Nr. 5 VERSLAG

De algemene commissie voor Wonen en Rijksdienst, belast met het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen van haar bevindingen.Onder het voorbehoud dat de hierin gestelde vragen en gemaakte opmerkingen tijdig zullen zijn beantwoord, acht de commissie de openbare behandeling van het wetsvoorstel voldoende voorbereid.

Inhoudsopgave
I	Algemeen	1
1.	Inleiding	1
2.	Vermindering maximum aantal leden	2
3.	Laten vervallen van de verplichte kabinetsreactie	3

I Algemeen

1. Inleiding

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel Wijziging van de Kaderwet adviescolleges houdende vermindering van het maximum aantal leden en het laten vervallen van de verplichte kabinetsreactie. Zij onderschrijven de vermindering van het maximum aantal leden van adviescolleges. Dat past namelijk in het streven naar een kleinere en compacte overheid en het verminderen van de bestuurlijke en ambtelijke drukte. Graag willen deze leden nog enkele opmerkingen maken en een paar vragen stellen.

De leden van de PvdA-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel. Zij hebben nog verschillende vragen aan de regering over de afschaffing van de verplichte kabinetsreactie.

De leden van de SP-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel. Zij kunnen zich vinden in de vermindering van het aantal leden. Zij delen de mening van de Raad van State dat een reactie van het kabinet bijdraagt aan het politieke proces rondom beleid en adviezen. Deze leden delen ook de wens van het kabinet om verbetering aan te brengen in de koppeling van het advies aan de politieke agenda. Over het laten vervallen van de verplichte kabinetsreactie hebben zij een aantal vragen.

De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel. Deze leden onderschrijven het doel van de Wijziging van de Kaderwet adviescolleges, namelijk: de versobering en transparantie van het adviesstelsel te bevorderen, de scheiding van advies en overleg en daarmee het herstel van het politieke primaat en verheldering van de politieke besluitvorming te bewerkstelligen en tot slot de politieke aansturing van adviescolleges te verbeteren. Deze leden zijn er evenwel nog niet van overtuigd dat het voorliggende wetsvoorstel daaraan bijdraagt.

De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel. Zij waarderen het streven naar een effectiever adviesstelsel, maar hebben hun twijfels over de wijze waarop dat in onderhavig voorstel wordt vormgegeven. Zij hebben nog enkele vragen over het wetsvoorstel die zij graag beantwoord zien.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel dat beoogd het adviesstelsel te versoberen en transparanter te maken. Deze leden hebben hierover enkele vragen. Met name het schrappen van de verplichte reactie van het kabinet baart hen zorgen.

2. Vermindering maximum aantal leden

De leden van de CDA-fractie onderschrijven het streven van de regering om in de regel het maximum aantal leden van adviescolleges terug te brengen tot tien, met inbegrip van de voorzitter. In dit verband vragen deze leden waarom de regering er «bij nader inzien» vanaf heeft gezien om voor adviescolleges de mogelijkheid te scheppen om maximaal vijf tijdelijk geassocieerde leden te benoemen. De regering stelt dat «de rol en status van een tijdelijk lid van een adviescollege in relatie tot die van de vaste leden onduidelijk is en daarmee naar het oordeel van de regering ongewenst»1. Deze leden vragen waarom de regering onduidelijkheid over de rol en status van een tijdelijk lid van een adviescollege niet oplost door duidelijkheid te scheppen.

