Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

De leden van de VVD-fractie merken op dat de maatschappij voortdurend in verandering is; zo is er steeds meer aandacht voor samenwerking met kinderopvang. Het onderwijs moet op dit soort veranderingen kunnen inspelen, vinden zij. In hoeverre biedt dit wetsvoorstel voldoende ruimte voor openbare scholen om samen te werken met privaatrechtelijke rechtspersonen, zo vragen de leden van deze fractie.

Het onderhavige wetsvoorstel is gericht op het stichten en opheffen van openbare scholen door verzelfstandigde besturen voor openbaar onderwijs in het primair onderwijs en houdt in zoverre geen verband met het door de vragensteller aangesneden onderwerp. Overigens spreek ik binnenkort in het AO «Krimp in het onderwijs» met uw commissie. In dat overleg komt mijn beleidsvisie leerlingendaling in het primair en voortgezet onderwijs1 aan de orde. In deze beleidsvisie heb ik aangekondigd experimenten te starten met onder meer integrale kindcentra en (vereenvoudiging van de vorming van) samenwerkingsscholen.

De leden van de VVD-fractie merken op dat het onderhavige wetsvoorstel voorstelt dat wanneer vijftig ouders een school willen stichten, de gemeente een prognose moet maken. Wat is de definitie van «ouders», zo willen deze leden weten. Kunnen toekomstige ouders ook worden meegenomen, zo vragen zij.

Onder ouders wordt op grond van artikel 1 van de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO) verstaan: ouders, voogden of verzorgers. Het gaat dus om personen die feitelijk ouder zijn of daar voor in de plaats treden. Toekomstige ouders kunnen dus niet worden meegenomen in het aantal ouderverklaringen. De verklaring kan uitsluitend betrekking hebben op kinderen die, op het moment waarop de ouderverklaringen worden afgegeven, niet ouder dan 12 jaar zijn. Wel speelt het te verwachten aantal levendgeboren kinderen in de gemeente een rol in de door burgemeester en wethouders op te stellen prognose.2

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen in hoeverre sprake is van een initiatiefrecht van ouders, omdat artikel 75 slechts het recht op het eisen van een haalbaarheidsonderzoek aan de gemeente inhoudt. Welke meerwaarde heeft dit nieuwe artikel, aangezien ouders ook nu al de behoefte aan een nieuwe openbare basisschool kenbaar kunnen maken, zo vragen deze leden.

Het initiatiefrecht van ouders geeft een nadere concretisering van het huidige recht van ouders om de behoefte aan openbaar onderwijs kenbaar te maken. Op dit moment kan een college van burgemeester en wethouders besluiten een verzoek van ouders om de haalbaarheid van een nieuwe openbare school te onderzoeken naast zich neer te leggen, onder vermelding van te geringe belangstelling. Met dit wetsvoorstel wordt vastgelegd dat een verzoek vergezeld van vijftig ouderverklaringen daadwerkelijk actie van het college van burgemeester en wethouders vereist.

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of de nieuwe wetgeving voldoende aansluit bij de situatie in Caribisch Nederland. Het gaat op de BES-eilanden immers om een beperkt aantal basisscholen en de scholen zijn vaak relatief klein. Deze leden vragen of er sprake is van opheffing of stichting van scholen. Past deze wet voldoende bij de situatie op de BES-eilanden, zo vragen de aan het woord zijnde leden.

Naar alle waarschijnlijkheid zal er op de BES-eilanden niet of nauwelijks sprake zijn van opheffing of stichting van scholen. Er is echter voor gekozen om de wetgeving voor Europees Nederland en die voor Caribisch Nederland zoveel mogelijk gelijkluidend te laten zijn. Daarom wordt voorgesteld parallel aan de WPO en de Wet op de expertisecentra (WEC) ook de Wet primair onderwijs BES (WPO BES) te wijzigen. In de voorbereiding van dit wetsvoorstel is rekening gehouden met de situatie in Caribisch Nederland. Het is daartoe ter consultatie voorgelegd aan de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

In Caribisch Nederland geldt ten opzichte van Europees Nederland een vereenvoudigde systematiek. Voor het stichten van een openbare school in Caribisch Nederland kan een verzoek worden ingediend bij de Minister door zowel het bestuurscollege als een verzelfstandigd bestuur.3 Aanpassing van de WPO BES is op dit punt dus niet nodig. Net als voor het basisonderwijs in Europees Nederland bepaalt dit wetsvoorstel wel dat een verzelfstandigd bestuur in Caribisch Nederland de bevoegdheid zal krijgen om een door dit bestuur in stand gehouden openbare school te kunnen opheffen. In lijn met de werking in Europees Nederland zal opheffing alleen mogelijk zijn als de eilandsraad via een melding de mogelijkheid heeft gekregen de openbare school zo nodig over te nemen.

