken (suppletoire) begrotingswetten – of zij de wijze waarop invulling is gegeven aan het materiële budgetrecht acceptabel vindt. De regering kan zich in die redeneerlijn vinden en heeft alles afwegende geoordeeld, dat het handhaven van haar oorspronkelijk standpunt, behoudens codificatie, geen feitelijke meerwaarde heeft ten opzichte van de gegroeide praktijk. Bovendien zou codificatie leiden tot het onnodig juridificeren van de politieke besluitvorming. Ook heeft daarbij meegewogen, zoals in de memorie van toelichting is opgemerkt, dat het criterium van spoedeisendheid moeilijk te objectiveren is.
De gegroeide praktijk bij de toepassing van het materiële budgetrecht is, dat een Minister vooruitlopend op de indiening van een voorstel van een suppletoire begrotingswet de Staten-Generaal per brief op de hoogte stelt van beleidsmatig noodzakelijk of wenselijk geachte uitgavenmutaties. Als daarmee niet gewacht kan worden tot het toepassen van het formele budgetrecht – het vaststellen door de beide Kamers van de betrokken suppletoire wet –, dan worden die beleidswijzigingen en de daarmee samenhangende uitgavenmutaties doorgevoerd, tenzij een van beide Kamers naar aanleiding van de brief expliciet te kennen geeft het met een van die wijzigingen niet eens te zijn. Dit speelt regelmatig aan het eind van het jaar, wanneer nog beleidsmatige wijzigingen per brief aan de Kamers worden gemeld, die niet meer in de tweede suppletoire begrotingswet samenhangend met de Najaarsnota kunnen worden verwerkt. Het formele budgetrecht wordt dan via de slotwet na afloop van het jaar uitgeoefend. Naar het oordeel van de regering behoeft deze (gegroeide) praktijk geen aanpassing en hoeft ook de wet er niet voor te worden gewijzigd. In de memorie van toelichting bij de nieuwe Comptabiliteitswet zal de beschrijving van deze praktijk worden opgenomen.
Andere mogelijkheden om vooruitlopende begrotingsinformatie aan de Staten-Generaal te doen toekomen, ziet de regering niet en zijn dus ook niet overwogen. Wel kan aan de inhoud van de vooruitlopende begrotingsinformatie op verschillende wijzen invulling worden gegeven. In dat verband heeft het kabinet in reactie op aanbeveling 9 van de Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel (Kamerstukken II, 2012/13, 31 980, nr. 77) aangegeven voor crisissituaties een informatieprotocol op te stellen, waarin kan worden vastgelegd welke informatie in het kader van het toepassen van het materieel budgetrecht zal worden overgelegd en waarbij rekening zal (moeten) worden gehouden met de soms noodzakelijke vertrouwelijkheid van die informatie. Over de vormgeving van het informatieprotocol vinden verkennende gesprekken plaats op ambtelijk niveau tussen uw Kamer en mijn ministerie.
Over een verantwoordingsprotocol, indien het budgetrecht in crisissituaties is geschonden, heeft het vorige kabinet in reactie op aanbeveling 10 van de Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel opgemerkt, dat dat protocol zal bestaan uit de doorgaans te overleggen brief waarmee een Minister zich achteraf over het schenden van het budgetrecht zal verantwoorden en de noodzakelijke suppletoire begrotingswet om het formele budgetrecht te respecteren. Ook hier geldt dat het niet verstandig is om het afleggen van verantwoording over bestuurlijk handelen in crisissituaties verder dan noodzakelijk te juridificeren. De bestaande staatsrechtelijke praktijk van de ministeriële verantwoordelijkheid bepaalt naar het oordeel van de regering in voldoende mate de mogelijkheid voor het afleggen van verantwoording.
Onderdeel A
De leden van de PvdA-fractie stellen een aantal vragen naar aanleiding van de voorgestelde integratie van de begrotingen van Nationale Schuld (IXA) en van het Ministerie van Financiën (IXB) in één begrotingswet.
Zoals in het Nader rapport uiteen is gezet, zal de mogelijkheid tot het opnemen in één begrotingswet van meer begrotingen waarvoor één Minister verantwoordelijk is, worden gecreëerd in de nieuwe Comptabiliteitswet waaraan thans wordt gewerkt. Het onderhavige wetsvoorstel beoogt slechts een aantal noodzakelijke of zeer wenselijke wijzigingen bij voorrang door te voeren.
De mogelijkheden die er zijn om het aantal begrotingswetten te beperken, blijken uit onderstaande tabel. Die mogelijkheden werken ook door in alle suppletoire begrotingswetten. Als die mogelijkheden volledig worden gebruikt kunnen de thans jaarlijks ca. 100 begrotingswetten in aantal tot minder dan de helft worden teruggebracht.
