Ontvangen 2 december 2013
Inleiding
De regering is de vaste commissie voor Financiën erkentelijk voor de aandacht die zij aan het onderhavige wetsvoorstel heeft geschonken en voor de door haar daarover gestelde vragen. Deze vragen worden beantwoord in de volgorde van het door de commissie uitgebrachte verslag, waarbij zij aangetekend dat vragen van verschillende fracties met een min of meer gelijke strekking tezamen beantwoord zullen worden en de vragen gegroepeerd zullen worden naar onderwerp.
De leden van de VVD-fractie vragen welke nadelen en gevolgen de Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM) van het onderhavige wetsvoorstel ondervinden en of DNB en de AFM zijn geconsulteerd bij de ontwikkeling van het wetsvoorstel en wat hun visie hierop is.
DNB en de AFM zijn vanaf het begin betrokken bij de totstandkoming van het wetsvoorstel.
DNB en de AFM hechten er aan om op een goede manier verantwoording af te leggen over hun toezicht op de financiële sector. Dit wetsvoorstel voorziet hierin door het onafhankelijke onderzoek dat de Algemene Rekenkamer kan doen naar het toezicht van DNB en de AFM completer te maken; de Algemene Rekenkamer mag voortaan bij dat onderzoek ook toezichtvertrouwelijke informatie inzien. Op grond van het onderhavige voorstel hoeven DNB en de AFM niet meer te verifiëren of er toezichtvertrouwelijke informatie aanwezig is in dossiers die zij verstrekken aan de Algemene Rekenkamer. Bij het voorgaande zij aangetekend dat DNB en de AFM nog wel steeds toestemming moeten krijgen van de toezichthouders in andere lidstaten voordat zij toezichtvertrouwelijke informatie verkregen van die buitenlandse toezichthouder verstrekken aan de Algemene Rekenkamer. Dit is echter een verplichting op grond van Richtlijn 2013/36/EU (CRD IV)1 die niet kan worden genegeerd en waar de toezichthouders zich aan moeten houden omdat anders toezichthouders in andere lidstaten niet meer geneigd zullen zijn om toezichtvertrouwelijke informatie te delen met DNB of de AFM.
DNB en de AFM hebben er bij de totstandkoming van het wetsvoorstel op gewezen dat Richtlijn 2013/36/EU (CRD IV) alleen betrekking heeft op banken en beleggingsondernemingen. Dit roept terecht de vraag op in hoeverre artikel 60, tweede lid, van die richtlijn ook relevant is waar het gaat om toezichtvertrouwelijke informatie met betrekking tot andere categorieën financiële ondernemingen. Het antwoord op die vraag is gelegen in het bijzondere karakter van genoemd artikel. Het artikel roept geen nieuwe uitzondering op de geheimhoudingsplicht voor toezichthouders in het leven, maar verwoordt het gedurende de laatste jaren gerijpte inzicht dat de bestaande geheimhoudingsregimes voor toezichtvertrouwelijke informatie vanzelfsprekend niet in de weg behoren te staan aan het uitwisselen van informatie die van belang is voor de onderzoeken van nationale rekenkamers. Het expliciteert daarmee een beginsel dat de kaders van Richtlijn 2013/36/EU (CRD IV) overstijgt en ook relevant is voor de (in veel opzichten gelijkluidende) geheimhoudingsbepalingen uit andere richtlijnen op het terrein van de financiële markten. Uiteraard verdient het aanbeveling dat dit beginsel ook in die andere richtlijnen expliciet tot uitdrukking wordt gebracht. De regering zal zich in Europees verband inzetten om dit te bewerkstellingen.
Verschillende fracties (VVD, PVDA, CU) vragen wat een doelmatigheidsonderzoek inhoudt en waarin dit onderzoek verschilt van een onderzoek naar de kwaliteit van toezicht. Die vragen en de vragen die hiermee direct verband houden worden hieronder in een keer beantwoord.
Als eerste wil de regering graag benadrukken dat het wetsvoorstel geen uitbreiding betreft van de controletaak van de Algemene Rekenkamer; het doelmatigheidsonderzoek van de Algemene Rekenkamer naar het toezicht van DNB en de AFM krijgt derhalve geen groter bereik of andere inhoud. Hetgeen dit wetsvoorstel beoogt te regelen, is dat de Algemene Rekenkamer voortaan bij haar doelmatigheidsonderzoek ook toezichtvertrouwelijke informatie mag inzien bij DNB en de AFM. In haar doelmatigheidsonderzoek onderzoekt de Algemene Rekenkamer de doelmatigheid van bepaald beleid, de organisatie en het functioneren van de betreffende rechtspersoon. Het betreft onderzoek naar de doelmatigheid van het toezicht dat DNB en de AFM sectorbreed uitoefenen. Een dergelijk onderzoek is erop gericht inzichtelijk te maken in hoeverre het toezicht op doelmatige wijze presteert waarbij wordt gekeken naar de opzet van het (systeem van) toezicht en de werking daarvan. Daarbij kunnen ook kwaliteitsaspecten een rol spelen. Dit betekent echter niet dat het doelmatigheidsonderzoek dat de Algemene Rekenkamer uitvoert, primair gericht is op toezichtmaatregelen met betrekking tot individuele financiële instellingen of de kwaliteit daarvan. Kwaliteitsaspecten worden door de Algemene Rekenkamer dus niet gebruikt om een oordeel te geven over de kwaliteit van het toezicht, maar slechts ten behoeve van haar oordeel over de doelmatigheid van het toezichtsysteem van DNB en de AFM in zijn geheel. Voorwaarde voor een onafhankelijk onderzoek is dat de Algemene Rekenkamer de mogelijkheid heeft om van alle informatie die onder het beheer van de toezichthouders valt, kennis te nemen indien zij dit voor de uitvoering van haar onderzoekstaak noodzakelijk acht. Zonder deze mogelijkheid kan de Algemene Rekenkamer als controle-orgaan ten behoeve van het parlement, het parlement niet onafhankelijk informeren over de doelmatigheid van het beheer, de organisatie en het functioneren van de toezichthouders. De bevoegdheid voor de Algemene Rekenkamer om doelmatigheidsonderzoek te doen bij de toezichthouders op de financiële markten is in artikel 91, vierde lid, van de Comptabiliteitswet 2001 geregeld door middel van de van overeenkomstige toepassingverklaring van artikel 87, eerste lid, van deze wet. Daardoor heeft de Algemene Rekenkamer ten behoeve van een doelmatigheidsonderzoek in beginsel toegang tot of kan zij informatie opvragen uit alle informatiedragers die onder het beheer van DNB en de AFM vallen en wel op een door de Algemene Rekenkamer aan te geven wijze.2
De PVDA-fractie vraagt of de Algemene Rekenkamer – ook gelet op haar geheimhoudingplicht en limitatieve openbaarmakingsrechten voor specifieke gevallen – dus niet de bevoegdheid heeft om achteraf over de doelmatigheid en effectiviteit van het financiële toezicht in een individuele casus te rapporteren. Voorts vraagt de PVDA-fractie hoe de Algemene Rekenkamer kan rapporteren over de effectiviteit van het toezicht zonder deze individuele casussen te behandelen.