De leden van de D66-fractie hechten aan de kwaliteit en kwantiteit van de adviezen die de adviescolleges gevraagd en ongevraagd uitbrengen. Zowel de over het algemeen hoge kwaliteit van de adviezen als de hoeveelheid adviezen moeten niet onder druk komen te staan door de voorgenomen vermindering van het maximum aantal leden. Kleinere adviescolleges zullen in de breedte van hun expertise beperkter zijn dan grotere adviescolleges. Zij zullen eveneens minder capaciteit hebben om problemen te signaleren en daarover ongevraagd advies uit te brengen. De vraag is dan: is goedkoop geen duurkoop? Deze leden merken voorts op dat bij de vervulling van vacatures niet alleen de geschiktheid van een kandidaat een rol speelt maar ook de politieke kleur. Hoewel uit de derde evaluatie van de Kaderwet adviescolleges blijkt dat dit vooral gebeurt omwille van het nodige draagvlak en erkenning in de achterban, zou de politieke kleur natuurlijk geen verschil dienen uit te maken. Zeker bij het kleiner worden van adviescolleges ontstaat het risico dat niet de meest deskundige kandidaat benoemd wordt, maar degene die voor de beste politieke spreiding zorgt. In de ogen van de leden van de D66-fractie kan van een deskundige een objectief advies worden verwacht. Zij vragen dan ook waarom dit criterium nog steeds gehanteerd wordt. Waarom heeft een deel van de adviescolleges nog niet geanticipeerd op een vermindering van het maximum aantal leden? Kan worden uitgesloten dat dit is omdat zij hun adviseringstaak in het gedrang zien komen bij een verminderd aantal leden? Kan het verminderde aantal leden per adviescollege afgezet worden tegen de adviesproductie en -voor zover meetbaar- de kwaliteit? De evaluaties over 2003 en 2010 lijken namelijk een trend te suggereren van een verminderd aantal adviezen. Echter, bij die aantallen worden gelijk kanttekeningen geplaatst wegens de val van het kabinet dat jaar. Met de cijfers vanaf 2011 is het misschien wel mogelijk statistisch aan te tonen of uit te sluiten dat het aantal leden en het aantal adviezen elkaar beïnvloeden. Deze leden menen dat met de voorgenomen vermindering van het maximum aantal leden ook het moment is aangebroken om op bredere schaal gebruik te gaan maken van digitale mogelijkheden zoals internetconsultatie. Hoewel de adviescolleges mede op hun deskundigheid en evenwichtigheid worden samengesteld, kunnen opinies van overige betrokkenen die tijd en deskundigheid hebben, zeer wel tot verbetering van de advisering leiden

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen wat het doel is van de vermindering van het maximum aantal leden. Doordat verschillende adviescolleges zijn opgeheven, zijn de overgebleven adviescolleges vaak verbreed. Voor het garanderen van de aanwezigheid van voldoende brede kennis in deze colleges kan het daarom nodig zijn om het huidige maximum van 14 leden te benutten. Bovendien gaat het volgens deze leden om een maximum dat niet perse hoeft te worden gebruikt. Zij menen dat er beter per adviescollege per periode gemotiveerd kan worden vastgesteld hoeveel leden er noodzakelijk zijn. Zij vragen ook waarom hier niet voor is gekozen en waarom het zo van belang wordt geacht het maximum wettelijk te verlagen, terwijl in de praktijk veel adviescolleges al kleiner zijn geworden. Door het verlagen van het maximum aantal leden wordt de bemensing van de adviescolleges minder flexibel. Ook wijzen zij er op dat het voornemen om ook geassocieerde leden aan te kunnen wijzen is vervallen. De leden van de ChristeUnie-fractie zijn van mening dat dit aanleiding zou moeten zijn om het voornemen van het verlagen van het maximum aantal leden ook te heroverwegen. Dragende motivering van het voorstel lijken bezuinigingen te zijn. Deze leden zouden dit graag nader onderbouwd zien. Hoeveel bezuinigingen worden ingeboekt door het verminderen van het aantal adviescolleges en hoeveel bezuinigingen zouden daar nog bovenop komen door het verminderen van het aantal leden? En hoeveel van deze laatste bezuiniging zijn in de praktijk al ingeboekt doordat veel colleges al kleiner zijn geworden? Deze leden vragen nader in te gaan op de proportionaliteit van deze maatregel.

