Nr. 5 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ik heb met belangstelling kennis genomen van het verslag van de vaste commissie voor Veiligheid en Justitie en ben verheugd dat het wetsvoorstel breed wordt ondersteund. Verder heb ik geconstateerd dat in dit verslag thema’s terugkeren die op 19 september 2013 tijdens de plenaire behandeling van het voorstel van Rijkswet tot goedkeuring van het verdrag inzake de overbrenging van gevonniste personen tussen het Koninkrijk der Nederland en de Republiek Peru dat op 16 oktober 2013 tot Rijkswet is verheven (Stb. 434) aan de orde kwamen en waarover de discussie toen niet werd afgerond. Ik deed in dat verband een tweetal toezeggingen over respectievelijk meer toepassing van de procedure van voortgezette tenuitvoerlegging, aan het lid Recourt, en over de mogelijkheden van verhaal van de reiskosten terug naar Nederland op de veroordeelde, aan het lid Taverne. Gelet op het door leden van de vaste commissie gelegde verband met dit wetsvoorstel heb ik besloten om in deze nota ook op die toezeggingen in te gaan en deze aldus af te handelen.

I. Algemeen

1. Inleiding

Alvorens op de vragen in dit onderdeel van het verslag in te gaan, ga ik in op mijn toezegging aan het lid Recourt over verruiming van de toepassing van de procedure van voortgezette tenuitvoerlegging. Tijdens het debat over het wotsverdrag met Peru is al afgesproken dat bij nieuwe verdragen Nederland zal inzetten op opname van de voortgezette procedure in het verdrag. In beginsel zal dus de omzettingsprocedure terzijde worden gelaten. Tegelijkertijd wil ik de omzettingsprocedure voor de toekomst niet geheel uitsluiten. De opname ervan in een verdrag kan nodig worden geacht indien onderhandelingen worden gevoerd met een land waarin het strafklimaat van dien aard is, dat Nederland deze straffen als excessief ervaart. Meteen voeg ik er aan toe dat er thans geen onderhandelingen over wotsverdragen lopen en dat ik ook geen voornemens daartoe heb. In de tweede plaats bepleitte de heer Recourt verruiming van de toepassing van de procedure van voortgezette tenuitvoerlegging bij bestaande verdragen, omdat bij de omzetting de buitenlandse straf verdampt. Dat is zijns inziens niet de bedoeling en doet ook afbreuk aan het afschrikwekkende effect dat met de opgelegde straf is beoogd. Ik heb zeker begrip voor deze opvatting en wil daaraan ook tegemoet komen. Zoals ik in de memorie toelichting al schreef wordt de voortgezette procedure door Nederland in toenemende mate toegepast. Dit geldt voor alle landen waarmee een bilateraal verdrag is gesloten en bij het Vogp is de stand van zaken dat dit het geval is met het bijna alle Europese landen, niet zijnde EU-lidstaten want in relatie tot hen geldt de Wets. Uit de overige 19 niet Europese landen die partij zijn bij het Vogp, ontvangt Nederland met uitzondering van Australië, Panama, Venezuela, de Verenigde Staten van Amerika, nauwelijks tot geen wotsverzoeken. Met Australië wordt de voortgezette procedure toegepast. Met Panama en Venezuela bestaat een beperkte ervaring, maar daarbij is wel gebleken dat toepassing van de omzettingsprocedure in hoge mate bijdraagt aan de weigering van de overbrenging doordat er onvoldoende strafrestant resteert. Mede tegen die achtergrond ben ik voornemens bij verzoeken uit deze landen de procedure van voortgezette tenuitvoerlegging toe te passen. Voor een uitvoeriger uiteenzetting verwijs ik naar mijn antwoord op vragen van deze leden in paragraaf 5. Met betrekking tot de Verenigde Staten heb ik dat voornemen echter niet. De reden hiervoor is, dat het is een feit van algemene bekendheid dat in de Verenigde Staten sprake is van een strafklimaat waarin zeer hoge tot excessieve straffen worden opgelegd en in elk geval straffen die het Nederlandse strafmaximum te boven gaan. Dit geldt niet alleen voor drugs- maar ook voor alle andere delicten. Meer concreet gaat het om opgelegde straffen van bijvoorbeeld 12 jaren voor hacken en 30 jaren voor het veroorzaken van een ongeval met dodelijke afloop. Het toepassen van de voortgezette procedure op straffen van dergelijke lengte zou betekenen dat deze slechts kunnen worden teruggebracht tot het Nederlandse strafmaximum voor het feit dat aan de veroordeling ten grondslag ligt met als gevolg een strafrestant van mogelijk zeer lange duur. Onder deze omstandigheden acht ik het wenselijk om in de relatie met de Verenigde Staten de omzettingsprocedure te handhaven. Dan resteren er nog 14 staten partijen bij het Vogp, waarmee nauwelijks tot geen ervaring is opgedaan. Zodoende kennen we het strafklimaat in die landen niet en kan dus niet worden voorzien tot welke effecten de voortgezette procedure zou kunnen leiden. Zolang die ervaring niet bestaat, acht ik het niet noodzakelijk om wijziging te brengen in de bestaande situatie en handhaaf ik voorshands de toepassing van de omzettingsprocedure. Het voorgaande leidt ertoe dat in Nederland de facto de omzettingsprocedure bij overbrenging van gevonniste personen nog slechts beperkt voorkomt. Dit leidt slechts uitzondering voor Nederlanders die door Nederland zijn uitgeleverd met een terugkeergarantie. Ten aanzien van hen blijft gelden dat bij terugkeer de buitenlandse straf wordt omgezet naar een straf naar Nederlandse maatstaven. Dit is vast beleid en de ratio ervan is dat betrokkene in plaats van te worden uitgeleverd door Nederland had kunnen worden vervolgd en berecht voor de feiten waarvoor hij is uitgeleverd en alsdan ook een straf naar Nederlandse maatstaven zou hebben gekregen.