Om de opzet en de werking van het systeem van toezicht te kunnen onderzoeken (doelmatigheidsonderzoek), kan het voor de Algemene Rekenkamer van belang zijn om na te gaan hoe het systeem in individuele gevallen heeft gewerkt. De bevindingen die de Algemene Rekenkamer in dat verband – mede op basis van vertrouwelijke gegevens of inlichtingen – doet, kunnen, zoals hiervoor reeds opgemerkt, slechts leiden tot een oordeel over de doelmatigheid van het systeem van toezicht en niet over de doelmatigheid van het toezicht in individuele gevallen. Het is echter wel mogelijk dat de Algemene Rekenkamer haar oordeel over het systeem van toezicht (voor een belangrijk deel) baseert op een (grote) individuele casus. De Algemene Rekenkamer mag in een dergelijk geval de informatie daarover slechts openbaar maken voor zover die gegevens niet herleid kunnen worden tot de betreffende onderneming. Het is derhalve wel mogelijk voor de Algemene Rekenkamer om individuele casussen te behandelen in haar rapport, zij kan daarin alleen geen toezichtvertrouwelijke informatie over de betreffende instellingen opnemen. Het wetsvoorstel stelt geen nadere vormvereisten aan de wijze waarop de Algemene Rekenkamer rapporteert.
De VVD-fractie merkt op dat de regering in het nader rapport refereert aan specifieke gevallen zoals SNS, terwijl in de memorie van toelichting staat dat het niet gaat om de beoordeling van de kwaliteit van het toezicht door de toezichthouder op individuele financiële instellingen. Hoe verhoudt zich dit tot elkaar? In welke situaties in het verleden had de Algemene Rekenkamer deze nieuwe mogelijkheid in kunnen zetten? Had dit bij de casussen DSB, ABN-AMRO of SNS gekund, zo vragen de leden van de fractie van de VVD.
Dat het doelmatigheidsonderzoek van de Algemene Rekenkamer niet gericht is op de beoordeling van de kwaliteit van het toezicht in zijn geheel en dus ook niet op de kwaliteit van het toezicht in een individuele casus, is hiervoor reeds aan de orde geweest. Resumerend kan worden gezegd dat, hoewel het doelmatigheidsonderzoek van de Algemene Rekenkamer niet gericht is op toezichtmaatregelen met betrekking tot individuele financiële instellingen of de kwaliteit daarvan, een dergelijk onderzoek slechts goed kan worden uitgeoefend als er inzicht wordt verkregen in het feitelijke toezicht dat door DNB en AFM wordt uitgevoerd in individuele gevallen. De bevindingen van de Algemene Rekenkamer zijn in zoverre als een optelsom te beschouwen van de inzichten die de Algemene Rekenkamer heeft verkregen over het toezicht in individuele gevallen. In hoeverre de genoemde casussen in het verleden relevante informatie zouden bevatten voor het doelmatigheidsonderzoek, is aan het oordeel van de Algemene Rekenkamer, maar het is goed voorstelbaar dat een of meerdere van de genoemde casussen goed bruikbaar zouden zijn geweest voor het doelmatigheidsonderzoek van de Algemene Rekenkamer.
De leden van de SP-fractie vragen of de regering in een schema kan toelichten welke Europese lidstaten hun rekenkamers reeds toegang hebben geven tot toezichtvertrouwelijke informatie. Daarbij verzoeken zij de regering per land uiteen te zetten hoe deze wetgeving is vormgegeven en per land welke toezichtvertrouwelijke informatie onderzocht mag worden.
In 2011 hebben de presidenten van de rekenkamers in de Europese Unie gezamenlijk onderzoek gedaan naar de toegang van Rekenkamers tot informatie bij de toezichthouders op de financiële sector; het gezamenlijk rapport naar aanleiding daarvan is vastgesteld op 19 oktober 2012. Bij brief van 25 januari 2013 heeft de Algemene Rekenkamer de Tweede Kamer over dit onderzoek bericht3. Van de dertien onderzochte rekenkamers hebben er zeven geen mandaat om de toezichthouders op de financiële markten te controleren, dus die hebben logischerwijs ook geen toegang tot informatie bij de toezichthouders. Van de zes rekenkamers die wel bevoegd zijn de toezichthouders te onderzoeken, hebben er vier4 toegang tot toezichtvertrouwelijke informatie en twee niet (waaronder de Algemene Rekenkamer)5. Voor nadere informatie over de wijze waarop per land de wetgeving is vormgegeven en welke informatie onderzocht mag worden, wordt verwezen naar hoofdstuk 3.2 van voornoemd onderzoek.6 Op deze plaats is in ieder geval belangrijk te melden dat ieder van de vier rekenkamers die momenteel toegang hebben tot toezichtvertrouwelijke informatie, die toegang hebben onder de voorwaarde dat zij die informatie geheim houden.