Voor de duidelijkheid: voor elk onderdeel (ministerie, college, begrotingsfonds of programmabegroting) blijft er, zoals thans, een afzonderlijke begroting(sstaat) (voor ministeries, Staten-Generaal, begrotingsfondsen en programmabegrotingen) of begrotingsartikel (voor de overige colleges) bestaan.
In de meest verregaande variant zouden in één begrotingswet kunnen worden opgenomen de begrotingen van:
1. AZ (III), Kabinet van de Koning (IIIB), Commissie van toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (IIIC) en de Koning (I).
2. Staten-Generaal (IIA) en Overige colleges «onder BZK» (IIB).
3. BuZa (V) en Buitenlandse Handel en ontwikkelingssamenwerking (XVII).
4. BZK (VII), Koninkrijksrelaties (IV), Wonen en rijksdienst (XVIII), Gemeentefonds, Provinciefonds en BES-fonds.
5. Financiën (IXB) en Nationale Schuld (IXA).
6. Infrastructuur en Milieu (XII), Infrastructuurfonds en Deltafonds.
7. EZ (XIII) en Diergezondheidsfonds.
Het kabinet is vooralsnog niet voornemens een bestuurlijke afspraak te maken op grond waarvan de individuele Ministers verplicht worden van bovenstaande mogelijkheden gebruik te maken. Ministers kunnen hun eigen afweging maken of zij samenvoeging beleidsmatig of administratief wenselijk vinden. Overigens zullen ook de beide Kamers als medewetgever daarover van geval tot geval een eigen opvatting kunnen hebben. De wenselijkheid tot het samenvoegen van begrotingswetten is uiteindelijk een politiek-bestuurlijke afweging.
Een directe relatie met het fenomeen shared services en met de daarbij optredende gedeelde verantwoordelijkheden en eindverantwoordelijkheid is er niet.
Onderdelen B en G
De leden van de VVD-fractie en de fractie van D66 stellen een aantal vragen over de introductie van verplichtingen-kasagentschappen.
De kerngedachte van het resultaatgericht sturingsmodel is dat vooraf tussen de beleidsmatige opdrachtgever(s) en de opdrachtnemer (het uitvoerende agentschap) afspraken worden gemaakt over prestaties, kwaliteit, kosten en het dragen van risico’s. Gedurende de uitvoering van de opdracht vindt op basis van deze afspraken monitoring plaats en uiteindelijk wordt er afgerekend op basis van de prestaties. De eigenaar (meestal de secretaris-generaal) houdt hierbij toezicht op de continuïteit van het uitvoerende agentschap en benadrukt het belang van inzicht in de kosten en efficiëntie van de uitvoering.
Het resultaatgericht sturingsmodel is zo ingericht dat er voor alle partijen prikkels bestaan die stimuleren tot doelmatig handelen. Voorts zijn in de Regeling agentschappen de verantwoordelijkheden van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer uitgewerkt in artikelen. Op deze wijze zijn de checks-and-balances binnen het sturingsmodel geborgd.
De minimumomvang voor agentschappen en de voorwaarden voor het hanteren van een baten-lastenadministratie zijn niet opgenomen in de wet, maar in de Regeling agentschappen (artikelen 4 en 5). Bij voorkeur worden uitvoeringskwesties, zoals deze, mede met het oog op de gewenste flexibiliteit geregeld in een ministeriële regeling en niet in de wet.
Het belangrijkste kenmerk van agentschappen is interne zelfstandigheid bij beslissingen over de uitvoering van taken en beleid. Om dit te creëren krijgen alle agentschappen de beschikking over specifieke financiële faciliteiten. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen agentschappen met een verplichtingen-kasstelsel en agentschappen met een baten-lastenstelsel, waarbij een baten-lastenagentschap over andere specifieke financiële faciliteiten de beschikking krijgt dan een verplichtingen-kasagentschap.
Het verplichtingen-kasagentschap verschilt van een baten-lastenagentschap alleen ten aanzien van het toe te passen begrotingsstelsel (het verplichtingen-kasstelsel in plaats van het baten-lastenstelsel) en als uitvloeisel daarvan ten aanzien van de financiële administratie. De zelfstandigheid, het omvangscriterium, het resultaatgericht sturingsmodel en de financiering zijn voor beide agentschapsvormen hetzelfde. Om die reden worden in de regeling beide agentschapsvormen zo veel mogelijk gelijk behandeld.