3. Laten vervallen van de verplichte kabinetsreactie

De leden van de PvdA-fractie lezen in geen enkele evaluatie de aanbeveling tot afschaffing van de verplichte kabinetsreactie. Ook de Afdeling advisering van de Raad van State geeft aan dat ondanks problemen met de termijn van drie maanden dit niet leidt tot de aanbeveling om de kabinetsreactie geheel te laten vervallen. Toch baseert de regering haar onderbouwing voor de afschaffing op deze evaluaties. Deze leden vragen de regering hier nader op in te gaan. Ook vragen zij hoe de opmerking dat een kabinetsreactie één van de bouwstenen vormt in het politieke debat, zich verhoudt tot de voorgenomen afschaffing van de verplichte kabinetsreactie. Is de regering van oordeel dat adviezen van adviescolleges in principe dienen aan te sluiten bij het politieke debat? Is het juist dat de regering de adviezen van adviescolleges vooral van belang vindt in relatie tot kwesties die door de regering zelf – of door één der Kamers – aan de orde zijn gesteld? Deelt de regering de mening dat een advies van een adviescollege ook juist van belang kan zijn op een moment dat politiek of maatschappij daar nog geen oog voor hebben? Hoe beoordeelt de regering in dat licht de opmerking van de Afdeling advisering van de Raad van State dat «adviezen van strategische adviescolleges waar de Kaderwet adviescolleges op ziet, (...) een tegenwicht (bieden) tegen een overwegende aandacht in het beleid voor politieke actualiteit en korte termijn, alsmede tegen verkokering van beleid»2? De regering schrijft in de memorie van toelichting dat sprake zal zijn van een verplichting tot het betrekken van het advies bij de totstandkoming van beleid of regelgeving. Is het waar dat wanneer de regering niet van plan is om op het terrein waarover advies is uitgebracht met nieuw beleid of nieuwe regelgeving te komen, de regering niet verplicht is tot reageren op het advies? Bestaat als gevolg hiervan niet het gevaar dat de politiek zich meer en meer geïsoleerd gaat gedragen van de adviescolleges, terwijl juist dialoog nodig is? Daarnaast vragen de leden van de PvdA-fractie hoe lang de verplichting tot het betrekken van het advies bij het beleid geldt. In het verlengde hiervan vragen deze leden of deze termijn afhankelijk is van bepaalde zaken, zoals de aard van het onderwerp, het ministerie of het adviescollege. Zij vragen daarom ook hoe de regering gaat voorkomen dat de afschaffing van de verplichte kabinetsreactie leidt tot het wegmoffelen van de adviezen. Vreest de regering niet dat het voorstel leidt tot juist minder in plaats van meer aandacht voor de inhoudelijke kwaliteit van de reactie? De leden van de PvdA-fractie begrijpen bovendien niet waarom het vergroten van interactie tussen adviescolleges en ministeries een alternatief kan zijn voor de verplichte kabinetsreactie. Deze argumentatie bevreemdt deze leden des te meer aangezien de regering aangeeft dat deze ontwikkeling nog niet is uitgekristalliseerd en de regering dus niet weet hoe de interactie in de toekomst zal zijn. Zij vragen de regering hierop te reageren. De regering schrijft dat de voorgestelde bepaling geen afbreuk zal doen aan de omgang met en het belang van de advisering door de adviescolleges. Hoe beoordeelt de regering deze zin in relatie tot de brief die elf adviescolleges deze week naar de Kamer hebben gestuurd3? Bewijst deze brief an sich niet reeds het tegendeel, namelijk dat het voorgestelde wel afbreuk doet aan de relatie? Verder is het deze leden niet duidelijk op welke wijze de interne evaluatie van het adviescollege zich verhoudt tot de verplichting van het kabinet om te reageren op de adviezen. Op welke wijze hebben problemen met het niet intern evalueren door de adviescolleges een rol gespeeld bij de totstandkoming van dit wetsvoorstel? Hoe beoordeelt de regering de opmerking van de Afdeling advisering van de Raad van State dat «adviezen (...) niet al door de publicatie daarvan ten volle relevant en hanteerbaar (worden) voor het politiek en publiek debat, maar juist ook door het standpunt dat het kabinet ten aanzien daarvan inneemt»4? Hier wordt dus betoogd dat het advies juist van belang wordt dóór de kabinetsreactie. Ook wordt aangegeven dat een kabinetsreactie het desbetreffende advies per definitie politiek maakt. Naar het oordeel van de Afdeling advisering van de Raad van State zorgt een kabinetsreactie er juist voor dat het advies aansluiting vindt bij de politiek. Ziet de regering het gevaar dat als gevolg van het afschaffen van de verplichte reactie de adviezen minder waardevol worden en dat het afschaffen daarmee dus precies het tegenovergestelde effect heeft dan de regering met deze maatregel beoogt? De leden van de PvdA-fractie vragen waarom de regering niet ten volle inzet op het nakomen van de termijn waarbinnen het kabinet dient te reageren in plaats van over te gaan tot afschaffen van de verplichte reactie. Maakt de regering zich er niet al te gemakkelijk van af, zo vragen deze leden. Ook willen zij weten hoe het voornemen om de verplichte kabinetsreactie te laten vervallen zich verhoudt tot het voornemen uit het regeerakkoord om adviesfuncties samen te voegen. Zou naar het oordeel van de regering tekortschietende aansluiting van de adviezen bij de politieke actualiteit niet als gevolg van samenvoegingen van adviescolleges al verbeteren? Hoe beoordeelt de regering de opmerking van de naar het oordeel van de Afdeling advisering van de Raad van State dat «[d]e onverplichtendheid van de reactie [...] niet past bij het belang van de bijdrage van de adviescolleges aan het functioneren van het stelsel van checks and balances in onze democratische rechtstaat»5? De leden van de PvdA-fractie lezen in het genoemde advies verder dat de verplichte kabinetsreactie bij de herziening van het adviesstel een belangrijk nieuw element vormde. Zij vragen de regering om aan te geven welke omstandigheden gewijzigd zijn die maken dat de verplichte kabinetsreactie per heden kan komen te vervallen. Zij lezen ook in het advies dat het stellen van heldere termijnen waarbinnen het kabinet een advies van een reactie moet voorzien, een belangrijke bijdrage dient te leveren «aan zowel de versnelling van wetgevings- en beleidsprocessen, als aan de inzichtelijkheid van het voortraject»6. Zij vragen of de regering niet vreest dat afschaffing van de verplichte kabinetsreactie leidt tot vertraging in de wetgevings- en beleidsprocessen. Ook willen deze leden weten waarom de regering het niet geven van een reactie verkiest boven een procesmatige reactie op een advies. Deelt de regering de mening dat ook een procesmatige reactie waardevol kan zijn omdat daarmee duidelijk wordt wat er met het advies gaat gebeuren en het de regering dwingt om in ieder geval aandacht te schenken aan het advies en expliciet te maken tot welke activiteiten het advies aanleiding geeft?