De leden van de VVD-fractie hebben er begrip voor dat de regering voornemens is om te kleine scholen niet open te houden als de kwaliteit van het onderwijs niet geborgd kan worden. Als het gaat om het opheffen van scholen, dan stelt de wet voor deze onder verantwoordelijkheid van de gemeente te brengen. Zijn er niet andere mogelijkheden om een school die het moeilijk heeft open te houden, zo vragen zij, bijvoorbeeld door de regels rondom samenwerkingsscholen te versoepelen en het ook voor openbare scholen makkelijk te maken een dergelijk verband aan te gaan.

Zoals uiteengezet in mijn beleidsvisie op leerlingendaling in het primair en voortgezet onderwijs5 ben ik voornemens om de vorming van een samenwerkingsschool gemakkelijker te maken. Daarvoor zal een voorstel tot wijziging van de Wet op het primair onderwijs en de Wet op het voortgezet onderwijs worden voorbereid.

Dit laat onverlet dat de beoordeling om een school open te houden, te sluiten of een samenwerking aan te gaan aan het schoolbestuur blijft. De bevoegdheid van openbare schoolbesturen om een school te sluiten, die is voorzien met dit wetsvoorstel, is niet beperkt tot besturen in krimpgebieden. Ook in stedelijke gebieden kan een situatie van teruglopende leerlingaantallen leiden tot het onder druk komen te staan van kwaliteit en de financiële continuïteit. Het is aan het bestuur om in die situatie een afweging te maken.

De leden van de PvdA-fractie merken op dat een belangrijk verschil tussen het bijzonder onderwijs en het openbaar onderwijs is dat de lokale overheid (gemeenteraad) het bestuur van het openbaar onderwijs benoemt. Dit maakt volgens deze leden de relatie tussen de lokale overheid en het openbaar onderwijs anders dan de relatie tussen de lokale overheid en het bijzonder onderwijs. Deze leden vragen hoe dit wetsvoorstel de verhouding/relatie tussen de lokale overheid en het openbaar onderwijs zal beïnvloeden.

Het verzelfstandigd bestuur wordt met dit wetsvoorstel beter in positie gebracht ten opzichte van de gemeente om de belangen van het openbaar onderwijs te behartigen. Het bestuur kan enerzijds beter inspelen op behoeften van ouders door de bevoegdheid om een nieuwe school te stichten. Anderzijds wordt het bestuur beter in positie gebracht om ook zijn financiële verantwoordlijkheden waar te maken.

Tevens vragen zij hoe dit wetsvoorstel de lokale overheid zal kunnen ondersteunen bij deze verantwoordelijkheid.

Dit wetsvoorstel verandert niets aan de bevoegdheden van de gemeente ten aanzien van verzelfstandigd openbaar onderwijs.

De leden vragen of de regering van mening is dat gemeenten de juiste instrumenten hebben om het aanbod van openbaar onderwijs voldoende in stand te kunnen houden.

De gemeenten zijn voldoende in positie en hebben de juiste instrumenten om het openbaar onderwijs in stand te kunnen houden.

Wat is de situatie in krimpgebieden? Deze leden zijn van mening dat de laatste dorpsschool (mits de kwaliteit goed is) overeind gehouden dient te worden. Wat draagt dit wetsvoorstel daaraan bij? Deze leden vragen of dit extra kansen biedt voor de laatste dorpsschool.

Onlangs heb ik u mijn beleidsvisie over de leerlingendaling gezonden.6 Wij gaan hier binnenkort met elkaar over in gesprek. Centraal staat voor mij de kwaliteit van het onderwijs. Ik ben er niet voor dat besturen of gemeenten ten koste van alles een school in een dorp open houden. Er moeten wel voldoende leerlingen zijn in een dorp om onderwijs van voldoende kwaliteit te kunnen garanderen. De afweging om een (laatste dorps-)school al dan niet te sluiten is en blijft een zaak van het schoolbestuur, en daar waar het openbaar onderwijs betreft een zaak van het verzelfstandigd schoolbestuur en de gemeente.