De vorm van een verplichtingen-kasagentschap wordt het uitgangspunt. In principe werken agentschappen met het verplichtingen-kasstelsel, aansluitend bij het stelsel dat de kerndepartementen voeren. Wanneer echter het uitgavenpatroon van een agentschap erg instabiel zou worden als gevolg van investeringen, is het zinvol om een agentschap te laten werken met het afwijkend regime van het baten-lastenstelsel. Investeringsuitgaven veroorzaken dan geen schommelingen in de prijzen die het agentschap vraagt aan de opdrachtgevers: in plaats van de investeringsuitgaven ten laste te laten komen van één jaar worden investeringen door middel van afschrijvingskosten over meerdere jaren verdeeld. Bij een percentage afschrijvingskosten van meer dan 5% van de totale lasten wordt het destabiliserende effect van de investeringen op de tarieven van het agentschap zodanig geacht dat deze agentschappen mogen werken met het baten-lastenstelsel.
Voor agentschappen die reeds opgericht waren vóór de inwerkingtreding van de Regeling agentschappen op 1 januari 2013 is voorzien in een overgangsregime. Dit overgangsregime houdt in dat voor agentschappen met een omzet kleiner dan € 50 miljoen en/of afschrijvingskosten kleiner dan 5% van de totale lasten eerst een brede doorlichting zal plaatsvinden door het Ministerie van Financiën in overleg met het betrokken ministerie. Uit deze doorlichting moet blijken of een stelselverandering bijdraagt tot een beter functioneren van de dienst. Als blijkt dat de dienst goed functioneert kan de conclusie ook zijn dat een stelselverandering niet zinvol is, mede gelet op de kosten die een verandering met zich meebrengt.
Op dit moment zijn er twee doorlichtingen van agentschappen afgerond waarin een aanbeveling is gedaan voor een statusverandering. Aan de eigenaar van agentschap Justis van het Ministerie van Veiligheid en Justitie is de aanbeveling gedaan om het agentschap om te vormen van een baten-lastenagentschap naar een kas-verplichtingenagentschap. Over deze aanbeveling moet de eigenaar nog beslissen. Aan de eigenaar van agentschap Domeinen Roerende Zaken van het Ministerie van Financiën is de aanbeveling gedaan om de agentschapstatus in te trekken en van het agentschap weer een regulier dienstonderdeel te maken. Deze aanbeveling zal worden geëffectueerd per 1 januari 2015. Op dit moment zijn vier doorlichtingen afgerond waarin geen aanbevelingen zijn gedaan voor een statusverandering. De doorlichtingen van de overige agentschappen zijn gaande of moeten nog opgestart worden. Op de uitkomsten van deze doorlichtingen kan ik op dit moment nog niet vooruit lopen.
Onderdelen C tot en met F, H, P, Q en R
De leden van de SP-fractie zijn benieuwd wat de reden is om niet te wachten tot de algehele herziening van de Comptabiliteitswet met het voorstel om minder gedetailleerd in de wet voor te schrijven welke begrotings- en verantwoordingsinformatie in de begroting dient te worden opgenomen.
De reden is, zoals op bladzijde 6 van de memorie van toelichting is opgemerkt, dat in het kader van Verantwoord begroten de nieuwe begrotings- en verantwoordingspresentatie al conform de nieuwe regels plaatsvindt. Die regels zijn in de Rijksbegrotingsvoorschriften uitgewerkt. De huidige wetteksten sporen hier niet meer mee. Het is daarom gewenst dat de wet zo snel mogelijk in overeenstemming met de huidige praktijk en de lagere regelgeving wordt gebracht. De tijdelijke afwijking van de Comptabiliteitswet op dit punt, die jaarlijks bij de begrotingswet van het Ministerie van Financiën wordt doorgevoerd, kan dan ook achterwege blijven.
Onderdeel I
De leden van de VVD-fractie zijn verheugd dat de regering voornemens is de horizonbepaling van vijf jaren voor subsidies wettelijk te verankeren in de Comptabiliteitswet. Wel hebben zij nog behoefte aan enige verduidelijking.
De horizonbepaling houdt in dat een subsidieregeling in de vorm van een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling automatisch na maximaal vijf jaar vervalt. Indien voorzetting van een subsidieregeling is gewenst, zal de verantwoordelijke vakminister vóór het tijdstip waarop de regeling afloopt, een gemotiveerd ontwerp van een wijzigingsregeling aan de Tweede Kamer overleggen. Een afwijking vooraf van de maximumtermijn van vijf jaar is mogelijk mits het gemotiveerde ontwerp van een dergelijke regeling vóór aanvang van de betreffende regeling aan de Tweede Kamer is overgelegd. De verantwoordelijke vakminister zal zijn voornemen voor een verlengde subsidieregeling of een regeling met een looptijd van langer dan vijf jaar niet eerder uitvoeren dan 30 dagen nadat het gemotiveerde onderwerp van die regeling aan de Tweede Kamer is overgelegd. Indien vanuit de Kamer behoefte bestaat aan overleg over het ontwerp van een regeling, zal de vakminister niet overgaan tot het uitvoeren van zijn voornemen dan nadat dit overleg heeft plaatsgevonden.