Voorts merken de leden van de SP-fractie op dat Nederland voorheen strenger is omgegaan met de geheimhouding dan andere landen en vragen zij of dit nog steeds het geval is met de voorgestelde wetgeving? Daarnaast vragen de leden van de SP-fractie of de regering kan toelichten hoe andere landen omgaan met toezichtvertrouwelijke informatie van buitenlandse toezichthouders.
Tot nu toe stond de Wft er aan in de weg dat de Algemene Rekenkamer toegang had tot toezichtvertrouwelijke informatie, waar dat in andere landen wel mogelijk is (zie hierboven). De Wft was hiermee in lijn met het Europees recht op grond waarvan het niet mogelijk was toezichtvertrouwelijke informatie te verschaffen aan de Algemene Rekenkamer7. Met het wetsvoorstel krijgt de Algemene Rekenkamer ook toegang tot toezichtvertrouwelijke informatie, waarmee de vraag van de SP-fractie of Nederland met de voorgestelde wetgeving nog steeds strenger is dan andere landen, is beantwoord. Zoals eerder opgemerkt behelst het wetsvoorstel de implementatie van artikel 60, tweede lid, van Richtlijn 2013/36/EU (CRD IV). Die bepaling stelt ook eisen aan de geheimhouding voor de rekenkamers (zie artikel 60, tweede lid, onderdeel c, van Richtlijn 2013/36/EU (CRD IV)), welke eisen zijn geïmplementeerd in artikel 1:93d, tweede lid, zoals opgenomen in het wetsvoorstel. Richtlijn 2013/36/EU (CRD IV) is 27 juni 2013 vastgesteld en wordt momenteel geïmplementeerd door de lidstaten in nationale wetgeving8. De regering heeft geen indicatie dat Nederland strenger is voor de Algemene Rekenkamer dan andere lidstaten voor hun rekenkamers bij de implementatie van de geheimhoudingsbepaling. Maar omdat de geheimhouding is voorgeschreven in een Europese richtlijn, mag worden aangenomen dat de verschillende lidstaten op dezelfde manier met de geheimhouding omgaan. Hetzelfde geldt voor de omgang met toezichtvertrouwelijke informatie die is verkregen van buitenlandse toezichthouders. Die informatie kan slechts met de rekenkamers worden gedeeld als daarvoor toestemming is verkregen van de betreffende buitenlandse toezichthouder (zie artikel 60, tweede lid, onderdeel d, van Richtlijn 2013/36/EU (CRD IV), geïmplementeerd in artikel 1:93d, eerste lid, zoals opgenomen in het wetsvoorstel).
De leden van de VVD-fractie merken op dat de Europese richtlijn CRD IV in de toekomst van kracht wordt9. Wat zijn volgens de regering de effecten en gevolgen voor de controle op de toezichtskosten? Als CRD IV van kracht is, wat is dan de rol van de Algemene Rekenkamer en waar heeft zij nog specifieke meerwaarde die deze wetswijziging rechtvaardigt? Hoe kan de Algemene Rekenkamer de doelmatigheid van het toezicht onderzoeken, als een groot deel van de sector onder toezicht van de Europese Centrale Bank staat? Mag de Algemene Rekenkamer in de toekomst toezichtvertrouwelijke informatie vragen bij DNB, voor zaken waarbij DNB als uitvoerder van de Europese Centrale Bank opereert en de Europese Centrale Bank verantwoordelijk is? Wat betekent dit voor het nut en de noodzaak van dit wetsvoorstel?
Wat de exacte uitwerking en de gevolgen van de nieuwe toezichttaken van de Europese Centrale Bank (ECB) zullen zijn, wordt momenteel bezien en meegenomen in een wetsvoorstel dat de uitvoering van deze nieuwe taken faciliteert. De verwachting is dat dit wetsvoorstel begin volgend jaar bij uw Kamer wordt ingediend. De nieuwe taken voor de ECB hebben alleen betrekking op banken, dus de toezichttaken voor andere sectoren blijven rusten bij DNB en de AFM; in ieder geval op die terreinen blijft de controlebevoegdheid van de Algemene Rekenkamer ten aanzien van DNB en de AFM dus onverkort van kracht. Omdat de verwachting is dat DNB nog veel van het (voor)werk voor de ECB zal doen, zal de regering zich inzetten om, binnen de kaders van de nieuwe Europese regels die de taken aan de ECB toebedelen, de Algemene Rekenkamer de mogelijkheid te blijven geven om de informatie omtrent (groot)banken in te zien bij DNB. Daarbij zal een rol spelen welke controlebevoegdheden de Europese Rekenkamer krijgt op dit terrein en of het controlesysteem van de Europese Rekenkamer in combinatie met de nationale rekenkamers sluitend is, want het toezichtsysteem moet sluitend zijn, maar dat geldt evenzeer voor het controlesysteem. Hiermee is ook de vraag van de leden van de PVDA-fractie beantwoord of, en zo ja hoe, de regering zich inzet voor behoud en inpassing van de huidige onderzoeksbevoegdheden van de nationale rekenkamers in een Europese bankenunie en de vraag van dezelfde fractie en van de CU-fractie om te kijken naar de mogelijkheden om de Europese Rekenkamer een vergelijkbare positie te geven door haar de bevoegdheid te geven om de doelmatigheid van het Europese bankentoezicht te onderzoeken.
