De verantwoordelijkheid voor onderwijshuisvesting is in het primair onderwijs verdeeld over gemeenten en bevoegde gezagsorganen van scholen. Dit levert een aantal knelpunten op, namelijk dat gemeenten en bevoegde gezagsorganen verschillende belangen hebben, dat er sprake is van trage procedures en administratieve lasten, en dat bevoegde gezagsorganen weinig autonomie hebben en afhankelijk zijn van de gemeente voor het buitenonderhoud en aanpassingen aan het gebouw. Deze knelpunten spelen minder in het voortgezet onderwijs, waar de verantwoordelijkheid voor buitenonderhoud en aanpassingen aan het gebouw in 2005 is overgeheveld van de gemeente naar het bevoegd gezag. Inmiddels bestaat er politiek en maatschappelijk een brede wens om deze verantwoordelijkheden ook in het primair onderwijs over te hevelen. Dit wetsvoorstel beoogt deze verantwoordelijkheden over te hevelen en de knelpunten binnen het stelsel van onderwijshuisvesting in het primair onderwijs te verminderen.
In het (speciaal) basisonderwijs en (voortgezet) speciaal onderwijs (hierna samen: primair onderwijs) is de verantwoordelijkheid voor onderwijshuisvesting in 1997 overgeheveld van het Rijk naar gemeenten. De gemeente is verantwoordelijk voor de voorzieningen in de huisvesting op het grondgebied van de gemeente.1 Destijds is met deze overheveling beoogd de toekenning van huisvestingsvoorzieningen doelmatiger, eenvoudiger en doorzichtiger te maken. De verwachting was dat door gemeenten een meer integrale, op de lokale situatie toegespitste afweging gemaakt kon worden. In het primair onderwijs omvat de verantwoordelijkheid van de gemeente op dit moment het onderhoud aan de buitenkant van het gebouw, aanpassingen aan het gebouw, medegebruik van een ruimte die geschikt is voor het onderwijs, nieuwbouw, uitbreiding en herstel van constructiefouten. Om invulling te kunnen geven aan hun zorgplicht voor onderwijshuisvesting ontvangen gemeenten een vergoeding van het Rijk. Deze vergoeding voor onderwijshuisvesting is – niet geoormerkt – onderdeel van het gemeentefonds en wordt via een verdeelsleutel verdeeld over gemeenten.
Ook bevoegde gezagsorganen hebben een belangrijke verantwoordelijkheid voor de huisvesting van scholen. Het bevoegd gezag is verantwoordelijk voor onderhoud aan de binnenkant van het gebouw, onderhoud aan het schoolterrein, schoonmaakonderhoud, nutskosten, publiekrechtelijke heffingen en voor de exploitatie van de scholen. Hiervoor ontvangt het bevoegd gezag middelen in de lumpsum.
De precieze definiëring van de taken van de gemeente alsmede de taken van het bevoegd gezag is vastgelegd in de zogenaamde kruisjeslijst.2
Gemeenten en bevoegde gezagsorganen werken over het algemeen in een goede verstandhouding aan het bouwen en onderhouden van schoolgebouwen. Niettemin levert de huidige verantwoordelijkheidsverdeling een aantal knelpunten op, die door middel van de overheveling van de verantwoordelijkheid voor het buitenonderhoud naar scholen aanzienlijk kunnen worden verminderd:
– Verschillende belangen
De splitsing van verantwoordelijkheden en middelen over gemeenten en bevoegde gezagsorganen leidt ertoe dat investerings- en exploitatiebeslissingen moeizaam op elkaar afgestemd worden: voor gemeenten staan zo laag mogelijke stichtingskosten voorop, terwijl bevoegde gezagsorganen gebaat zijn bij zo laag mogelijke kosten voor onderhoud en energieverbruik. Bovendien hebben bevoegde gezagsorganen veel belang bij een gebouw dat aansluit bij het onderwijskundige concept van de school en bij de inhoudelijke eisen voor modern onderwijs.
– Trage procedures en administratieve lasten
De gescheiden geldstromen en verantwoordelijkheden leiden ook tot trage procedures en administratieve lasten bij beide partijen. De cyclus van aanvragen van een huisvestingsvoorziening, overleggen daarover, beoordelen en beslissen op de aanvraag zorgt ervoor dat bijvoorbeeld aanpassingen pas na ruim een jaar kunnen worden uitgevoerd.
– Weinig autonomie bevoegde gezagsorganen
Bevoegde gezagsorganen in het primair onderwijs mogen niet investeren in bijvoorbeeld energiezuinigheid of binnenklimaat, terwijl zo’n investering zich op termijn terugverdient door bijvoorbeeld lagere stookkosten. Ook mag het bevoegd gezag het gebouw niet zelf aanpassen aan het onderwijsconcept. Bevoegde gezagsorganen in het primair onderwijs zijn bij groot onderhoud aan de buitenkant van hun gebouwen en voor (onderwijskundige) aanpassingen afhankelijk van de gemeente en daarmee ook van de lokale politiek en (financiële) prioritering.
Dit wetsvoorstel beoogt dat de knelpunten in het stelsel worden verminderd, doordat de autonomie van de bevoegde gezagsorganen wordt vergroot en doordat administratieve lasten voor bevoegde gezagsorganen en gemeenten worden verminderd. Tevens wordt de verantwoordelijkheidsverdeling in het primair en voortgezet onderwijs op het gebied van onderwijshuisvesting gelijk geschakeld.