Voor de voorhangprocedure van een horizonbepaling is qua termijn aangesloten bij de andere voorhangprocedures in de Comptabiliteitswet, namelijk die van artikel 34 over de oprichting van een privaatrechtelijke rechtspersoon en die van artikel 10 over de instelling van baten-lastendiensten/agentschappen. Die voorhangprocedures kennen ook een 30-dagen-termijn.
Onderdelen J, K en N
De leden van de D66-fractie stellen een aantal vragen over overtollige onroerende zaken.
Vóór de departementale herindeling van 5 november 2012, waarnaar in de memorie van toelichting is verwezen, was de Minister van Financiën verantwoordelijk voor al het overtollig onroerend goed; daarna is deze taak overgedragen aan de Minister van BZK. Wel is het zo dat bij het afstoten van specifiek onroerend goed (ingebruikgeving aan andere dienstonderdelen, verhuur, verkoop of vernietiging) vaak gebruik wordt gemaakt van de expertise en personele capaciteit van de oorspronkelijke «interne» eigenaar, bijvoorbeeld van het Ministerie van Defensie met betrekking tot het afstoten van kazernes. Dat gebeurt dan echter namens de Minister van BZK. Die Minister is primair voor het afstoten verantwoordelijk. De suggestie van de D66-fractie, dat niet alle overtollige onroerende zaken qua verantwoordelijkheid zijn overgedragen aan BZK, berust dus op een onjuiste zienswijze.
De gevolgen van de overdracht van de verantwoordelijkheid voor al het (overtollige) onroerende goed van het Rijk aan de Minister van BZK zijn in de memorie van toelichting uiteengezet en houden in dat die Minister verantwoordelijk is geworden voor:
− het privaatrechtelijk beheer van het onroerend goed (voor de inhoud hiervan: zie de memorie van toelichting);
− de centrale regelgeving met betrekking tot het onroerend goed binnen de rijksdienst;
− het beheer van de overtollige onroerende zaken, in afwachting van interne ingebruikgeving aan andere dienstonderdelen, van verhuur, van verkoop of van verdere gebiedsontwikkeling.
De opbrengsten van de verhuur of verkoop van overtollige (roerende en onroerende) zaken vloeien terug in de schatkist en komen als algemene regel niet ten goede van de dienstonderdelen waar die zaken overtollig zijn geworden. Die opbrengsten worden dus opnieuw betrokken bij de algemene budgettaire afwegingen bij de begrotingsopstelling. In sommige gevallen zijn er tussen het Ministerie van Financiën en de betrokken departementen zogenaamde middelenafspraken gemaakt. Dergelijke afspraken houden in het algemeen in dat een deel van de opbrengst onder voorwaarden wel budgettair ten goede kan komen van die departementen.
De Minister van BZK heeft als lid van het kabinet een mede-verantwoordelijkheid voor een zo doelmatig mogelijk financieel beheer van de rijksdienst. Uit dien hoofde heeft hij belang bij een zo hoog mogelijke opbrengst van onroerend goed bij verhuur of verkoop. Tenzij tussen de Minister van Financiën en hem in bepaalde gevallen budgettaire middelenafspraken zijn gemaakt, heeft hij er als een Minister belast met het beheer van meerdere «eigen» begrotingen geen (direct) budgettair belang bij.
Onderdelen L en M
De leden van de fracties van de VVD, de PvdA en de SP stellen een aantal vragen over de uitbreiding van de voorhangprocedure in geval van verschaffing aan privaatrechtelijke rechtspersonen.
Met de wijzigingen in de voorhangprocedure voor privaatrechtelijke rechtspersonen wordt het toepassingsbereik van deze procedure uitgebreid. Aanleiding voor het verruimen van het toepassingsbereik vormt de vermogensverschaffing van de staat aan verschillende financiële instellingen tijdens de kredietcrisis van 2008/2009. De uitbreiding was een van de aanbevelingen (nr. 8) van de Commissie De Wit (Kamerstukken II, 2012/13, 31 980, nr. 77). De instrumenten die zijn ingezet voor vermogensverschaffing tijdens de kredietcrisis vielen niet binnen de criteria van de oude wettekst. De voor- en nadelen daarvan zijn dat enerzijds de Kamers bij meer besluiten die een privaatrechtelijke rechtshandeling inzake vermogensverschaffing aan derde partijen inhouden, vooraf worden betrokken (een voordeel uit het oogpunt van parlementair toezicht), maar dat anderzijds de voorhangprocedure de uitvoering van voorgenomen besluiten vertraagt (een nadeel uit het oogpunt van beleidsuitvoering).
