Nr. 32 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 april 2015

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, L.F. Asscher

Aanleiding

Met de per 1 januari 2015 ingevoerde Wet hervorming kindregelingen (verder WHK) is beoogd het stelsel van kindregelingen te hervormen en te versoberen. Vanwege de invloed van de kindregelingen op het inkomen van ouders en op de tegemoetkoming in de kosten van kinderen, heeft de WHK tevens gevolgen voor de vaststelling van kinderalimentatie. Hierna wordt een analyse gegeven van de gevolgen van deze wet voor kinderalimentatie. Ten behoeve van deze analyse is door ambtenaren van de betrokken ministeries technisch overleg gevoerd met partijen die werkzaam zijn op het terrein van kinderalimentatie waaronder een afvaardiging van de Expertgroep Alimentatienormen en de Vereniging van Familierecht Advocaten Scheidingsmediators (vFAS). Tevens zijn er eigen berekeningen gemaakt om de gevolgen in kaart te brengen.

Hoofdlijnen van vaststelling kinderalimentatie

Als eerste wordt de behoefte van het kind bepaald. Uitgangspunt hierbij is de levensstandaard van het kind vóór de echtscheiding zoveel mogelijk op peil te houden. De behoefte van het kind wordt gebaseerd op het inkomen van de ouders en de hoogte van de overheidsondersteuning voor de kosten van het kind (kinderbijslag en kindgebonden budget) vóór de echtscheiding. Vervolgens wordt gekeken welk deel van deze behoefte na de echtscheiding wordt gedekt door de dan geldende overheidsondersteuning. Het resterende deel van de behoefte moet naar draagkracht worden bijgedragen door de ouders.

Vervolgens wordt de draagkracht van de ouders bepaald. Draagkracht van de ouders wordt – naast het inkomen uit arbeid, eigen onderneming, vermogen, of uitkering – beïnvloed door heffingskortingen, aftrekposten, en inkomensaanvullingen. Uit de draagkrachtbepaling volgt welk deel van de resterende behoefte voor rekening van welke ouder komt en welk bedrag aan kinderalimentatie hiermee gepaard gaat. Is de draagkracht van (een van) beide ouders lager dan de resterende behoefte dan wordt de kinderalimentatie maximaal op deze draagkracht vastgesteld. Op de bijdrage van de niet-verzorgende ouder vindt de zogenoemde zorgkorting plaats aan de hand van het aantal dagen dat het kind bij deze ouder doorbrengt.

Wijzigingen als gevolg van WHK

De WHK heeft gevolgen voor de bepaling van kinderalimentatie, door invloed op de vaststelling van de behoefte dan wel op de bepaling van de draagkracht. De relevante aanpassingen zijn de volgende:

• • Afschaffing alleenstaande-ouderaanvulling in minimumuitkeringen

• • Afschaffing uitgaven voor levensonderhoud van kinderen (verder LOK)

• • Afschaffing alleenstaande-ouderkorting

• • Introductie alleenstaande-ouderkop in het kindgebonden budget

• • Verhoging reguliere bedragen eerste en tweede kind kindgebonden budget

• • Verlaging afbouwgrens kindgebonden budget

• • Verlaging afbouwpercentage kindgebonden budget

Van deze aanpassingen is de introductie van de alleenstaande-ouderkop, die de alleenstaande-ouderkorting en de alleenstaande-ouderaanvulling in de minimumuitkeringen vervangt, de maatregel die de grootste invloed heeft op de vaststelling van kinderalimentatie. Dit komt door de grootte van het bedrag, maar ook door de wijze waarop dit doorwerkt in de systematiek van het berekenen van kinderalimentatie.

Het doel van de vervanging van de alleenstaande-ouderkorting en de alleenstaande-oudertoeslag in minimumuitkeringen door de nieuwe alleenstaande-ouderkop was tweeledig: naast een aanmerkelijke vereenvoudiging, vooral ook het meer lonend maken van werken voor alleenstaande ouders. Vanwege het verminderen van het aantal kindregelingen en om te bewerkstelligen dat zich geen verzilveringsproblemen kunnen voordoen zoals bij de fiscale alleenstaande-ouderkorting het geval was, is ervoor gekozen de alleenstaande-ouderkop onder te brengen in het kindgebonden budget. Daarmee heeft deze tegemoetkoming een tweeledig karakter gekregen, te weten aanvullende inkomensondersteuning van de alleenstaande ouder, overeenkomend met de doelstelling van de oude regelingen, en, als onderdeel van het kindgebonden budget, een tegemoetkoming in de kosten van kinderen.