De leden van de VVD-fractie vroegen of de regering hun zorg deelt dat de mogelijkheid van een overdracht op grond van deze wet betrokken wordt bij de risico-inventarisatie die veel (potentiële) criminelen en met name drugskoeriers maken. Deze leden vrezen dat het bestaan van de «zekerheid» dat een eventuele gevangenisstraf in Nederland kan worden uitgezeten, de drempels wegneemt om het misdrijf te plegen. Ik begrijp dat de leden van deze fractie aandacht vragen voor de mogelijkheid van aanzuigende werking van de wet. Voor de goede orde merk ik op dat deze niet zozeer zal uitgaan van de Wet overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen (hierna: de Wots) die bij dit wetsvoorstel wordt gewijzigd, maar eerder van de toepasselijkheid van een verdrag inzake de overbrenging van gevonniste personen (hierna: wotsverdrag) tussen het land waar een strafbaar feit wordt begaan en het Koninkrijk der Nederlanden. De regering heeft aandacht voor het risico van aanzuigende werking van wotsverdragen en heeft tot op heden geen aanleiding om te veronderstellen dat daarvan sprake is. Zoals in mei 2013 in de nota naar aanleiding van het verslag bij bovenvermelde Rijkswet (Kamerstukken II 2012–2013, 33 486 (R1994), nr. 8) is aangegeven, zijn al jaren lang wereldwijd, thans in 100 landen, ongeveer 2500 Nederlanders gedetineerd, waarvan het merendeel voor drugdelicten. Nederland onderhoudt op dit moment slechts met 68 van die 100 landen een verdragsrelatie die voorziet in de mogelijkheid van overbrenging van gevonniste personen naar Nederland. Uit het vrij constante hoge aantal Nederlandse gedetineerden in het buitenland, maar ook uit het aantal Nederlandse gedetineerden in niet-verdragslanden moge blijken dat door Nederlanders in het buitenland (drug)delicten worden gepleegd, ongeacht of overbrenging naar Nederland mogelijk is. De indruk kan soms bestaan dat een wotsverdrag aanzuigende werking heeft, omdat aantallen gedetineerden stijgen. Echter, in werkelijkheid fluctueren op langere termijn de aantallen per land, ook in verdragslanden. De oorzaken daarvan staan niet vast, maar kunnen velerlei zijn. Algemeen bekend is, dat drugsmokkel langs vele routes geschiedt die geregeld wijzigingen ondergaan. In dit verband kunnen zelfs veranderingen in rechtstreekse luchtverbindingen een rol spelen. Ten slotte is in dit verband ook van belang, dat de aanzuigende werking van een wotsverdrag uit zijn aard niet zo groot is, omdat het verdrag immers geen recht op overbrenging creëert. Met andere woorden, een potentiële overtreder kan aan het bestaan van een wotsverdrag geen «zekerheid» op terugkeer naar Nederland ontlenen.

Onder verwijzing naar de verschillen tussen de Wots en de Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging vrijheidsbenemende en voorwaardelijke sancties (hierna: Wets), vroegen de leden van de VVD-fractie of het beter is als de regering ook binnen de Wets en dus binnen de Europese Unie, gedetineerden altijd kan weigeren, in die zin dat de Wets meer op de Wots gaat lijken. Het antwoord op de eerste vraag luidt ontkennend. De Wets, die nu een jaar in werking is, vloeit voort uit Europese regelgeving aan de totstandkoming waarvan de regering na uitdrukkelijke instemming van beide Kamers der Staten-Generaal heeft mee gewerkt. De instemming van het parlement werd gegeven en de medewerking van de regering werd verleend in de volle wetenschap dat de daarbij geïmplementeerde kaderbesluiten zijn gebaseerd op het beginsel van wederzijdse erkenning. Dat beginsel wordt gekenmerkt door verplichtingen in combinatie met beperkte mogelijkheden tot weigering. De wezenlijke verschillen tussen het kaderbesluit dat ziet op vrijheidsbenemende sancties1 met het belangrijkste wotsverdrag, zijnde het Verdrag inzake de overbrenging van gevonniste personen van de Raad van Europa (hierna: Vogp) zijn ten tijde van de onderhandelingen in kaart gebracht en aan het parlement gezonden. Bij de implementatie van het desbetreffende kaderbesluit zijn deze verschillen opnieuw aangegeven aan de hand van een schema. Dat schema neem ik hier opnieuw op, omdat het inzicht in de kern van de verschillen tussen het Vogp en het Kaderbesluit en derhalve in de verschillen tussen de daarop gebaseerde Wots en Wets, biedt.

Onderwerp	Vogp	Kaderbesluit
rolverdeling tussen betrokken lidstaten	lidstaat van veroordeling verzoekt aan andere lidstaat om tenuitvoerlegging van het vonnis	lidstaat van veroordeling zendt andere lidstaat het vonnis met het oog op erkenning en tenuitvoerlegging daarvan
verplichting	geen verplichting tot erkenning en tenuitvoerlegging, ongeacht of het gaat om eigen onderdanen	in beginsel verplichting tot erkenning en tenuitvoerlegging wanneer het gaat om eigen onderdanen
weigeringsgronden	mogelijkheden om te weigeren zijn in feite onbeperkt	mogelijkheden om de erkenning te weigeren zijn limitatief vastgelegd (erkenning, tenzij)
instemming veroordeelde	instemming veroordeelde in de meest voorkomende gevallen vereist	instemming veroordeelde in de meest voorkomende gevallen niet vereist
dubbele strafbaarheid	dubbele strafbaarheid is vereist	de eis van dubbele strafbaarheid is gehandhaafd doordat Nederland daarvoor heeft geopteerd
aanpassing straf	de tenuitvoerlegging van de straf kan volgens twee procedures: 1. de omzettingsprocedure 2. (d.w.z. omzetting van de straf in een in Nederland gebruikelijk straf) 3. de voortgezette tenuitvoerlegging 4. (d.w.z. in beginsel geen aanpassing van de straf; de straf kan alleen worden aangepast als er een onverenigbaarheid is met het Nederlandse recht, zoals het wettelijk strafmaximum)	de tenuitvoerlegging van de straf vindt altijd plaats volgens de procedure van de voortgezette tenuitvoerlegging
toepasselijk recht op de tenuitvoerlegging	recht van het land van tenuitvoerlegging	recht van het land van tenuitvoerlegging, waarbij rekening mag worden gehouden met het tijdstip van voorwaardelijke invrijheidstelling in het land van veroordeling
termijnen voor behandeling	geen	termijnen voor de erkenningsbeslissing (90 dagen) en de overbrenging van de veroordeelde (30 dagen)