Op dit moment hebben bevoegde gezagsorganen weinig autonomie op het gebied van onderwijshuisvesting en bestaat een grote afhankelijkheid van de gemeente. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente stelt jaarlijks het bekostigingsplafond voor onderwijshuisvesting vast en beslist binnen dat kader over de toekenning van middelen voor onderwijshuisvesting. Het bekostigingsplafond dient van zodanige hoogte te zijn dat de gemeente «redelijkerwijs» kan voorzien in de onderwijshuisvesting. Hierover vindt periodiek overleg plaats met de bevoegde gezagsorganen. Gemeenten kunnen een aanvraag van een bevoegd gezag weigeren. Eén van de weigeringsgronden is het niet toereikend zijn van het bekostigingsplafond. Indien er sprake is van overschrijding van het bekostigingsplafond, bepaalt de gemeente de urgentie van alle aanvragen en kent de meest urgente aanvragen toe. Het uitvoeren van onderhoud aan schoolgebouwen is op dit moment dus nog mede afhankelijk van de (politieke) prioriteiten en de financiële positie van de gemeente.
Het wetsvoorstel zal op verschillende manieren bijdragen aan het vergroten van de autonomie van bevoegde gezagsorganen in het primair onderwijs.
Bevoegde gezagsorganen zullen de bevoegdheid en middelen krijgen om te investeren in aanpassingen aan het gebouw, bijvoorbeeld op het gebied van energiezuinigheid, binnenklimaat of het aanpassen van het gebouw aan het onderwijsconcept. Bevoegde gezagsorganen zullen ook niet meer afhankelijk van de gemeente zijn bij buitenonderhoud en bij aanpassingen aan het gebouw. Nog meer dan de nu verantwoordelijke gemeenten, zullen bevoegde gezagsorganen een op de lokale situatie toegespitste afweging kunnen maken. In de nieuwe situatie is het schoolbestuur bijvoorbeeld niet langer afhankelijk van de gemeente bij de vervanging van enkel glas voor dubbel glas, of voor dak- of gevelisolatie. Maatregelen die gunstig effect hebben op de energierekening en waarvan de opbrengsten bij het schoolbestuur landen.
Wanneer meerdere scholen onder een bevoegd gezag ressorteren, zal er bovendien een integrale afweging gemaakt kunnen worden over de besteding van middelen voor huisvesting. Schoolbesturen met een beperkte omvang hebben minder mogelijkheden om die integrale afweging te maken. Voor deze schoolbesturen worden overgangsmaatregelen getroffen. In alle gevallen zal het bevoegd gezag de bestedingen aan huisvestingsmiddelen kunnen bezien in het kader van haar meerjarenbegroting en daarmee in samenhang met andere bestedingen, reserveringen en investeringen.
De huidige procedures zijn langdurig en leveren administratieve lasten op bij zowel de gemeente als het bevoegd gezag. Veel gemeenten gebruiken de modelverordening huisvestingsvoorzieningen van de VNG. Hierin is opgenomen dat het bevoegd gezag voor 1 februari bij de gemeente een aanvraag moet indienen voor een voorziening in de huisvesting. Voor september moet de gemeente daarover beslissen om vervolgens als de aanvraag noodzakelijk wordt geacht én er voldoende budget beschikbaar is de werkzaamheden in het jaar daarop te laten uitvoeren.
Door de verantwoordelijkheid voor buitenonderhoud en aanpassingen aan het gebouw over te hevelen, zal het bevoegd gezag zelf zeggenschap krijgen over deze taken. De school hoeft geen aanvraag meer te doen en de gemeente hoeft deze niet meer te beoordelen en te prioriteren. Dit scheelt capaciteit bij beide partijen. Ook de doorlooptijd van ongeveer een jaar zal aanmerkelijk worden bekort. De nu verplichte aanvraag van het schoolbestuur en de beoordeling daarvan door de gemeente zal voor buitenonderhoud en aanpassingen aan het gebouw vervallen. Een nadere berekening van de vermindering van de administratieve lasten is opgenomen in paragraaf 8.
Voorstel is om de verantwoordelijkheidsverdeling op het gebied van onderwijshuisvesting in het primair onderwijs aan te passen conform de systematiek in het voortgezet onderwijs, waar de verantwoordelijkheid voor buitenonderhoud en aanpassingen aan gebouwen in 2005 al is overgeheveld van gemeente naar bevoegd gezag. In vergelijking met het onderzoek in 2005 blijkt uit het waarderingsonderzoek uit 2011 onder schoolbesturen in het primair onderwijs een breder draagvlak.
De bestedingsmogelijkheid van bevoegde gezagsorganen wordt niet aangepast conform de systematiek in het voortgezet onderwijs. Bevoegde gezagsorganen in het primair onderwijs hebben – anders dan in het voortgezet onderwijs – niet de mogelijkheid om (onder voorwaarden) te investeren in nieuwbouw. De verantwoordelijkheid voor nieuwbouw blijft bij één partij (de gemeente) belegd, waardoor er geen discussies ontstaan over wie wat met betrekking tot de nieuwbouw moet betalen. Zie tevens paragraaf 3.2.
Aanpassing van de huidige verantwoordelijkheidverdeling is mogelijk op verschillende manieren. De belangrijkste alternatieven worden in deze paragraaf toegelicht, evenals de redenen waarom deze opties niet worden voorgesteld.