Alimentatienormen

De Expertgroep Alimentatienormen rekent sinds 2013 het kindgebonden budget toe aan de behoefte van het kind. Met betrekking tot de WHK heeft de Expertgroep Alimentatienormen in haar meest recente Rapport Alimentatienormen (versie van 1 januari 2015) in lijn met haar keuze van 2013 bepaald dat de alleenstaande-ouderkop, als onderdeel van het kindgebonden budget, zal worden toegerekend aan de behoefte van het kind. Dit is een belangrijke wijziging ten opzichte van de behandeling van de voorgangers van de alleenstaande-ouderkop, die juist werden toegerekend aan de draagkracht van de ontvangende ouder.

Een deel van de gevolgen van de WHK op de kinderalimentatie vloeit voort uit voornoemde toerekening van bepaalde kindregelingen aan de draagkracht van de ouders dan wel aan de behoefte van het kind. Bij de behandeling van de WHK heb ik aangegeven dat verhoging van het kindgebonden budget kan leiden tot het verlagen van de resterende behoefte van het kind. De doorwerking van de WHK op de hoogte van kinderalimentatie is echter sterk afhankelijk van de specifieke feiten en omstandigheden. Bij de behandeling van de wet heb ik de grote lijnen van de gevolgen geschetst, maar niet het spectrum van die gevolgen voor kinderalimentatie doorgerekend. Hierdoor treden er in bepaalde gevallen effecten op die ik niet heb voorzien, zoals hierna aan de orde zal komen.

Uit de berichtgeving van de Expertgroep Alimentatienormen1 leid ik af dat de expertgroep zich bij de keuze in het toerekenen van bepaalde tegemoetkomingen aan de behoefte van het kind heeft gebaseerd op mijn uitlatingen tijdens de parlementaire behandeling van de WHK. Naar het oordeel van het kabinet was op basis van de overige parlementaire stukken, zoals de memorie van toelichting, een andere keuze in de toerekening eveneens verdedigbaar geweest, doch niet op voorhand beter. De aanbevelingen zijn gebaseerd op voornoemde grote lijnen. Zoals aangegeven is de kinderalimentatie sterk afhankelijk van feiten en omstandigheden. Gegeven dat, zoals vermeld, de aanbevelingen een richtlijn zijn kunnen rechters en partijen waar nodig in individuele zaken daarvan afwijken. Eveneens zou denkbaar zijn in individuele gevallen maatwerk te bieden door een (gedeeltelijk) afwijkende toerekening toe te passen. De expertgroep zou, indien daartoe aanleiding zou bestaan, bij een volgende periodieke aanpassing haar aanbevelingen hierop kunnen aanvullen.

In de onderhavige analyse ga ik uit van het Rapport Alimentatienormen 2015 en de gangbare rekenmodellen waarin deze normen worden toegepast en waarin de alle aanbevelingen van de Expertgroep zijn opgenomen, nu het rapport de basis is voor de rechtspraktijk.

Gevolgen doorwerking WHK op kinderalimentatie

In onderstaande tabellen zijn voor verschillende casussen de gevolgen van de WHK op het te betalen bedrag aan kinderalimentatie in kaart gebracht. Ook is het netto besteedbaar inkomen weergegeven onder het oude stelsel van kindregelingen in 2014 en na een eventuele wijziging van eerder vastgestelde kinderalimentatie onder het nieuwe stelsel in 2015. In dit inkomen is rekening gehouden met belastingheffing, met kinderbijslag (impliciet door bepaling van de behoefte) en met kindgebonden budget (expliciet in de tabel). Voor het bepalen van het netto inkomenseffect van de WHK in combinatie met het effect van een alimentatiewijziging is geen rekening gehouden met de eventuele doorwerking op andere inkomensbestanddelen (zoals bijvoorbeeld zorgtoeslag en de partneralimentatie).