Voorts vroegen deze leden of het meer in het algemeen de wens en het streven van de regering is de Wots en de Wets meer op elkaar aan te laten sluiten. Dit is niet het geval. Wel heb ik in de memorie van toelichting aangegeven, dat ik bij de uitwerking van de procedure van voortgezette tenuitvoerlegging deze om efficiency redenen voor zover mogelijk heb gestroomlijnd met de procedure die in de Wets is voorgeschreven.

Het antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie of bij voortgezette tenuitvoerlegging de opgelegde straf kan (en zal) worden aangepast, luidt dat de wotsverdragen ook bij de procedure van voortgezette tenuitvoerlegging voorzien in de mogelijkheid van aanpassing van de straf, maar wel in aanzienlijk beperktere mate dan bij de omzettingsprocedure. De wotsverdragen laten aanpassing van de straf in het kader van de procedure van voortgezette tenuitvoerlegging uitsluitend toe voor zover de in de staat van veroordeling opgelegde straf het in de staat van tenuitvoerlegging geldende strafmaximum voor het strafbare feit dat aan de veroordeling ten grondslag ligt te boven gaat of indien de aard van de opgelegde vrijheidsstraf in laatstbedoelde staat niet bestaat. Is in voorkomend geval de opgelegde vrijheidsstraf te hoog dan mag deze worden teruggebracht tot de in de staat van tenuitvoerlegging geldende maximumstraf voor het desbetreffende feit. Bij een afwijkende aard van de vrijheidstraf hangt de mate van aanpassing af van de omstandigheden van het geval, maar zal het vrijheidsbenemende karakter van de straf behouden moeten blijven.

De leden van de VVD-fractie hechten eraan dat de regering een overdracht altijd kan weigeren, bijvoorbeeld omdat terugkeer van een bepaalde gedetineerde nadelig kan zijn voor de openbare orde of maatschappelijke onrust kan veroorzaken. Zij wezen daarbij ook op het risico dat daders van zeer ernstige (zeden of andere) misdrijven gevaar lopen op mishandeling in detentie. Zij vroegen hoe de regering aan kijkt tegen dit risico. Zoals ik tijdens de plenaire behandeling over de goedkeuring van het wotsverdrag met Peru naar aanleiding van een soortgelijke vraag heb aangegeven, wordt op grond van wotsverdragen per geval beslist of de overbrenging wordt toegestaan. Het kan voorkomen dat in Nederland de rechtsorde is geschokt door een strafbaar feit dat door een Nederlander in het buitenland is begaan. Met deze leden denk ik dan aan levens- en zedendelicten. Het zal duidelijk zijn, dat indien zich zulk een geval voor zou doen het desbetreffende verzoek tot overbrenging met bijzondere aandacht voor alle relevante omstandigheden zal worden behandeld. Echter, ik zie daarin niet bij voorbaat een reden om de overbrenging van betrokkene te weigeren. Zo zou een verdere tenuitvoerlegging in Nederland ook juist de zekerheid kunnen bieden dat de veroordeelde zijn straf inderdaad zal ondergaan, wat weer kan bijdragen aan het herstel van de geschokte rechtsorde. Ofschoon weigering mogelijk is, kan in dit verband ook relevant zijn dat het een veroordeelde Nederlander na ommekomst van zijn straf naar Nederland terug kan keren. Een Nederlander kan immers niet de toegang tot ons land worden geweigerd. Verder is het Nederlandse gevangeniswezen er op ingericht om adequaat op te treden bij dreigende risico’s van gewelddadige acties tussen gedetineerden onderling, ook als deze verband houden met de aard van het gepleegde delict. Ik zie dan ook in het risico op mishandeling niet een reden op die grond een overbrenging te weigeren.

De leden van de PvdA-fractie vroegen waarom in de memorie van toelichting wordt gesproken over die «gevallen waarin de instemming van de gevonniste persoon niet vereist is». De leden van de PvdA-fractie hebben gelijk dat voor een overbrenging in het algemeen de instemming van de veroordeelde is vereist. Echter, er bestaan uitzonderingen op deze regel. Deze zijn vastgelegd in het op 18 december 1997 te Straatsburg tot stand gekomen Aanvullend protocol bij het Vogp (Trb. 1998, 202). Artikel 2 van dat protocol ziet op de situatie waarin de veroordeelde naar de staat van tenuitvoerlegging is gevlucht en artikel 3 op de gevallen waarin tegen de veroordeelde die in de staat van veroordeling de hem opgelegde straf ondergaat ook een bevel tot uitzetting of uitwijzing is uitgevaardigd.

De vraag van de leden van de SP-fractie of de voorgestelde nadere uitwerking van de procedure van voortgezette tenuitvoerlegging kan worden gezien als een codificatie van min of meer ongeschreven recht, wordt bevestigend beantwoord. De voorgestelde regeling betreft een uitwerking van het bestaande, summiere artikel 43 Wots aan de hand van de in de praktijk gegroeide invulling van onderdelen van de procedure. Zoals is uitgelegd in de memorie van toelichting is daarbij bovendien rekening gehouden met de inmiddels tot stand gekomen Wets.