Zoals beschreven levert de gescheiden verantwoordelijkheid voor huisvesting in het primair onderwijs een aantal knelpunten op. Het volledig in één hand brengen van alle verantwoordelijkheden kan zorgen voor een efficiënter en effectiever stelsel. Volledige overheveling van alle verantwoordelijkheden rondom onderwijshuisvesting naar bevoegde gezagsorganen zou een denkbaar alternatief kunnen zijn. Om verschillende redenen is volledige overheveling op dit moment echter niet opportuun. Dit hangt samen met de huidige deskundigheid van bevoegde gezagsorganen, mogelijke (financiële) risico’s voor bevoegde gezagsorganen, gebrek aan draagvlak binnen het primair onderwijs en een grote belasting van bevoegde gezagsorganen in tijden waarin er al veel ontwikkelingen op scholen afkomen en er forse ambities zijn rondom onderwijsopbrengsten. Daarbij moet worden opgemerkt dat er in het primair onderwijs relatief veel kleine schoolbesturen (zogenaamde éénpitters) zijn. Voor deze besturen is een volledige overheveling vaak nog een te grote stap.
Op dit moment is vrijwillige doordecentralisatie mogelijk. De onderwijswetten voor het primair onderwijs3 bieden ruimte om een andere invulling te geven aan de taakverdeling tussen bevoegde gezagsorganen en gemeenten, namelijk door (een gedeelte van) de huisvestingstaken door te decentraliseren naar bevoegde gezagsorganen. Beide partijen moeten het dan eens worden over de invulling van deze vrijwillige doordecentralisatie. In het primair onderwijs is bij 1% van de besturen sprake van vrijwillige doordecentralisatie.4
Een denkbaar alternatief om het bevoegd gezag een sterkere positie te geven op het gebied van onderwijshuisvesting ten opzichte van de gemeente is om scholen het recht op doordecentralisatie van alle huisvestingsmiddelen te geven. De motie van het Kamerlid Beertema (PVV) van 14 november 2011 pleit voor dit alternatief (de motie is door de Kamer aangenomen).5 Bij deze maatregel zouden criteria vastgesteld moeten worden waaraan een bevoegd gezag moet voldoen om aanspraak te kunnen maken op doordecentralisatie. Het bevoegd gezag moet dan bijvoorbeeld een gezonde financiële positie hebben. Indien een bevoegd gezag aan de criteria voldoet, mag de gemeente doordecentralisatie van huisvestingsmiddelen en verantwoordelijkheden niet weigeren.
Op dit moment is het echter geen reële optie om scholen het recht op doordecentralisatie te geven. Dit hangt samen met de positie van gemeenten, die door deze maatregel gedwongen zouden kunnen worden een deel van hun bevoegdheden en middelen door te decentraliseren. De verwachting is dat alleen scholen in nieuwe of recent opgeknapte gebouwen een beroep zullen doen op deze mogelijkheid. Het gevolg is dat gemeenten dan met alleen de oude en dus kostbare gebouwen blijven zitten.
Op 22 december 2011 is de evaluatie materiële bekostiging voortgezet onderwijs aan de Tweede Kamer aangeboden.6 In deze evaluatie7 van de periode 2006–2010 is onder meer aandacht besteed aan de gevolgen van de overheveling van het buitenonderhoud in het voortgezet onderwijs in 2005. Ook in meer algemene zin is onderzoek gedaan naar onderwijshuisvesting in het voortgezet onderwijs.8 De belangrijkste bevindingen worden in deze paragraaf weergegeven.
De overheveling van de verantwoordelijkheid voor buitenonderhoud en aanpassingen aan het gebouw heeft in het voortgezet onderwijs de beoogde positieve effecten gehad, zoals minder benodigde afstemming tussen en betere aansluiting bij de wensen van het bevoegd gezag. Bijvoorbeeld op het gebied van binnenmilieu en een efficiëntere exploitatie.
Uit de evaluatie blijkt dat ruim vijf jaar na de overheveling in het voortgezet onderwijs de kwaliteit bij ruim driekwart van de schoolgebouwen voldoende tot goed is. Omdat er op het moment van de overheveling geen nulmeting is gedaan, kan er geen uitspraak worden gedaan over het effect van de overheveling op de kwaliteit van de schoolgebouwen. Veruit de meeste bevoegde gezagsorganen geven aan te kunnen rondkomen met de materiële bekostiging. Van de besturen werkt 97% met meerjarige onderhoudsplannen, waardoor ze benodigde onderhoudswerkzaamheden tijdig zien aankomen en zonodig geld kunnen reserveren.
Naar verwachting zal ook in het primair onderwijs na de overheveling een dergelijke situatie ontstaan. Om te voorkomen dat schoolbesturen in het primair onderwijs gaan of willen investeren in de taken die een verantwoordelijkheid van de gemeente blijven (waaronder nieuwbouw en uitbreiding) voorziet de wet in een verbod op dergelijke investeringen.
In het wetsvoorstel wordt in hoofdlijnen het volgende geregeld.
In het primair onderwijs zal de verantwoordelijkheid voor buitenonderhoud en aanpassingen aan het gebouw overgeheveld worden van de gemeente naar het bevoegd gezag. In de artikelen 92 van de WPO, 90 WEC en 79 WPO BES is aangegeven welke voorzieningen in de huisvesting onder de verantwoordelijkheid van de gemeente vallen. De gemeente zal niet langer verantwoordelijk zijn voor buitenonderhoud en aanpassingen aan het gebouw.