Voor wat betreft de mogelijkheden om de laatste openbare dorpsschool open te houden verandert er door het wetsvoorstel niets. Als het verzelfstandigd openbaar bestuur besluit een school te sluiten, dan wordt de gemeente in de gelegenheid gesteld om het bestuur van de school weer over te nemen.

Deze leden vragen of gemeenten niet meer invloed zouden moeten krijgen bij het realiseren van samenwerkingsscholen, waarbij het aanbod van openbaar onderwijs en bijzonder onderwijs gewaarborgd kan worden. In de praktijk moet de lokale overheid vaak machteloos toekijken hoe scholen elkaar kapot beconcurreren, waardoor een zeer eenzijdig schoolaanbod overblijft. De leden vragen wat het oordeel van de regering is op deze praktijk. Wat gaat de regering hiertegen doen? Zij vragen of meer invloed van gemeenten bij het realiseren van samenwerkingsscholen gewenst is en zo ja, waarom en zo nee, waarom niet.

In mijn eerdergenoemde brief over de leerlingendaling heb ik aangegeven voorstander te zijn van regionale samenwerking omdat hierdoor verschraling van het aanbod kan worden voorkomen. Daarom heb ik aangekondigd een prikkel voor samenwerking in te bouwen.

In het algemeen overleg «Krimp in het onderwijs» is alle gelegenheid om uitgebreid met elkaar in gesprek te gaan over de samenwerkingsschool. Het bestel is zodanig ingericht dat schoolbesturen beslissen over samenwerking. Besturen gaan over het onderwijsaanbod, samen met andere partijen. Meer invloed van gemeenten op de vorming van samenwerkingsscholen is niet voorzien. De voornaamste reden hiervoor is dat het bijzonder onderwijs nooit door een gemeente kan worden gedwongen tot samenwerking of tot de vorming van een samenwerkingsschool. Daar waar de gemeente het openbaar onderwijs niet verzelfstandigd heeft, staat zij uiteraard zelf aan het roer.

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of het wenselijk is dat er twee soorten openbare scholen in een gemeente kunnen ontstaan, namelijk de scholen van het verzelfstandigde openbaar onderwijs en een door de gemeente in stand gehouden openbare school.

Een dergelijke situatie kan ook onder de huidige wetgeving al ontstaan. Er zijn meerdere gemeenten waarin de openbare scholen onder verschillende besturen ressorteren. Artikel 48, elfde lid, van de WPO7 geeft de gemeente het recht (en de plicht) om in geval van ernstige taakverwaarlozing door het verzelfstandigd bestuur zo nodig zelf te voorzien in het bestuur van de openbare scholen die onder dat verzelfstandigd bestuur vallen. Ingrijpen bij taakverwaarlozing kan daarmee onder de huidige wetgeving voornoemde tweedeling tot gevolg hebben.

De gemeente is in de nieuw voorgestelde situatie overigens niet gehouden om zelf de school in stand te houden. De school kan weer verzelfstandigd worden, of bij een ander verzelfstandigd bestuur worden ondergebracht.

De leden van de SGP-fractie vragen een nadere toelichting op de aangevoerde gelijkwaardigheid tussen openbaar en bijzonder onderwijs. Zij merken op dat die gelijkwaardigheid betrekking heeft op de eisen van deugdelijkheid die de kwaliteit betreffen, terwijl het wetsvoorstel toeziet op de planning van het scholenaanbod. Het is de vraag of de gelijkwaardigheid ten opzichte van scholenplanning zozeer van toepassing is, aangezien de overheid juist ten aanzien van de beschikbaarheid van het openbaar onderwijs een specifieke en (principieel) verdergaande verantwoordelijkheid heeft. Hoewel deze leden het gevoel van verzelfstandige besturen van openbare scholen begrijpen, vragen zij of de regering onderkent dat de Grondwet de verantwoordelijkheid voor het openbaar onderwijs uit principe en uiteindelijk bij de gemeente legt en dat op grond daarvan op dit punt per definitie geen sprake kan zijn van gelijkwaardigheid tussen openbaar en bijzonder onderwijs. Juist vanwege de onderscheiden ontstaansbronnen van openbare en bijzondere scholen hoeft het onderscheid niet te bevreemden.