De leden van de SP-fractie vroegen wat de reden is dat steeds meer landen de voorkeur geven aan de procedure van voortgezette tenuitvoerlegging en of Nederland hierover met andere landen nog discussieert. Het Vogp voorziet in beide procedures en laat staten-partijen vrij om te kiezen welke procedure zij wensen toe te passen. Veel landen geven de voorkeur aan de voortgezette procedure, omdat daarbij de op hun grondgebied uitgesproken straffen in geval van overbrenging zoveel mogelijk in stand blijven. Verder vinden zij het een voordeel dat bij de voortgezette procedure voor de overbrenging van de veroordeelde het in de staat van tenuitvoerlegging te executeren strafrestant al vaststaat. Bij de omzettingsprocedure kan, althans volgens de Wots, het nog te executeren strafrestant pas na de overbrenging van betrokkene worden bepaald. Nederland erkent de keuzevrijheid van andere landen onder het Vogp. Toen Nederland zelf nog strak vasthield aan de omzettingsprocedure werd wel getracht om landen die onder het Vogp alleen de procedure van voortgezette tenuitvoerlegging accepteerden, te bewegen in de relatie met Nederland de omzettingsprocedure te aanvaarden. Dit had weinig succes en was reden voor Nederland om zich bij de door andere staten-partijen gemaakte keuze voor de voortgezette tenuitvoerlegging neer te leggen en dus zelf deze procedure meer toe te passen. Het blijven vasthouden aan de omzettingsprocedure zou overbrenging vanuit een groot aantal landen onmogelijk maken. In de bilaterale onderhandelingen heeft Nederland steeds voorgesteld ook de omzettingsprocedure in het tot stand te brengen verdrag op te nemen met – zoals deze leden bekend is – wisselend resultaat.

Naar aanleiding van de vraag van de leden van de SP-fractie of de omzettingsprocedure voor Nederland zélf nog wel de voorkeur heeft, herinner ik er aan dat tijdens de hierboven aangehaalde plenaire behandeling van het wotsverdrag met Peru door leden van andere fracties ne in het bijzonder het lid Recourt van de PvdA-fractie, krachtige argumenten voor de voortgezette procedure naar voren zijn gebracht en dat ik toen heb toegezegd terug te komen op de daarbij geuite wens van een verruimde toepassing van laatstbedoelde procedure. Ik ben daarop hierboven uitgebreid ingegaan.

De vraag van de leden van de D66-fractie of de regering inmiddels ook zelf onderzoek heeft gedaan naar de beoordelingspraktijk van Wots-verzoeken uit Panama en Venezuela, kan ik bevestigend beantwoorden. Ik ben daarop hierboven eveneens ingegaan.

2. Koninkrijkspositie

De vraag van de leden van de PvdA-fractie of het Wetboek van Strafvordering BES een wotsregeling bevat, wordt bevestigend beantwoord. Zoals in de memorie van toelichting is aangegeven, maakt de in de BES geldende regelgeving met betrekking tot overname en overdracht van de tenuitvoerlegging van strafvonnissen onderdeel uit van het Wetboek van Strafvordering BES. Alle wotsverdragen waarbij het Koninkrijk partij is, gelden onverkort voor de BES. Dit geldt overigens eveneens voor de Caraïbische landen van het Koninkrijk, omdat zij hebben ingestemd met de medegelding van die verdragen. Het Koninkrijk heeft geen wotsverdragen gesloten waarvan de territoriale werking is beperkt tot een of meer Caraïbische landen van het Koninkrijk.

3. Kosten

De leden van de VVD-fractie willen graag weten hoe hoog de kosten zijn van het terughalen van gedetineerden op basis van de gewijzigde Wots, ten eerste de kosten van de gevangenisstraf zelf en ten tweede de kosten van overdracht. Ik merk voor de goede orde op dat dit wetsvoorstel slechts een van de nationale procedures uitwerkt en derhalve geen wijziging brengt in de genoemde kosten, maar ik begrijp dat deze leden meer inzicht willen krijgen in de kosten die aan de tenuitvoerlegging van buitenlandse straffen in Nederland op grond van de wotsverdragen zijn verbonden voor het gevangeniswezen. Een berekening daarvan veronderstelt echter een exact inzicht in de strafrestanten die de naar Nederland overgebrachte gedetineerden moesten ondergaan en in de wijze waarop die straffen zijn geëxecuteerd. Die gegevens zijn niet beschikbaar en vergen een onderzoek van de desbetreffende dossiers bij de afdelingen van Dienst Justitiële Inrichtingen (hierna: DJI)I, belast met respectievelijk de uitvoering van de Wots en de executie. Wat wel kan worden aangegeven is, dat de detentiekosten per dag 242 Euro bedragen. De kosten van overbrenging van een gedetineerde naar Nederland bestaan uit de reis- en verblijfkosten van twee begeleiders van de Koninklijke Marechaussee en de reiskosten van de gedetineerde zelf. Deze variëren doordat deze bepaald worden door de afstand tussen Nederland en de staat van veroordeling. Er is geen overzicht van deze kosten beschikbaar. Na aankomst op Schiphol wordt de gedetineerde door de Dienst Vervoer en Ondersteuning vervoerd naar de plaats van detentie. Overigens is in het bovengenoemde kaderbesluit inzake vrijheidsbenemende sancties op Nederlands initiatief bepaald, dat de kosten verbonden aan de overbrenging voor rekening komen van de staat van veroordeling.

De vraag van deze leden of deze wetswijziging ertoe kan leiden dat meer gedetineerden naar Nederland terugkeren om – in sommige gevallen – zeer lange gevangenisstraffen uit te zitten, wordt ontkennend beantwoord, omdat wetsvoorstel niet meer doet dan een reeds bestaande en toegepaste nationale procedure voor de behandeling van wotsverzoeken uit te werken. Wel kan het aantal overbrengingen toenemen door de in de inleiding aangekondigde uitbreiding van de toepassing van de procedure van voortgezette tenuitvoerlegging. In beide landen zitten in totaal 38 personen gedetineerd, van uwe mij nu niet bekend is uit welk land van het Koninkrijk zij afkomstig zijn.