De verantwoordelijkheid voor buitenonderhoud en aanpassingen aan het gebouw zal bij het bevoegd gezag komen te liggen. Het bevoegd gezag zal de uitvoering van de bijbehorende taken zelf bekostigen en krijgt daarvoor extra budget in de lumpsum. Dit wordt tot uiting gebracht in de artikelen 114 WPO, 112 WEC en 97 WPO BES. In plaats van onderhoud wordt nu gesproken over onderhoud van het gebouw en het terrein. Dit verduidelijkt dat het niet langer alleen gaat om het klein onderhoud waar de bevoegde gezagsorganen verantwoordelijk voor zijn.
Er verandert niets aan de verantwoordelijkheden voor het onderhoud van de lokalen bewegingsonderwijs. Aanpassing van en buitenonderhoud aan deze lokalen blijft de verantwoordelijkheid van gemeenten.
De verantwoordelijkheid voor renovatie zal niet uitdrukkelijk bij ofwel de gemeente ofwel het bevoegd gezag komen te liggen, omdat renovatie niet als aparte voorziening is opgenomen in de onderwijswetten. Gemeenten en bevoegde gezagsorganen zullen in voorkomende gevallen in goede verstandhouding tot een redelijk vergelijk moeten komen over de verdeling van de kosten en een eventuele keuze tussen renovatie en nieuwbouw.
De programma’s van eisen zullen gewijzigd worden in de ministeriële regeling op grond van de artikelen 113, eerste en vierde lid, en 118, vierde lid, van de WPO, en artikel 111, eerste en vierde lid, van de WEC.
Gemeenten zullen een lager budget krijgen, doordat er een bedrag uit het gemeentefonds wordt gehaald. De hoogte van het over te hevelen bedrag wordt vastgelegd in de begrotingen van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en het gemeentefonds.
In het wetsvoorstel zijn grondslagen opgenomen in de WPO en de WEC voor een ministeriële regeling die beoogt de invoering van deze wet te vergemakkelijken voor bevoegde gezagsorganen met een beperkte omvang aan overheidsbekostiging en met scholen die zijn gehuisvest in oudere gebouwen. Aan deze bevoegde gezagsorganen wordt tijdelijk een vaste aanvullende bekostiging toegekend op basis van het aantal leerlingen.
Regioplan heeft bij bevoegde gezagsorganen in het primair onderwijs en bij gemeenten onderzoek gedaan9 naar de waardering en belangstelling voor overheveling van het buitenonderhoud en aanpassingen en naar de vormgeving van deze maatregel.10 Uit dit onderzoek blijkt onder meer dat bijna driekwart (72%) van de bevoegde gezagsorganen voor aanpassing van de huidige verantwoordelijkheidsverdeling is. Van de gemeenten is 57% voorstander van aanpassing.
Als de verantwoordelijkheidsverdeling wordt aangepast, vindt 83% van de bevoegde gezagsorganen en 73% van de gemeenten het neutraal tot zeer wenselijk om het buitenonderhoud over te hevelen, waardoor de verantwoordelijkheidsverdeling in het primair onderwijs gelijk wordt geschakeld met die in het voortgezet onderwijs. Er is dus draagvlak bij bevoegde gezagsorganen en gemeenten voor deze maatregel.
Uit de onderzoeksresultaten blijkt dat grotere besturen positiever staan ten opzichte van overheveling dan kleinere besturen. Kleine besturen zijn vaker onzeker over de vraag in hoeverre zij de grotere verantwoordelijkheden willen of kunnen dragen.
Verder valt in het onderzoek op dat scholen veel waarde hechten aan het juist vaststellen van het bedrag dat moet worden overgeheveld van het gemeentefonds naar de lumpsum, dat zij het belangrijk vinden dat er een overgangsregeling komt en dat zij graag ondersteuning willen hebben bij hun nieuwe taak.
Hieronder wordt aangegeven op welke manier tegemoet wordt gekomen aan bovengenoemde wensen en zorgen van bevoegde gezagsorganen.
Tussen schoolgebouwen bestaan verschillen in de staat van het onderhoud op het moment dat de verantwoordelijkheid voor het buitenonderhoud en de aanpassingen van de gebouwen overgeheveld wordt van gemeente naar bevoegd gezag. Idealiter zou bij elk schoolgebouw (circa 10.000 gebouwen en circa 11 miljoen vierkante meter) de stand van het buitenonderhoud vastgesteld moeten worden en zou op basis daarvan een maatwerkbedrag toegekend worden in de lumpsum. Dit soort maatwerk is echter zeer complex, duur, tijdrovend en in feite onuitvoerbaar. Ook is het vrijwel onmogelijk om bruikbare indicatoren te vinden die recht zouden doen aan de verschillen tussen bevoegde gezagsorganen. Om de kleinste (en daarmee mogelijk kwetsbare) bevoegde gezagsorganen met onderhoudsgevoelige gebouwen in staat te stellen het onderhoud adequaat vorm te kunnen geven, is een overgangsregeling ingericht. Uitgangspunt hierbij is dat deze regeling budgetneutraal, uitvoerbaar, tijdelijk en doeltreffend is. Daarvoor is het noodzakelijk dat een deel van het over te hevelen bedrag tijdelijk ingezet wordt voor de overgangsmaatregelen.