De leden van de SP-fractie stellen de vraag of de regering zich ervoor wil inzetten dat de Algemene Rekenkamer in de toekomst stukken met betrekking tot de grote banken kan opvragen bij de Europese Centrale Bank en dat deze gehouden is deze stukken beschikbaar te stellen?
De ECB zal naar verwachting vanaf eind volgend jaar verantwoordelijk zijn voor het toezicht op de Nederlandse grootbanken. Ook Nederland heeft er vanzelfsprekend groot belang bij dat dit toezicht goed functioneert. Om die reden is in de Europese verordening10 die het toezicht opdraagt aan de ECB, mede door de inzet van Nederland, de mogelijkheid opgenomen dat de ECB informatie uitwisselt met nationale organen als de Algemene Rekenkamer.
Noodzakelijkheidsvereiste
De leden van de VVD-fractie merken op dat de Algemene Rekenkamer zelf mag beoordelen of er sprake is van noodzakelijkheid bij het opvragen van informatie. Welk mandaat krijgt de Algemene Rekenkamer en waarom heeft zij toezichtvertrouwelijke gegevens nodig? Welke informatie kan wel en niet worden opgevraagd? Hoe wordt gewaarborgd dat er een duidelijke noodzaak tot informatie is bij het opvragen van informatie? Op dit punt vragen de leden van de PVDA-fractie of er nadere richtlijnen of suggesties worden meegegeven vanuit de regering. En de leden van de CU-fractie vragen of er een beoordeling plaatsvindt van de motivering van de Algemene Rekenkamer en zo ja, wie beoordeelt of beoordeelt of een informatieverzoek aan de voorwaarden voldoet. Als laatste vragen de leden van de VVD-fractie of DNB en AFM van mening zijn dat een bepaald verzoek niet gerechtvaardigd is, wie beslist dan uiteindelijk over het verzoek? In het kader van het voorgaande vragen de leden van de SP-fractie of een informatieverzoek van de Algemene Rekenkamer kan worden afgewezen door de toezichthouders. De PVV-fractie vraagt of de Algemene Rekenkamer zich op enigerlei wijze verantwoordt over de beoordeling van de noodzakelijkheid.
Op grond van het wetsvoorstel krijgt de Algemene Rekenkamer het mandaat om toezichtvertrouwelijke informatie in te zien als dat naar haar oordeel noodzakelijk is voor haar doelmatigheidsonderzoek naar het toezicht van DNB of de AFM (zie artikel 1:93d, eerste lid, van het wetsvoorstel (zie hiervoor onder II en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, p. 1 en het nader rapport p. 7, 8 en 9). De Algemene Rekenkamer heeft ten behoeve van een doelmatigheidsonderzoek in beginsel toegang tot alle informatiedragers die onder het beheer van DNB en de AFM vallen, vanzelfsprekend binnen de grenzen van overige wetgeving zoals privacywetgeving. Of de informatie noodzakelijk is voor haar doelmatigheidsonderzoek is ter beoordeling van de Algemene Rekenkamer. De Algemene Rekenkamer zal haar interne processen zo moeten inrichten dat een goede beoordeling van de noodzakelijkheid kan worden gemaakt en voor zover nodig intern getoetst. Er worden op dit punt ook geen nadere richtlijnen of suggesties meegegeven vanuit de regering over de wijze waarop de Algemene Rekenkamer de noodzakelijkheidstoets moet invullen. DNB of de AFM kunnen ook geen bezwaar maken tegen de omvattendheid of een gebrek aan specificiteit van een informatieverzoek; hiermee is ook de vraag beantwoord wie uiteindelijk beslist of DNB en de AFM moeten voldoen aan een verzoek van de Algemene Rekenkamer. Een informatieverzoek van de Algemene Rekenkamer kan niet worden afgewezen door de toezichthouders aangezien de beoordeling van de noodzakelijkheid de verantwoordelijkheid van de Algemene Rekenkamer zelf is. Er vindt dus ook geen externe beoordeling plaats van de motivering van de Algemene Rekenkamer en ook geen beoordeling door DNB of de AFM of een informatieverzoek aan de voorwaarden voldoet. Overigens verantwoordt de Algemene Rekenkamer zich aan de Staten-Generaal in haar jaarverslag over de resultaten van haar werk en over de middelen die daarvoor zijn ingezet11. De vraag van de PVV-fractie of de Algemene Rekenkamer zich op enigerlei wijze verantwoordt over die beoordeling, kan dus bevestigend worden beantwoord.
De PVV-fractie en de SP-fractie vragen of er naast de noodzakelijkheid nog meer voorwaarden zijn waar de Algemene Rekenkamer aan moet voldoen.
Deze vraag kan bevestigend worden beantwoord. De overige voorwaarden zijn opgenomen in artikel 60, tweede lid, van Richtlijn 2013/36/EU (CRD IV), te weten:
– Er dient een nauwkeurig omschreven mandaat te zijn uit hoofde van het nationale recht om de maatregelen van DNB en de AFM te onderzoeken en te controleren (aan deze voorwaarde wordt voldaan met de Comptabiliteitswet 2001 en de toelichting daarbij.
– Geheimhouding van de informatie dient verzekerd te zijn (zie artikel 1:93d, tweede lid, zoals opgenomen in het wetsvoorstel).
– Beperkingen die gelden op grond van andere wetten. Zo zal de Algemene Rekenkamer zich aan de voorwaarden uit de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) moeten houden als de toezichtvertrouwelijke informatie die zij verkrijgt persoonsgegevens bevat.