De analyse van de leden van de SGP-fractie onderschrijf ik. De gelijkwaardigheid waar in de memorie van toelichting naar wordt verwezen, heeft betrekking op de positie en het functioneren van het verzelfstandigd bestuur, niet zozeer op de beschikbaarheid van openbaar of bijzonder onderwijs in een gemeente. Het wetsvoorstel heeft tot doel om het verzelfstandigd bestuur (openbare rechtspersoon of stichting) te laten beschikken over dezelfde instrumenten als bevoegde gezagsorganen in het bijzonder onderwijs. Het kunnen doen van een verzoek tot stichting van een nieuwe school en het kunnen sluiten van een school behoort tot de taak van een bestuur dat staat voor de kwaliteit van zijn scholen. Dit laat onverlet de positie van de gemeente ten aanzien van de grondwettelijke taak om te voorzien in voldoende openbaar onderwijs.

De leden van de SGP-fractie vragen of de gemeente voldoende vrijheid behoudt om tot optimale keuzes inzake het openbaar onderwijs te komen wanneer verzelfstandigde besturen kunnen verzoeken om stichting van een nieuwe school, gelet op de dwingende bepalingen die gelden met betrekking tot opname in het plan van scholen.

Ten aanzien van de plaatsing van een nieuwe openbare school op het plan van scholen wordt geen onderscheid gemaakt tussen een voorstel van burgemeester en wethouders of een verzoek van een verzelfstandigd bestuur. In beide gevallen beoordeelt de gemeenteraad op grond van dezelfde voorwaarden of de school op het plan moet worden geplaatst. De school wordt op het plan geplaatst als op grond van de bij het voorstel of verzoek overgelegde gegevens aannemelijk is dat de school zal voldoen aan de voor de gemeente geldende stichtingsnorm.8

In de huidige situatie kan een verzelfstandigd bestuur alleen via burgemeester en wethouders een verzoek doen tot stichting van een nieuwe school. Het wetsvoorstel maakt slechts mogelijk dat het verzelfstandigd bestuur zelf rechtstreeks aan de gemeenteraad kan verzoeken een nieuwe school op het plan van scholen te plaatsen.

Door het openbaar onderwijs te verzelfstandigen hebben gemeenten dit onderwijs op enige afstand geplaatst. Dan moet, naar mijn oordeel, het verzelfstandigd bestuur ook de vrijheid worden gelaten om zelf die optimale keuze te maken.

Deze leden vragen ten slotte hoe wordt voorkomen dat een gemeente gedwongen wordt een school te bekostigen, terwijl zij vanuit het oogpunt van een efficiënte planning van het scholenaanbod een andere keuze zou willen maken.

Verzelfstandigde besturen kunnen alleen een succesvol verzoek tot het stichten van een nieuwe school doen, indien met een prognose wordt aangetoond dat de stichtingsnorm gehaald zal worden met het te verwachten leerlingenaantal. Op grond van artikel 78 van de WPO mogen bij de berekening van het aantal leerlingen dat een openbare school zal bezoeken de leerlingen die binnen redelijke afstand van een bestaande openbare school wonen en voor wie op die school plaatsruimte aanwezig is, niet meegeteld worden. Er zal dus alleen een nieuwe school opgenomen worden in het plan van scholen, en vervolgens gesticht worden, als daar ook echt behoefte aan bestaat.

Gemeente en verzelfstandigd bestuur kunnen met elkaar in overleg treden over de exacte vestigingslocatie van de nieuwe school. Hoewel scholen worden bekostigd door het Rijk, is het immers de taak van de gemeente om te voorzien in de huisvesting van een nieuwe school.

De leden van de PvdA-fractie maken zich zorgen over het tijdsverloop van een ouderinitiatief. Kan de regering informatie geven over hoe lang het traject duurt voordat het ouderinitiatief tot een uitkomst van de gemeente leidt? Zij vragen of het mogelijk is dat kinderen alsnog gedwongen naar bijzonder onderwijs moeten, omdat het starten van een nieuwe openbare school niet vlot genoeg verloopt.

In geval van een ouderinitiatief stelt het college van burgemeester en wethouders een prognose op en doet een voorstel tot plaatsing van een openbare school op het plan van scholen. Als is voldaan aan de voorwaarden van het huidige tweede lid van artikel 75 van de WPO, neemt de gemeenteraad de school op in het plan van scholen. Op welk moment de school vervolgens precies kan starten, is afhankelijk van het moment waarop de gemeente kan voorzien in huisvesting voor de nieuwe school.9 De bekostiging neemt uiterlijk in het vierde jaar na plaatsing op het plan van scholen een aanvang (art. 81, eerste lid, WPO), maar het kan dus ook eerder zijn. Deze bepalingen zijn gelijk voor zowel het openbaar als het bijzonder onderwijs.

