Nr. 6 VERSLAG

De leden van de VVD-fractie onderschrijven de doelstelling van dit wetsvoorstel. Ieder kind dat wordt blootgesteld aan zwak onderwijs loopt een achterstand op. Hoe langer scholen zeer zwak onderwijs geven, hoe groter de achterstand en hoe meer gedupeerde leerlingen. Als voorkomen kan worden dat leerlingen achterstand oplopen door de staat van het onderwijs, dan moet die mogelijkheid benut worden, aldus deze leden. Dan wordt direct voorkomen dat een zwaar hersteltraject voor de leerling zelf nodig is, waarmee de schoolloopbaan verzwaard zou moeten worden. De leden benadrukken daarbij dat goede scholen niets te vrezen hebben van een verscherpt toezicht regime. Goede scholen doen het goed. Het wetsvoorstel dat nu voorligt geldt enkel voor scholen die onvoldoende werk maken van het verbeteren van de kwaliteit van hun onderwijs. De leden vragen de regering toe te lichten of er, behalve voor zeer zwakke scholen, ook risicoscholen bestaan onder de zwakke scholen. In de ogen van deze leden is iedere school die niet tijdig verbetert een zeer zwakke school. De overheid kent een stelselverantwoordelijkheid ten aanzien van het onderwijs en de leden vragen waarom langdurig zwakke scholen niet net als de zeer zwakke scholen onder deze wettelijke termijn zouden moeten vallen. Deze leden vinden het tenslotte belangrijk dat vooral helder is wat de verbetertermijn is en dat daar geen misverstanden over mogelijk zijn. Hoe gaat de Inspectie3 de nieuwe wettelijke regels communiceren, zo willen de leden weten.

De leden wijzen vervolgens op de passage in de memorie van toelichting waarin wordt aangegeven dat scholen pas bij het derde signaaljaar van onvoldoende leerresultaten de status van «zeer zwak» krijgen. Kennelijk werkt het Inspectietoezicht in die drie jaren niet voldoende preventief op dit moment. De leden krijgen graag zicht op het aantal scholen dat dit betreft. Hoeveel scholen kennen eenmalig onvoldoende leerresultaten, hoeveel het tweede jaar en tenslotte het derde jaar? De leden lezen voorts in de toelichting dat voorheen de niet wettelijk vastgelegde termijn van twee jaar werd gehanteerd. Kan worden toegelicht waarom deze termijn niet eerder wettelijk werd vastgelegd? Waarom wordt de termijn nu wel vastgelegd, zo vragen deze leden. Zij zijn het eens met de stelling dat de zwaarte van het middel (sluiting) ondanks de belangenafweging die de Minister maakt heel duidelijk gebaseerd moet zijn op een wettelijke bevoegdheid, maar vragen zich wel af waarom de vorige termijn niet vastgelegd was. Tot slot vernemen de leden graag wat de mening van de kwaliteitsringen was over de actualisering van het Toezichtskader Voortgezet Onderwijs 2013.

De leden van de CDA-fractie merken op dat de regering in de memorie van toelichting ingaat op het verschil tussen bekostigingsvoorwaarden en aspecten van kwaliteit genoemd in de WOT. Toch willen de leden nog een nadere toelichting ten aanzien van de normindicatoren en de opmerking van de Raad van State hierover. Immers, de normindicatoren zijn een uitwerking van het wettelijk kader door de Inspectie en daarover kan geen verschil bestaan met de wettelijke interpretatie. Dat brengt deze leden op het volgende punt, te weten het functioneren van de Inspectie. Het oordeel van de Inspectie over de school vormt de basis voor ingrijpen, maar de afgelopen tijd heeft de werkwijze van de Inspectie veel vraagtekens opgeroepen. De leden verwijzen hierbij onder andere naar de casus Ibn Ghaldoun waarbij de papieren werkelijkheid van de Inspectie en de echte werkelijkheid nogal van elkaar verschilden. Bij de recente discussie rondom de kleutertoets bleek dat scholen die niet een dergelijke toets afnamen onvoldoende scoorden op een onderdeel van het toezichtskader van de Inspectie. Gaarne verkrijgen deze leden een uitgebreide toelichting in hoeverre het mogelijk is dat ook in het kader van dit wetsvoorstel de papieren en echte werkelijkheid van elkaar verschillen en de Inspectie een oordeel geeft over te maken heeft met het «hoe» en niet het «wat»?

In het licht van het bovenstaande vragen de leden aan de regering of zij met deze leden van mening zijn dat in het kader van de uitbreiding dan wel verzwaring van de taken van de Inspectie de afgelopen jaren, het niet zinnig is het functioneren van de Inspectie nader te onderzoeken op deze aspecten. Namelijk in hoeverre komt het oordeel van de Inspectie overeen met de werkelijkheid, in hoeverre bemoeit de Inspectie zich met het «hoe» terwijl zij zich naar de mening van deze leden slechts moet richten op het «wat». De leden ontvangen graag een toelichting op dit punt.