De regering voorziet dat de (administratieve) lasten voor de toezichthouders om te voldoen aan een informatieverzoek van de Algemene Rekenkamer als gevolg van dit wetsvoorstel verminderen (vraag van de PVDA-fractie). Zoals onder I al wordt opgemerkt hoeft de toezichthouder voortaan niet meer te verifiëren of dossiers die worden verstrekt aan de Algemene Rekenkamer toezichtvertrouwelijke informatie bevatten. Daarbij moet worden aangetekend dat nog steeds geldt dat DNB en de AFM toestemming moeten krijgen van toezichthouders in andere lidstaten als zij toezichtvertrouwelijke informatie verkregen van die buitenlandse toezichthouder willen verstrekken aan de Algemene Rekenkamer. Dit is een verplichting op grond van Richtlijn 2013/36/EU (CRD IV), die we niet kunnen negeren en waar de toezichthouders zich aan moeten houden omdat anders toezichthouders in andere lidstaten niet meer geneigd zullen zijn om toezichtvertrouwelijke informatie te delen met DNB of de AFM. Deze verplichting geldt echter nu ook al en is dus niet het gevolg van het onderhavige wetsvoorstel.
Termijn
De leden van de CU-fractie vragen binnen welke termijn DNB en de AFM de gewenste toezichtvertrouwelijke informatie moeten verstrekken aan de Algemene Rekenkamer.
Er is geen expliciete termijn opgenomen in het wetsvoorstel waarbinnen de toezichthouders de verzochte informatie moeten verstrekken. In het wetsvoorstel wordt bepaald dat DNB en de AFM de gevraagde informatie aan de Algemene Rekenkamer moeten verstrekken zodra de Algemene Rekenkamer daar om verzoekt in het kader van haar doelmatigheidsonderzoek. Daarbij hoeven DNB en de AFM niet meer uit te zoeken welke informatie wel en welke niet kan worden verstrekt, anders dan de informatie waarvoor toestemming moet worden verkregen van een toezichthouder in een andere lidstaat. DNB en de AFM kunnen naar verwachting dus snel verstrekken. De termijn kan het best worden omschreven als «zo snel als redelijkerwijs mogelijk». De informatie van de buitenlandse toezichthouder zal verstrekt moeten worden zodra de toestemming is verkregen, waarbij geldt dat de toestemming terstond moet worden gevraagd als de Algemene Rekenkamer om die informatie verzoekt.
Nauwkeurig omschreven mandaat
De leden van de D66-fractie merken op dat de Algemene Rekenkamer de mogelijkheid heeft om ook gegevens in te zien van andere instellingen die binnen het bereik van artikel 91 Comptabiliteitswet 2001 vallen (bijv. private bedrijven die subsidie krijgen van het Rijk). Deze leden vragen of de regering dit als gewenst ziet en of naar aanleiding van deze wetswijziging, artikel 91 Comptabiliteitswet 2001 niet moet worden gewijzigd, zodat dit artikel voldoet aan een nauwkeurig omschreven mandaat?
Zoals eerder opgemerkt wijzigen inhoud en reikwijdte van het doelmatigheidsonderzoek van de Algemene Rekenkamer niet door dit wetsvoorstel. Het wetsvoorstel wijzigt artikel 91 van de Comptabiliteitswet 2001 derhalve ook niet. Wat het wetsvoorstel beoogt te regelen is dat de Algemene Rekenkamer in het kader van een doelmatigheidsonderzoek bij DNB en de AFM toezichtvertrouwelijke informatie verstrekt krijgt door die toezichthouders. Op andere instellingen die binnen het bereik van artikel 91 van de Comptabiliteitswet 2001 vallen is het onderhavige wetsvoorstel niet van toepassing. Vanzelfsprekend laat het onderhavige wetsvoorstel de reeds op grond van de Comptabiliteitswet 2001 bestaande mogelijkheden voor de Algemene Rekenkamer om gegevens in te zien bij instellingen waar zij onderzoek kan doen, ongemoeid.
Daarnaast wordt momenteel aan de modernisering van de Comptabiliteitswet gewerkt. Uw Kamer is hierover bij brief geïnformeerd.12 In het kader van deze modernisering worden alle artikelen van de Comptabiliteitswet 2001 heroverwogen en zo nodig gewijzigd, zo ook artikel 91.
Geheimhouding en openbaarmaking
De leden van de PVV-fractie merken op dat de Algemene Rekenkamer vertrouwelijke gegevens of inlichtingen alleen openbaar kan maken «indien deze niet herleid kunnen worden tot afzonderlijke personen.» Hoe vindt de beoordeling c.q. handhaving hiervan plaats? Zijn hier objectieve toetsingscriteria voor, zo vragen de leden van de fractie van de PVV.
De beoordeling van de vraag of informatie geen tot afzonderlijke personen herleidbare gegevens bevat, vindt in eerste instantie plaats door de Algemene Rekenkamer. De Algemene Rekenkamer is als onafhankelijk Hoog College van Staat gewend om met vertrouwelijke gegevens te werken en dus ook hoe daarmee om te gaan in haar rapporten. Vanzelfsprekend kan achteraf door lezing van het rapport van de Algemene Rekenkamer worden gecontroleerd of daadwerkelijk geen toezichtvertrouwelijke informatie herleidbaar openbaar is gemaakt. Mocht dat toch het geval zijn, dan kan de Algemene Rekenkamer daar op worden aangesproken.
De leden van de VVD-fractie lezen in het nader rapport dat de regering zich zal inzetten om de geheimhoudingsbepalingen uit andere richtlijnen op het terrein van financiële markten te krijgen. Om welk richtlijnen gaat het specifiek? Zijn dit ook richtlijnen die betrekking hebben op pensioenfondsen?
