Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State d.d. 5 april 2013 en het nader rapport d.d. 14 juni 2013, aangeboden aan de Koning door de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 20 februari 2013, no.13.000286, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra en de Wet primair onderwijs BES in verband met de overheveling van taak en budget voor aanpassingen in onderwijshuisvesting van gemeente naar school, met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel strekt ertoe de verantwoordelijkheid voor het buitenonderhoud van en aanpassingen aan het schoolgebouw in het primair onderwijs over te hevelen van de gemeenten naar de schoolbesturen. Daarmee worden de schoolbesturen verantwoordelijk voor het gehele onderhoud, van zowel de binnen- als de buitenkant van schoolgebouwen. Aldus gaat voor het primair onderwijs een zelfde regeling gelden als thans reeds voor het voortgezet onderwijs, waar de verantwoordelijkheid voor buitenonderhoud en aanpassingen aan het gebouw al in 2005 is overgedragen van de gemeenten naar het bevoegd gezag van de school.
Naar het oordeel van de Afdeling gaat de toelichting onvoldoende in op de doelstellingen die ten grondslag hebben gelegen aan de huidige verantwoordelijkheidsverdeling voor het buitenonderhoud van schoolgebouwen in het primair onderwijs. Deze verantwoordelijkheidsverdeling was mede ingegeven door de wens het voor gemeenten mogelijk te maken middelen onder scholen te verevenen en her te verdelen naar gelang de verschillen in onderhoud.
De Afdeling is voorts van oordeel dat in de toelichting de positieve verwachtingen van het voorstel onvoldoende gemotiveerd worden. De toelichting gaat ten slotte niet voldoende in op de effecten die het voorstel zal hebben. De schoolbesturen in het primair onderwijs verkeren niet in een onderling gelijke uitgangspositie. De effecten van het voorstel zullen logischerwijs negatief uitvallen, met name voor kleinere schoolbesturen met onderhoudsintensieve schoolgebouwen en voor scholen met geringe leerlingaantallen. De toelichting zou tenminste inzicht moeten bieden in deze effecten. In dit licht bezien is de Afdeling tevens van oordeel dat een adequate overgangsregeling voorwaarde is voor de voorgestelde invoering. Zij adviseert de hoofdelementen daarvan in het voorstel zelf op te nemen.
De Afdeling is van oordeel dat in verband daarmee het voorstel nader dient te worden overwogen.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 20 februari 2013, nr. 13.000286, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 5 april 2013, nr. W05.13.0038/I, bied ik U hierbij aan.
De nummering in het nader rapport volgt die van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State, met dien verstande dat de punten 2 en 3 uit het advies zijn samengenomen.
De overheveling van de verantwoordelijkheid voor het buitenonderhoud in het primair onderwijs naar de schoolbesturen sluit aan bij de wens van het merendeel van deze besturen en uniformeert de verantwoordelijkheidsverdeling in het voortgezet en het primair onderwijs, aldus de toelichting.2 Deze overheveling zal echter, ook bij het bestaan van voldoende draagvlak, dragend gemotiveerd moeten worden. Daarbij zal meer aandacht moeten worden besteed aan de aspecten die relevant zijn voor de keuze en wijze van overheveling. In dat verband wijst de Afdeling op het volgende.
Aanleiding en voorgeschiedenis; uitgangssituatie
De toelichting gaat niet in op de achtergrond van de bestaande verantwoordelijkheidsverdeling ten aanzien van buitenonderhoud en aanpassingen van schoolgebouwen in het primair onderwijs, en op de belangen die daarmee worden gediend. Met het leggen van de verantwoordelijkheid voor buitenonderhoud en aanpassingen van schoolgebouwen bij de gemeente werd beoogd de toekenning van huisvestingsvoorzieningen doelmatiger, eenvoudiger en doorzichtiger te maken in vergelijking tot de tot dan bestaande situatie, waarin de middelen voor onderhoud door de Rijksoverheid werden toegekend.3 De verwachting was onder andere dat door besluitvorming op gemeentelijk niveau het reeds aanwezige aanbod van de onderwijshuisvesting nadrukkelijker bij de afweging zou kunnen worden betrokken,4 en dat bij de verdeling van de huisvestingsmiddelen door gemeenten een meer integrale, op de lokale situatie toegespitste afweging mogelijk zou worden.