Daarom is ten eerste gekozen om deze aanvullende bekostiging alleen toe te kennen aan bevoegde gezagsorganen met een beperkte bestuursomvang in termen van bekostiging. Het gaat dan om de bekostiging als bedoeld in artikel 134, eerste lid, WPO en artikel 128, eerste lid, WEC. Dit is bekostiging ten behoeve van de materiële instandhouding waarop de programma’s van eisen betrekking hebben. In de ministeriële regeling wordt de maximale hoogte van deze bekostiging als een drempelbedrag voor het al dan niet toekennen van de aanvullende bekostiging vastgesteld. Daarmee wordt de reikwijdte van de regeling bepaald, want alleen bevoegde gezagsorganen met een bepaald maximum aan die bekostiging komen voor aanvullende bekostiging in aanmerking. Het zal dan gaan om met name éénpitters en bevoegde gezagsorganen die twee of meer kleine scholen in stand houden. Dit zijn de bevoegde gezagsorganen die vanwege hun beperkte omvang aan bekostiging mogelijk minder goed financiële tegenvallers kunnen opvangen direct na de overheveling van het buitenonderhoud en aanpassingen aan het gebouw.
Ten tweede wordt van de onder deze bevoegde gezagsorganen ressorterende scholen het bouwjaar van de hoofdvestiging als indicatie van onderhoudsgevoeligheid gehanteerd. Oudere gebouwen zijn onderhoudsgevoeliger en daardoor duurder in onderhoud. Alleen voor deze gebouwen wordt aanvullende bekostiging toegekend. Dit sluit aan bij de systematiek die bij de overheveling in het voortgezet onderwijs is gehanteerd.
Tot slot is gekozen om, als aan deze voorwaarden wordt voldaan, een vast bedrag per leerling toe te kennen. Hoe meer leerlingen er in een gebouw naar school gaan, hoe groter het gebouw is en hoe meer onderhoudskosten er zullen zijn. De keuze voor een vast bedrag per leerling beperkt de administratieve lasten bij de uitvoering van de overgangsregeling, omdat dit gegeven al bekend is.
Voor kleinere besturen geldt dat zij beperktere vereveningsmogelijkheden hebben wanneer zij geconfronteerd worden met uitgaven voor onderhoud. Zo kan de verevening in het geval van een éénpitter uiteraard niet plaatsvinden tussen scholen. Van alle bevoegde gezagsorganen wordt wel verwacht dat zij op basis van een meerjarenbegroting hun uitgaven aan onderhoud als onderdeel van hun totale uitgaven zien. Bevoegde gezagsorganen bezien hoe zij uitgaven aan bijvoorbeeld het schoolgebouw, personeel, opleidingen en leermiddelen inzetten ten behoeve van de onderwijskwaliteit. De overheveling gaat bovendien uit van het idee van een onderhoudscyclus waarbij alle scholen vroeg of laat geconfronteerd worden met grotere uitgaven. Om tegemoet te komen aan kleinere besturen die op het moment van de overheveling geconfronteerd kunnen worden met grote uitgaven is een overgangsregeling ingericht. Het kabinet verwacht dat met deze overgangsregeling voldoende zekerheid wordt gecreëerd voor alle bevoegde gezagsorganen om deze nieuwe taak uit te voeren. Het kabinet wil nog verkennen of het nodig is extra zekerheid te bieden aan bevoegde gezagsorganen die ondanks de overgangsregeling niet kunnen voorzien in de kosten van het uitvoeren van noodzakelijk onderhoud.
Uit onderzoek11 blijkt dat bevoegde gezagsorganen graag ondersteuning willen hebben bij hun nieuwe taak. Over deze ondersteuning vindt overleg plaats met de PO-Raad. Gedacht wordt aan ondersteuning voor een aantal jaren door enerzijds het beschikbaar stellen van kennisproducten en anderzijds door professionaliseringsactiviteiten voor bevoegde gezagsorganen. Om de kosten van deze ondersteuning gedurende een aantal jaren te financieren kan een klein deel van het over te hevelen budget worden gereserveerd voor ondersteuning.
Er is overigens geen aanleiding om te veronderstellen dat schoolgebouwen onvoldoende technisch worden onderhouden. Uit het onderzoek van PRC Arcadis, dat op 29 november 2011 naar de Tweede Kamer is gezonden,12 is naar voren gekomen dat het niveau van het buitenonderhoud en technische staat van de schoolgebouwen in het primair onderwijs over het algemeen goed genoemd kan worden. Immers, als er sprake is van achterstallig onderhoud, zal het bevoegd gezag de gemeente daarop moeten aanspreken.
Gelet op de hoogte van het budget dat aan de bevoegde gezagsorganen beschikbaar wordt gesteld voor deze taak en de extra maatregelen die genomen zullen worden voor de kleinere besturen in het kader van de overgangsregeling, is het kabinet van mening dat overdracht van deze taken op een verantwoorde wijze geschiedt en de instemming heeft van het merendeel van de bevoegde gezagsorganen.
De PO-Raad is voorstander van overheveling van het buitenonderhoud en aanpassingen aan het gebouw en heeft er op aangedrongen dat dit een plek zou krijgen in het actieplan «Basis voor Presteren». In dit actieplan is aangekondigd dat het kabinet meer financiële bevoegdheden bij bevoegde gezagsorganen wil neerleggen. Eén van de onderdelen van het programma is het voornemen om in het primair onderwijs de verantwoordelijkheid voor het buitenonderhoud neer te leggen bij de scholen. Deze ambitie is tevens vastgelegd in het Bestuursakkoord Primair Onderwijs 2012–2015, dat op 17 januari 2012 is ondertekend door de bewindslieden van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de voorzitter van de PO-Raad.