Met de voorbeelden in de tabel is getracht om een globaal overzicht te geven en de belangrijkste effecten toe te kunnen lichten. Voor de overzichtelijkheid is gekozen voor vergelijkbare gevallen waarin steeds sprake is van twee kinderen jonger dan 12 jaar (tabel 1), dan wel van 12 jaar en ouder (tabel 2), die steeds bij de verzorgende ouder (V) wonen. Daarbij zijn uiteraard ook de inkomenseffecten van de niet-verzorgende ouder (M) in beeld gebracht. Dit is de ouder die kinderalimentatie moet betalen. De gekozen voorbeelden sluiten aan bij de gestelde Kamervragen en breiden deze uit om het spectrum van gevolgen goed in beeld te brengen. Bij de voorbeelden is aangegeven wat het bruto jaarinkomen van iedere partner is. Een inkomen van € 19.316 per jaar komt overeen met het wettelijk minimumloon (WML). Voorzichtigheid is wel geboden omdat de doorwerking sterk afhankelijk is van de omstandigheden van het individuele geval. Precieze cijfers over het aantal gevallen waar het om gaat zijn niet bekend, maar, ervan uitgaande dat circa de helft van de eenoudergezinnen gescheiden is2, en er in circa zes op de tien gevallen kinderalimentatie wordt toegekend3, zal het gaan om circa 100.000 gezinnen. Het betreft hier alleen gevallen waarbij een echtscheidingsprocedure is doorlopen en kinderalimentatie is vastgesteld. Gescheiden gezinnen met een geregistreerd partnerschap, samenlevingscontract e.d. zijn niet meegenomen in de cijfers. Indien zij afspraken hebben gemaakt over kinderalimentatie en de vaststelling heeft plaatsgevonden met inachtneming van de alimentatienormen, ondervinden zij dezelfde effecten. Overigens zal niet in elk van deze gezinnen wijziging van de eerder overeengekomen of toegewezen kinderalimentatie aan de orde zijn. De effecten van de verschillende maatregelen kunnen elkaar namelijk ook (gedeeltelijk) opheffen. Daarnaast kan het zo zijn dat de ex-partners het kinderalimentatiebedrag naar eigen invulling hebben bepaald waardoor de effecten van de WHK anders kunnen zijn.

Uit de tabellen blijkt dat in alle gevallen bij wijziging van de kinderalimentatie (dus overgaande van stelsel 2014 naar stelsel 2015) de bijdrage van de ouders aanmerkelijk daalt (in de meeste voorbeelden met 278 euro, in voorbeeld 3 met 250 euro). Dit hangt direct samen met het hogere kindgebonden budget van de alleenstaande ouder dat, conform de aanbevelingen van de expertgroep, in een groter deel van de behoefte voorziet. Zo daalt in voorbeeld 1 de resterende behoefte («bijdrage ouders») van 520 euro naar 242 euro. Het directe gevolg van de resterende lagere behoefte is een lagere alimentatieverplichting voor de niet-verzorgende ouder. Dit effect wordt enigszins gemitigeerd door een lagere draagkracht van de ontvangende ouder4, doordat deze immers een lager netto inkomen heeft door het wegvallen van de alleenstaande-ouderkorting. Het positieve effect van de lagere kinderalimentatie wordt groter naarmate het inkomensverschil tussen beide ouders groter is (zie rij 37: verschil Totaal inkomen M). Dit komt doordat er bij grotere inkomensverschillen een grotere alimentatieverplichting bestaat waardoor een aanpassing relatief een groter effect heeft.