Deze vraag van deze leden of het waar is, dat personen in kwestie door de Marechaussee worden opgehaald en begeleid bij hun terugkeer naar Nederland is hierboven in bevestigende zin beantwoord. De reden voor die begeleiding is, dat de persoon die door de autoriteiten van de staat van veroordeling wordt overgedragen aan de staat van tenuitvoerlegging een persoon is die zich niet in vrijheid bevindt. Een overdracht van de gedetineerde vindt plaats tussen autoriteiten van beide staten, omdat daarmee de verantwoordelijkheid voor de tenuitvoerlegging van zijn straf over gaat van de staat van veroordeling op de staat van tenuitvoerlegging met alle rechtsgevolgen van dien. Zo moet verzekerd zijn dat hij zich niet tijdens de overbrenging kan onttrekken aan die tenuitvoerlegging. Ten slotte is de begeleiding door ambtenaren van de Koninklijke Marechaussee in een vliegtuig vereist met het oog op van de veiligheid aan boord. Alleen in het geval een gedetineerde naar Nederland wordt overgebracht vanuit België of Duitsland wordt betrokkene door de autoriteiten van deze landen tot aan de grens met Nederland gebracht en daar overgenomen door ambtenaren van de Koninklijke Marechaussee en verder vervoerd naar de plaats van detentie door de dienst Vervoer en Ondersteuning van DJI.

Naar aanleiding van de vraag van de leden van de CDA-fractie of er financiële gevolgen aan dit wetsvoorstel zijn verbonden, merk ik op dat dit niet het geval is, omdat in feite een reeds bestaande praktijk wordt gecodificeerd. Dit klemt te meer nu daarbij zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de in de Wets voorziene procedure bij het Hof Arnhem-Leeuwarden, hetgeen de efficiency ten goede zal komen.

4. Strafverhoging

De vraag van de leden van de VVD-fractie of zij het goed zien dat de wet geen mogelijkheid biedt in het buitenland opgelegde straffen te verhogen, wordt bevestigend beantwoord. Dit is het gevolg van het feit dat wotsverdragen uitdrukkelijk de verzwaring van de opgelegde straf in duur of aard verbieden. Ik acht dit een goede regeling. Het is de rechter in de strafzaak die de hoogte van een straf bepaald en het een ander land niet, die straf naar eigen goeddunken te verhogen. De verlaging van de straf is in het verdrag wel mogelijk, maar binnen daarvoor geschapen kaders. Met betrekking tot de verdere vragen hierover aan de hand van een door deze leden geschetst voorbeeld, volsta ik met de opmerking dat deze een hoogst theoretisch gehalte hebben. Dit blijkt ook uit het feit, dat zich sinds de inwerkingtreding van de Wots, ruim 25 jaren geleden, een dergelijke situatie niet heeft voorgedaan en er geen aanleiding bestaat, te veronderstellen dat daar in de toekomst verandering in zal komen.

5. Strafrestant en resocialisatie

Op de vraag van de leden van de VVD-fractie hoe de regering beoordeelt waar de resocialisatie het best kan plaatsvinden, luidt het antwoord dat daarbij het uitgangspunt is dat resocialisatie het beste kan plaatsvinden in de samenleving waar betrokkene voorafgaand aan het strafbare feit woonde. Ik ben het met deze leden eens dat in een geval waarin betrokkene al jaren in de staat van veroordeling woont, resocialisatie in dat land voor de hand zal liggen. Bij elk verzoek tot overbrenging wordt de plaats van resocialisatie aan de hand van de omstandigheden van betrokkene bezien. Daarbij wordt onder meer uitdrukkelijk nagegaan of de betrokken Nederlander binding heeft met Nederland. Dit vormt onderdeel van de criteria die in het sinds 2008 gehanteerde beleidskader zijn vastgelegd. Dit beleidskader voldoet. Ik zie geen aanleiding voor een wettelijke regeling ter zake. Het ontbreken van binding met Nederland is een sterke indicatie voor weigering van de overbrenging. Echter alvorens tot weigering over te gaan worden alle relevante omstandigheden bezien. Het zal duidelijk zijn, dat als op het moment van het verzoek al duidelijk is dat de gevonniste persoon na ommekomst van zijn straf naar Nederland zal worden uitgezet dit – ook bij het ontbreken van binding met Nederland – tot een ander oordeel kan leiden over de (on)wenselijkheid van resocialisatie in Nederland.

Op de vraag van deze leden of als dit wetsvoorstel kracht van wet heeft er meerdere verzoeken gehonoreerd zullen worden luidt het antwoord ontkennend. De wetswijziging zelf werkt alleen de procedure uit. Ik heb echter aangegeven dat ik de toepassing van de voortgezette procedure zal verruimen en dat kan tot meer overbrengingen leiden.