De leden van de SP-fractie vragen wat precies het probleem is met de verplichte kabinetsreactie op uitgebrachte adviezen waardoor het volgens de regering noodzakelijk is om deze te laten vervallen. Waar loopt de regering tegenaan? Waarom wordt de deadline van drie maanden vaak niet gehaald? Waarom kiest de regering niet voor de logische oplossing om de deadline te verlengen als blijkt dat deze vaak niet gehaald wordt, zo vragen deze leden.

De leden van de D66-fractie zien het nut van de verplichte kabinetsreactie en voelen zich daarin gesteund door de gedane evaluatie van de Kaderwet adviescolleges en het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State. Een kabinetsreactie maakt het advies politiek en biedt aanknopingspunten voor een te voeren debat. De verplichting tot het geven van een reactie is – met de woorden van de Afdeling advisering van de Raad van State – «van groot belang [...] voor de doorwerking van het advies in de beleidsvorming en voor de transparantie naar de Staten-Generaal, het veld en de samenleving»12. Deze leden horen daarom graag hoe proportioneel het in dit kader is om zowel de reactietermijn als de verplichting tot een kabinetsreactie, af te schaffen. Indien men niet reageert op een advies, vindt men het advies blijkbaar ook niet belangrijk; zo menen deze leden. Het staat de regering echter vrij om nadrukkelijker te sturen op het werkprogramma van de adviescolleges om zo de blijkbaar vermeende irrelevantie van de adviezen te verlagen. Deze leden vragen of de regering van plan is dat inderdaad te gaan doen. Zij vragen in hoeverre er zonder verplichte kabinetsreactie uitstel van debat gaat ontstaan. Reden voor het afschaffen van de verplichting is immers mede dat de termijn van drie maanden te kort is. Het moet niet zo zijn dat er na agenderen van een advies, omdat het politiek relevant geworden is, er nog meer dan drie maanden gewacht moet worden op een reactie van het kabinet. Voorts merken de leden van de D66-fractie op dat Ministers ook in het onderhavige wetsvoorstel nog verplicht zijn om een aan hen uitgebracht advies over algemeen verbindende voorschriften of het te voeren beleid bij het Rijk, te betrekken bij respectievelijk de voorbereiding van die algemeen verbindende voorschriften of bij het vaststellen van dat beleid. Bij aanwezigheid van die verplichting lijkt het deze leden het een kleine moeite om beide Kamers over de inhoud van die uitvoering te informeren. Zonder dat daar procedures of termijnen aan gekoppeld zijn, komt er dan toch in feite een kabinetsreactie naar de beide Kamers. Een Minister spreekt namelijk namens het kabinet.

