Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State d.d. 2 oktober 2013 en het nader rapport d.d. 11 november 2013, aangeboden aan de Koning door de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 17 juli 2013, no. 13.001525, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet werk en bijstand en enkele andere sociale zekerheidswetten (Wet maatregelen Wet werk en bijstand en enkele andere wetten), met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel voorziet in wijziging van de Wet werk en bijstand (WWB), de Algemene Ouderdomswet (AOW) en enige andere sociale zekerheidswetten. In de WWB wordt een kostendelersnorm in gevoerd en in de AOW wordt het delen van kosten door mensen die hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben bepalen voor de hoogte van de uitkering. Verder worden gemeenten verplicht een tegenprestatie te verlangen van bijstandsgerechtigden en moeten zij een bijstandsuitkering weigeren voor een periode van drie maanden indien de bijstandsgerechtigde niet voldoet aan een aantal nader geformuleerde verplichtingen.
De Afdeling is van oordeel dat, gelet op de dragende gedachten achter de WWB, inperking van de beleidsvrijheid van gemeenten een toereikende motivering behoeft. Dit geldt zowel voor het opleggen van de plicht tot tegenprestatie als voor de uniformering van arbeidsverplichtingen.
De Afdeling heeft begrip voor de keuze van de kostendelersnorm in de WWB, maar vraagt aandacht voor de uitwerking van deze norm in een aantal situaties, mede in het licht van de hervorming in de langdurige zorg. De voorgestelde uitkeringsnormering bij samenwonen in de AOW kan om soortgelijke redenen aanleiding geven tot ongewenste neveneffecten en onduidelijkheden. De Afdeling vraagt hiervoor aandacht.
Gemeenten worden verplicht tot het opleggen van een maatregel tot het weigeren van een bijstandsuitkering indien niet voldaan wordt aan een aantal nader geformuleerde verplichtingen. Deze maatregel betreft naar het oordeel van de Afdeling een punitieve sanctie, die niet proportioneel is. Om die reden adviseert zij van de maatregel af te zien.
Daarnaast is de Afdeling van oordeel dat het opnemen van een zelfstandige verplichting tot het zich onthouden van zeer ernstige misdragingen een norm betreft die zich tot iedereen richt en dat daarvoor het strafrecht (in plaats van het bestuursrecht) het meest aangewezen kader is.
De zorgplicht van de overheid met betrekking tot de bijstand behoeft naar het oordeel van de Afdeling een nadere toelichting. Tenslotte wijst de Afdeling er op dat het afschaffen van de categoriale bijstand gevolgen kan hebben voor de betreffende categorie bijstandsgerechtigden.
De Afdeling komt gelet op haar conclusies over de inperking van de beleidsvrijheid van gemeenten op het punt van de arbeidsverplichtingen en de vereiste tegenprestatie en het verplichten tot weigeren van de bijstandsuitkering in geval van zeer ernstige misdragingen tot het oordeel dat het voorstel nader dient te worden overwogen en dat het voorstel overigens op enkele punten zou moeten worden gewijzigd.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 17 juli 2013, nr. 13.001525, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 2 oktober 2013, nr. W12.13.0223/III, bied ik U hierbij aan.
Het voorstel geeft de Afdeling advisering van de Raad van State aanleiding tot het maken van inhoudelijke opmerkingen over de motivering van de inperking van de beleidsvrijheid van gemeenten, de kostendelersnorm in het licht van de hervorming van de langdurige zorg, de maatregel dat gemeenten worden verplicht tot het weigeren van een bijstandsuitkering bij het niet nakomen van een aantal verplichtingen, de omstandigheid dat de zelfstandige verplichting tot het zich onthouden van zeer ernstige misdragingen via strafrechtrechtelijke weg zou moeten blijven lopen en de zorgplicht van de overheid met betrekking tot de bijstand.
De WWB kent een aantal uitgangspunten. Naast de eigen verantwoordelijkheid van de burger om al datgene te doen wat nodig en mogelijk is om in het eigen bestaan te voorzien, is de gemeente verantwoordelijk voor het ondersteunen van cliënten die niet op eigen kracht aan de slag komen. De gemeente heeft daartoe de gelegenheid zelf beleid te ontwikkelen en is financieel volledig verantwoordelijk voor de uitvoering van de wet. Omdat voor de uitstroom naar werk maatwerk per cliënt vereist is, is ten tijde van de totstandkoming van de WWB tevens voorzien in vermindering en vereenvoudiging van regelgeving. De gemeente heeft daarmee passende beleidsruimte gekregen en meer mogelijkheden om eigen keuzes te maken dan onder de Algemene Bijstandswet. Dit heeft geresulteerd in het omzetten van verplichtingen in bevoegdheden, vervanging van boetes door een verlaging van de uitkering, het afschaffen van uitvoeringsvoorschriften, het beperken van nadere regelgeving en vermindering van rapportageverplichtingen aan het Rijk.2
Voorwaarde voor verschuiving van de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid naar de gemeenten is dan ook dat de gemeentebesturen voldoende vrijheid hebben om aan hun verantwoordelijkheid daadwerkelijk inhoud te geven.
Dit komt overeen met de randvoorwaarden zoals deze door de Afdeling zijn geformuleerd in de Derde periodieke beschouwing naar de interbestuurlijke verhoudingen.3
– Een benadering die is gericht op maatwerk, vraagt om integraliteit in de overdracht van verantwoordelijkheden en bevoegdheden op brede, met elkaar samenhangende terreinen: sociale bijstand, zorg, onderwijs, huisvesting en jeugdbeleid. Hernieuwde verkokering van de beleidsterreinen moet vermeden worden en ontschotting van budgetten is essentieel. Wanneer de decentralisaties elk afzonderlijk worden vormgegeven, is het risico groot dat decentrale overheden onvoldoende beslissingsruimte krijgen om de beoogde integrale uitvoering te verwezenlijken, en bestaat ook het risico van afwentelingseffecten.
– Maatwerk vereist voorts dat alleen de opdracht om taken uit te voeren wettelijk wordt geformuleerd (de «wat-vraag»), niet de wijze waarop die uitvoering gestalte krijgt (de «hoe-vraag»). Alleen in een specifieke, op de lokale situatie afgestemde vormgeving kan maatwerk worden geleverd en kan efficiencywinst worden behaald. Naar de mate waarin het antwoord op de «hoe-vraag» op rijksniveau weer wordt vastgelegd, nemen de mogelijkheden om de veronderstelde efficiencywinst te behalen weer af en worden de taakstellingen irreëel.
– Bij deze benadering hoort dat wordt aanvaard dat decentrale overheden de «hoe-vraag» voor de gedecentraliseerde taken op uiteenlopende wijzen beantwoorden. Ook hier geldt dat de efficiencywinst en bijgevolg de taakstellingen niet worden behaald naar de mate waarin decentrale verschillen niet worden aanvaard.
Het wetsvoorstel perkt niet alleen op de punten van de tegenprestatie en de arbeidsverplichtingen, maar ook op dat van het sanctiebeleid, de beleidsvrijheid van de gemeenten in. Bevoegdheden worden omgezet in verplichtingen.
De Afdeling is van oordeel dat de inperking van de beleidsvrijheid, gelet op de hiervoor genoemde dragende gedachten achter de WWB en gelet op het uitgangspunt dat maatwerk betekent dat gemeenten beleidsruimte nodig hebben om dat maatwerk te kunnen leveren, een dragende motivering behoeft. De Afdeling onderschrijft de activerende werking van de WWB. Zij betwijfelt echter of met het opleggen van een plicht tot tegenprestatie en het uniformeren van arbeidsverplichtingen deze doelstelling wordt bereikt.
De Afdeling toetst in het onderstaande de plicht tot tegenprestatie en de uniformering van arbeidsverplichtingen aan vorengenoemde uitgangspunten. Aan het sanctiebeleid wordt in punt 3 aandacht besteed.
Het college heeft op dit moment de mogelijkheid aan een bijstandsgerechtigde de verplichting op te leggen om als tegenprestatie maatschappelijk nuttige werkzaamheden te verrichten.4 Met het wetsvoorstel wordt deze bevoegdheid van het college omgezet in een verplichting. Het college wordt opgedragen tot het laten uitvoeren van een tegenprestatie en de gemeenteraad dient bij verordening regels vast te stellen.5 Weliswaar wordt hiermee volgens de toelichting beoogd het activerende karakter van de bijstand te vergroten, maar dat vormt naar het oordeel van de Afdeling geen dragende motivering om in dit opzicht de beleidsruimte van het college te beperken.6 Daarbij wijst de Afdeling op het volgende.
De huidige bevoegdheid is met ingang van 1 januari 2012 in de artikelen 7 en 8 van de WWB ingevoerd.7 Uit de toelichting bij deze artikelen en de parlementaire behandeling wordt niet voldoende duidelijk welke werkzaamheden toelaatbaar zijn binnen het wettelijk kader van de tegenprestatie. Zo zijn de volgende activiteiten aan de orde gekomen: het schoonhouden van de openbare ruimte, het uitdelen van maaltijden in een verzorgingshuis of het rondrijden van bejaarden in een taxibusje, het sneeuwschuiven, koffie schenken en het beheer van wijkcentra. Vrijwilligerswerk is geen tegenprestatie. Het is echter aan de gemeente om de maatschappelijk nuttige werkzaamheden te concretiseren.8 De wettelijke ruimte voor de gemeente is beperkt9 en in de praktijk blijken hier knelpunten te liggen.10 Verder kan in dit verband nog gewezen worden op de extra uitvoeringslasten voor gemeenten, zoals het ontbreken van voldoende aanbod en de noodzakelijke ondersteuning en begeleiding.11
Om reden van de nog steeds bestaande onduidelijkheid heeft de Staatssecretaris van SZW aan de Tweede Kamer toegezegd een onderzoek te doen naar de uitvoering van de WWB door gemeenten, waarbij ook de invulling van de tegenprestatie zal worden betrokken.12 De Inspectie SZW zal de resultaten van dit onderzoek waarschijnlijk begin oktober 2013 kunnen opleveren.13
De omzetting van een recent ingevoerde bevoegdheid een tegenprestatie te verlangen in een plicht die de beleidsvrijheid van gemeenten beperkt en die bovendien naar inhoud onvoldoende duidelijkheid biedt, leidt de Afdeling tot het oordeel dat deze verplichting een meer dragende motivering behoeft en adviseert zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.
De huidige WWB kent gemeenten de bevoegdheid toe de uitkering bij wijze van maatregel te verlagen indien een bijstandsgerechtigde de aan het recht op uitkering verbonden verplichtingen niet nakomt.14 Het college kan op deze wijze de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen afstemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.
Met de voorgestelde wijziging wordt een aantal verplichtingen waaraan de uitkeringsgerechtigde moet voldoen, vastgelegd. Bij niet nakoming moet het college de bijstand voor een periode van drie maanden weigeren. Daarmee wordt de discretionaire bevoegdheid van de gemeente omgezet in een verplichting. Slechts in bijzondere omstandigheden kan het college op verzoek van de belanghebbende de maatregel op zijn situatie aanpassen, dan wel van het opleggen van een maatregel afzien dan wel de maatregel herzien.15
Ter motivering voor deze wijziging verwijst de toelichting onder meer naar het onderzoeksrapport «Iedereen aan de slag» van de Inspectie SZW, waaruit zou blijken dat gemeenten onvoldoende dwang en drang uitoefenen. Daarbij geven gemeenten zelf aan van mening te zijn dat een eenduidige aanpak bevorderd moet worden, aldus de toelichting. 16
Naar het oordeel van de Afdeling kan uit genoemd onderzoeksrapport worden opgemaakt dat het UWV en de gemeenten over het algemeen terughoudend zijn met het opleggen van financiële sancties wanneer het flexibele arbeid betreft. De ervaring van gemeenten is dat zij door het opleggen van een sanctie vaak verder van hun doel (uitstroom) verwijderd raken. Ook wijzen zij op de disproportionaliteit van zo’n maatregel als het om flexibele arbeid gaat. Verder wordt de conclusie van de Inspectie dat de gemeenten hun regierol onvoldoende zouden oppakken, door de VNG niet gedeeld. Het uitvoeren van regionaal arbeidsmarktbeleid vraagt immers de inzet van alle partijen in de regio, aldus de VNG.17
De Afdeling merkt, gelet op het voorgaande, op dat het wetsvoorstel verder reikt dan waartoe het onderzoeksrapport aanleiding lijkt te geven.