Over de invulling van dit wetsvoorstel, evenals over de hoogte van het bedrag, de invulling van de overgangsregeling en de ondersteuning van bevoegde gezagsorganen bij hun nieuwe taak heeft overleg plaatsgevonden met de PO-Raad. De PO-Raad is positief over het wetsvoorstel. Zij wijst erop dat het belangrijk is dat gemeenten hun verantwoordelijkheid voor aanpassingen aan en buitenonderhoud van schoolgebouwen blijven nemen totdat dit wetsvoorstel in werking zal treden. Gemeenten en bevoegde gezagsorganen dienen goede afspraken te maken over de overdracht van verantwoordelijkheden.
De VNG, het IPO, de UvW en het Rijk hebben bestuursafspraken 2011–2015 gemaakt.13 Daarin is over onderwijshuisvesting afgesproken dat het Rijk de wenselijkheid om de verantwoordelijkheid voor het buitenonderhoud voor scholen in het primair onderwijs over te hevelen van gemeenten naar bevoegde gezagsorganen zou verkennen. Dit onderzoek is inmiddels afgerond (zie paragraaf 5) en de resultaten tonen aan dat er bij gemeenten draagvlak is voor de maatregel. Het voorliggende wetsvoorstel is – conform de code interbestuurlijke verhoudingen – ter advisering voorgelegd aan de VNG.
De VNG heeft gereageerd op het wetsvoorstel en gemeld geen principiële bezwaren te hebben tegen de overheveling van het buitenonderhoud in het primair onderwijs. Wel plaatste zij een aantal kanttekeningen:
1. De vereniging vraagt zich af of het moment van de overheveling goed gekozen is gezien een aantal andere ontwikkelingen in het veld, en of de overheveling iets toevoegt aan de vrijwillige mogelijkheid daartoe die al bestaat.
De overheveling komt tegemoet aan een breed gedragen wens van het veld en een deel van de voor de overheveling beschikbare middelen zal gebruikt worden om schoolbesturen te ondersteunen bij hun nieuwe taak. De mogelijkheid tot vrijwillige doordecentralisatie die al bestaat is bovendien beperkt, omdat gemeenten een veto kunnen uitspreken over vrijwillige doordecentralisatie.
2. De VNG vraagt tevens aandacht voor een zorgvuldige vaststelling van het over te hevelen bedrag.
Het over te hevelen bedrag is bepaald in onderhandeling door het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap met de fondsbeheerders (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties met mandaat van Ministerie van Financiën). Uitgangspunt is onderzoek naar de uitgaven van gemeenten aan buitenonderhoud en aanpassingen aan schoolgebouwen in het primair onderwijs.14
3. Voorts kaart de VNG de vergoeding voor de materiële instandhouding van de lokalen bewegingsonderwijs aan, waarvan hen niet duidelijk was dat die ongemoeid wordt gelaten in het wetsvoorstel.
De lokalen bewegingsonderwijs zijn buiten de overheveling gehouden. Artikel 117 van de WPO heeft betrekking op de bekostiging voor materiële instandhouding lichamelijke oefening. Dit artikel blijft dan ook ongewijzigd. De reden hiervoor is dat deze lokalen worden gebruikt voor vele doeleinden (gebruik door sportvereniging, buurtcentrum, etcetera). De huidige gang van zaken functioneert goed en er is geen noodzaak daar iets aan te veranderen.
4. De vereniging wijst tot slot op de onduidelijke status van renovatie. De VNG interpreteert de wetgeving zo, dat renovatie ook overgeheveld wordt naar bevoegde gezagsorganen. Zij verwacht dat hierover discussie kan ontstaan tussen gemeente en bevoegd gezag, met name als de keuze tussen renovatie en nieuwbouw aan de orde is.
Renovatie is niet apart opgenomen in de WPO, noch in de modelverordening van de VNG. De reden daarvoor is dat het begrip niet eenduidig is te definiëren. In de praktijk is renovatie een tussenvorm tussen groot onderhoud/aanpassingen aan het gebouw enerzijds (na de overheveling voor rekening van het bevoegd gezag) en nieuwbouw anderzijds (is en blijft voor rekening van de gemeente). Renovatie kent bovendien vele vormen: soms wordt een gebouw volledig opgeknapt, aangepast aan de moderne eisen en kan het gebouw weer 20 jaar mee. Soms betreft renovatie slechts energiebesparende maatregelen, zoals het plaatsen van dubbel glas. Omdat renovatie zo lastig is te definiëren, is het niet haalbaar om op Rijksniveau een goede verantwoordelijkheidsverdeling tussen gemeente en bevoegd gezag vast te leggen. Dit is de reden dat renovatie niet in wetgeving in formele zin vastgelegd wordt, maar dat er ruimte gelaten wordt voor het gesprek op lokaal niveau. Beide partijen kunnen in goed overleg gezamenlijk kiezen voor renovatie. Dan zal tevens in gezamenlijk overleg een kostenverdeling moeten worden gemaakt: wat spaart het bevoegd gezag uit aan groot onderhoud, wat bespaart de gemeente door de relatief goedkopere renovatie in plaats van nieuwbouw?
De openbare lichamen hebben laten weten geen inhoudelijke op- en/of aanmerkingen te hebben op het wetsvoorstel.