De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat de Afdeling advisering van de Raad van State erop wijst dat adviezen pas echt relevant en hanteerbaar worden voor het politieke en publieke debat wanneer het kabinet een standpunt over het advies inneemt. Deze leden betwijfelen daarom of het voorstel om af te zien van de verplichte kabinetsreactie, niet te veel afbreuk doet aan de waarde van het adviesstelsel. Zij vragen wat het niet geven van een reactie binnen een redelijke termijn bijdraagt aan het vergroten van de transparantie, een van de doelen van het voorliggende wetsvoorstel. Ook missen zij dragende argumenten. Is er een cijfermatige analyse gedaan van het aantal uitgebrachte adviezen in de afgelopen jaar, de reactietermijn in de praktijk en hoe vaak er in de ogen van de regering sprake was van een overbodige kabinetsreactie die beter integraal had kunnen worden meegenomen in betreffende beleidsvoorstellen? Is er ook gekeken naar alternatieven zoals een langere reactietermijn (bijvoorbeeld zes maanden) zodat de regering meer tijd heeft en de reactie vaker integraal kan worden meegenomen bij beleidsvoorstellen zodat er minder vaak sprake zal zijn van dubbel werk? De kabinetsreactie op een advies vormt een van de bouwstenen in het politieke debat, zoals de memorie van toelichting stelt. Toch wordt voorgesteld de verplichte kabinetsreactie te laten vervallen omdat de huidige kabinetsreactie onvoldoende zou bijdragen aan het debat. Hierbij wordt met name verwezen naar de termijn waarop moet worden gereageerd, namelijk binnen drie maanden. In plaats daarvan zou het advies volgens de memorie van toelichting beter meegenomen kunnen worden op het moment dat het advies tot maatregelen leidt of het advies in de Tweede Kamer wordt behandeld. Genoemde leden constateren dat deze laatste zinsnede niet terug is te vinden in de voorgestelde wetstekst. Het lijkt de leden van de ChristenUnie-fractie goed om tenminste een reactietermijn vast te houden voor adviezen die niet direct leiden tot concrete beleidsmaatregelen. Zo wordt voorkomen dat een reactie keer op keer wordt uitgesteld. Deze leden erkennen dat met de voorgestelde aanpak in sommige gevallen een efficiency slag kan worden geboekt en dat kan worden voorkomen dat er alleen een procedurele, voorlopige reactie komt. Tegelijk is het zo dat een aparte reactie, voordat er een beleidsvoorstel ligt, ertoe kan leiden dat de Kamer nog haar mening kan meegeven in de voorbereiding van de uitwerking van het beleid. Juist dan wordt het adviesstelsel ten volle benut voor het debat en de beleidsvoorbereiding. Ook kan een eerste reactie wel een indicatie geven wat er verder met het advies gaat gebeuren en kan dus wel degelijk waardevol zijn. Het dwingt om aandacht te schenken aan het advies en expliciet aan te geven welke vervolgacties zullen volgen. Daarom willen deze leden graag weten welk probleem dit wetsvoorstel oplost. Immers: een korte eerste reactie is ook een mogelijkheid in voorkomende gevallen. De Kamer kan inderdaad op grond van artikel 68 van de Grondwet om een afzonderlijk standpunt verzoeken, los van de huidige wettelijke bepalingen. Indien de regering vasthoudt aan het voornemen om de verplichte reactie te schrappen dan geven de leden van de ChristenUnie-fractie in overweging om op zijn minst in de wet op te nemen dat de regering op verzoek van de Kamer wel binnen drie maanden een reactie geeft op een uitgebracht advies. De vraag is ook volgens deze leden, hoe vaak de Kamer, wanneer de wettelijke reactieplicht wordt geschrapt, van de bevoegdheid gebruik zal maken om toch een reactie te vragen, op welke manier dan ook. Als dit vaak zal gebeuren dan zal de beoogde efficiencywinst van het wetsvoorstel niet worden gehaald.

De voorzitter van de commissie, De Rouwe

De adjunct-griffier van de commissie, Thomassen