Verder merkt de toelichting op dat de uniformering van de verplichtingen haar begrenzing vindt in de ruimte die gemeenten nodig hebben om maatwerk te leveren.18 Daarbij wijst de toelichting onder meer op het gebruik van de aanduiding «naar vermogen», het ontbreken van verwijtbaarheid en de afstemming op de omstandigheden van de belanghebbende, indien dringende redenen daartoe nopen.19
Weliswaar is, naar het oordeel van de Afdeling, sprake van enige beleidsruimte, maar deze heeft een zeer beperkte inhoud. Het betreft immers heel bijzondere omstandigheden, dan wel duidelijke gevallen waarin verwijtbaarheid ontbreekt. Betwijfeld kan worden of de resterende beleidsruimte in de praktijk nog van enige inhoudelijke betekenis is.
Gelet op vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat de noodzaak tot het vergaand beperken van de beleidsruimte van gemeenten door uniformering van arbeidsverplichtingen een meer dragende motivering behoeft en adviseert het wetsvoorstel zo nodig aan te passen.
De Afdeling is van oordeel dat de omzetting van de bevoegdheid een tegenprestatie te verlangen in een plicht die de beleidsvrijheid van gemeente beperkt en die bovendien naar inhoud onvoldoende duidelijkheid biedt, een meer dragende motivering behoeft en zo nodig aanpassing van het wetsvoorstel.
Dit geldt eveneens voor de uniformering van arbeidsverplichtingen, nu ook deze een vergaande beperking van de beleidsruimte van gemeenten met zich brengt.
De Afdeling geeft aan dat het wetsvoorstel niet alleen op de punten van de tegenprestatie en de arbeidsverplichtingen, maar ook op dat van het sanctiebeleid, de beleidsvrijheid van de gemeenten inperkt. Bevoegdheden worden omgezet in verplichtingen. De Afdeling is van oordeel dat de inperking van de beleidsvrijheid, gelet op de dragende gedachten achter de WWB en gelet op het uitgangspunt dat maatwerk betekent dat gemeenten beleidsruimte nodig hebben om dat maatwerk te kunnen leveren, een dragende motivering behoeft. De Afdeling onderschrijft de activerende werking van de WWB. Zij betwijfelt echter of met het opleggen van een plicht tot tegenprestatie en het uniformeren van arbeidsverplichtingen deze doelstelling wordt bereikt. Met betrekking tot dat maatwerk gaat de Afdeling in op de mogelijkheid om efficiencywinst te bereiken. De Afdeling stelt dat alleen in een specifieke, op de lokale situatie afgestemde vormgeving, maatwerk kan worden geleverd en efficiencywinst kan worden behaald.
De regering onderschrijft de door de Afdeling genoemde dragende gedachten achter de WWB en het uitgangspunt dat gemeenten beleidsruimte nodig hebben om maatwerk te leveren. Waar het de efficiencywinst betreft, ziet de regering echter ook mogelijkheden om die te behalen door de gemeentelijke beleidsruimte te koppelen aan een wettelijk kader. De regering denkt daarbij aan het wettelijk regelen van beleid dat voor alle gemeenten gelijk (zou) moet(en) zijn, zoals de maatregel bij een verwijtbaar onnodig beroep op bijstand. Binnen dit wettelijk kader hebben gemeenten beleidsruimte om in individuele situaties en bij bijzondere omstandigheden maatwerk te leveren. Dit wettelijk kader voorkomt enerzijds dat gemeenten ieder voor zich veel beleidskracht moeten investeren in het vormgeven van het maatregelenbeleid voor die gedragingen, waarvoor op voorhand evident is dat daarvoor een zware maatregel passend is. Tevens wordt met een landelijke en meer uniforme regeling de rechtszekerheid voor de burger bevorderd. Anderzijds biedt dit kader gemeenten beleidsruimte voor maatwerk. Op basis van het advies van de Afdeling heeft de regering de gemeentelijke beleidsruimte op dit punt verder uitgewerkt. Hiervoor verwijst de regering naar punt 1b.
Gezien het gestelde door de Afdeling over de hoe-vraag heeft de regering een extra criterium betrokken bij de beoordeling of een verplichting onder de uniformering kan vallen. Het betreft hier het criterium dat de lokale situatie bij de geüniformeerde verplichting geen of slechts een ondergeschikte rol mag spelen. Dit heeft geleid tot herziening van de betreffende wettelijke bepaling. Wellicht ten overvloede wijst de regering erop dat de gemeenten binnen de kaders van de wet dienen te blijven en invulling dienen te geven aan de hen opgelegde verantwoordelijkheid bij de «hoe-vraag». Ook op deze aspecten, en op het punt van de dragende motivering, gaat de regering nader in bij punt 1b.
In reactie op de twijfel van de Afdeling met betrekking tot de vraag of, met het opleggen van een plicht tot tegenprestatie en het uniformeren van arbeidsverplichtingen, de doelstelling van een activerende werking van de WWB wordt bereikt, geeft de regering aan dat een doeltreffend re-integratiebeleid niet mogelijk is als de handhaving van arbeidsverplichtingen niet op orde is. Op dit punt zijn door de beoogde uniformering de nodige slagen te maken. Ook op dit aspect gaat de regering nader in bij punt 1b.
De Afdeling is van oordeel dat de inperking van de beleidsvrijheid van gemeenten, ten aanzien van het omzetten van de bevoegdheid om een tegenprestatie te verlangen in een plicht tot het opleggen van een tegenprestatie, een meer dragende motivering vraagt. De regering is van oordeel dat het principe van de wederkerigheid in de bijstand aansluit bij een meer participerende samenleving waarin iedereen naar vermogen bijdraagt en verantwoordelijkheid neemt niet alleen voor zijn eigen leven, maar ook voor de samenleving waarin hij leeft. Om dit te faciliteren voorziet dit wetsvoorstel er in dat iedere gemeente verplicht is om een tegenprestatie naar vermogen op te leggen aan WWB-, IOAW- en IOAZ-uitkeringsgerechtigden. Voor alle colleges gaat de verplichting gelden om beleid te formuleren om aan vorenbedoelde uitkeringsgerechtigden onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden als tegenprestatie voor de uitkering op te dragen en daar uitvoering aan te geven. Iedere gemeenteraad dient de tegenprestatie uit te werken in de verordening. Aangegeven kan worden hoe de gemeente met de tegenprestatie omgaat en hoe die wordt toegepast in individuele gevallen. Aan de vrijheid van gemeenten om invulling te geven aan de tegenprestatie is niets veranderd. De colleges kunnen nog steeds, binnen de gestelde kaders, in individuele gevallen en op basis van de lokale situatie naar eigen inzicht invulling geven aan deze verplichting.
De regering deelt de opmerking van de Afdeling niet, waar zij zegt dat de wettelijke kaders naar inhoud onvoldoende duidelijkheid bieden. De Afdeling verwijst naar een uitspraak van de rechtbank Zeeland – West-Brabant en geeft op grond hiervan aan dat de wettelijke ruimte voor gemeenten beperkt is en dat er in de praktijk knelpunten zijn. Er zijn echter duidelijke kaders gegeven, die gemeenten voldoende beleidsruimte bieden om maatwerk te leveren. In het verlengde hiervan ligt het ook niet in de rede om inperkende voorschriften te geven omtrent de aard van de werkzaamheden, de duur en de omvang van een tegenprestatie. Om gemeenten te ondersteunen zal een werkwijzer worden opgesteld, om op die wijze gemeenten in de gelegenheid te stellen om onderling ervaringen uit te wisselen. Op deze manier wordt de gemeentelijke beleidsvrijheid niet beknot, maar worden gemeenten ondersteund hen om hier op adequate wijze vorm aan te geven.
De Afdeling wijst op de extra uitvoeringslasten voor gemeenten, zoals de noodzakelijke ondersteuning en begeleiding. De regering deelt deze opvatting niet. De mogelijkheid voor het opleggen van een tegenprestatie bestaat ook nu al. Het vaststellen van hun beleid rond de tegenprestatie in een verordening, als ook de naleving van de tegenprestatie, behoren tot de reguliere uitvoeringstaken van de WWB. Ook kunnen de colleges voor het bij elkaar brengen van vraag en aanbod gebruik maken van bestaande netwerken. Daarnaast kunnen colleges de tegenprestatie zo organiseren dat begeleiding wordt geboden door de betreffende organisatie waar de tegenprestatie wordt uitgevoerd.
Zoals de Afdeling aangeeft, wordt de huidige bevoegdheid van het college tot het opleggen van een maatregel omgezet in een verplichting. Dit geldt voor een aantal, limitatief opgesomde, verplichtingen. Volgens de Afdeling kan het college slechts in bijzondere omstandigheden op verzoek van de belanghebbende de maatregel op zijn situatie aanpassen, dan wel van het opleggen van een maatregel afzien dan wel de maatregel herzien. In het licht van het advies van de Afdeling heeft de regering de ruimte voor gemeenten om maatwerk te leveren als volgt verder uitgewerkt.
Zoals aangegeven in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, kan het college bij het opleggen van de maatregel rekening houden met de individuele situatie van de bijstandsgerechtigde. Zo is bij een aantal verplichtingen «naar vermogen» aan de orde. Het is dan aan het college om te beoordelen waartoe diens vermogen – de krachten en bekwaamheden – de bijstandsgerechtigde in staat stelt en of hij dat vermogen benut heeft ter voldoening aan de betreffende verplichting.
Van groot beleidsmatig belang is de invulling van het gemeentelijke re-integratiebeleid in samenhang met de uniformering van de verplichtingen. Bij meerdere van die verplichtingen gaat het om verplichtingen die door het college, op individuele basis, aan de bijstandsgerechtigde zijn opgelegd met het oog op de arbeidsinschakeling, zoals het gebruik maken van door het college aangeboden voorzieningen. Het is aan het college om, met in achtneming van de door de gemeenteraad opgestelde regels, te bepalen welke voorzieningen kunnen worden aangeboden. Voorts is het aan het college om te bepalen aan wie die voorzieningen worden aangeboden.
Het door de Afdeling gestelde met betrekking tot de hoe-vraag geeft de regering aanleiding tot aanpassing van de wettekst op het punt van de geüniformeerde verplichtingen. De regering heeft de verplichting betreffende het naar vermogen verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid uit artikel 18, vierde lid, geschrapt. Hierbij hangt het van de lokale situatie af welke mogelijkheden er zijn om algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen. Daarom behoudt het college op dit punt de beleidsruimte die zij nodig heeft bij het in aanmerking nemen van de lokale omstandigheden.
Voorts is de verplichting tot het verrichten van een tegenprestatie buiten de uniformering geplaatst. Het opdragen van een tegenprestatie naar vermogen hangt samen met de lokale situatie. Het college heeft namelijk beleidsvrijheid omtrent het type maatschappelijk nuttige werkzaamheden, de duur en de omvang ervan. De wet schrijft een aantal kaders voor, de verdere invulling ervan wordt aan de gemeente overgelaten.