Een integrale afweging op gemeentelijk niveau is als gevolg van het voorstel niet langer mogelijk. Indien schoolbesturen voldoende scholen onder zich hebben, kan door hen veelal wel een vergelijkbare, op integrale afweging gebaseerde toedeling – afhankelijk van de specifieke schoolgebouwelijke situatie – plaatsvinden.5 Er zijn evenwel nog steeds veel schoolbesturen in het primair onderwijs die over slechts één schoolgebouw of over een zeer beperkt aantal schoolgebouwen beschikken.6 Daardoor zullen voor tenminste een deel van de besturen de mogelijkheden voor een herverdeling naar behoefte beperkt of afwezig zijn (zie ook onder b.: effecten van de overheveling). Besturen met slechts één school of enkele scholen onder zich, zijn dan ook veel minder vaak voorstander van een aanpassing van de huidige verantwoordelijkheidsverdeling dan besturen met een groter aantal scholen onder zich.7
De toelichting gaat evenmin in op de overwegingen die het toenmalige kabinet heeft gehad om in 2005 het buitenonderhoud in het primair onderwijs niet tegelijkertijd met het voortgezet onderwijs over te hevelen naar de schoolbesturen. Destijds overwoog de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap dat er met 42% voorstanders onder de schoolbesturen onvoldoende draagvlak bestond voor overheveling. Thans acht ca. 59% overheveling wenselijk tot zeer wenselijk.8 Ook hierbij bestaat een aanzienlijk verschil in draagvlak tussen besturen met slechts één of een beperkt aantal scholen onder zich en besturen met een groter aantal scholen onder zich.9 De minister betrok in 2005 dan ook de schaalgrootte en de omvang van het scholenveld in het primair onderwijs bij de afweging. De toelichting gaat niet in op de beperktere schaalgrootte in het primair onderwijs en op het effect hiervan op de mogelijkheden van «kleine» schoolbesturen om buitenonderhoud en aanpassingen adequaat uit te laten voeren.
Naar het oordeel van de Afdeling wordt in de toelichting dan ook onvoldoende gemotiveerd waarom een overheveling, anders dan in 2005, thans wel kan steunen op voldoende draagvlak, ook bij schoolbesturen met slechts één of een beperkt aantal scholen onder zich.
Effecten van de overheveling
De toelichting geeft een overzicht van de met de overheveling verbonden knelpunten en motiveert waarom het voorstel tegemoet zal komen aan althans een deel van deze knelpunten. In de toelichting wordt daarnaast voor wat betreft de verwachte positieve effecten verwezen naar de evaluatie van de overheveling in het voortgezet onderwijs10 en naar een ander onderzoek naar de stand van zaken van de onderwijshuisvesting in het voortgezet onderwijs.11 Beide onderzoeken bieden evenwel enkel een overzicht van de huidige stand van zaken, en geven geen inzicht in de veranderingen die de overheveling van taken in het voortgezet onderwijs tot gevolg heeft gehad. Dit is ook niet mogelijk, aangezien voorafgaand aan de overheveling van het buitenonderhoud bij het voortgezet onderwijs is afgezien van een nulmeting. De evaluatie wijst er daarnaast op dat 26% van de schoolgebouwen in het voortgezet onderwijs van matige tot slechte functionele of technische kwaliteit is en dat in de periode 2006–2010 door schoolbesturen in het voortgezet onderwijs veel additionele (niet door de overheid bekostigde) investeringen gedaan zijn.12 Ook hierdoor worden de in de toelichting uitgesproken verwachtingen over het positieve effect van het voorstel gerelativeerd.
De toelichting gaat niet voldoende in op de effecten die overheveling van de verantwoordelijkheid voor buitenonderhoud/aanpassingen aan de lumpsum-vergoeding voor de schoolbesturen in het primair onderwijs zal hebben. Voor een inschatting van die effecten is van belang dat niet alle besturen en scholen een gelijke onderhoudsbehoefte hebben en een gelijke staat van onderhoud hebben (zie ook onder 2. Overgangsregeling).13 Deze ongelijke uitgangspositie betekent dat de middelen die schoolbesturen zullen moeten inzetten voor buitenonderhoud/aanpassingen aanzienlijk zullen verschillen. De overheveling zal voor schoolbesturen met veel schoolgebouwen met onderhoudsachterstand nadelig uitpakken, waarbij de positie van kleine schoolbesturen met dergelijke gebouwen en beperkte vereveningsmogelijkheden het minst gunstig zal zijn. Ook de positie van scholen met een beperkt aantal leerlingen verdient daarbij de aandacht, nu te verwachten valt dat deze scholen – anders dan scholen met veel leerlingen – minder goed in staat zullen zijn om een kapitaalbuffer op te bouwen. Hierdoor bestaat het gevaar dat deze scholen financieel niet in staat zullen zijn om eventuele grotere onverwachte uitgaven aan buitenonderhoud/aanpassingen te doen.