Het wetsvoorstel heeft op het punt van overheveling van de verantwoordelijkheid voor het buitenonderhoud en aanpassingen aan het gebouw ook betrekking op het basisonderwijs in Caribisch Nederland. Caribisch Nederland kent geen (voortgezet) speciaal onderwijs. De verantwoordelijkheidsverdeling tussen openbaar lichaam en bevoegd gezag in de Wet primair onderwijs BES (hierna: WPO BES) is, behoudens overgangsrecht, gelijk aan de verantwoordelijkheidsverdeling tussen gemeente en bevoegd gezag in de WPO.
Vaststellen bedrag
Voor de WPO BES zal nog niet worden onderhandeld over het bedrag dat moet worden overgeheveld van het BES-fonds naar de lumpsum. Dat zal gebeuren als het overgangsrecht van artikel 167a van de WPO BES afloopt. De komende jaren kan ervaring worden opgedaan met onder meer het prijspeil op de eilanden, zodat een bedrag kan worden afgesproken dat bevoegde gezagsorganen in Caribisch Nederland in staat stelt de verantwoordelijkheden die zij overgeheveld krijgen op een goede manier uit te voeren.
Uit de uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets van DUO blijkt dat het wetsvoorstel geen directe impact heeft op de uitvoeringsprocessen bij DUO, dat er voor DUO geen uitvoeringsconsequenties zijn verbonden aan het wetsvoorstel en dat de handhaafbaarheid geen problemen oplevert.
Eén van de doelen van dit wetsvoorstel is vermindering van de administratieve lasten voor gemeenten en bevoegde gezagsorganen. Onder administratieve lasten worden verstaan: de kosten om te voldoen aan informatieverplichtingen aan de overheid, voortvloeiend uit wet- en regelgeving van de overheid. Het gaat om het verzamelen, bewerken, registreren, bewaren en ter beschikking stellen van informatie. Het gaat niet om kosten die zijn gemoeid met de uitvoering van de wetgeving die voor de Rijksoverheid nodig zijn.
De administratieve lasten voor scholen en instellingen zullen per jaar door dit wetsvoorstel met € 2,9 miljoen afnemen. Bevoegde gezagsorganen hoeven niet langer een aanvraag in te dienen op het gebied van buitenonderhoud en aanpassingen aan het gebouw. Voor een aanvraag zijn handelingen nodig zoals het uitwerken van de technische wensen, het aanvragen en beoordelen van offertes, het (laten) uitvoeren van (technisch) onderzoek en het beschrijven van de noodzaak van het gewenste buitenonderhoud of de gewenste aanpassing. Per aanvraag vindt met de gemeente een aantal keren overleg plaats. Zowel voorafgaand aan de aanvraag, bij de beoordeling van de aanvraag door de gemeente, bij de beslissing en eventueel bij het bijstellen van de aanvraag. Een aantal van deze handelingen zullen vervallen, waardoor de administratieve lasten verminderen.
De uitvoeringslasten zullen voor de meeste scholen niet toenemen. Ze moesten immers al aanvragen voor onderhoud indienen bij de gemeente, en ze in de meeste gevallen vervolgens zelf laten uitvoeren. Alleen kleine scholen konden dit soms aan de gemeente overlaten. Voor hen kunnen de uitvoeringslasten dus wel toenemen. Deze scholen zullen worden ondersteund (zie ook paragraaf 5.3).
Als deze wet in werking treedt voor de BES, is het effect op de administratieve lasten niet vast te stellen. Dit komt doordat niet is vast te stellen hoeveel administratieve lasten bevoegde gezagsorganen hadden in de periode vóór de transitie waarbij de BES eilanden onderdeel werden van Nederland.
Het wetsvoorstel heeft geen gevolgen voor de administratieve lasten van burgers.
Volgens de hierboven beschreven definitie kan een gemeente geen administratieve lasten hebben. Wel is het zo dat door dit wetsvoorstel de benodigde personele inzet van gemeenten op het gebied van onderwijshuisvesting fors zal afnemen. Gemeenten hoeven aanvragen van bevoegde gezagsorganen op het gebied van buitenonderhoud en aanpassingen aan het gebouw niet meer te beoordelen en hoeven hierover geen overleg meer te voeren met bevoegde gezagsorganen. Ook hoeven gemeenten geen (meerjarige) onderhoudsplannen meer te maken en hoeven zij de werkzaamheden op de genoemde terreinen niet meer uit te voeren.
Samenhangend met het wetsvoorstel wordt een bedrag uit het gemeentefonds gehaald en aan de lumpsum toegevoegd. Uit onderzoek15 blijkt dat de juiste hoogte van het over te hevelen bedrag een belangrijke factor is voor bevoegde gezagsorganen bij het bepalen van hun steun voor deze maatregel. De hoogte van het over te hevelen bedrag wordt vastgelegd in de begrotingen van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en het gemeentefonds en in de ministeriële regeling als bedoeld in artikel 113, vijfde lid jo. vierde lid, van de WPO en artikel 111, vijfde lid jo. vierde lid, van de WEC. De ministeriële regeling stelt de bedragen en het programma van eisen vast. De regeling wordt uiterlijk 1 oktober voorafgaand aan het jaar waarop hij betrekking heeft, vastgesteld.