Het betreft de volgende richtlijnen, die overigens geen van alle betrekking hebben op pensioenfondsen:
Richtlijn 2009/65/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende bepaalde instellingen voor collectieve belegging in effecten (icbe’s) (PbEU L302);
Richtlijn 2004/39/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 betreffende markten voor financiële instrumenten, tot wijziging van de Richtlijnen 85/611/EEG en 93/6/EEG van de Raad en van Richtlijn 2000/12/EG van het Europees Parlement en de Raad en houdende intrekking van Richtlijn 93/22/EEG van de Raad (PbEU L145);
Richtlijn 2002/83/EG van de Raad van het Europees Parlement en de Raad van 5 november 2002 betreffende levensverzekering (PbEG L345);
Richtlijn 92/49/EEG van de Raad van 18 juni 1992 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de levensverzekeringsbranche, en houdende wijziging van de Richtlijnen 73/239/EEG en 88/357/EEG (derde richtlijn schadeverzekering) (PbEG L228);
Richtlijn 2005/68/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2005 betreffende herverzekering en houdende wijziging van Richtlijnen 73/239/EEG en 92/49/EEG van de Raad en van Richtlijnen 98/78/EG en 2002/83/EG (PbEU L323);
Richtlijn 2009/138/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009 betreffende de toegang tot en uitoefening van het verzekerings- en het herverzekeringsbedrijf (Solvabiliteit II) (PbEU L335).
Toestemming buitenlandse toezichthouder
De leden van de PVDA-fractie vragen of het vereiste van toestemming ook geldt in de situatie dat DNB geconsolideerd toezicht houdt op een bank of beleggingsonderneming met een Nederlandse moeder, maar DNB de informatie ontvangt van de buitenlandse toezichthouders die toezicht houden op de dochters van die bank. Of is DNB in dat geval als geconsolideerd toezichthouder gemachtigd de informatie te verstrekken? Voorts vragen de leden van de PVDA-fractie of DNB en AFM werkafspraken hebben met toezichthouders buiten de Europese Unie en voor landen die niet onder het regime van CRD IV vallen? Zo ja, met welke toezichthouders? Zo nee, zijn de toezichthouders voornemens deze afspraken te maken of werken zij op een case-by-case basis?
Het vereiste van toestemming van de buitenlandse toezichthouder voor het verstrekken van informatie aan de Algemene Rekenkamer, die DNB van die buitenlandse toezichthouder heeft ontvangen, geldt ook in de situatie dat DNB geconsolideerd toezichthouder is. Artikel 1:93, lid 3, Wft is ook in die situatie van toepassing. De toezichthouders hebben geen op deze nieuwe bevoegdheid van de Algemene Rekenkamer toegesneden specifieke afspraken gemaakt met andere toezichthouders over de uitvoering van de informatieverstrekking aan de Algemene Rekenkamer. Indien de informatie waar de Algemene Rekenkamer om vraagt afkomstig is van een buitenlandse toezichthouder zullen de toezichthouders in voorkomende gevallen in overleg treden met de betrokken buitenlandse toezichthouder. Zij zullen in dat geval contact opnemen met de betreffende buitenlandse toezichthouder teneinde de beoordeling van het verzoek van de Algemene Rekenkamer te helpen bespoedigen.
Tevens informeren de leden van de PvdA-fractie naar de mogelijkheid tot informatie-uitwisseling met de Algemene Rekenkamer als een nationale toezichthouder geen toezicht houdt uit hoofde van CRD IV maar op basis van de het toezicht op verzekeraars of financiële conglomeraten.
Het wetsvoorstel bepaalt dat de toezichthouder toezichtvertrouwelijke informatie moet verstrekken aan de Algemene Rekenkamer die de toezichthouder heeft verkregen bij de vervulling van de hem ingevolgde de Wft opgedragen taak. De Wft heeft ook betrekking op verzekeraars en financiële conglomeraten, dus DNB zal ook de informatie die zij over die ondernemingen onder zich heeft in voorkomend geval verstrekken aan de Algemene Rekenkamer.13
De leden van de SP-fractie lezen dat DNB en de AFM geen toezichtvertrouwelijke informatie van buitenlandse toezichthouders mogen verstrekken aan de Algemene Rekenkamer zonder expliciete toestemming. Is de regering van mening dat met deze informatiebeperking voldaan kan worden aan de door de commissie De Wit voorgestelde integrale vastgelegde visie op het toezicht op de financiële toezichthouders? Vervolgens vragen de leden van de SP-fractie of van DNB en de AFM kan worden verlangd dat zij expliciete toestemming vragen aan de buitenlandse toezichthouders.
Dat de toezichthouders expliciet toestemming moeten krijgen van de toezichthouders in andere lidstaten, is een verplichting op grond van artikel 60, tweede lid, onderdeel d, van Richtlijn 2013/36/EU (CRD IV). De twee vragen van de SP moeten dus bevestigend worden beantwoord (zie artikel 1:93d, eerste lid, laatste volzin, zoals opgenomen in het wetsvoorstel). Zie hierboven onder I een uitgebreide uiteenzetting over dit onderwerp.
De vraag van de leden van de SP-fractie welke bezwaren er bestaan om de Algemene Rekenkamer zonder de toestemming van de toezichthouder in de andere lidstaat inzage te geven in de stukken van die toezichthouder, is met het bovenstaande ook beantwoord. Daaraan kan nog worden toegevoegd dat DNB en de AFM zich moeten houden aan deze verplichting omdat anders toezichthouders in andere lidstaten naar verwachting niet meer geneigd zullen zijn om toezichtvertrouwelijke informatie te delen met DNB of de AFM, hetgeen negatieve gevolgen zal hebben voor het toezicht van DNB en de AFM op bijvoorbeeld banken met vestigingen in verschillende landen. Zoals hiervoor reeds uiteengezet, geldt deze verplichting echter nu ook al en is dit dus niet een nadeel of gevolg van het onderhavige wetsvoorstel.