De leden van de SP-fractie vroegen, onder verwijzing naar de bij bovenvermeld debat in het kader van de goedkeuring van het wotsverdrag met Peru ingediende motie De Wit3, of dit wetsvoorstel geen goede aanleiding is om tot een sluitende regeling te komen voor de omzetting van de buitenlandse straf in een straf naar Nederlandse maatstaven waarbij een voldoende strafrestant resteert. Voor de goede orde wijs ik er op dat het voorstel van de heer De Wit ziet op de omzettingsprocedure, welke procedure niet in dit wetsvoorstel betrokken is. Verder heb ik begrepen dat de stemming van deze motie is aangehouden. Ook merk ik in dit verband op dat ik tijdens het Peru debat de indruk heb gekregen dat de opvattingen in de Tweede Kamer over de toepassing van de omzettingsprocedure zodanig zijn gewijzigd dat er bij veel leden een voorkeur bestaat voor verruiming van de toepassing van de procedure van de voorgezette tenuitvoerlegging. Naar aanleiding van de vragen van de leden van de SP-fractie merk ik het volgende op. Begrijp ik deze leden goed dan zouden zij graag zien, dat de omzettingsprocedure waar mogelijk gehandhaafd blijft, maar dat bij de omzetting zelf wordt voorkomen dat dientengevolge het strafrestant lager uitvalt dan zes maanden. Teneinde dat te realiseren zou de rechter moeten worden voorgeschreven dat hij de straf weliswaar kan omzetten naar Nederlandse maatstaven, maar dat hij bij een omzetting altijd een strafrestant moet laten resteren. Dat zou naar mijn oordeel afbreuk doen aan het uitgangspunt van de omzetting, te weten aanpassing van de straf aan een straf naar Nederlandse maatstaven. Verder zou een dergelijke regeling tot een ongelijke behandeling leiden. Voor gedetineerden die hun verzoek snel na hun veroordeling doen respectievelijk in een land waar wotsverzoeken snel worden behandeld, zal de omzetting van de straf minder snel leiden tot een tekort strafrestant, daarentegen zal bij verzoeken die in een late(re) fase van de straf worden ingediend respectievelijk traag in een land waar verzoeken traag worden behandeld vaak sprake zijn van een tekort strafrestant. Bij laatstbedoelde categorie zou de rechter dan een strafrestant van zes maanden moeten laten resteren, hetgeen ertoe zal leiden dat deze categorie gedetineerden een groter deel van hun straf moeten uitzitten dan eerstbedoelde categorie. Dat acht ik geen goede zaak. Ik geef er daarom de voorkeur aan om de toepassing van de voortgezette procedure uit te breiden, zoals ik hierboven heb aangegeven. Daardoor worden de problemen rond het strafrestant ook aanzienlijk teruggedrongen.

De leden van de D66-fractie herinneren aan de toezegging dat ik zou onderzoeken hoe «de zes maanden op een of andere manier in beeld gehouden kunnen worden opdat niet om die reden een omzetting of voortzetting zou worden gefrustreerd». De leden van de D66-fractie zijn benieuwd naar de uitkomsten daarvan. Heeft de regering inmiddels gekeken naar mogelijkheden hiertoe en ook naar een manier om meer maatwerk te kunnen leveren bij de beoordeling van verzoeken. Zoals ik in de inleiding en in het voorgaande uitvoerige antwoord op vragen van leden van de PvdA-fractie in deze paragraaf heb aangegeven heb ik besloten om met Venezuela en Panama voortaan de voortgezette procedure toe te passen. Verder blijf ik streven naar een bekorting van de behandelingsduur van wotsverzoeken in deze en andere landen in het kader van de Raad van Europa.

II. Artikelsgewijs

Onderdeel D (artikelen 43a tot en met 43c)

Artikel 43a

De leden van de PvdA-fractie vroegen, onder verwijzing naar de mogelijkheid van rauwelijks afwijzing, of er wel ruimte is voor een inhoudelijk beoordeling en maatwerk. Ik hecht er aan op te merken dat elk verzoek om overbrenging individueel wordt bekeken en dat er daardoor dus altijd sprake is van maatwerk. Dit geldt ook voor verzoeken die rauwelijks worden afgewezen, zoals uit de uitvoerige beschrijving van deze werkwijze in de memorie van toelichting moge blijken. Voor wat betreft de ruimte voor maatwerk, merk ik ter voorkoming van misverstanden nog op, dat ook bij maatwerk het wettelijke en verdragsrechtelijke kader onverkort geldt.

De leden van de CDA-fractie vroegen wat de noodzaak is van een rechterlijke en een bestuurlijke fase bij de beoordeling van overbrengingsverzoeken en waarom, in tegenstelling tot bijvoorbeeld bij de behandeling en beoordeling van toelatingsverzoeken van asielzoekers en reguliere vreemdelingen, bij overbrengingsverzoeken de rechterlijke beoordelingsfase (behoudens de zogeheten «rauwelijkse afwijzing» door de regering) voorafgaat aan de bestuurlijke fase. Ik merk allereerst op, dat reeds in 1986 bij de totstandkoming van de Wots voor het tweefase onderzoek is gekozen en dat dit in de afgelopen decennia naar tevredenheid heeft gefunctioneerd. Dit voorstel strekt dan ook slechts ter codificatie van de procedure van voortgezette tenuitvoerlegging en tot stroomlijning met de Wets, maar niet tot wijziging ervan. Ik wijs er verder nog op dat een vergelijking van de procedure van voortgezette tenuitvoerlegging met procedures in het vreemdelingenrecht niet voor de hand ligt, omdat de aard van de behandeling van zaken in de sfeer van het vreemdelingenrecht en van onderhavige verzoeken uiteen loopt. Zo is een belangrijk verschil, dat vreemdelingenzaken zich geheel binnen de Nederlandse rechtsorde afspelen, waarbij de rechter het laatste woord heeft, terwijl bij de overbrengingsprocedure niet de rechter maar de betrokken staten het laatste woord hebben en een deel van de procedure zich ook in de relatie tussen Nederland en een ander land afspeelt, waar de rechter geheel buiten staat.

De leden van de CDA-fractie vroegen voorts welke mogelijkheden veroordeelden hebben om tegen afgewezen overbrengingsverzoeken in beroep te gaan. Ik stel voorop dat veroordeelden noch aan de Wots noch aan de toepasselijke wotsverdragen een recht op overbrenging naar Nederland met het oog op de verdere tenuitvoerlegging van een in het buitenland opgelegde vrijheidsstraf kunnen ontlenen. De Wots voorziet dan ook niet in een rechtsmiddel tegen een afwijzing door Nederland van een verzoek tot overbrenging. Betrokkene heeft wel toegang tot de civiele rechter door middel van een kort geding. Ten slotte dient bedacht te worden dat voor een overbrenging de toestemming nodig is van zowel de staat van veroordeling als de staat van tenuitvoerlegging en dat tegen een afwijzing van overbrenging naar Nederland door de staat van veroordeling in Nederland geen rechtsmiddel open staat. Er zijn de laatste jaren geen kort gedingen om reden van weigering van de overbrenging door gedetineerden aangespannen.