Ook de verplichting om zich te onthouden van zeer ernstige misdragingen jegens de met de uitvoering van de WWB belaste personen en instanties is buiten de uniformering geplaatst. Ook op dit punt erkent de regering het door de Afdeling gestelde belang van de gemeentelijke beleidsruimte (zie voorts onderdeel 3).
Voorts voorziet het wetsvoorstel erin dat er geen maatregel volgt indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt (conform het huidige artikel 18, tweede lid).
Afstemming op de omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven blijft bij uitstek het beleidsterrein van het college. Dit wetsvoorstel benadrukt dit door het college de opdracht te geven om een op te leggen maatregel of een opgelegde maatregel af te stemmen indien, gelet op bijzondere omstandigheden, dringende redenen daartoe noodzaken. In navolging van het advies van de Afdeling schept dit voor het college ruimte om ondersteuning in enige vorm te bieden en daarmee te voldoen aan de op de overheid rustende zorgplicht. Voor de belanghebbende betekent dit dat hij niet om toepassing daarvan hoeft te verzoeken. De bijzondere omstandigheden die tot dringende redenen leiden, kunnen gelegen zijn in maatschappelijk belang, de vorenbedoelde zorgplicht van de overheid in relatie tot individuele omstandigheden en kinderen in het gezin. Voor wat betreft dat laatste wijst de regering met de Afdeling op enkele verdragen inzake de rechten van ouders en kinderen op een passende sociale en economische bescherming20.
Eveneens vanuit het oogpunt van de door de Afdeling geadviseerde gemeentelijke beleidsruimte, in combinatie met het advies van de Afdeling inzake het door de regering beoogde reparatoire karakter van de met de geüniformeerde verplichtingen samenhangende maatregel, is door de regering een inkeerbepaling in het wetsvoorstel opgenomen. Deze bepaling houdt in dat het college op verzoek van belanghebbende een voor de duur van drie maanden opgelegde weigering kan herzien, zodra uit de houding en gedragingen van belanghebbende ondubbelzinnig is gebleken dat hij de op hem rustende geüniformeerde verplichtingen nakomt (zie hiervoor voorts bij punt 3 hierna).
De regering vertrouwt erop met het vorenstaande op adequate wijze tegemoet te zijn gekomen aan het oordeel van de Afdeling dat in het oorspronkelijke wetsvoorstel weliswaar sprake was van enige beleidsruimte, maar dat deze een zeer beperkte inhoud heeft en dat betwijfeld kan worden of de resterende beleidsruimte in de praktijk nog van enige inhoudelijke betekenis is. De regering beoogt hiermee tot een juist evenwicht te komen tussen enerzijds maatwerk en anderzijds een voldoende rechtvaardiging om (geheel of gedeeltelijk) af te zien van een maatregel in situaties als waarop de uniformering ziet. Het gaat daarbij immers om het niet nakomen van verplichtingen waardoor een verwijtbaar onnodig beroep wordt gedaan op bijstand. Dit is zodanig in strijd met letter en geest van de WWB, dat er sprake is van een absoluut ongewenste situatie, ongeacht in welke gemeente die zich voordoet. Bij het afstemmen van de bijbehorende maatregel behoort, in overeenstemming met letter en geest van de WWB, maatwerk op basis van gemeentelijk beleid. Naar het oordeel van de regering doet het wetsvoorstel recht aan beide aspecten.
In reactie op het in de memorie van toelichting aangehaalde onderzoeksrapport «Iedereen aan de slag» van de Inspectie SZW, geeft de Afdeling aan dat het wetsvoorstel verder reikt dan waartoe het onderzoeksrapport aanleiding lijkt te geven. De Afdeling is van oordeel dat uit genoemd onderzoeksrapport kan worden opgemaakt dat het UWV en de gemeenten over het algemeen terughoudend zijn met het opleggen van financiële sancties wanneer het flexibele arbeid betreft. De ervaring van gemeenten is dat zij door het opleggen van een maatregel vaak verder van hun doel (uitstroom) verwijderd raken. Ook wijzen de gemeenten op de disproportionaliteit van zo’n maatregel als het om flexibele arbeid gaat. Verder wordt de conclusie van de Inspectie dat de gemeenten hun regierol onvoldoende zouden oppakken, door de VNG niet gedeeld. Het uitvoeren van regionaal arbeidsmarktbeleid vraagt immers de inzet van alle partijen in de regio, aldus de VNG21.
Op dit punt heeft de regering een andere visie dan de Afdeling. Voor de terughoudendheid van gemeenten22 bij het opleggen van maatregelen is geen grond te vinden in de WWB. Gelet op het bepaalde in artikel 18, tweede lid, van de WWB dient het college de bijstand te verlagen ter zake van het niet of onvoldoende nakomen door de belanghebbende van de verplichtingen voortvloeiende uit deze wet. Van die verlaging kan worden afgezien indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. De WWB biedt geen ruimte voor het college om van het opleggen een maatregel af te zien omdat een bijstandsgerechtigde anders niet meer zou meewerken aan zijn re-integratie en uitstroom. De regering vindt dit zeer ongewenst. Het zou betekenen dat maatregelen die bedoeld zijn voor het geval een bijstandsgerechtigde zijn verplichtingen niet nakomt, niet zouden kunnen worden opgelegd omdat hij anders zijn verplichtingen niet na zou komen. Het kan niet zo zijn dat het niet nakomen van verplichtingen ongesanctioneerd blijft omdat de bijstandsgerechtigde anders andere verplichtingen niet zou nakomen. Dit is een onjuiste en ongewenste uitvoering van de WWB. De regering kan uiteraard niet voorbij gaan aan de wijze waarop gemeenten hiermee buiten de kaders van de wet treden. Dit aspect draagt naar het oordeel van de regering mede bij aan de door de Afdeling geadviseerde voldoende draagkrachtige motivering voor de uniformering.
Het argument dat zo’n maatregel disproportioneel zou zijn als het om flexibele arbeid gaat, betreft een gemeentelijke opvatting, die niet past bij de activerende werking van de WWB en die de regering dan ook niet kan volgen. De betekenis van flexibele arbeid is aan de orde geweest in de brief d.d. 16 augustus 2012 van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Tweede Kamer betreffende de uitkomsten van het AStri-rapport over de aansluiting tussen vraag en aanbod van laaggeschoold werk23. Daarin is aangegeven dat het ontrecht is als tijdelijk werk niet voor vol wordt aangezien. Tijdelijk werk biedt de mogelijkheid werkervaring op te doen, waarmee de kansen op de arbeidsmarkt kunnen worden versterkt. Daarnaast kan tijdelijk werk een opstap zijn naar vast werk. Van alle personen die uitzendwerk verrichten, heeft een derde een jaar later een vast dienstverband en werkt een derde nog steeds in een uitzendbaan. Volgens de ABU stroomt bijna de helft van de uitzendkrachten door naar ander regulier werk. Bovendien geldt dat het aanvaarden van werk in alle gevallen leidend moet zijn, ook als dat tijdelijk werk is. Tijdelijk werk is altijd beter dan geen werk. Voor uitvoerders (en uitkeringsgerechtigden) moet gelden dat tijdelijke arbeid passende arbeid is. Dit betekent dat tijdelijke arbeid niet geweigerd mag worden door uitkeringsgerechtigden en bevorderd moet worden door de uitvoerders. Tijdelijk werk is volwaardig werk waarmee werkervaring kan worden opgedaan dat kan resulteren in een vaste baan.
Bij de regierol van de gemeenten gaat het de regering in de memorie van toelichting niet om de, door de Afdeling genoemde, regierol in de regio, maar om de in de WWB beoogde regiorol voor de gemeenteraad. Die rol wordt onvoldoende ingevuld24. Bij de invoering van de WWB is over die rol het volgende gezegd. «Ten opzichte van de huidige situatie maakt het rijkstoezicht een terugtredende beweging. Tegelijkertijd wordt de controlerende rol van de gemeenteraad belangrijker. De gemeenteraad zal immers niet alleen beoordelen of het college zich bij de uitvoering van de wet gehouden hebben aan de centrale regelgeving, maar ook of het college op juiste wijze uitvoering heeft gegeven aan de financiële- en beleidskaders die uit de wet voortvloeien dan wel geheel autonoom zijn gesteld alsmede de doelmatigheid en doeltreffendheid van de lokale uitvoering.»25 Onvoldoende invulling van deze rol door gemeenteraden gaat ten koste van de controlerende taak die voor een goede werking van de WWB noodzakelijk is. Ook dit punt draagt naar het oordeel van de regering bij aan een draagkrachtige motivering voor de uniformering.
De WWB kent wat de hoogte van de uitkering betreft onderscheiden normen die afhankelijk zijn van leeftijd, samenstelling van het huishouden en verblijf in een woning dan wel in een instelling. Voor gehuwden gaat de wet er reeds vanuit dat echtgenoten samen geheel de kosten van de gezamenlijke huishouding en huisvesting dragen. Ingeval de gehuwden deze kosten met een ander delen kan dit reden zijn om de wettelijke norm te verlagen, omdat zij lagere algemene bestaanskosten hebben.26
Omdat ook huishoudens van drie personen of meer (zgn. meerpersoonshuishoudens) schaalvoordelen hebben, wordt voorgesteld bij de bepaling van de hoogte van de bijstand de kostendelersnorm te hanteren. Deze kostendelersnorm is afgeleid van de systematiek dat bij elke extra meerderjarige persoon in de woning de totale bijstandsnorm met 30% zal toenemen, ervan uitgaande dat allen bijstandsgerechtigd zijn. Vervolgens wordt de totale norm gedeeld door het aantal leden van de huishouding. De uitkomst van deze deling is de hoogte van de norm per lid van de huishouding, dat recht heeft op bijstand. De individuele norm daalt afhankelijk van het aantal meerderjarige personen.27
De Afdeling heeft begrip voor de keuze voor de kostendelersnorm, nu met de toepassing van dit instrument meer dan thans rekening kan worden gehouden met kostenvoordelen, in de zin van voordelen in de kosten van samenwonen in een huis, en ongewenste stapeling van uitkeringen wordt voorkomen. Zij maakt daarover echter de volgende opmerkingen.
Het wetsvoorstel gebruikt ten behoeve van de kostendelersnorm de terminologie «in dezelfde woning zijn hoofdverblijf hebben». Daarnaast wordt ook het begrip van de «gezamenlijke huishouding» gehanteerd.28
De Afdeling merkt op dat uit de toelichting niet duidelijk blijkt wat onder beide begrippen moet worden verstaan. Met het oog op de van toepassing zijnde bijstandsnorm is inzicht in de relevante toetsingscriteria voor de betrokken uitkeringsgerechtigde van groot belang.
De Afdeling geeft in overweging de toelichting op dit punt aan te vullen.
Het is de Afdeling opgevallen dat het verlenen van mantelzorg door bloedverwanten in twee- en meerpersoonshuishoudens geen reden vormt voor een uitzondering op de kostendelersnorm. Omdat deze personen ook voordelen hebben door kosten te delen, zal de kostendelersnorm van 50% per persoon op hen van toepassing worden, aldus de toelichting.29
In het licht van de hervorming van de langdurige zorg zal de rol van mantelzorgers bij de ondersteuning van mensen in hun eigen omgeving groter worden. Mensen willen zo lang mogelijk thuis in hun eigen omgeving wonen. Dit brengt met zich dat er ook meer van die omgeving zal worden gevraagd. Het beleid van de regering is er op gericht die informele zorg te versterken. Ook in het licht van de financiële houdbaarheid van het stelsel van langdurige zorg wordt ingezet op het vergroten van de betrokkenheid van de samenleving (meer voor elkaar zorgen).