Omdat de WHK grote positieve effecten heeft voor (werkende) alleenstaande ouders is het saldo-effect ten opzichte van de lagere kinderalimentatie in de meeste gevallen nog steeds positief. Hierbij dient overigens onderscheid te worden gemaakt tussen ouders met kinderen jonger dan 12 jaar en ouders met kinderen van 12 jaar en ouder. Een alleenstaande werkende ouder met (een) kind(eren) jonger dan 12 jaar heeft recht op de inkomensafhankelijke combinatiekorting (IACK), maar kon deze tot 2015 bij een inkomen tot maximaal WML nauwelijks verzilveren. Het omzetten van de alleenstaande-ouderkorting in de alleenstaande-ouderkop binnen het kindgebonden budget heeft tot gevolg dat het totaal aan recht op heffingskortingen minder geworden is waardoor overige heffingskortingen – waaronder de IACK5 – beter verzilverd kunnen worden. De IACK, die bestemd is omwerkende ouders met kinderen tot 12 jaar te ondersteunen, komt als gevolg van de WHK dan ook beter tot zijn recht. Alleenstaande werkende ouders met kinderen van 12 jaar en ouder hadden en hebben geen recht op de IACK en ondervinden dan ook geen voordelen van het verbeteren van de verzilverbaarheid daarvan.

Indien er recht bestaat op partneralimentatie kan het negatieve inkomenseffect dat in specifieke situaties bij de verzorgende ouder ontstaat, deels worden opgevangen door een hoger bedrag aan partneralimentatie. In de systematiek van vaststelling van alimentatie gaat kinderalimentatie voor op partneralimentatie, als de draagkracht van de alimentatieplichtige niet toereikend is. Indien de niet-verzorgende ouder minder van zijn draagkracht hoeft in te zetten ten behoeve van kinderalimentatie, resteert er meer ruimte voor partneralimentatie. Een onderhoudsplicht jegens de ex-partner, met wie een juridische relatie heeft bestaan (huwelijk of geregistreerd partnerschap), bestaat alleen voor zover deze niet in eigen onderhoud kan voorzien. Er wordt dus niet in alle gevallen naast kinderalimentatie ook partneralimentatie vastgesteld. In hoeveel van de gevallen er sprake is van zowel kinder- als partneralimentatie is niet bekend.

Een bijzondere situatie treedt op als de ontvangende ouder geen inkomen heeft, zoals in voorbeeld 5 en daarom bijstand ontvangt. De kinderalimentatie is een voorliggende voorziening en wordt daarom in mindering gebracht op de bijstand. Het nadeel van een lagere kinderalimentatie is dus niet aanwezig voor deze ouder. Het totale inkomenseffect is daarmee gering. Indien er in dit geval recht op partneralimentatie bestaat wordt de lagere kinderalimentatie grotendeels gemitigeerd door een hogere partneralimentatie. In dit specifieke geval neemt de kinderalimentatie weliswaar af met 236 euro, maar neemt de partneralimentatie toe met 207 euro.

In het voorgaande is getoond dat de inkomenseffecten van de WHK in samenhang met eventuele wijziging van de verschuldigde kinderalimentatie overwegend positief zijn. In specifieke gevallen treden er negatieve inkomenseffecten op. Deze kunnen in bepaalde gevallen worden beperkt door een hogere partneralimentatie. Ik zie daarom geen noodzaak tot generieke compensatie.

Tabel 1. Uitwerking alimentatienormen voor voorbeelden, kinderen 12- (bedragen per maand)1