Artikel 43b

Uit de opmerking van de leden van de PvdA-fractie dat uit artikel 43b voortvloeit, dat er geen ruimte meer is voor het horen van de gedetineerde door de rechter en hun vraag of dit betekent dat de speciale afdeling binnen de DJI van het Ministerie van Veiligheid en Justitie deze rol dan overneemt, maak ik op dat deze leden ervan uit gaan dat de veroordeelde ten tijde van de procedure al in Nederland is en alsdan gehoord wordt. Echter, dit moet op een misverstand berusten. Bij de voortgezette procedure doet de veroordeelde vanuit de detentie in het buitenland een verzoek om overbrenging. Hij geeft daarmee uitdrukkelijk te kennen dat hij wil worden overgebracht en voor zover dat niet geheel duidelijk is wordt de instemming geverifieerd door tussenkomst van de autoriteiten van de staat van veroordeling. De veroordeelde blijft in buitenlandse detentie totdat de procedure is afgerond en beide landen hebben ingestemd met zijn overbrenging. In de beginperiode was er incidenteel sprake van het horen van een veroordeelde in de staat van veroordeling, maar dat is al jaren niet meer de praktijk. Zoals aangegeven in de memorie van toelichting is het een geheel schriftelijke procedure en wordt de veroordeelde niet door Nederlandse autoriteiten gehoord. Ik heb daarbij ook aangegeven, dat het de veroordeelde of zijn raadsman vrij staat om relevante aspecten schriftelijk aan mij kenbaar te maken.

De leden van de CDA-fractie en van de SP-fractie vroegen waarom de Minister kan afwijken van een positief oordeel van het Hof. Ik hecht er aan op te merken dat het zesde lid van artikel 43b uitsluitend bepaalt dat de Minister gebonden is aan een negatief oordeel van het Hof. Op de ratio daarvan ben ik in het antwoord op de voorgaande vraag ingegaan. De wet bepaalt niet wat er in andere gevallen dient te gebeuren. Dat houdt primair verband met het uitgangspunt van de wotsverdragen en de Wots, dat een veroordeelde daaraan geen recht kan ontlenen om te worden overgebracht. Verder betekent een «positief» oordeel van het Hof dat er geen sprake is van wettelijke of verdragsrechtelijke reden waarom de straf niet in Nederland ten uitvoer kan worden gelegd. Dit oordeel heeft niet als rechtsgevolg dat er een verplichting tot tenuitvoerlegging bestaat. Ten slotte merk ik nog op, dat de Minister naast de toetsing door het Hof andere relevante aspecten beoordeelt. Daarvan zijn de binding met Nederland en het strafrechtelijke verleden van betrokkene met het oog op het voorkomen van een dubbele wots, de belangrijkste. De vraag van deze leden naar statistische gegevens over afwijzing van een overbrenging ondanks een «positief» advies, kan ik niet beantwoorden, omdat deze gegevens niet zijn bijgehouden. Ik hoop dat deze leden na de uitleg over het karakter van het «positieve» oordeel het met mij eens zijn dat daartoe ook geen aanleiding bestaat.

De leden van de SP-fractie stelden een aantal vragen over de toepassing van de buitenlandse VI-datum bij de tenuitvoerlegging in Nederland. Ik ga daar graag nader op in, maar wijs op de memorie van toelichting en op het feit, dat ik hierboven in paragraaf 1 een aantal van hun vragen heb betrokken bij de beantwoording van soortgelijke vragen van de leden van de PvdA-fractie. Kern van dat antwoord is, dat de toepassing van VI los gezien moet worden van het verbod op verzwaring van de straf. Door rekening te houden met de VI-datum in de staat van veroordeling wordt – zoals ook deze leden stelden – recht gedaan aan de bedoelingen van de veroordelende rechter. Er wordt met een in het buitenland eerdere VI-datum rekening gehouden voor zover er bij de behandeling van het verzoek in het buitenland al een VI-datum is bepaald of deze met grote mate van waarschijnlijkheid vaststaat. Daar wordt bij elk verzoek navraag naar gedaan, maar voor het antwoord ben ik uiteraard afhankelijk van de staat van veroordeling. In die gevallen waarin er voldoende uitsluitsel is gekregen over de buitenlandse VI-datum en is vastgesteld dat deze op een eerder tijdstip valt dan de Nederlandse VI-datum, zal in de gevallen waarin het toepasselijke wotsverdrag niet voorziet in een bepaling over de VI bij de Nederlandse instemming met de overbrenging aan de staat van veroordeling kenbaar worden gemaakt dat het voornemen bestaat om bij de verdere tenuitvoerlegging in Nederland de VI-datum van de staat van veroordeling toe te passen. Als de staat van veroordeling bij zijn definitieve instemming met de overbrenging daartegen geen bezwaar heeft gemaakt zal bij de tenuitvoerlegging in Nederland de VI-datum met toepassing van artikel 15, zevende lid, Sr worden vervroegd. In alle andere gevallen wordt de Nederlandse VI-datum toegepast.

Deze leden wezen op het feit dat artikel 15, zevende lid, Sr een kan bepaling is en vroegen of er rechtsbescherming open staat tegen een eventuele beslissing, of juist het uitblijven van actie, van de regering. Ik begrijp de vraag van deze leden aldus dat zij vragen of er rechtsbescherming bestaat tegen het achterwege laten van de in die bepaling bedoelde vervroeging van de VI-datum. Het antwoord luidt bevestigend. Ik wijs er dat pas nadat met de tenuitvoerlegging van de straf in Nederland is begonnen de toepassing van artikel 15, zevende lid, Sr aan de orde zal komen. Ingevolge de wotsverdragen is op de tenuitvoerlegging uitsluitend het Nederlandse recht van toepassing. Daardoor gelden alle Nederlandse bepalingen met betrekking tot de VI en kan de VI dus ook – indien de detentie in Nederland daartoe aanleiding geeft – met toepassing van artikel 15d Sr door de rechter worden uitgesteld of achterwege blijven.