De Afdeling gaat hierbij uit van het begrip «mantelzorg», zoals dit in de praktijk gebezigd wordt en dat een ruimere betekenis heeft dan de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) op dit moment hanteert. In die wet is mantelzorg omschreven als langdurige zorg die niet in het kader van een hulpverlenend beroep wordt geboden aan een hulpbehoevende door personen uit diens directe omgeving, waarbij zorgverlening rechtstreeks voortvloeit uit de sociale relatie en de gebruikelijke hulp van huisgenoten voor elkaar overstijgt. Door de relatie te leggen met de langdurige zorg en de AWBZ blijft hulp ten behoeve van zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen of opvang te veel buiten beeld.30
De inzet van de regering is onder andere gericht op het wegnemen van belemmeringen voor het verrichten van mantelzorg. De vraag zal dan ook beantwoord moeten worden of het voorstel op dit onderdeel hiermee in overeenstemming is.
De Afdeling wijst er op dat het geven van mantelzorg gepaard kan gaan met kosten. Daarbij kan gedacht worden aan inkomstenderving, omdat de mantelzorger genoopt wordt tot minder uren werken.31 Maar ook kunnen zijn mogelijkheden door de omvang en de intensiteit van de zorg die hij aan een bloedverwant verleent, zodanig beperkt zijn dat van reële kansen op de arbeidsmarkt geen sprake is. Toepassing van de kostendelersnorm zoals wordt voorgesteld lijkt zich hiermee niet te verdragen en een verzwakking te zijn van de inzet van de regering om belemmeringen voor mantelzorg weg te nemen.
De Afdeling adviseert in de toelichting hierop in te gaan en het wetsvoorstel zo nodig aan te passen.
De kostendelersnorm zal ook op instellingen van toepassing zijn voor zover de uitzondering van de zakelijke relatie niet van toepassing is. In dit verband noemt de toelichting het voorbeeld van de groepswoning voor gehandicapten.
Met het streven van de regering naar een samenleving waarin mensen in eerste instantie zelf en met hun sociale omgeving een oplossing proberen te vinden voor hun behoefte aan hulp en ondersteuning zal ook het aanbod van ondersteuning en zorg wijziging ondergaan.32
Dit betekent niet alleen meer maatwerk binnen instellingen, maar mogelijk ook andere woonvormen, gericht op het in groepsverband bieden van hulp en ondersteuning, zonder dat sprake is van een commerciële relatie.
Uit de toelichting kan niet worden opgemaakt in hoeverre met deze nieuwe ontwikkelingen rekening is gehouden.
De Afdeling geeft in overweging de toelichting aan te vullen en het wetsvoorstel zo nodig aan te passen.
Voor een viertal huishoudtypen verschaft de toelichting enig inzicht in de inkomenseffecten.33 De betreffende percentages variëren tussen -6% en -17%. Voor het overige is het overzicht, naar het oordeel van de Afdeling, niet voldoende gespecificeerd.
Zo zal in situaties waarin een huishouden geheel bestaat uit bijstandsgerechtigde personen de toepassing van de kostendelersnorm een groter inkomenseffect met zich brengen dan de weergegeven percentages.34
In deze situatie kan slechts verandering komen indien betrokkene aan het werk gaat. Het wetsvoorstel staat immers in het teken van de activering van de bijstandsgerechtigden. In dat verband wijst de Afdeling er op dat aan de steeds verder oplopende werkloosheid en de daaruit voortvloeiende beperktere kansen op de arbeidsmarkt niet voorbijgegaan mag worden.35
De Afdeling adviseert de toelichting zodanig aan te vullen dat de inkomensgevolgen in de verschillende casusposities beter in beeld worden gebracht.
Tenslotte wijst de Afdeling er op dat artikel 22a, vijfde lid, onderdeel b, van het wetsvoorstel uitgaat van een student die in aanmerking kan komen voor studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000. Het is niet duidelijk of dezelfde lijn ook wordt voortgezet met betrekking tot het voorstel van Wet sociaal leenstelsel masterfase.36
De Afdeling adviseert hierop in de toelichting in te gaan en het wetsvoorstel zo nodig aan te passen.
Met de AOW is een algemene, de hele bevolking omvattende, verplichte verzekering tegen geldelijke gevolgen van ouderdom vastgesteld.
Artikel 9 regelt de diverse soorten ouderdomspensioen en de berekeningswijze. Hieruit blijkt dat een onderscheid wordt gemaakt tussen een ouderdomspensioen voor een ongehuwde (70% van het minimumloon), een gehuwde (50%) en een eenouderpensioen (90%).
In situaties waarin mensen samenwonen delen zij kosten met elkaar, hetgeen binnen het huishouden besparingen in de bestedingen oplevert. In lijn met de kostendelersnorm in de WWB voorziet het voorstel in een uitkeringsnorm AOW bij samenwonen. Het kunnen delen van de kosten wordt voor de hoogte van de uitkeringsnorm zowel in de WWB als in de AOW dan het bepalende criterium. Daarom zijn zowel het voorstel over de kostendelersnorm in de bijstand als het voorstel over de uitkeringsnormering AOW bij samenwonen in hetzelfde wetsvoorstel opgenomen, aldus de toelichting.38
In alle situaties waarin meer meerderjarige personen in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben, ongeacht de verwantschap of met hoeveel andere meerderjarige personen men samenwoont, gaat een uitkeringsnorm in de AOW van 50% per persoon gelden.39
Blijkens de toelichting zullen circa 58 duizend personen te maken krijgen met de uitkeringsnorm.40 Het betreft kort samengevat de volgende huishoudens:
– Alle situaties van tweepersoonshuishoudens waarin geen sprake is van gezamenlijke huishouding, ook met bloedverwant in eerste graad (ouder/kind): daling van 70% naar 50%;
– Alle situaties van meerpersoonshuishoudens: daling van 70% naar 50%;
– Alleenstaande pensioengerechtigde met meerderjarig kind in een meerpersoonshuishouden: daling van 90% naar 70%.
Voor zover er sprake is van een mantelzorgverlening, zakelijke relatie dan wel inwoning van een student zijn deze situaties uitgezonderd van de nieuwe norm.
Tussen bloedverwanten kan geen sprake zijn van een zakelijke relatie.
Het vorenstaande geeft de Afdeling aanleiding tot de volgende opmerkingen
Zoals hierboven reeds aan de orde is gekomen kent de AOW een ander uitgangspunt dan de WWB. De AOW is een volksverzekering en voorziet in een inkomensvoorziening aan personen die de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt. De WWB beoogt een aanvulling te zijn tot het relevante sociale minimum en heeft daarmee een complementair karakter.
Ook de toelichting geeft blijk van dit verschil in karakter van beide wetten, maar legt hierin de rechtvaardiging tot een verschil in hoogte van de uitkering. Bij een huishouding van meerdere meerderjarige personen kunnen kosten worden gedeeld. De mate waarin de nieuwe normering in deze regelingen doorwerkt verschilt echter. Een huishouden van meer dan twee personen in de bijstand betekent bij de bijstand een lagere uitkering dan bij andere regelingen, aldus de toelichting.41
Deze motivering is niet zonder meer duidelijk. Ziet de Afdeling het goed, dan is het uitgangspunt dat een uitkering van 50% voor een persoon die samenwoont voldoende wordt geacht. Samenwonende mensen hebben daarmee samen een inkomen ter hoogte van het nettominimumloon.42 Deze norm geldt nu ook in de AOW voor mensen die gehuwd zijn of die ongehuwd samenwonen en een gezamenlijke huishouding voeren. Deze lijn kan doorgetrokken worden naar alle situaties waarin mensen samenwonen, ongeacht met hoeveel ander meerderjarige personen men samenwoont.
De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen.
In de huidige AOW is een uitzondering opgenomen voor een mantelzorger van een hulpbehoevende. Het AOW-pensioen van twee ongehuwde AOW-gerechtigden wordt niet herzien naar 50% van het minimumloon als zij een gezamenlijke huishouding gaan voeren omdat één van hen hulpbehoevend is en beiden over een eigen woning beschikken waarvoor ieder voor de eigen woning de financiële lasten draagt.43
Het wetsvoorstel regelt dat deze uitzondering ook gaat gelden voor AOW-gerechtigden die door het verrichten van mantelzorg worden aangemerkt als een tweepersoonshuishouden zonder gezamenlijke huishouding of meerpersoonshuishouden.44 De Afdeling heeft in het kader van de WWB er op gewezen dat een ruimere omschrijving van mantelzorg dan de huidige Wmo hanteert, meer passend is met het oog op ook andere vormen van hulp, zorg, en ondersteuning dan de langdurige zorg.
De in de AOW voorgestelde uitzondering heeft, evenals de huidige tekst, een beperkte reikwijdte. Zo is de hulpbehoevende degene die door ziekte of een of meer stoornissen van lichamelijke of geestelijke aard blijvend niet in staat is om een eigen huishouding te voeren, omdat hij dagelijks is aangewezen op intensieve hulp van anderen. De hulpbehoevendheid moet aanleiding zijn voor het gaan voeren van een gezamenlijke huishouding.
Nu deze voorwaarden onverkort blijven gelden, kan het artikel niet voorzien in andere dan de geformuleerde situaties.
De Afdeling geeft in overweging op het bovenstaande in de toelichting in te gaan en het wetsvoorstel zo nodig aan te passen.
Uit de toelichting wordt niet duidelijk of de uitkeringsnorm van 50% bij samenwonen ook gaat gelden voor instellingen, zoals kloostergemeenschappen en andere woongemeenschappen, met uitzondering van de verpleeghuizen.45 In zoverre de uitzondering van de zakelijke relatie niet kan worden aangetoond zal op de bewoners van deze woonvormen de norm van 50% toegepast moeten worden.
Mede met het oog op nieuw te realiseren woonvormen in het licht van de hervorming van de langdurige zorg, waarop hierboven reeds is ingegaan, geeft de Afdeling in overweging in de toelichting hierop in te gaan en de wettekst zo nodig aan te vullen.
De Afdeling heeft begrip voor de keuze voor de kostendelersnorm en heeft enkele opmerkingen.
Het advies heeft geleid tot verduidelijking in de memorie van toelichting van de begrippen «in dezelfde woning zijn hoofdverblijf hebben» en «gezamenlijke huishouding»46.
De regering is met de Afdeling van mening dat belemmeringen voor het verrichten van mantelzorg zoveel mogelijk moeten worden weggenomen. Daarbij vraagt de Afdeling in hoeverre de kostendelersnorm hiermee in overeenstemming is en of in de toelichting hierop in kan worden gegaan.
Naar aanleiding hiervan is in de memorie van toelichting een passage opgenomen over mantelzorg in relatie tot kostendelersnorm. In de sociale zekerheid geldt het principe dat de uitkeringsnorm bij minimumuitkeringen afhankelijk is van de leefvorm en daarmee de kosten van levensonderhoud. Daarbij speelt de mate waarin men kosten kan delen een rol. Het kostendelersprincipe sluit aan bij de lagere bestaanskosten van mensen die met meerdere personen in één huis wonen doordat zij de kosten van levensonderhoud, zoals huur, elektra, et cetera, met elkaar delen. De voordelen waar de kostendelersnorm rekening mee houdt, staan echter los van de redenen waarom men samenwoont, en zijn ook aanwezig als sprake is van het verlenen van mantelzorg. Het doel van de uitkering is om een inkomen te bieden op het bestaansminimum voor mensen die (tijdelijk) niet kunnen werken en is niet het geëigende middel om mantelzorg te stimuleren. Desalniettemin zijn instrumenten beschikbaar die belemmeringen voor het bieden van mantelzorg wegnemen. Zo geldt voor bijstandsgerechtigden dat het hebben van zorgtaken een dringende reden kan zijn waardoor men tijdelijk ontheven wordt van de verplichting tot arbeidsinschakeling of het uitvoeren van een tegenprestatie. Ook is het huidige mantelzorgcompliment van de middelentoets in de WWB uitgezonderd.