De leden vragen vervolgens wat dit wetsvoorstel toevoegt aan de praktijk waarbij de afgelopen jaren een behoorlijke aanscherping van het beleid is geweest, dat ook zijn vruchten heeft afgeworpen gezien de daling van het aantal zwakke en zeer zwakke scholen. Wat kan er met dit wetsvoorstel wel, dat nu niet mogelijk is? Bestaan er ook plannen om eenzelfde regeling voor zwakke scholen in te stellen, zo vragen de leden vervolgens. Immers is het niet zo, stellen de leden, dat het enige verschil tussen een zwakke en een zeer zwakke school is dat de laatste niet alleen meerdere jaren slechte resultaten heeft, maar ook deze resultaten niet adequaat bijhoudt. Met andere woorden, zo vragen de leden, wanneer de leerlingenzorg niet in orde is, hoeft het niet zo te zijn dat de opbrengsten slechter zijn dan op een zwakke school. De leden vernemen graag een toelichting op dit punt.

Vervolgens zijn deze leden van mening dat het belangrijk is dat scholen aan duurzame kwaliteitsverbetering werken. Kan de regering aangeven of deze wetswijziging er niet juist toe leidt dat er vooral ad hoc-maatregelen worden genomen om van de lijst af te komen zo vragen de leden? Waarop baseert de regering zich met het kiezen voor een verbetertermijn van één jaar? Kan de regering uiteenzetten hoe een school gestructureerd aan de opbrengsten en onderwijsleerproces kan werken, terwijl dezelfde school niet eens een schooljaar de tijd heeft om zich op de nieuwe examenresultaten voor te bereiden? Waarom heeft de regering er sowieso niet voor gekozen om recht te doen aan de werkcyclus van school (dus een schooljaar en niet een kalenderjaar), zo vragen deze leden.

De leden van de ChristenUnie-fractie wijzen op de ontwikkeling dat het aantal zeer zwakke scholen in de afgelopen jaren fors is afgenomen, onder meer vanwege het risicogericht toezicht van de Inspectie en de verbeteringen die het onderwijsveld zelf heeft doorgevoerd. Zij vragen waarom dit wetsvoorstel noodzakelijk is, gezien de positieve ontwikkelingen van de laatste jaren. Is het huidige systeem van Inspectietoezicht ontoereikend, zo vragen deze leden. De leden constateren vervolgens dat het wetsvoorstel een termijn van een kalenderjaar opgenomen bevat als verbetertermijn. Zij vragen waarom is gekozen voor een termijn van een kalenderjaar en niet voor het termijn van een schooljaar? Is het niet wenselijker om het termijn van een schooljaar te gebruiken, om ongewenste situaties te voorkomen?

De leden van de SGP-fractie constateren dat de regering zich in de toelichting richt op zeer zwakke scholen die te maken hebben met ernstig of langdurig tekortschieten van leerresultaten. Bij deze scholen is sprake van een termijn van drie jaar waarin het besef van urgentie om verbeteringen door te voeren aanwezig kan zijn, zoals in de toelichting ook wordt beschreven. Deze leden merken echter op dat er ook scholen zijn die niet op basis van tekortschietende leerresultaten aan een nader onderzoek worden onderworpen en waarbij gebreken worden geconstateerd. Zij vragen welke verbetertermijn voor deze scholen geldt.

De leden merken voorts op dat de regering bij de beoordeling van de kwaliteit van scholen op basis van leerresultaten vooral de kaders van artikel 23 en de procedurele waarborgen centraal stelt. Naar hun inschatting wordt hiermee de meest cruciale vraag verdrongen, namelijk de basale beoordeling of op goede gronden aan leerresultaten van scholen harde conclusies en zelfs sancties kunnen worden verbonden. Zij menen dat hiervoor wetenschappelijk gezien evident onvoldoende grond bestaat, gelet op de grote complexiteit aan (vaak verborgen) beïnvloedende factoren. Bovendien vragen zij waarom bij basisscholen het tekortschieten van leerresultaten na drie jaar als onvoldoende kwaliteit wordt aangemerkt, terwijl momenteel niet eens bekend is of en hoe toegevoegde waarde kan worden vastgesteld. Naar hun mening hangt het oordeel over tekortschieten van kwaliteit in de lucht zolang geen toegevoegde waarde kan worden vastgesteld. Zij vragen hoe de regering de huidige werkwijze in overeenstemming brengt met de eisen van zorgvuldigheid. Eveneens vragen zij een reactie van de regering op de studie van het CPB4 waarin blijkt dat er geen relatie is tussen de leerresultaten en de verwachte leerwinst op cognitieve vaardigheden5. De leden constateren dat in belangrijke mate een politieke wens ten grondslag ligt aan het voorstel om de verbetertermijn op één jaar te stellen. Tegelijk constateren zij dat de Inspectie momenteel een termijn van twee jaar hanteert. Zij vragen of uit deze op deskundige gronden gekozen termijn kan worden opgemaakt dat bekorting van de termijn inhoudelijk gezien niet wenselijk is. Hoe is deze termijn bovendien te rijmen met het feit dat 15% van de zeer zwakke scholen zich niet binnen een jaar, maar wel op langere termijn verbetert, zo vragen zij. Waarom kan niet met het maatwerk onder de huidige wetgeving worden volstaan, zo informeren genoemde leden.