Voor het antwoord op de vraag van de PvdA-fractie over het vertrouwelijk informeren van de Kamer als sprake is van koersgevoelige informatie wordt verwezen naar artikel 34b, lid 1, onderdeel d. Daarin staat dat de voorhangprocedure niet van toepassing is als het volgen van die procedure strijdig is met een wettelijke regeling. In de memorie van toelichting is daarbij verwezen naar de Wet op het financieel toezicht. Die wet bevat bepalingen die beogen te voorkomen dat koersgevoelige informatie in bepaalde omstandigheden openbaar wordt gemaakt. In die wet wordt ook het verbod geregeld op het verstrekken van informatie die als voorkennis kan worden beschouwd. In dergelijke gevallen kan een openbare voorhangprocedure mogelijk niet worden gevolgd en zal moeten worden bezien in hoeverre het mogelijk is om de voorhangprocedure vertrouwelijk toe te passen.
Het door de SP-fractie gevraagde overzicht van de gevallen waarin wettelijke regelingen in de weg staan aan het toepassen van de voorhangprocedure is niet zonder uitgebreid onderzoek te beantwoorden. Dat is afhankelijk van de specifieke casuïstiek. In het algemeen gesteld zal daarvan sprake kunnen zijn bij wettelijke regelingen inzake privacybescherming, markt- of koersgevoelige informatie of waarbij het belang van de staat in het geding is. Dat zal naar verwachting slechts een beperkt aantal wettelijke regelingen betreffen. Zoals hiervoor is opgemerkt, kan dan worden bezien in hoeverre het mogelijk is om de voorhangprocedure vertrouwelijk toe te passen.
Naar aanleiding van de vraag van de PvdA-fractie over mogelijke uitzonderingen voor spoedeisende situaties, waarbij achteraf verantwoording wordt afgelegd, wordt opgemerkt dat de bestaande praktijk van een actieve informatieverstrekking op een zo vroeg mogelijk tijdstip, maar wel vooraf, zal worden voortgezet. Daarbij kan de Kamers gewezen worden op het belang om de wettelijk gestelde termijnen in het kader van de voorhangprocedure (de in lid 4 van artikel 34 voorgeschreven maximale termijnen van 30 dagen en 14 dagen) te bekorten. Als (het handhaven van) de financiële stabiliteit het argument voor een spoedeisend besluit is, zal de regering daar vanzelfsprekend op wijzen, maar ook andere argumenten kunnen een spoedeisend besluit onderbouwen. Het informeren achteraf, zal wat de regering betreft, alleen in evidente nood-breekt-wet-situaties aan de orde zijn.
De voorgestelde aanpassingen in de voorhangprocedure betreffen een verruiming van het toepassingsbereik van deze wet. Artikel 34a verklaart de voorhangprocedure van toepassing op eigen vermogen, op leningen met wezenlijke kenmerken van eigen vermogen en op garanties ten aanzien van de omvang van het eigen vermogen. De beperking van wezenlijke kenmerken van eigen vermogen slaat dus op leningen (vreemd vermogen) en niet op vermogen in het algemeen. Eigen vermogen valt dus zonder meer onder de procedure; vreemd vermogen (leningen) ook als dat kenmerken van eigen vermogen heeft, zoals juist bij converteerbare leningen bijvoorbeeld het geval is. Overigens geldt voor zowel het verstrekken van eigen vermogen als van vreemd vermogen, dat daarop ook het budgetrecht van toepassing is. De financiële middelen die daarmee gemoeid zijn, zullen dus ook via een begrotingswetsvoorstel ter autorisatie aan de Staten-Generaal worden voorgelegd.
Zoals in de memorie van toelichting omschreven is, is bewust gekozen voor een algemenere omschrijving, omdat niet alle mogelijke constructies van leningen met wezenlijke kenmerken van eigen vermogen in de praktijk in de wet zijn te voorzien. Met wezenlijke kenmerken van eigen vermogen wordt onder meer gedoeld op een bepaalde mate van zeggenschap, winstafhankelijkheid, looptijd en achterstelling ingeval van insolventie.
De Minister van Financiën, J.R.V.A. Dijsselbloem