De Afdeling merkt op dat uit de toelichting niet kan worden opgemaakt in hoeverre met de ontwikkelingen in het kader van de hervorming van de langdurige zorg rekening is gehouden. Deze hervorming heeft tot gevolg dat meer maatwerk binnen instellingen, en mogelijk ook andere woonvormen, gericht op het in groepsverband bieden van hulp en ondersteuning plaats zal vinden, zonder dat sprake is van een commerciële relatie. Naar aanleiding hiervan is de artikelsgewijze toelichting verduidelijkt.
De inkomensgevolgen zijn aangevuld met verschillende casusposities. Voor de volledigheid heeft de regering ook de inkomenseffecten die ontstaan als gevolg van de nieuwe normering in de AOW nader gespecificeerd.
De Afdeling merkt op dat het niet duidelijk is of de lijn van artikel 22a, vijfde lid, onderdeel b (uitgaan van een student die in aanmerking kan komen voor studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 200047), wordt voortgezet met betrekking tot het voorstel van Wet sociaal leenstelsel masterfase.
In het sociaal leenstelsel wordt de basisbeurs vervangen door een lening. Voor studenten in de masterfase wordt dit per 1 september 2014 ingevoerd en voor studenten in de bachelorfase per 1 september 2015. Studiefinanciering voor deelnemers aan het beroepsonderwijs verandert niet. Omdat «studiefinanciering» meer omvat dan alleen de basisbeurs, blijft het criterium «een persoon die in aanmerking kan komen voor studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000» dezelfde groep studerenden omvatten. Dat de voorwaarden van de studiefinanciering voor studenten in het hoger onderwijs wijzigen (basisbeurs wordt lening) doet daar niet aan af.
De opmerking van de Afdeling dat de gegeven motivering ten aanzien van de rechtvaardiging van het verschil in hoogte van de uitkering niet zonder meer duidelijk is, heeft geleid tot aanvulling van de memorie van toelichting.
De regering is in het kader van de WWB ingegaan op het wegnemen van belemmeringen voor het verrichten van mantelzorg.
Met de Afdeling is de regering van mening dat de huidige en voorgestelde uitzondering in de AOW te beperkt is. De huidige uitzondering bepaalt dat het AOW-pensioen van twee ongehuwde AOW-gerechtigden niet wordt herzien naar 50% van het wettelijk minimumloon als zij een gezamenlijke huishouding gaan voeren omdat é48 en bij de nieuwe uitkeringsnormering bij samenwonen, te verduidelijken door te bepalen dat als een AOW-gerechtigde een eigen (huur)woning heeft die vrij ter beschikking staat en waarvoor de AOW-gerechtigde de daaraan verbonden kosten aantoonbaar betaalt, er geen sprake kan zijn van een gezamenlijke huishouding. Het hogere AOW-pensioen van 70% van het wettelijk minimumloon is dan van toepassing. Anders dan bij de huidige uitzondering behoeft er geen sprake te zijn van hulpbehoevendheid bij één van de AOW-gerechtigden.
De regering zal het daartoe strekkende voorstel zo spoedig mogelijk aan het parlement doen toekomen.
De opmerking van de Afdeling over de nieuw te realiseren woonvormen in het licht van de hervorming van de langdurige zorg heeft geleid tot aanvulling van de memorie van toelichting op dit punt.
Voorgesteld wordt de arbeidsverplichtingen die verbonden zijn aan het recht op bijstand te uniformeren. Wanneer een van de verplichtingen zoals opgenomen in het voorgestelde vierde lid van artikel 18 van de WWB niet wordt nagekomen, dient de gemeente aan de betrokkene voor een periode van drie maanden de bijstand geheel te weigeren. Deze maatregel is dwingend voorgeschreven en biedt geen mogelijkheid aan de gemeente om de betrokken belangen af te wegen.49
In de toelichting is kort aandacht besteed aan de vraag of de voorgestelde maatregel van uitsluiting van het recht op een bijstandsuitkering gedurende drie maanden moet worden gekwalificeerd als reparatoir dan wel punitief.
Volgens de toelichting is de voorgestelde maatregel van verplichte weigering van de bijstand voor de periode van drie maanden reparatoir. Het reparatoire karakter van de maatregel wordt ontleend aan het feit dat, zo stelt de toelichting, de maatregel niet is gericht op de persoon van de normovertreder, maar op opheffing van de met het recht op uitkering strijdige situatie en het in overeenstemming brengen van deze situatie met de geldende norm.50 De maatregel is gerechtvaardigd omdat het in het voorgestelde vierde lid van artikel 18 van de WWB om ernstige, verwijtbare verzuimen gaat, aldus de toelichting. Het gaat daarbij niet om leedtoevoeging, maar om de bijstandsgerechtigde te stimuleren zijn gedrag te verbeteren. De maatregel is daarom, volgens de toelichting, in overeenstemming met het internationale recht en de jurisprudentie van de CRvB ter zake.51
Het valt op dat in de toelichting slechts summier wordt ingegaan op de betekenis van artikel 6 van het EVRM. In het bijzonder wordt niet ingegaan op de criteria die het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) in het Engel-arrest52 en het Öztürk-arrest53 heeft ontwikkeld ten behoeve van de beoordeling of sprake is van criminal charge in de zin van artikel 6 EVRM. De Afdeling gaat in het navolgende hierop in.
De drie hiervoor bedoelde criteria zijn 1) de classificatie naar nationaal recht, 2) de aard van de overtreding en 3) de zwaarte en de aard van de sanctie.54
De Afdeling wijst erop dat op basis van deze criteria geconcludeerd kan worden dat hier sprake is van een criminal charge. Het betreft hier een wettelijk maximum van drie maanden van de volledige en verplichte uitsluiting van het recht op een bijstandsuitkering. Dit is wat de aard van de sanctie betreft geen reparatoire sanctie, omdat een herstel van de onrechtmatige situatie in het geheel niet mogelijk is. De stelling dat de maatregel niet bedoeld is om opzettelijk leed toe te brengen maar om de «bijstandsontvanger te stimuleren zijn gedrag in de toekomst te verbeteren»55 snijdt ook geen hout. Naast leedtoevoeging zijn speciale en generale preventie het doel van iedere punitieve sanctie. Daarmee wordt beoogd de overtreder af te schrikken waardoor hij afziet van het plegen van nieuwe strafbare feiten en zich in de toekomst aan de wet houdt. Leedtoevoeging en preventie gaan daarom samen en zijn geen tegenstellingen. De voorgestelde maatregel is juist als leedtoevoegend en afschrikwekkend bedoeld opdat de betrokkene ervan leert en zijn gedrag verbetert. Daar komt bij dat ingevolge het nieuwe artikel 18, vijfde lid, van de WWB het college afziet van het opleggen van een maatregel, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Verwijtbaarheid en de ernst van het niet nagekomen van de desbetreffende verplichtingen, die volgens de toelichting de voorgestelde maatregel rechtvaardigt,56 betreffen termen die bij uitstek thuishoren bij punitieve sancties.
De Afdeling wijst er voorts op dat de verplichte weigering van de uitkering voor de betrokkene zeer ingrijpend kan zijn, omdat het om een uitsluiting voor drie maanden gaat. Dit is vooral bij dit type uitkering bijzonder zwaar, nu de bijstandsuitkering een vangnet vormt. Dat in zeer bijzondere omstandigheden een uitzondering kan worden gemaakt op de regel dat in bepaalde gevallen uitsluiting volgt, doet hier niet aan af. Deze beperkte uitzonderingsmogelijkheid laat het uitgangspunt van het wetsvoorstel dat betrokkene volledig en verplicht van een uitkering wordt uitgesloten, immers onverlet. Voorts blijkt uit de toelichting57 dat het voorgestelde artikel 18, zesde lid, Wwb geen ruimte biedt voor het alsnog toekennen van een uitkering in de situatie dat het de betrokkene ontbreekt aan de noodzakelijke middelen om in het bestaan te voorzien. Het vangnetkarakter van de bijstandsuitkering kan dan niet meer gerealiseerd worden. Als gevolg hiervan kan in het licht van artikel 6 EVRM de zwaarte van de sanctie door het voorgestelde artikel 18, zesde lid, onvoldoende worden gemitigeerd.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de maatregel aangemerkt moet worden als een criminal charge.
De typering van de uitsluiting van het recht op een uitkering als een criminal charge brengt met zich dat een dergelijke maatregel omgeven moet zijn met bijzondere waarborgen en aan bepaalde eisen moet voldoen. De Afdeling wijst in het bijzonder op het proportionaliteitsbeginsel en het ne bis in idem beginsel.58
De Afdeling is van oordeel dat de maatregel de proportionaliteitstoets niet kan doorstaan. De Afdeling baseert deze conclusie op de duur van de maatregel (3 maanden) en het karakter ervan. Het gaat hier namelijk om een volledige uitsluiting van het recht op uitkering, hetgeen verder gaat dan het behoud van het recht met een eventuele korting of zelfs de nihilstelling in de meest ernstige gevallen. De verplichting waardoor de uitsluiting van het recht op bijstandsuitkering wordt voorgeschreven verdraagt zich verder niet met het ingrijpende karakter van de maatregel, nu de bijstandsuitkering als vangnet fungeert en om die reden een belangenafweging geboden is. De bijstandsuitkering is bedoeld voor mensen die in zodanige omstandigheden verkeren of dreigen te verkeren dat zij niet over de middelen beschikken om in de noodzakelijke kosten van bestaan te kunnen voorzien. Van een vangnet kan geen sprake meer zijn wanneer de volledige en verplichte uitsluiting van het recht op uitkering volgt, zoals hier aan de orde.
De Afdeling wijst er verder op dat het voorstel problematisch is vanuit het oogpunt van het ne bis in idem beginsel. Dit beginsel houdt in dat niemand twee keer voor hetzelfde feit mag worden vervolgd of bestraft. Specifiek met betrekking tot de nieuwe zelfstandige verplichting «het zich onthouden van zeer ernstige misdragingen jegens de met de uitvoering van deze wet belaste personen en instanties» merkt de Afdeling op dat dit gedragingen betreft die ook strafrechtelijk kunnen worden vervolgd, bijvoorbeeld het gebruik van geweld tegen de betrokken ambtenaar. Het probleem doet zich voor wanneer de dader in de strafrechtelijke procedure voor deze gedraging wordt vervolgd of bestraft en vervolgens, wegens dezelfde gedragingen, geconfronteerd wordt met de punitieve sanctie van de uitsluiting van het recht op de uitkering voor de periode van drie maanden.59 Dubbele bestraffing ligt dan op de loer, nu de wet dwingend voorschrijft dat de gemeente de bijstandsuitkering weigert voor de duur van drie maanden, o.a. wanneer de betrokkene zich zeer ernstig misdraagt jegens de met de uitvoering van de WWB belaste personen en instanties (zie specifiek over deze zelfstandige verplichting hierna).
De Afdeling concludeert dat de voorgestelde maatregel van de uitsluiting van het recht op uitkering (weigering van de bijstand) vanwege de aard en de zwaarte ervan aangemerkt moet worden als een punitieve sanctie. Deze sanctie is niet proportioneel gelet op de duur en het feit dat de maatregel een volledige en verplichte uitsluiting van het recht op bijstandsuitkering behelst die als vangnet zou moeten functioneren. De Afdeling wijst er verder op dat de maatregel zich niet verdraagt met het ne bis in idem beginsel wanneer na de strafrechtelijke vervolging of bestraffing de betrokkene uitgesloten wordt van de uitkering wegens dezelfde gedragingen.