De leden van de CU-fractie willen weten op welke wijze de Algemene Rekenkamer een informatieverzoek moet indienen bij de buitenlandse toezichthouder en of er afspraken bestaan over de termijn waarbinnen buitenlandse toezichthouders moeten reageren.
De Algemene Rekenkamer verzoekt DNB om informatie, bijvoorbeeld om het inzien van bepaalde dossiers. DNB zal vervolgens moeten nagaan of die dossiers informatie bevat die afkomstig is van buitenlandse toezichthouders en als dat het geval is, dan zal DNB die buitenlandse toezichthouders om toestemming vragen. De Algemene Rekenkamer hoeft dus niet zelf een informatieverzoek in te dienen bij buitenlandse toezichthouders. Er bestaan geen afspraken over de termijn waarbinnen een buitenlandse toezichthouder moet reageren, maar het ligt in de rede dat de buitenlandse toezichthouder zo snel als redelijkerwijs mogelijk zal bepalen of zij toestemming verleend voor verstrekking aan de Algemene Rekenkamer.
Vervolgens vragen de leden van de CU-fractie de regering wat zij vindt van de suggestie van de Algemene Rekenkamer dat Europese toezichthouders onderling af kunnen spreken dat zij van elkaar uitdrukkelijk toestemming hebben om hun Rekenkamers voor de uitoefening van hun controletaak bedoelde gegevens of inlichtingen te mogen verstrekken.
Als gezegd is de verplichting voor de toezichthouders om toestemming te vragen aan de toezichthouders in andere lidstaten om informatie van die toezichthouders te verstrekken aan de Algemene Rekenkamer een verplichting op grond van Richtlijn 2013/36/EU (CRD IV). De suggestie van de Algemene Rekenkamer om van deze verplichting af te wijken door onderlinge afspraken tussen de toezichthouders in alle lidstaten, acht de regering niet uitvoerbaar. Het is namelijk niet goed voorstelbaar dat een toezichthouder in een andere lidstaat die haar eigen rekenkamer geen toegang geeft tot toezichtvertrouwelijke informatie, dit wel zou toestaan aan een rekenkamer van een andere lidstaat.
Voorts vragen de leden van de CU-fractie of de regering kan aangeven hoeveel lidstaten gebruik gaan maken van de mogelijkheid uit Richtlijn 2013/36/EU (CRD IV) om hun Rekenkamers toegang te geven tot toezichtvertrouwelijke informatie. Dit vragen zij omdat er momenteel nog een groot aantal lidstaten is dat een dergelijk mandaat voor hun rekenkamer niet kent. Zij vragen dan ook of de regering verwacht dat dit een belemmering kan vormen voor het geven van toestemming door buitenlandse toezichthouders.
Hierboven onder II heeft de regering aangegeven welke Europese lidstaten hun rekenkamers op dit moment al toegang hebben gegeven tot toezichtvertrouwelijke informatie (zie voetnoot 4). Uit het gezamenlijk onderzoek van de presidenten van de rekenkamers in de EU blijkt dat op dit moment vier lidstaten hun rekenkamers toegang verschaffen. De regering beschikt niet over informatie of daar na inwerkingtreding van Richtlijn 2013/36/EU (CRD IV) lidstaten aan kunnen worden toegevoegd.
De vraag of het een belemmering kan vormen voor het geven van toestemming door buitenlandse toezichthouders dat een groot aantal lidstaten hun eigen rekenkamers geen toegang verschaffen tot toezichtvertrouwelijke informatie, is op dit moment niet te beantwoorden. Juridisch vormt het geen belemmering, maar het is goed voorstelbaar dat een toezichthouder in een andere lidstaat die haar eigen rekenkamer geen toegang geeft tot toezichtvertrouwelijke informatie, dit ook niet zal toestaan aan een rekenkamer van een andere lidstaat.
De leden van de VVD-fractie merken op dat de Algemene Rekenkamer ook verzoeken om informatie kan krijgen van buitenlandse instanties. Hoe wordt omgegaan met verzoeken van buitenlandse rekenkamers om toezichtvertrouwelijke informatie in Nederland? Welke autoriteit neemt uiteindelijk de beslissing over het wel of niet verstrekken van gegevens?
Buitenlandse rekenkamers kunnen de Algemene Rekenkamer verzoeken om informatie, maar als dit toezichtvertrouwelijke informatie betreft die de Algemene Rekenkamer op grond van dit wetsvoorstel heeft gekregen van DNB of de AFM, dan zal de Algemene Rekenkamer die niet mogen verstrekken aan de betreffende buitenlandse rekenkamer (zie artikel 1:93d, tweede lid, van het wetsvoorstel). Met het voorgaande als wettelijke plicht waar de Algemene Rekenkamer zich aan moet houden, is het wel de Algemene Rekenkamer zelf die beslist over het wel of niet verstrekken van de gegevens aan een buitenlandse rekenkamer die daar om verzoekt.
Verhouding Algemene Rekenkamer en Minister
De leden van de D66-fractie hebben in het advies van de Raad van State gelezen dat er zorgen bestaan over de verhouding tot de Minister van Financiën. Door deze wetswijziging is de Algemene Rekenkamer in staat op grond van informatie, waar de Minister van Financiën niet over kan beschikken, de Staten-Generaal te rapporteren. Dit kan leiden tot spanningen in de verantwoordelijkheidsrelatie tussen de Minister en de Staten-Generaal. Deze leden vragen de regering wat de gevolgen van deze wetswijziging zijn in de verhouding tot de verantwoordelijkheid van de Minister voor het goed functioneren van het financieel stelsel.