Conform de Financiële-verhoudingswet heeft overleg plaatsgevonden met de fondsbeheerders (de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister van Financiën) over de hoogte van het over te hevelen bedrag. In dit overleg is het bedrag vastgesteld op € 158,8 miljoen structureel. Dit bedrag is op een reëel niveau vastgesteld, zodat bevoegde gezagsorganen in staat zijn de overgedragen verantwoordelijkheden op een goede manier uit te voeren.
De beoogde datum van inwerkingtreding van de artikelen I en II van de wet is 1 januari 2015. Artikel III zal waarschijnlijk in werking treden na afloop van het overgangsrecht dat is opgenomen in artikel 167a WPO BES.
Artikel I, onderdeel A, artikel II, onderdeel A, en artikel III, onderdeel A
De gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders zorgen op grond van de artikelen 91 WPO en 89 WEC voor de voorzieningen in de huisvesting van basisscholen en scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs op het grondgebied van de gemeente. Artikel 78 WPO BES kent de verantwoordelijkheid voor de voorzieningen in de huisvesting op het grondgebied van het openbaar lichaam toe aan de eilandsraad of het bestuurscollege. Artikel 92 WPO, artikel 90 WEC, en artikel 79 WPO BES geven aan wat onder voorzieningen in de huisvesting begrepen moet worden.
Doordat de verantwoordelijkheid voor het onderhoud van gebouwen en terreinen van scholen wordt overgeheveld van de gemeente naar het bevoegd gezag, vervalt het eerste lid, onderdeel b, van artikel 92 WPO, het eerste lid, onderdeel b, van artikel 90 WEC en het eerste lid, onderdeel b, van artikel 79 WPO BES. De aanpassingen en de vervanging van binnenkozijnen en binnendeuren inclusief hang- en sluitwerk, algehele vervanging van radiatoren, convectoren en leidingen voor de centrale verwarming, alsmede onderhoud aan de buitenzijde van het gebouw behoren nu volledig tot de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag van de school.
Artikel I, onderdeel B, artikel II, onderdeel B, en artikel III, onderdeel B
In plaats van onderhoud wordt nu gesproken over onderhoud van het gebouw en het terrein. Dit verduidelijkt dat het niet langer alleen gaat om het klein onderhoud waar de bevoegde gezagsorganen verantwoordelijk voor zijn. De artikelen wijzigen de artikelen 114 WPO, 112 WEC en 97 WPO BES. De ministeriële regeling op grond van artikelen 113, eerste en vierde lid, van de WPO, 111, eerste en vierde lid, van de WEC en 97, vierde en vijfde lid, van de WPO BES (vaststelling programma’s van eisen) zal naar aanleiding van deze wetswijziging worden gewijzigd.
Artikel I, onderdeel C, en artikel II, onderdeel E
In artikel I, onderdeel C, en artikel II, onderdeel E, is onder meer de grondslag voor een ministeriële regeling opgenomen waarin regels kunnen worden vastgesteld om de invoering van het wetsvoorstel soepel te laten verlopen (artikel 194a van de WPO en artikel 178b van de WEC). Er is voor een ministeriële regeling gekozen, om twee redenen. In de eerste plaats gaat het om regels van administratieve aard. In de regeling wordt vastgelegd wie er precies aanvullende bekostiging kunnen aanvragen, hoe de procedure precies verloopt en hoe de hoogte van de bekostiging berekend wordt. Ten tweede is de ministeriële regeling tijdelijk van aard en de grondslag daarvoor verdwijnt na vier jaar. Zie voor meer informatie paragraaf 5.1 van het algemene deel van de memorie van toelichting.
Ook is bepaald dat op aanhangige bezwaren en (hoger) beroepen tegen een besluit van de gemeente, het oude recht van toepassing blijft. Voor alle duidelijkheid is tevens expliciet bepaald dat de gemeente bevoegd blijft om een besluit waartegen beroep is ingesteld hangende het bezwaar of (hoger) beroep in te trekken en vervolgens een nieuw besluit te nemen, maar ook alleen op basis van het oude recht (artikel 194b van de WPO en artikel 178c van de WEC).
Aanvragen voor buitenonderhoud en aanpassingen aan het gebouw die na de inwerkingtreding van de wet worden ingediend, worden niet meer in behandeling genomen. Indien dergelijke aanvragen nog voor inwerkingtreding van dit wetsvoorstel bij de gemeente zijn ingediend, dienen deze wel in behandeling genomen te worden ten behoeve van de vaststelling van het gemeentelijk programma huisvestingsvoorzieningen van het daarop volgende jaar (artikel 194c van de WPO en artikel 178d van de WEC).
Uiteraard dienen de voorzieningen uitgevoerd te worden die opgenomen zijn op het huisvestingsprogramma van het jaar voorafgaand aan het jaar van de inwerkingtreding van de wet.
Artikel IV
De inwerkingtredingsbepaling voorziet in de mogelijkheid van gefaseerde inwerkingtreding.
De inwerkingtreding van de artikelen I en II van de wet zullen vanwege de jaarlijkse vaststelling van de bekostiging van de materiële instandhouding in ieder geval per kalenderjaar geschieden. De beoogde datum van inwerkingtreding van de artikelen I en II van de wet is 1 januari 2015.
Artikel III dient in werking te treden op het moment dat het overgangsrecht als bedoeld in artikel 167a WPO BES vervallen is. Dit is waarschijnlijk op een later moment dan de beoogde inwerkingtreding van de overige artikelen uit dit wetsvoorstel.
De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, S. Dekker