De toelichting gaat er terecht van uit dat artikel 1 van het Eerste Protocol behorend bij het EVRM relevant is bij het weigeren van een uitkering. Volgens deze bepaling is de inbreuk op het eigendomsrecht alleen dan gerechtvaardigd wanneer deze in het algemeen belang geschiedt en met inachtneming van de voorwaarden neergelegd in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Daarnaast moet de inbreuk op het eigendomsrecht in een evenredige verhouding staan tot het nagestreefde doel.
Blijkens de toelichting is de regering van oordeel dat de weigering van de bijstand in combinatie met de daarop geboden mogelijkheid tot nuancering proportioneel is en spoort met het internationale recht en ook aansluit bij de jurisprudentie van de CRvB.60
Wat betreft de beoordeling door de CRvB wordt aangesloten bij de door dit college gehanteerde maatstaf dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die meebrengen dat de tijdelijke verlaging van bijstand tot nihil, vanwege de relatief korte duur en als reactie op een ernstig verwijtbare gedraging van belanghebbende, een buitensporige last oplevert. Nu ook in de nieuwe opzet sprake is van een tijdelijke maatregel en op aanvraag van belanghebbende de duur van de weigering, onder voorwaarden, kan worden bekort dan wel de bijstandsverlening na ommekomst kan worden hervat, ziet de regering geen principieel verschil met de jurisprudentie van de CRvB, waar het ging om de weigering gedurende een maand, aldus de toelichting.
De Afdeling wijst er op dat het huidige artikel 18 WWB uitgaat van de discretionaire bevoegdheid van de gemeente met de daarbij behorende beleidsruimte tot verlaging van de bijstand in individuele gevallen. Het nieuw voorgestelde artikel 18, vierde lid, heeft als uitgangspunt het verplicht weigeren van de bijstandsuitkering voor een periode van drie maanden, waarbij in zeer uitzonderlijke situaties van dit uitgangspunt kan worden afgeweken wanneer verlening van bijstand onvermijdelijk is.
Deze gewijzigde opzet reikt verder dan een loutere uniformering van arbeidsverplichtingen, zoals de toelichting lijkt te beogen.61 Reeds om die reden kan niet zonder meer worden aangesloten bij de jurisprudentie van de CRvB. Daar komt bij dat de verplicht voorgeschreven weigering van bijstand voor een periode van drie maanden wezenlijk anders is dan een tijdelijk, relatief kortdurende, verlaging van de bijstand tot nihil.
Verder acht de regering een maatregel in de vorm van een weigering gedurende drie maanden gerechtvaardigd gelet op de ernst van de situatie. Het belang van de overheid om de met het recht op bijstand strijdige situatie op te heffen weegt zwaarder dan de inkomenswaarborgfunctie van de bijstand, aldus de toelichting.62
Het hierboven gegeven oordeel van de Afdeling omtrent de proportionaliteit van de weigering van de uitkering in het kader van artikel 6 EVRM werkt door bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de maatregel in het kader van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Dit betekent dat er, naar het oordeel van de Afdeling, geen evenwicht bestaat tussen het algemeen belang van handhaving van de verplichtingen door belanghebbenden en het middel dat daarvoor gekozen is, namelijk weigering van de uitkering gedurende drie maanden.
De Afdeling is daarom van oordeel dat het voorstel ook stuit op de grenzen van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.
Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling van de maatregel als voorgesteld af te zien.
Anders dan waar de regering in eerste aanleg vanuit ging concludeert de Afdeling dat de maatregel waarbij de bijstand voor een periode van drie maanden geheel wordt geweigerd een punitief karakter heeft. De Afdeling komt tot deze conclusie op basis van toetsing van de maatregel aan de criteria die het Europese Hof voor de Rechten van de Mens heeft ontwikkeld, te weten 1) de classificatie naar nationaal recht, 2) de aard van de overtreding en 3) de zwaarte en de aard van de sanctie. De Afdeling wijst erop dat op basis van deze criteria geconcludeerd kan worden dat hier sprake is van een criminal charge. Het betreft hier een wettelijk maximum van drie maanden van de volledige en verplichte uitsluiting van het recht op een bijstandsuitkering. Dit is, zo concludeert de Afdeling, wat de aard van de sanctie betreft geen reparatoire sanctie, omdat een herstel van de onrechtmatige situatie in het geheel niet mogelijk is.
De regering sluit zich aan bij de conclusie van de Afdeling waar het betreft het punitieve karakter van de oorspronkelijk voorziene sanctie. Aangezien de regering beoogt om de onderhavige maatregel een reparatoir karakter te geven, is de inkeerbepaling (het voorgestelde artikel 18, achtste lid) in die zin aangepast dat de voorwaarde komt te vervallen dat van de periode van drie maanden ten minste één maand moet zijn verstreken. Concreet betekent dit dat de maatregel een einde neemt en de belanghebbende weer algemene bijstand gaat ontvangen als deze daarom verzocht heeft en uit diens houding en gedraging ondubbelzinnig is gebleken dat hij de verplichtingen uit het voorgestelde artikel 18, vierde lid (zijnde de geüniformeerde verplichtingen) nakomt. Op deze wijze wordt belanghebbende de kans geboden tot herstel van de onrechtmatige situatie.
Voorts heeft het advies van de Afdeling de regering doen besluiten om af te zien van de beoogde weigering van uitkering en hervatting van de uitkering op verzoek. De regering volgt daarin de Afdeling waar die aangeeft dat het bij die weigering namelijk gaat om een volledige uitsluiting van het recht op uitkering, hetgeen verder gaat dan het behoud van het recht met een eventuele korting of zelfs de nihilstelling in de meest ernstige gevallen. Ter zake stelt de Afdeling dat de bijstandsuitkering als vangnet fungeert en om die reden een belangenafweging geboden is. In verband hiermee heeft de regering besloten de weigering te vervangen door een op nul stelling van de bijstand via een 100% verlaging.
De maatregel krijgt met het vorenstaande een karakter dat past bij de bijstandsuitkering als vangnet. Daarmee kan de maatregel de proportionaliteitstoets doorstaan.
Specifiek met betrekking tot de nieuwe zelfstandige verplichting «het zich onthouden van zeer ernstige misdragingen jegens de met de uitvoering van deze wet belaste personen en instanties» merkt de Afdeling op dat dit gedragingen betreft die ook strafrechtelijk kunnen worden vervolgd, bijvoorbeeld het gebruik van geweld tegen de betrokken ambtenaar. Dubbele bestraffing ligt dan op de loer, hetgeen in strijd is met het ne bis in idem beginsel. Het probleem doet zich voor wanneer de dader in de strafrechtelijke procedure voor deze gedraging wordt vervolgd of bestraft en vervolgens, wegens dezelfde gedragingen, geconfronteerd wordt met de punitieve sanctie van de uitsluiting van het recht op de uitkering voor de periode van drie maanden.
Zoals hiervoor is aangegeven, heeft de regering besloten de maatregelen op basis van het advies van de Afdeling een reparatoir karakter te geven. Om redenen als aangegeven onder punt 1b, heeft de regering besloten dat het aan het oordeel van het college is welke maatregel moet worden opgelegd indien de verplichting tot het zich onthouden van zeer ernstige misdragingen niet is nagekomen.
De voorgestelde wettekst en de memorie van toelichting zijn met het vorenstaande in overeenstemming gebracht.
In het kader van de WWB bestaat reeds nu de mogelijkheid om, in geval van zeer ernstige misdragingen jegens de betrokken ambtenaren, de bijstandsuitkering te verlagen.63 De CRvB heeft geoordeeld dat de omstandigheid dat de betrokkene zich ernstig heeft misdragen in de huidige situatie niet anders dan als een verzwarende omstandigheid moet worden aangemerkt bij de beslissing om de bijstandsuitkering te verlagen. Dit impliceert dat als ten tijde van de zeer ernstige misdragingen niet tevens sprake is van het niet of onvoldoende nakomen van een verplichting, er geen grond is om de bijstand wegens deze gedragingen te verlagen.
De regering, zo stelt de toelichting, acht deze beperking ongewenst.64 Voorgesteld wordt «het zich onthouden van zeer ernstige misdragingen» jegens het bestuursorgaan dat met de uitvoering van de desbetreffende wet is belast als een zelfstandige verplichting voor de uitkeringsgerechtigde te introduceren. Deze verplichting wordt opgenomen zowel in de WWB als in andere sociale zekerheidswetten. De reden daarvoor, zo stelt de toelichting, is dat de regering zeer ernstige misdragingen niet alleen ontoelaatbaar acht jegens het college en zijn ambtenaren, maar ook jegens het personeel van de andere uitvoerende instanties, namelijk UWV en SVB.65 Het opnemen van deze zelfstandige verplichting in de WWB heeft tot gevolg dat degene die zich ernstig misdraagt verplicht wordt uitgesloten van het recht op uitkering voor drie maanden. Voor andere sociale zekerheidswetten betekent het dat het betrokken bestuursorgaan de uitkering tijdelijk of blijvend, geheel of gedeeltelijk weigert wanneer sprake is van ernstige misdragingen.
De Afdeling is met de regering van oordeel dat zeer ernstige misdragingen jegens ambtenaren, waaronder het plegen van geweld en bedreigingen, onacceptabel zijn en bestreden moeten worden. De Afdeling merkt echter op dat het opnemen van «het zich onthouden van zeer ernstige misdragingen» bezwaarlijk als een zelfstandige verplichting kan gelden voor het uitoefenen van het recht op uitkering. De verplichtingen die daarbij horen hebben betrekking op arbeidsinschakeling. De verplichting om zich te onthouden van zeer ernstige misdragingen verschilt qua aard van dit soort verplichtingen en staat niet in een directe relatie tot het verzekerde feit (bijvoorbeeld werkloosheid, arbeidsongeschiktheid in geval van uitkeringen op grond van sociale verzekeringswetten) en de toestand waarin de verzekerde moet verkeren om aanspraak te kunnen maken op een uitkering (wel/niet behoeftig in het geval van de WWB).
De Afdeling wijst erop dat de norm «het zich onthouden van zeer ernstige misdragingen jegens ambtenaren» een norm is die zich tot iedereen richt, en niet alleen tot de uitkeringsgerechtigde. Voor dergelijke algemene normen die moreel afkeurenswaardig zijn biedt het strafrecht het meest geëigende kader. Van de in de toelichting bedoelde zeer ernstige misdragingen kan altijd aangifte worden gedaan.66 De strafeis die het OM vordert bij bijvoorbeeld geweld tegen, o.a., mensen met een publieke taak is het dubbele van de gebruikelijke straf. Het uitgangspunt van het OM is ook om altijd te vervolgen. Tegelijkertijd kan, hetgeen nu ook al het geval is op grond van de WWB, de uitkering worden verlaagd indien de betrokkene de voor hem geldende verplichtingen niet nakomt en zich zeer ernstig misdraagt jegens de betrokken ambtenaar.
De Afdeling adviseert de bestaande regeling te handhaven.
Ingevolge het voorstel67 wordt de bijstandscliënt voor drie maanden uitgesloten van de bijstand indien hij niet aantoont dat hij aan de gestelde verplichtingen heeft voldaan. De Afdeling merkt op dat de sanctie zeer ingrijpend is, terwijl niet duidelijk is hoe de betrokkene kan aantonen dat hij aan deze verplichtingen heeft voldaan. Het probleem doet zich vooral voor bij de negatief geformuleerde verplichting inhoudende «het verkrijgen, het aanvaarden of het behouden van algemeen geaccepteerde arbeid niet belemmeren door kleding, gebrek aan persoonlijke verzorging of gedrag.»68 De betrokkene zou in dit geval moeten bewijzen dat hij iets niet heeft gedaan. Dit is een nagenoeg onmogelijke opgave. De Afdeling is van oordeel dat het in eerste instantie aan het betrokken bestuursorgaan zelf is om aan te tonen dat de betrokkene de toegang tot de arbeidsmarkt met zijn kleding, gebrek aan persoonlijke verzorging of gedrag heeft belemmerd.69
De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en het voorstel aan te passen.