De toelichting zou ten minste een globaal inzicht moeten bieden in deze effecten en een antwoord moeten geven op de vraag in hoeverre het voorstel gevolgen kan hebben voor de kwaliteit van het onderwijsaanbod. Niet voor niets noemen schoolbesturen een nulmeting en het bijbehorend budget om het benodigde (eventuele achterstallige) onderhoud uit te voeren als belangrijke voorwaarden voor invoering van het voorgestelde systeem.14 Opgemerkt moet worden dat de genoemde ongelijkheid ook nu reeds aan de orde is, omdat scholen nu ook al verantwoordelijk zijn voor het binnenonderhoud. Deze ongelijkheid zal als gevolg van het voorstel toenemen.
Voor zover de voorgestelde verhoging van de lumpsum-vergoeding wel toereikend is, dringt de vraag zich op of de vergoeding voor schoolbesturen met gebouwen in goede onderhoudsstaat in dat geval niet te hoog zal zijn. De in de toelichting uitgesproken efficiency-verwachtingen dienen naar het oordeel van de Afdeling in zoverre dan ook gerelativeerd te worden.15
De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de schaalgrootte in het primair onderwijs en daaruit voortvloeiende uiteenlopende effecten van het voorstel en het voorstel zo nodig in het licht van die effecten nader te bezien.
Aanleiding en voorgeschiedenis; uitgangssituatie
Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling dat ze in de toelichting de achtergrond van de bestaande verantwoordelijkheidsverdeling mist, is de memorie van toelichting aangevuld (paragraaf 1.1). Ook is duidelijker toegelicht (paragraaf 1.3.1) wat de verwachtingen van het kabinet zijn ten aanzien van de door de Afdeling genoemde integrale afweging en lokale afweging wanneer de verantwoordelijkheden voor buitenonderhoud en aanpassingen van gemeenten naar schoolbesturen gaan. De Afdeling noemt in het bijzonder besturen met slechts één school of enkele scholen onder zich, welke besturen minder vaak voorstander zijn van aanpassing van de huidige verantwoordelijkheidsverdeling. De Afdeling merkt op dat in de toelichting te weinig op het draagvlak bij deze groep wordt ingegaan. De memorie van toelichting is daartoe aangevuld (paragrafen 1.3.3 en 5.2). De overgangsregeling (paragraaf 5.1) is conform de wens van de Afdeling verder uitgewerkt en wel zo dat juist de groep kleinere besturen baat heeft bij deze regeling.
Effecten van de overheveling
De Afdeling constateert terecht dat het zonder nulmeting lastig is om de ontwikkeling van de kwaliteit van de onderwijshuisvesting in het voortgezet onderwijs te interpreteren. Deze constatering is aan de memorie van toelichting toegevoegd (paragraaf 3).
De Afdeling wijst op het bestaan van een verschil in uitgangspositie voor besturen en de wens onder besturen om daarom een nulmeting naar de staat van het buitenonderhoud te doen. Het kabinet ziet deze verschillen in het licht van de autonomie van besturen om over langere periodes financiële keuzes te maken. De memorie van toelichting (paragraaf 5.2) is daarom aangevuld met de overwegingen van het kabinet met betrekking tot de autonomie van schoolbesturen in het primair onderwijs.
Met betrekking tot de risico’s van het wetsvoorstel bij geringe schaalgrootte, zoals de Afdeling deze schetst, is de memorie van toelichting (paragrafen 5.1–5.3) zo aangepast dat meer inzichtelijk wordt hoe het kabinet hier mee om wil gaan. Tot slot wordt in de memorie van toelichting (paragraaf 5.4) ingegaan op de huidige staat van het onderhoud in het primair onderwijs.
De toelichting onderkent dat er tussen schoolbesturen/schoolgebouwen op het moment van inwerkingtreding van het voorstel verschillen zullen bestaan in de onderhoudssituatie, maar stelt dat het onmogelijk is om via een nulmeting rekening te houden met de onderscheiden onderhoudssituatie van alle scholen. Wel wordt voorzien in een grondslag voor een mogelijke ministeriële overgangsregeling, waarbij extra middelen kunnen worden toegekend aan scholen met bepaalde kenmerken (artikel IV).
Uit onderzoek blijkt dat 12% van de schoolbesturen van oordeel is dat het onderhoud van hun gebouwen (overwegend) matig tot slecht is.16 Zij zullen vanaf de overheveling zorg moeten dragen voor het opbouwen van een toereikende onderhoudsreserve, hetgeen zal kunnen betekenen dat noodzakelijk onderhoud zal moeten worden uitgesteld.17 De toelichting gaat op dit aspect van de overheveling van de verantwoordelijkheid voor het buitenonderhoud niet in.