	Voorbeeld 1 19316/19316	Voorbeeld 2 45000/19316	Voorbeeld 3 45000/45000	Voorbeeld 4 28000/14000	Voorbeeld 5 35000/bijst.
Voor scheiding
1. Netto inkomen M	1.376	2.563	2.563	1.784	2.110
2. Netto inkomen V	1.510	1.510	2.740	1.128	0
3. Kindgeb. budget	51	0	0	30	74
4. Behoefte kinderen	648	944	1.264	650	452
Na scheiding
Stelsel 2014
5. Kindgeb. budget	128	128	12	128	128
6. Rest. behoefte (=4–5)	520	816	1.252	522	324
7. Netto inkomen M	1.376	2.563	2.563	1.784	2.110
8. Fisc. voordeel LOK	0	70	70	0	70
9. Draagkracht M	108	723	723	272	501
10. Netto inkomen V	1.610	1.610	2.929	1.167	954
11. Draagkracht V	186	186	833	50	0
12. Draagkr. M+V (=9+11)	294	909	1.556	322	501
13. Aandeel M	108	649	582	272	324
14. Zorgkorting M	0	122	188	0	49
15. Kindalm. M aan V (=13–14)	108	527	394	272	275
16. Aandeel V	186	167	670	50	0
17. Tot. ink. M (=7+8–15)	1.268	2.106	2.239	1.512	1.905
18. Tot. ink. V (=5+10+15)	1.846	2.265	3.335	1.567	1.357
Stelsel 2015
19. Kindgeb. budget	406	406	262	406	406
20. Rest. behoefte (=4–19)	242	538	1.002	244	46
21. Netto inkomen M	1.388	2.586	2.586	1.797	2.122
22. Fisc. voordeel LOK	0	0	0	0	0
23. Draagkracht M	110	654	654	268	427
24. Netto inkomen V	1.523	1.523	2.765	1.136	923
25. Draagkracht V	127	127	742	50	0
26. Draagkr. M+V (=23+25)	237	781	1.396	318	427
27. Aandeel M	110	451	475	206	46
28. Zorgkorting M	34	81	150	37	7
29. Kindalm. M aan V (=27–28)	76	370	325	169	39
30. Aandeel V	127	87	527	38	0
31. Tot. ink. M (=21+22–29)	1.312	2.216	2.261	1.628	2.083
32. Tot. ink. V (=19+24+29)	2.005	2.299	3.352	1.711	1.368
Verschil 2015–2014
33. Rest. behoefte (=20–6)	– 278	– 278	– 250	– 278	– 278
34. Aandeel M (=27–13)	2	– 198	– 107	– 66	– 278
35. Aandeel V (=30–16)	– 59	– 80	– 143	– 12	0
36. Kindalm. M aan V (=29–15)	– 32	– 156	– 70	– 103	– 236
37. Tot. ink. M (=31–17)	44	109	23	116	178
38. Tot. ink. V (=32–18)	159	35	17	144	11
Nrs. 1–5: basisgegevens van het gezin voor scheiding om zodoende de behoefte van het kind/kinderen vast te stellen om diens levensstandaard, ook na scheiding, constant te houden. Nrs. 7–10: dienen ter bepaling van de draagkracht van beide ouders. Nrs. 11–14: dienen ter verdeling van de resterende behoefte van het kind over beide ouders naar draagkracht. Nrs. 33–38: tonen de gevolgen van de Wet hervorming kindregelingen op de resterende behoefte van het kind dat niet is gedekt door kindregelingen, het bedrag aan kinderalimentatie en het totale inkomen van ouders

Tabel 2. als hierboven voor 12+

	Voorbeeld 1 19316/19316	Voorbeeld 2 45000/19316	Voorbeeld 3 45000/45000	Voorbeeld 4 28000/14000	Voorbeeld 5 35000/bijst.
Voor scheiding
1. Netto inkomen M	1.376	2.563	2.563	1.784	2.110
2. Netto inkomen V	1.376	1.376	2.563	1.012	0
3. Kindgeb. budget	90	0	0	68	113
4. Behoefte kinderen	604	888	1.198	610	442
Na scheiding
Stelsel 2014
5. Kindgeb. budget	168	168	49	168	168
6. Rest. behoefte (=4–5)	436	720	1.149	442	274
7. Netto inkomen M	1.376	2.563	2.563	1.784	2.110
8. Fisc. voordeel LOK	0	80	80	0	0
9. Draagkracht M	108	733	733	272	996
10. Netto inkomen V	1.524	1.524	2.752	1.141	0
11. Draagkracht V	144	144	746	50	0
12. Draagkr. M+V (=9+11)	252	877	1.479	322	511
13. Aandeel M	108	602	570	272	274
14. Zorgkorting M	0	108	172	6	41
15. Kindalm. M aan V (=13–14)	108	494	398	266	233
16. Aandeel V	144	118	579	50	0
17. Tot. ink. M (=7+8–15)	1.268	2.149	2.245	1.518	1.877
18. Tot. ink. V (=5+10+15)	1.800	2.186	3.199	1.575	1.397
Stelsel 2015
19. Kindgeb. budget	445	445	301	445	445
20. Rest. behoefte (=4–19)	159	443	897	165	0
21. Netto inkomen M	1.388	2.586	2.586	1.797	2.122
22. Fisc. voordeel LOK	0	0	0	0	0
23. Draagkracht M	110	654	654	268	0
24. Netto inkomen V	1.388	1.388	2.586	1.020	962
25. Draagkracht V	110	110	654	50	0
26. Draagkr. M+V (=23+25)	220	764	1.308	318	0
27. Aandeel M	80	380	449	140	0
28. Zorgkorting M	24	66	135	25	0
29. Kindalm. M aan V (=27–28)	56	314	314	115	0
30. Aandeel V	79	63	448	25	0
31. Tot. ink. M (=21+22–29)	1.332	2.272	2.272	1.682	2.122
32. Tot. ink. V (=19+24+29)	1.889	2.147	3.201	1.580	1.407
Verschil 2015–2014
33. Rest. behoefte (=20–6)	– 277	– 277	– 252	– 277	– 274
34. Aandeel M (=27–13)	– 28	– 222	– 121	– 132	– 274
35. Aandeel V (=30–16)	– 65	– 55	– 131	– 25	0
36. Kindalm. M aan V (=29–15)	– 52	– 180	– 83	– 151	– 233
37. Tot. ink. M (=31–17)	64	123	26	164	245
38. Tot. ink. V (=32–18)	89	-39	3	5	10