De Afdeling, die met de regering van oordeel is dat zeer ernstige misdragingen jegens ambtenaren onacceptabel zijn en bestreden moeten worden, wijst erop dat de norm «het zich onthouden van zeer ernstige misdragingen jegens ambtenaren» een norm is die zich tot iedereen richt, en niet alleen tot de uitkeringsgerechtigde. Voor dergelijke algemene normen die moreel afkeurenswaardig zijn, biedt het strafrecht volgens de Afdeling het meest geëigende kader. Van de in de toelichting bedoelde zeer ernstige misdragingen kan altijd aangifte worden gedaan. De strafeis die het Openbaar Ministerie vordert bij bijvoorbeeld geweld tegen, o.a. mensen met een publieke taak is het dubbele van de gebruikelijke straf. Het uitgangspunt van het OM is ook om altijd te vervolgen. Tegelijkertijd kan, hetgeen nu ook al het geval is op grond van de WWB, de uitkering worden verlaagd indien de betrokkene de voor hem geldende verplichtingen niet nakomt en zich zeer ernstig misdraagt jegens de betrokken ambtenaar. De Afdeling adviseert daarom de bestaande regeling te handhaven.
De regering volgt dit advies niet. De regering acht zeer ernstige misdragingen jegens ambtenaren die de sociale zekerheid uitvoeren zo specifiek afkeurenswaardig, dat zij het zich onthouden van die gedragingen ook als norm in het sociaalzekerheidsrecht wil vastleggen en uitdragen. Volledigheidshalve merkt de regering op dat die norm voor wat betreft de WWB naast de bestaande verlagingsmogelijkheid komt.
Met betrekking tot de onder de geüniformeerde verplichtingen (het voorgestelde artikel 18, vierde lid) opgenomen verplichting om aan te tonen dat hij aan de betreffende verplichtingen heeft voldaan, merkt de Afdeling op dat de sanctie zeer ingrijpend is, terwijl niet duidelijk is hoe de betrokkene kan aantonen dat hij aan deze verplichtingen heeft voldaan. Het probleem doet zich vooral voor bij de negatief geformuleerde verplichting inhoudende «het verkrijgen, het aanvaarden of het behouden van algemeen geaccepteerde arbeid niet belemmeren door kleding, gebrek aan persoonlijke verzorging of gedrag». De betrokkene zou in dit geval moeten bewijzen dat hij iets niet heeft gedaan. Dit is een nagenoeg onmogelijke opgave. De Afdeling is van oordeel dat het in eerste instantie aan het betrokken bestuursorgaan zelf is om aan te tonen dat de betrokkene de toegang tot de arbeidsmarkt met zijn kleding, gebrek aan persoonlijke verzorging of gedrag heeft belemmerd. De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en het voorstel aan te passen.
Met de betreffende bepaling beoogt de regering te voorkomen dat verwijtbare gedragingen van een bijstandsgerechtigde zonder maatregel blijven doordat deze aangeeft niet meer te weten wanneer hij wat wel of niet gedaan heeft. Terecht wijst de Afdeling op de houdbaarheid van de bewijspositie van de bijstandsgerechtigde. De regering acht die bewijspositie voldoende gewaarborgd. De betreffende bepaling (het voorgestelde artikel 18, vierde lid, onder l) gaat uit van een verzoek van het college. Het ligt in de rede dat het college zo formuleert dat het voor de bijstandsgerechtigde mogelijk is om de gevraagde inlichtingen te verschaffen en hem geen bewijs uit het ongerijmde wordt gevraagd. De regering acht de betreffende verplichting in overeenstemming met de inlichtingen- en medewerkingsverplichting die op grond van artikel 17 van de WWB reeds op de bijstandsgerechtigde rust. De regering ziet geen aanleiding om de rollen op dit punt om te draaien. De regering gaat in de toelichting op het vorenstaande in, maar ziet geen aanleiding om het voorstel aan te passen.
De weigering van het recht op bijstand voor een periode van drie maanden moet ook worden bezien in het licht van de in de Grondwet en verschillende verdragen vervatte zorgplicht voor de overheid met betrekking tot sociale bijstand en met betrekking tot bijstand voor huisvesting voor een ieder die niet over voldoende middelen beschikt. Gewezen kan worden op artikel 20, derde lid, Grondwet, op artikel 13 van het Europees Sociaal Handvest en de artikelen 30 en 31 van het Herziene Europees Sociaal Handvest. Deze artikelen richten zich met name tot de wetgever.70
De bijstand vervult een belangrijke functie in de nakoming van de vorengenoemde internationaalrechtelijk verplichtingen. Dat houdt niet noodzakelijkerwijs in dat weigering van bijstand zonder meer in strijd komt met de bedoelde zorgplicht. Er kan immers ook op andere wijze worden voorzien in de benodigde ondersteuning van het levensonderhoud. Gelet op de functie van de bijstand in de nakoming van de zorgplicht zal bij algehele weigering van bijstand voor een periode van drie maanden daarom verzekerd moeten zijn dat ondersteuning in enige andere vorm, op wat voor wijze dan ook, wordt geboden. Hierbij wijst de Afdeling erop dat de kosten van levensonderhoud, de betaling van de ziektekostenpremie en de woonlasten doorlopen tijdens een periode van weigering van de uitkering.
Voorts kan ook gewezen worden op enkele verdragen inzake de rechten van ouders en kinderen op een passende sociale en economische bescherming.71
Uit de toelichting blijkt dat de regering zich rekenschap heeft gegeven van deze voor de overheid bestaande zorgplicht voor ingezetenen en minderjarige gezinsleden.72 Bij weigering van de bijstand moet dan ook in uitzonderlijke situaties afstemming op persoonlijke situatie mogelijk zijn.
Het wetsvoorstel voorziet in artikel 18, vijfde en zesde lid, in een tweetal uitzonderingen op de maatregel van weigering van de uitkering. Zo kan het college bij het ontbreken van verwijtbaarheid afzien van het opleggen van een maatregel.
Daarnaast bestaat de mogelijkheid om geheel of gedeeltelijk af te zien van de maatregel. Indien dringende redenen, gelet op de bijzondere omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven, verlening van bijstand onvermijdelijk maken, is er sprake van een zodanig uitzonderlijke situatie dat het college bevoegd is de maatregel daarop af te stemmen.
Het uitzonderlijke karakter van artikel 18, zesde lid, stelt zeer hoge eisen aan de motivering door het college van het besluit in deze situaties. Daarbij gelden kort samengevat de volgende criteria:
– De belanghebbende moet om de afstemming verzoeken73;
– Uitsluitend het ontbreken van noodzakelijke middelen is onvoldoende;
– Er moet sprake zijn van dringende redenen in de vorm van een acute noodsituatie;
– De belanghebbende kan niet in essentiële noodzakelijke kosten van het bestaan voorzien;
– De acute noodsituatie moet verband houden met de omstandigheden van de belanghebbende (onder meer het gezin met te zijnen laste komende minderjarige kinderen);
– Behoeftige omstandigheden zijn op geen enkele andere wijze te verhelpen;
– Een algemene ontsnappingsclausule is niet beoogd.
De Afdeling leidt hieruit af dat naar het oordeel van de regering de voorgestelde bepaling voldoende ruimte schept om ondersteuning in enige vorm te bieden en daarmee te voldoen aan de op de overheid rustende zorgplicht.
De toelichting werkt dit motiveringskader echter niet uit aan de hand van concrete voorbeelden. Het is dan ook niet duidelijk of aan de hulpbehoevendheid van de ingezetene en zijn minderjarig kind op adequate wijze tegemoet gekomen kan gekomen.
De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen.
Conform het advies van de Afdeling is de toelichting aangevuld ten einde duidelijk te maken dat bij verlaging van bijstand aan de hulpbehoevendheid van de ingezetene en zijn minderjarig kind op adequate wijze tegemoet gekomen kan worden (zie punt 1b hiervoor). Dit mede in het licht van de aangepaste inkeerbepaling (zie punt 3 hiervoor).
De toelichting merkt op dat de tegenprestatie om maatschappelijk nuttige werkzaamheden te verrichten niet op gespannen voet staat met de internationale verdragen, het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en het ILO-verdrag, waar gesproken wordt over het verbod op dwangarbeid. Er wordt namelijk geen dwang op de uitkeringsgerechtigde uitgeoefend.74
De Afdeling merkt op dat een nadere uitwerking van het voorgaande ontbreekt. Verder wijst zij er op dat er geen sprake is van dwang in die zin dat betrokkene onder dreiging van geweld wordt aangezet om te werken. Het aanvragen van een WWB-uitkering geschiedt op vrijwillige basis en berust niet op een verplichting.
De situatie kan zich echter voordoen dat betrokkene door het aflopen van zijn uitkering, dan wel door het beëindigen van zijn werkzaamheden als zzp-er gedwongen is een beroep te doen op de WWB. In de gevallen, waarin zonder bijstand niet in het bestaan kan worden voorzien, zal het antwoord op de vraag of er in redelijkheid sprake is van het vrijwillig aanvragen van een bijstandsuitkering anders kunnen uitvallen.75 In dat geval rijst de vraag hoe de plicht tot tegenprestatie zich verhoudt tot het verbod op dwangarbeid.
De Afdeling adviseert in de toelichting hierop nader in te gaan.
De Afdeling adviseert in de toelichting de verhouding van de tegenprestatie met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en het ILO-verdrag nader uit te werken. De Afdeling adviseert ook om in de toelichting in te gaan op het geval dat betrokkene zonder bijstand niet kan voorzien in het bestaan, of er dan in redelijkheid sprake is van het vrijwillig aanvragen van een bijstandsuitkering.
De regering is van mening dat de tegenprestatie niet op gespannen voet staat met het EVRM. Hoewel de tegenprestatie voor belanghebbende een plicht is die verbonden is aan het recht op een WWB-, IOAW-, of IOAZ-uitkering, kan hij niet worden gedwongen om de tegenprestatie te verrichten. Het niet nakomen van de plicht kan hooguit leiden tot het opleggen van een (financiële) maatregel door het college. In die zin kan er geen sprake van dwangarbeid zijn zoals bedoeld wordt in het EVRM. De regering verwijst in dit verband ook naar de tekst van artikel 4, derde lid, onderdeel d, van het EVRM, dat er geen sprake is van dwangarbeid in het geval dat (naast de algemene uitzonderingen van werkzaamheden van gedetineerden, de militaire dienstplicht en in het geval van een noodtoestand of ramp) er werk of diensten worden verricht die deel uitmaken van normale burgerplichten. Het vorenstaande wordt nog eens bevestigd in een advies van de Raad van State (W05.06 0319/III, onder punt 3, onderdeel f, inzake een voorstel van wet tot wijziging van de Leerplichtwet c.a. in verband met de invoering van een kwalificatieplicht en een leerwerkplicht). Vaste uitleg is dat arbeidsverplichtingen in het kader van bijstand of sociale verzekeringen niet gelden als gedwongen arbeid. Daarnaast merkt de regering op dat het bij de tegenprestatie gaat om een burgerlijke verplichting en naar het oordeel van de regering niet om gedwongen arbeid als bedoeld in artikel 2 van ILO-verdrag nr. 29. Immers in dat verdrag worden als dwangarbeid uitgesloten elke arbeid of dienst, die deel uitmaakt van de normale burgerlijke verplichtingen van de burgers van een land dat volledig zelfbestuur heeft en kleine gemeenschapsdiensten. Het verdrag spreekt van diensten, uitgevoerd in het onmiddellijk belang van de gemeenschap en diensten, die uit dien hoofde beschouwd kunnen worden als normale, op de leden van de gemeenschap rustende, burgerlijke verplichtingen, op voorwaarde dat de bevolking zelf of haar rechtstreekse vertegenwoordigers het recht hebben zich uit te spreken over de noodzakelijkheid van die diensten. In het geval van tegenprestatie gaat het daarnaast om het opleggen van normale burgerlijke verplichtingen dan wel kleine gemeenschapsdiensten. In dit wetsvoorstel gaat het uitsluitend om die groep die aangewezen is op uitkeringen die bekostigd worden uit de algemene middelen (een uitkering op grond van de WWB, IOAW en IOAZ) en daarnaast nog onder de beperkende voorwaarde dat betrokkene deze verplichtingen «naar vermogen» kunnen worden opgelegd.