De leden constateren dat in de toelichting, in het beleid en in de communicatie richting scholen en de samenleving het begrip (zeer) zwakke school een dominante plaats inneemt. Deze leden constateren echter eveneens dat dit begrip in de wetgeving eigenlijk niet inhoudelijk wordt gedefinieerd. Bij de vraag of scholen met sluiten kunnen worden bedreigd, staan de criteria ernstig of langdurig tekortschieten van leerresultaten en van kwaliteit centraal. Op basis van het nader rapport constateren zij dat de regering ook van mening is dat de overige kwaliteitsaspecten – die doorwerken in de criteria voor een (zeer) zwakke school – bij het treffen van sancties geen grondslag kunnen vormen. Zij vragen in hoeverre deze discrepantie tussen de wettelijke criteria en de in het onderwijs en de samenleving gebezigde criteria wenselijk is? Zij vragen of de regering op dit punt noodzaak ziet tot wetswijziging.

De leden van de VVD-fractie maken uit de memorie van toelichting op dat het langdurig niet verbeteren van de leerprestaties voornamelijk ligt aan het te laat signaleren van problemen door het eigen schoolbestuur. Dit wetsvoorstel heeft daar een preventieve rol in. Hoe zorgt de regering dat scholen, met name scholen in de risicogroep, op de hoogte zijn van dit wetsvoorstel, zodat zij nu al gealarmeerd worden en zich realiseren dat zij zich moeten gaan verbeteren, zo vragen deze leden.

Uit het tijdlijnenoverzicht6 blijkt dat bij elkaar opgeteld het basisonderwijs vijf jaar en het voortgezet onderwijs zes jaar lang kan wegkomen met onvoldoende leerresultaten, ook na dit wetsvoorstel. Deze leden vinden dit veel te lang. Leerlingen hebben dan soms hun hele schoolperiode onderwijs genoten dat onder de maat is. Daarmee verlies je nog altijd een cohort aan leerlingen, terwijl je al twee jaar lang aan had kunnen zien komen dat de school geen verbeteringen liet zien. De Inspectie stelt ook na dit wetsvoorstel pas een kwaliteitsonderzoek in als de onvoldoende leerresultaten drie jaar aanhouden. Er is wel een aanscherping van attendering in die drie jaar, maar wat is de reden van deze drie jaarstermijn? In hoeverre is de regering het met de leden eens dat dit ook korter zou moeten kunnen en dat hier al meer ingrijpen gewenst is?

Waarom is het noodzakelijk dat de Inspectie schoolbesturen moet attenderen op dalende schoolopbrengsten? Is dat geen verantwoordelijkheid van de school zelf, zo vragen de leden. Is het niet nog veel erger als een school niet zelf al in een vroegtijdig stadium aan de slag gaat met verbeteren? En als zij dat niet doen, of geen goede verklaring kunnen geven voor de teruglopende resultaten, zou dat niet een reden moeten zijn om veel sneller over te gaan tot het geven van een formele waarschuwing, willen deze leden weten.

Hoe kan er voor gezorgd worden dat scholen niet verrast worden door de Inspectie, maar dat zij zelf veel meer de verantwoordelijkheid oppakken om voortdurend alert te zijn op teruglopende leerresultaten en dit ook direct om te zetten in verbeteracties, vragen de leden van deze fractie. Ook vernemen zij graag in hoeverre straks het LVS7 bijdraagt aan het zelf reflecterend vermogen van scholen om in te grijpen bij tegenvallende leerresultaten. In hoeverre wordt dan zelf een termijn van een jaar niet achterhaald? Met het LVS zijn de leerresultaten voor de school zelf te allen tijde inzichtelijk en zou de Inspectie moeten toezien op het daadwerkelijk optimaal gebruik maken van het LVS. Ziet de regering daarin ook een preventieve werking? In hoeverre is de Inspectie bezig met het meenemen van het optimaal gebruik van LVS in het toezichtskader, zo vragen de voornoemde leden.