Doorwerking kinderalimentatie op bijstand

De wijze waarop de alleenstaande-ouderkop wordt verwerkt in de berekening van kinderalimentatie heeft ook gevolgen voor de uitgaven aan bijstandsuitkeringen. Dit effect is tweeledig: wanneer de kinderalimentatie wordt gewijzigd en lager wordt vastgesteld, zoals hierboven is toegelicht en in voorbeeld 5 te zien is, is de gemeente een hoger bedrag aan bijstand kwijt. Daarnaast kunnen gemeenten minder bijstand verhalen op de ex-partner, indien er geen kinderalimentatie is afgesproken of de ex-partner niet of te weinig betaalt. De G4-gemeenten hebben schriftelijk aandacht gevraagd voor deze kwestie, en ook uw Kamer heeft hiernaar gevraagd.

Zoals hiervoor is aangegeven, kan er wel sprake zijn van een mitigerend effect. Indien minder kinderalimentatie verschuldigd is omdat er een lagere resterende behoefte is, kan een eventueel surplus aan draagkracht worden aangewend voor (meer) partneralimentatie. Dat bedrag kan de gemeente dan verrekenen met de te betalen bijstand dan wel verhalen op de ex-partner. Dit kan uiteraard alleen in de gevallen waarin recht bestaat op partneralimentatie en dit zal het budgettaire effect voor gemeenten niet volledig teniet doen.

Momenteel breng ik de financiële gevolgen voor gemeenten in kaart. De uitkomsten neem ik mee bij de definitieve vaststelling van het macro-budget 2015.

Conclusie

De gevolgen van de WHK voor de hoogte van kinderalimentatie hangen sterk af van de specifieke situatie. Hoewel er veel wijzigt betekent het niet dat ouders grote negatieve gevolgen hiervan ondervinden. In veel van de gevallen gaan beide ouders erop vooruit. Negatieve gevolgen kunnen optreden bij ontvangers van kinderalimentatie indien de kinderen twaalf jaar of ouder zijn en wanneer het inkomensverschil tussen beide ouders groot is. Dit negatieve effect kan grotendeels gemitigeerd worden als er sprake is van partneralimentatie en de betalende ouder hiervoor voldoende draagkracht heeft.

Mocht in de rechtspraktijk naar voren komen dat gevolgen in bepaalde gevallen niet aanvaardbaar zijn, dan kan – zoals hiervoor aangegeven – van de alimentatienormen worden afgeweken en kan de Expertgroep vanzelfsprekend bij een volgende periodieke aanpassing haar aanbevelingen desgewenst bijstellen – mocht hiertoe aanleiding bestaan.

Verder is het zo dat de doorwerking van de WHK op de hoogte van kinderalimentatie gevolgen heeft voor de uitgaven van gemeenten. Hier zal ik gemeenten over informeren.