Het college kan thans bijzondere bijstand verlenen aan ouderen, chronisch zieken en gehandicapten en ouders met schoolgaande kinderen zonder dat wordt nagegaan of ten aanzien van die personen de kosten ook daadwerkelijk noodzakelijk zijn of gemaakt zijn. In het kader van de intensivering van het armoedebeleid wordt voorgesteld deze vormen van ongerichte categoriale bijzondere bijstand af te schaffen.76
Beoogd wordt aan het college de volledige vrijheid te laten om bij de verlening van de bijzondere bijstand rekening te houden met de financiële draagkracht van de belanghebbende. In dat verband wordt ook de centrale inkomensnorm van 110% van het toepasselijke sociaal minimum geschrapt, waardoor de gemeente een grotere doelgroep kan bereiken.
Met het laten vervallen van artikel 35, derde, vierde en vijfde lid, WWB zal de gemeente de bijzondere bijstand in het vervolg alleen kunnen toekennen op basis van het meer algemeen geformuleerde eerste lid van dit artikel.
De Afdeling wijst er op dat met betrekking tot de regelingen voor chronisch zieken en gehandicapten binnen een kort tijdsbestek een aantal wijzigingen is voorgesteld. Daarbij is er steeds vanuit gegaan dat de categoriale bijzondere bijstand gehandhaafd zou blijven.
Nu behalve de voorgestelde afschaffing van de algemene tegemoetkoming voor chronisch zieken en gehandicapten en van de fiscale aftrek van uitgaven voor specifieke zorgkosten77, in dit wetsvoorstel ook de mogelijkheid van de categoriale bijzondere bijstand komt te vervallen, zal betrokkene een beroep moeten doen op de bijzondere bijstand.
Weliswaar zal de gemeente in deze situaties maatwerk kunnen verlenen, maar de mogelijkheid bestaat dat ouderen, chronisch zieken en gehandicapten, en ouders met schoolgaande kinderen, aan wie nu zonder nadere toets financiële ondersteuning wordt verleend, niet meer in aanmerking zullen komen voor bijzondere bijstand.78 In de memorie van toelichting bij het vorengenoemd wetsvoorstel wordt hierop nader ingegaan.79 Daaruit blijkt dat geen sprake is van een aparte inkomensvoorziening voor chronisch zieken en gehandicapten op gemeentelijk niveau, maar van de mogelijkheid om financiële ondersteuning op maat aan de eigen inwoners te geven, ingeval noodzakelijke kosten als gevolg van een chronische ziekte of handicap hiertoe gelet op de financiële situatie van betrokkene voldoende aanleiding geven. Daarbij kan de gemeente ervoor kiezen om voor een bepaalde groep de wijze van toetsen van noodzakelijke kosten en van de beschikbare financiële middelen te specificeren in de beleidsregels.
De Afdeling adviseert in de toelichting bij het voorliggende wetsvoorstel op dezelfde wijze duidelijkheid te verschaffen.
De Afdeling stelt dat er bij de wijzigingen in de regelingen voor chronisch zieken en gehandicapten vanuit is gegaan dat de categoriale bijzondere bijstand gehandhaafd zou blijven. Nu deze mogelijkheid komt te vervallen, zullen betrokkenen een beroep moeten doen op individuele bijzondere bijstand. Anders dan in het wetsvoorstel afschaffing Wtcg, zou in het wetsvoorstel WWB maatregelen 2014 niet duidelijk zijn of aan deze groep compensatie geboden kan worden via de bijzondere bijstand.
Met het wetsvoorstel WWB-maatregelen worden de mogelijkheden tot verlening van categoriale bijzondere bijstand ingeperkt en daarmee de mogelijkheden voor individuele bijzondere bijstand verruimd. Het uitgangspunt bij de verlening van bijzondere bijstand is dat de gemeenten de mogelijkheid hebben om hun burgers financieel te ondersteunen, indien en voor zover, naar het oordeel van het college, de individuele (financiële) omstandigheden van de belanghebbende daartoe aanleiding geven.
In de memorie van toelichting van het bij Koninklijke boodschap van 9 september 2013 ingediende voorstel van wet houdende afschaffing van de algemene tegemoetkoming voor chronisch zieken en gehandicapten, de compensatie voor het verplicht eigen risico, de fiscale aftrek van uitgaven voor specifieke zorgkosten en de tegemoetkoming specifieke zorgkosten en wijziging van de grondslag van de tegemoetkoming voor arbeidsongeschikten80 is opgenomen dat gemeenten maatwerk kunnen bieden door het compenseren van beperkingen met voorzieningen via de Wmo of het geven van directe inkomenssteun via de individuele bijzondere bijstand. De keuze voor maatwerk waarin de eigen gemeente van de inwoner gaat voorzien, borgt dat de voorziening (of de directe inkomenssteun) die hij of zij ontvangt zoveel mogelijk aansluit bij zijn of haar individuele behoeften en mogelijkheden.
De redactionele opmerkingen van de Afdeling zijn overgenomen. Ten overvloede merkt de regering op dat voor zover het gaat om aanpassing van bedragen, artikel XVI van het wetsvoorstel de mogelijkheid biedt om eenmalig bedragen te actualiseren.
Daarnaast heeft de regering enkele technisch-redactionele verbeteringen aangebracht.
Van de gelegenheid is voorts gebruik gemaakt om de omschrijving van de zogenoemde commerciële relaties (artikel 22a, vijfde lid, WWB) scherper te formuleren. De commerciële relaties zijn een uitzondering op de kostendelersnorm in die zin dat zij niet worden meegerekend bij de berekening van het aantal personen dat in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft. De aan de Afdeling voorgelegde omschrijving was te ruim in de situatie dat naast belanghebbende tevens een of meer anderen in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben op basis van een commercieel contract. Die omschrijving had als onbedoeld effect dat de medebewoners die op basis van een commercieel contract in de woning hun hoofdverblijf hebben nimmer zouden worden meegerekend bij de vaststelling van het aantal personen dat de woning met belanghebbende deelt, ook niet als belanghebbende zelf zonder schriftelijke overeenkomst met de (onder)verhuurder of kostgever in deze woning zijn hoofdverblijf heeft. De situatie dat naast belanghebbende tevens een of meer anderen in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben is expliciet in een nieuw onderdeel b van artikel 22a, vijfde lid, WWB benoemd; uit de formulering blijkt dat alleen als medebewoners op basis van een schriftelijke overeenkomst met dezelfde (onder)verhuurder of kostgever, waarbij een commerciële prijs is overeengekomen, hun hoofdverblijf in de woning hebben, er tussen hen geen sprake van kostendelen. Ook in de memorie van toelichting wordt op deze situatie ingegaan.
De omschrijving van de commerciële relaties in artikel 5, twaalfde lid, IOAW, artikel 5, zevende lid, IOAZ, artikel 17, zesde lid, ANW, artikel 9, negende lid, AOW, en artikel 2, zevende lid, TW, is overeenkomstig artikel 22a, vijfde lid, van de WWB aangepast.
Tevens is artikel 33, vierde lid, WWB aangepast aan de invoering van de kostendelersnorm en de daarmee samenhangende wijzigingen in paragraaf 3.3. In de aan de Afdeling voorgelegde versie van het wetsvoorstel was abusievelijk nagelaten genoemde bepaling aan te passen.
De in artikel 53a WWB opgenomen regeling met betrekking tot de hoogte van de uitkering die wordt toegekend of herzien indien belanghebbende bepaalde feiten of omstandigheden niet kan aantonen, wordt eveneens aangepast aan de invoering van de kostendelersnorm.
Ook is rekening gehouden met de wijzigingen die het bij Koninklijke boodschap van 2 september 2013 ingediende voorstel van wet houdende wijziging van de Algemene Kinderbijslagwet, de Wet op het kindgebonden budget, de Wet werk en bijstand, de Wet inkomstenbelasting 2001, de Wet studiefinanciering 2000 en enige andere wetten in verband met hervorming en versobering van de kindregelingen (Wet hervorming kindregelingen)81, na tot wet te zijn verheven en in werking te zijn getreden, zal aanbrengen in de met dit wetsvoorstel te wijzigen artikelen van de AOW, IOAW, IOAZ, TW en Anw.
Tot slot is het advies van de Raad voor de Rechtspraak in de memorie van toelichting verwerkt.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, J. Klijnsma
– Artikel 18, zesde lid, WWB in overeenstemming brengen met de toelichting (op verzoek van belanghebbende).
– In artikel 21, onderdelen a en b, rekening houden met de wijzigingen per 1 juli 2013.
– In artikel 38, tweede lid, WWB rekening houden met het feit dat in artikel 10a, zesde lid, geen sprake is van bedragen, maar dit artikel alleen een verwijzing bevat.
– In artikel 41, achtste lid, WWB rekening houden met het feit dat het om een bepaalde periode gaat die in algemene of omschrijvende zin wordt aangeduid.
– Artikel 53a, derde lid, aanhef WWB zodanig formuleren dat artikel 22a niet van toepassing is.
– In artikel 5, dertiende lid, IOAW de zinsnede «de werkloze werknemer» wijzigen in «de alleenstaande werkloze werknemer».
– In de artikelen 63e IOAW, 63b IOAZ, 70 Algemene nabestaandenwet, 64a AOW en 44d Toeslagenwet steeds de aanduiding «van 1 juli tot en met 31 december 2015 wijzigen in: van 1 juli 2015 tot en met 31 december2015.
– In artikel 5, eerste lid, onderdeel c, IOAZ, de zinsnede «die met een of meerjarige personen» wijzigen in «die niet met een of meer meerderjarige personen».
– In artikel 5, vierde lid, onderdeel d, IOAZ wordt een bedrag van € 926,47 gehanteerd, terwijl in artikel 5, derde lid, onderdeel b, het bedrag van € 925,37 wordt gebruikt.
– In artikel 5, zevende lid, onderdeel a, IOAZ de zinsnede «als de gewezen zelfstandige» wijzigen in «als de alleenstaande gewezen zelfstandige.
– In artikel 9, eerste lid, onderdeel c, AOW rekening houden met het feit dat de opsomming van de onderdelen reeds beginnen met «die».
– In artikel 46, eerste lid, onderdeel k, Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen rekening houden met het feit dat de aanhef reeds vermeld « de verzekerde».
– De wijziging van artikel 3:38 Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten nauwkeuriger aanduiden met: het eerste lid.
– De verwijzing in artikel XVII van het wetsvoorstel naar de onderdelen H, D en F wijzigen in: I, D, en H.
– De verwijzing in artikel XVIII, eerste lid, van het wetsvoorstel naar de onderdelen Q en Z, wijzigen in: U en AA.