Deze leden vinden het voorts een gemiste kans dat dit wetsvoorstel vooralsnog niet wordt ingevoerd in het speciaal onderwijs. Zij krijgen wel hetzelfde predicaat, maar er volgen niet dezelfde consequenties. Wat betekent dit voor de leerlingen op deze scholen? Als de eindtoets niet meetelt, kan toch alsnog gekeken worden naar de schoolresultaten in deze overgangsperiode, vragen de leden. Ook in het speciaal onderwijs wordt tenslotte een LVS gebruikt. Het feit dat er een nieuw toezichtskader is voor speciaal onderwijs, doet wat deze leden betreft niets af aan het belang van dit wetsvoorstel. Zeker indien de termijn van drie jaar blijft bestaan waarin scholen onder de maat kunnen presteren, alvorens er überhaupt een kwaliteitsonderzoek door de Inspectie plaatsvindt, vinden deze leden dat ook in het speciaal onderwijs een duidelijke termijn van één jaar om verbeteringen te laten zien gewenst is.

Vervolgens willen de leden weten wat reden is om het ondersteuningsaanbod voor scholen om zich te verbeteren slechts tot 1 augustus 2015 wordt gefinancierd. Is de regering van mening dat er daarna geen zwakke scholen of scholen met dalende opbrengsten meer zullen zijn? Of gaat de ondersteuning op een andere manier georganiseerd worden, zo vragen de leden van deze fractie.

De leden van de D66-fractie lezen dat er vaak tijd verloren gaat doordat scholen zich laten verrassen door de slechte resultaten. Deze leden wijzen er op dat het dus belangrijk is om vroegtijdig te signaleren dat scholen dreigen af te zakken naar een zeer zwak niveau. Deze leden vinden het positief dat de regering hier aandacht voor heeft. Wel vragen zij wanneer het preventief toezicht in werking wordt gesteld: is dit bij alle dalende leerresultaten, of alleen wanneer een school al als zwak bekend staat? Kan de regering ook aangeven hoe zij in dit toezichtskader «leerresultaten» en «opbrengsten» definieert? Welke plek heeft het streven om bij leeropbrengsten meer naar toegevoegde waarde te kijken in dit wetsvoorstel? Worden alleen kwantitatieve criteria gehanteerd of is er ook sprake van waarneming? Zeker waar het gaat om een verbeterproces zou hier oog voor moeten zijn, zo menen deze leden.

Ook vragen deze leden hoe de regering wil voorkomen dat scholen, om sluiting af te wenden, korte termijn -maatregelen voorrang geven, terwijl deze op lange termijn juist negatief uitwerken. Hoe gaat de regering er voor zorgen dat deze scholen niet alleen in het jaar nadat zij zeer zwak zijn verklaard worden versterkt, maar dat er ook duurzaam wordt gewerkt aan de verbetering van de onderwijskwaliteit?

Daarnaast vragen de leden of de norm voor zwakke scholen een absolute of een relatieve norm is, en in het geval van het laatste, of het dan niet automatisch betekent dat (zeer) zwakke scholen altijd zullen bestaan, zelfs als zij het in absolute zin steeds beter gaan doen.

De leden vragen voorts welke rol de medezeggenschap heeft in het verbeterproces rond zwakke- en zeer zwakke scholen.

De leden van de SGP-fractie lezen dat zeer zwakke scholen volgens de regering eigenlijk vijf jaren onder de maat kunnen presteren voordat de Minister kan ingrijpen. Deze leden hebben de indruk dat de termijn waarin duidelijk is dat een school onder de maat presteert niet geheel terecht als langer wordt voorgesteld dan deze in feite is. Immers, uit overwegingen van zorgvuldigheid wordt pas na drie jaar gesteld dat sprake is van een zeer zwakke school. Gedurende de eerste jaren kan daarom wel gesteld worden dat leerresultaten tekort schieten, maar niet dat de school in brede zin onder de maat presteert. Deze leden vragen hierop een reactie. Onderkent de regering dat het belangrijk is om in de beeldvorming over scholen zorgvuldigheid te betrachten?

De leden merken op dat de regering in reactie op de kritiek dat het onderwijs eenzijdig beperkt zou worden tot rekenen en taal meermalen gesteld heeft dat de Inspectie de onderwijskwaliteit breder beziet dan de resultaten voor rekenen en taal. Deze leden vragen allereerst hoe deze benadering in overeenstemming is te brengen met het juridische uitgangspunt dat scholen reeds bij tekortschietende leerresultaten niet voldoen aan de algemene kwaliteitsopdracht (artikelen 10a WPO10 en 23a1 WVO11). Zij vragen bovendien hoe de genoemde reactie in overeenstemming te brengen is met de stelling in het nader rapport12 dat bij de melding van een school aan de Minister het tekortschieten van de leerresultaten als grond voor sancties volstaat.