De toelichting stelt dat een nulmeting onuitvoerbaar is en dat het vrijwel onmogelijk is om bruikbare indicatoren te vinden die recht zouden doen aan de verschillen tussen schoolbesturen en hun huisvesting. Wel wordt er op gewezen dat overleg plaatsvindt met de PO-raad over het eventueel inrichten van een ministeriële regeling op grond van artikel IV van het wetsvoorstel, die de invoering van de voorgestelde regeling – gezien de verschillen in de staat van onderhoud – beter kan laten verlopen.18
Gelet op het percentage besturen met (overwegend) matig tot slecht onderhouden gebouwen en het (eerder onder 1.) omtrent de te verwachten effecten van de overheveling gestelde, acht de Afdeling de totstandkoming van een overgangsregeling waarmee ten minste de grootste achterstanden in onderhoud worden weggewerkt een noodzakelijke voorwaarde voor een verantwoorde invoering van het voorstel. In het voorstel zou het al dan niet treffen van een dergelijke overgangsregeling naar haar oordeel dan ook niet moeten worden overgelaten aan de beoordelingsvrijheid van de minister. Hoofdlijnen van deze overgangsregeling zouden in het voorstel zelf moeten worden bepaald, waarbij een nadere regeling zou dienen plaats te vinden in een algemene maatregel van bestuur.19
De Afdeling adviseert de delegatiebepaling met betrekking tot de overgangsregeling in het licht van het bovenstaande nader te bezien.
Onverminderd hetgeen is opgemerkt onder 2 overweegt de Afdeling met betrekking tot artikel IV – met betrekking tot de overgangsregeling – het volgende. Artikel IV biedt een delegatiebepaling voor de vaststelling van regels die de invoering van de wet vergemakkelijken «door het verstrekken van aanvullende bekostiging voor bevoegde gezagsorganen met schoolgebouwen met bepaalde kenmerken». Naar het oordeel van de Afdeling is deze delegatiebepaling in haar huidige vorm te weinig bepaald. In de bepaling zou tot uitdrukking moeten worden gebracht dat beoogd is een grondslag te bieden voor de bekostiging van het wegwerken van achterstallig onderhoud. Voorts merkt de Afdeling op dat de verwijzing naar de invoering suggereert dat de grondslag enkel dient ten behoeve van een tijdelijke regeling direct aansluitend op de inwerkingtreding van de wet. De bepaling maakt dit evenwel niet expliciet.
De Afdeling adviseert de delegatiebepaling in artikel IV nader te preciseren.
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is de delegatiebepaling met betrekking tot de overgangsregeling nader bezien. In de delegatiegrondslagen (artikel 194a WPO en 178b WEC) is verduidelijkt welke groep schoolbesturen onder het bereik van de overgangsregeling valt. Deze overgangsregeling biedt namelijk ondersteuning bij de meest kwetsbare schoolbesturen met onderhoudsgevoelige gebouwen. De overgangsregeling is gericht op het opvangen van financiële tekorten bij de overgang van de verantwoordelijkheid voor het buitenonderhoud en aanpassingen aan het gebouw. De aanvullende bekostiging geldt voor een beperkte periode. De wettekst geeft nu beter de kernelementen van de regeling weer. Er is geen beoordelingsvrijheid voor de minister meer, nu de grondslag voor de ministeriële regeling niet langer een kan-bepaling kent. De details van het overgangsregime zullen op het niveau van een ministeriële regeling nader uitgewerkt worden. Er is namelijk sprake van voorschriften van administratieve aard en het gaat om de uitwerking van details in de regeling. De memorie van toelichting is op dit punt uitgebreid.
Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het advies behorende bijlage.
De redactionele opmerkingen van de Afdeling zijn overgenomen.
Van de gelegenheid is gebruikt gemaakt om op diverse plaatsen in het wetsvoorstel kleine redactionele verbeteringen aan te brengen. Tevens is de verlenging van het overgangsrecht BES uit het wetsvoorstel verwijderd. Dit is opgenomen in het wetsvoorstel Aanpassingswet OCW-wetten BES.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vicepresident van de Raad van State,
J.P.H. Donner
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, S. Dekker
– De overgangsmaatregelen overeenkomstig aanwijzing 165a Ar, opnemen in het lichaam van de te wijzigen wetten.
– In Artikel VI, tweede lid, «kan vervallen» vervangen door: vervalt.
– In Artikel VI, derde lid, «Het programma huisvestingsvoorzieningen dat» vervangen door «De programma’s huisvestingsvoorzieningen die», «is vastgesteld voor het jaar» vervangen door «zijn vastgesteld voor de jaren» en «wordt» vervangen door: worden.