De vraag van de leden van de SP-fractie om toe te lichten waarom een negatief oordeel van het gerechtshof geweigerd zou moeten worden, terwijl de regering bij een positief oordeel vrij is om te beslissen is – zoals hierboven is aangegeven – betrokken bij de beantwoording van een zelfde vraag van de leden van de CDA-fractie.

Het antwoord op de vraag van deze leden of de regering een ruime discretionaire bevoegdheid heeft om personen te weigeren de straf in Nederland uit te zitten, luidt bevestigend. Ingevolge de wotsverdragen en de Wots bestaat er voor de staat van veroordeling noch voor de staat van tenuitvoerlegging een verplichting om aan een overbrenging medewerking te verlenen en kunnen veroordeelden geen recht op overbrenging aan de verdragen of aan de Wots ontlenen. Zoals bekend wordt bij een overbrenging naar Nederland behalve naar de weigeringsgronden ook stelselmatig gekeken naar de binding van de betrokken Nederlander met Nederland. Een Nederlander die voor het plegen van het strafbare feit in een van de Caraïbische landen van het Koninkrijk woonde, wordt door Nederland geweigerd. Hetzelfde zal kunnen gelden voor een Nederlander die in een ander land woonde. Verder is het uitgangspunt dat een persoon niet voor de tweede maal gewotst wordt. Daarnaast kunnen zich andere omstandigheden voordoen waardoor een overbrenging naar Nederland wordt geweigerd. Dit zal verband houden met het concrete geval, zodat daarvan geen opsomming kan worden gegeven.

Voornoemde leden vragen de regering naar de stand van zaken omtrent de pogingen andere landen er toe te bewegen de procedures te versnellen, zodat WOTS-verzoeken niet onnodig lang in behandeling zijn. Ik verwijs naar het hierboven, in paragraaf 5, gegeven antwoord op vragen van de PvdA waarin ik uitvoerig ben ingegaan op een bijeenkomst van experten in de Raad van Europa waarbij dit thema aan de orde is geweest.

Naar aanleiding van de vraag van de leden van de CDA-fractie waarom in het verleden bij een negatief advies van het Hof nimmer een aparte toets door de regering is uitgevoerd, verwijs ik naar het hierboven gegeven antwoord op de vraag van deze leden en de leden van de SP-fractie waarin is uiteen gezet waarom bij een negatief oordeel of advies geen tenuitvoerlegging in Nederland volgt. Kort samengevat impliceert een negatief rechterlijk advies of oordeel dat er sprake is van een straf waarvan de tenuitvoerlegging door Nederland in strijd zou komen met het Nederlandse recht. Nog afgezien van het feit dat het bepaald niet gebruikelijk is, dat een rechterlijke uitspraak door het bestuur wordt getoetst, ziet de regering ook geen aanleiding om het hierbedoelde rechterlijke advies of oordeel te toetsen.

Deze leden vroegen voorts waarom het Hof niet meteen dezelfde aspecten zou kunnen bekijken als die welke de regering pas na het oordeel van het Hof zal hanteren, zoals de genoemde weigeringsgrond van artikel 5 van de Wots (geen overname van een discriminatoire veroordeling), de binding van de veroordeelde aan Nederland, de lengte van het strafrestant en eerdere overbrenging. Bij de verdeling van de beoordeling van voor een wotsverzoek relevante aspecten, is rekening gehouden met het feit, dat de aan de rechter toebedeelde aspecten nauw verweven zijn met de strafrechtelijke kanten van de zaak die aan de hand van het vonnis kunnen worden onderzocht en te beantwoorden zijn, terwijl de aan de Minister toegekende aspecten meer bestuurlijk van aard zijn, althans aspecten bevat waarvoor de informatie uit de eigen administratie of via de hem ten diensten staande kanalen in het buitenland moeten worden onderzocht. Voor de binding aan Nederland wordt onder meer het GBA-geraadpleegd, voor dubbel wots de eigen administratie. In geval van een vermoeden van en een discriminatoire vervolging zal dit met behulp van het Ministerie van Buitenlandse Zaken nader kunnen worden onderzocht.

De leden van de CDA-fractie vroegen welke verschillen er bestaan wat betreft de specialistische kennis en de toepassing daarvan, tussen de bijzondere kamer van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden en de speciale afdeling binnen de DJI van het Ministerie van Veiligheid en Justitie die is belast met de uitvoering van zowel de Wets als de Wots en in hoeverre hier een efficiencyslag is te maken. Bij de beantwoording van de voorgaande vragen van deze leden ben ik al uitvoerig ingegaan op de taakverdeling. Deze is naar mijn oordeel functioneel, want toegespitst op de kennis en de specifieke rechterlijke respectievelijke ambtelijke vaardigheden die voor de taakvervulling noodzakelijk zijn. Daar voeg ik nog aan toe dat de speciale afdeling binnen de DJI meer doet dan behandeling van de inkomende wotsverzoeken of bevelen, als bedoeld in de Wets. De afdeling is ook belast met de taak om verzoeken tot overbrenging van in Nederland gedetineerde personen naar het buitenland te bevorderen en mede met het oog daarop met potentiële staten van tenuitvoerlegging samen te werken. Verder onderhoudt de afdeling de contacten en het overige verkeer met de zusterorganisaties in andere landen en verwerft algemene kennis over de gang van zaken en

gebruiken in die andere landen. Ten slotte participeert de afdeling in internationale overleggen over de verbetering van de toepassing van wotsverdragen en de Wets.

Ik hoop hiermee alle vragen afdoende te hebben beantwoord.

De Minister van Veiligheid en Justitie, I.W. Opstelten