Zoals eerder opgemerkt wordt de reikwijdte van het doelmatigheidsonderzoek van de Algemene Rekenkamer naar het toezicht van DNB en de AFM niet uitgebreid door middel van dit wetsvoorstel. Het is dus niet zo dat de Staten-Generaal, anders dan de Minister van Financiën, via de Algemene Rekenkamer wel beschikt over tot individuele instellingen herleidbare toezichtvertrouwelijke informatie. De Algemene Rekenkamer mag de toezichtvertrouwelijke gegevens slechts gebruiken voor haar doelmatigheidsonderzoek en dat doelmatigheidsonderzoek mag de Algemene Rekenkamer delen met de Staten-Generaal; dit laatste op voorwaarde dat het doelmatigheidsonderzoek geen tot individuele instellingen herleidbare toezichtvertrouwelijke informatie bevat.
Overigens is er wetgeving in voorbereiding op grond waarvan de Minister van Financiën ook over toezichtvertrouwelijke informatie kan beschikken als hij daar met het oog op de stabiliteit van het financiële stelsel behoefte aan heeft14. In de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel wordt vermeld dat het voor de algemene (systeem)verantwoordelijkheid van de Minister van Financiën van belang is om zijn informatiepositie te versterken. Een goede informatiepositie is noodzakelijk om potentiële risico’s goed te kunnen inschatten en een zorgvuldige afweging te maken met betrekking tot het benodigde instrumentarium en de inzet daarvan. Voorts kan de Minister van Financiën op grond van artikel 1:42, eerste lid, van de Wft, toezichtvertrouwelijke informatie krijgen als dat nodig is voor een onderzoek naar het toezicht van DNB of de AFM («toezicht op toezicht»). De Minister van Financiën is overigens aan vergelijkbare15 waarborgen van geheimhouding gebonden als de Algemene Rekenkamer met betrekking tot de vertrouwelijke gegevens en inlichtingen16.
Het bovenstaande overziend acht de regering het niet waarschijnlijk dat de Staten-Generaal een informatievoorsprong op de Minister van Financiën zal hebben via rapporten van de Algemene Rekenkamer.
De leden van de VVD-fractie merken op dat de overheidsbijdrage in de toezichtkosten van DNB en AFM wegvallen vanaf 2015. Welke rol heeft de Algemene Rekenkamer dan na 2015 bij AFM en DNB? Welke overwegingen heeft de regering om dan toezicht te hebben op de budgetten van AFM en DNB?
De rol van de Algemene Rekenkamer bij de AFM en DNB blijft in beginsel ongewijzigd als de overheidsbijdrage in de toezichtkosten is weggevallen. Op grond van de artikel 91, eerste lid, onderdeel d, van de Comptabiliteitswet 2001 kan de Algemene Rekenkamer namelijk haar controletaken uitoefenen bij rechtspersonen die worden bekostigd uit de opbrengst van bij of krachtens de wet ingestelde heffingen. Het toezicht van DNB en de AFM wordt momenteel al deels bekostigd door de sector middels heffingen en dat zal nadat de overheidsbijdrage is weggevallen voor het totaal van de toezichtkosten gelden. De Algemene Rekenkamer zal derhalve nog steeds moeten kunnen onderzoeken of de bijdrage aan de kosten van het toezicht die banken en andere onder toezichtstaande instellingen middels heffingen hebben betaald doelmatig is besteed door DNB en de AFM.
Vragen n.a.v. het advies van de Algemene Rekenkamer
De leden van de D66-fractie constateren dat de Algemene Rekenkamer een voorstel doet om de van overeenkomstige toepassing van artikel 1:93 lid drie, achterwege te laten. De regering oordeelt dat dit niet mogelijk is omdat Europese richtlijnen hier geen ruimte voor laten. Deze leden vragen de regering om een meer concrete uitleg over hun oordeel hierover. Op basis van welke richtlijn is dit onmogelijk? Daarnaast vragen deze leden wat de regering vindt van de praktische mogelijkheden die de Algemene Rekenkamer voorlegt om de administratieve belasting van DNB en AFM te verlichten? Is de regering van plan om DNB/AFM er toe aan te zetten om afspraken te maken met (Europese) toezichthouders over de toegankelijkheid van toezichtsinformatie voor de Algemene Rekenkamer?
Op grond van artikel 60, tweede lid, van Richtlijn 2013/36/EU (CRD IV) mogen lidstaten het hun rekenkamers mogelijk maken om toezichtvertrouwelijke informatie in te zien bij de toezichthouders op de financiële sector. Dat is echter slechts onder bepaalde voorwaarden toegestaan en een van die voorwaarden is dat toezichtvertrouwelijke informatie die een toezichthouder heeft verkregen van een toezichthouder in een andere lidstaat slechts mag worden verstrekt aan een rekenkamer als de betreffende buitenlandse toezichthouder daar expliciet toestemming voor heeft gegeven17. De suggestie van de Algemene Rekenkamer om de administratieve belasting van DNB en de AFM te verlichten door met de toezichthouders in andere lidstaten af te spreken dat iedere toezichthouder toezichtvertrouwelijke informatie afkomstig van een buitenlandse toezichthouder vrijelijk mag verstrekken aan haar nationale rekenkamer, acht de regering niet haalbaar. Zoals hierboven onder V reeds is opgemerkt naar aanleiding van vragen van leden van de CU-fractie is het namelijk niet goed voorstelbaar dat een toezichthouder in een andere lidstaat die haar eigen rekenkamer geen toegang geeft tot toezichtvertrouwelijke informatie, dit wel zou toestaan aan een rekenkamer van een andere lidstaat.
De Minister van Financiën, J.R.V.A. Dijsselbloem