Dit betekent dat de nieuw te stichten openbare school mogelijk niet tijdig beschikbaar is voor de kinderen van de ouders die het initiatief hebben genomen. Schoolstichting vraagt echter om een langetermijnvisie. Een nieuw te stichten school dient binnen 5 jaar na aanvang van de bekostiging te voldoen aan de stichtingsnorm en daar voorts gedurende 15 jaar na die periode van 5 jaar aan te blijven voldoen.

College van burgemeester en wethouders dienen een prognose over het te verwachten aantal leerlingen op te stellen. Deze leden vragen of de regering kan aangeven hoe dit in zijn werk gaat als er geen openbare basisschool meer is in de gemeente.

Als er geen openbare basisschool meer is in de gemeente, dan wordt de prognose van het te verwachten aantal leerlingen gebaseerd op het belangstellingspercentage voor het openbaar basisonderwijs in een vergelijkbare gemeente.10

Wat gebeurt er als de prognose van de te verwachte leerlingen laag is, start de gemeente dan geen openbare basisschool ook wanneer zij verantwoordelijk is voor het aanbod openbaar onderwijs, zo vragen de aan het woord zijnde leden.

Indien er binnen 10 km van de plaats in de gemeente waar het onderwijs moet worden gegeven over de weg gemeten geen school aanwezig is waarbinnen openbaar onderwijs wordt gegeven en aan het volgen van openbaar onderwijs behoefte bestaat, plaatst de gemeenteraad de nieuwe school op het plan van scholen. De prognose van het te verwachten aantal leerlingen speelt dan geen rol.11

Is er binnen de genoemde afstand wel een andere school waarbinnen openbaar basisonderwijs wordt gegeven, dan is de gemeentelijke stichtingsnorm bepalend voor de vraag of de school op het plan van scholen wordt geplaatst.

De leden van de PvdA-fractie willen graag weten of er volgens de regering meer openbare basisscholen gesticht zullen worden vanwege dit wetsvoorstel.

Het is moeilijk te voorspellen of en hoe vaak verzelfstandigde schoolbesturen en ouders gebruik zullen maken van de mogelijkheden van dit wetsvoorstel. Er is in principe momenteel sprake van een goed dekkend aanbod van openbare scholen. Het is dan ook niet de verwachting van de regering dat de introductie van deze bevoegdheid zal leiden tot een groot aantal nieuwe aanvragen. Wel hecht ik eraan om verzelfstandigde besturen beter in positie te brengen om hun verantwoordelijkheden voor het openbaar onderwijs waar te kunnen maken, zowel als het gaat om stichting als om opheffing van openbare scholen. Ook de sterkere positionering van ouders ten opzichte van de gemeente doet recht aan het grondwettelijke recht van ouders op openbaar onderwijs als daar voldoende behoefte aan bestaat. Dit laatste is in lijn met het advies van de Onderwijsraad.12

Mede gezien de landelijk teruglopende leerlingaantallen zal er de komende jaren steeds minder ruimte zijn voor de stichting van nieuwe scholen. Een nieuwe school dient te kunnen voldoen aan de stichtingsnorm om op het plan van scholen geplaatst te worden. Bij de prognose mogen leerlingen die wonen binnen redelijke afstand van een openbare school en waarvoor plaatsruimte is op die school niet meegeteld worden in de prognose van het te verwachten aantal leerlingen van de nieuw te stichten school (artikel 78 WPO).

Mogelijk leidt het wetsvoorstel op termijn wel tot een verschuiving in het aanbod, bijvoorbeeld in de steden. Dat kan het gevolg zijn van een veranderende voorkeur bij ouders. Als de belangstelling voor openbaar onderwijs toeneemt ten koste van het bijzonder onderwijs, kunnen verzelfstandigde besturen en ouders het initiatief nemen om een openbare school te stichten. In de steden zal het aantal leerlingen nog blijven stijgen, wat er aan bijdraagt dat de stichtingsnorm daar wordt gehaald.

Ten slotte vragen deze leden welke financiële gevolgen dit wetsvoorstel zou kunnen hebben voor het Rijk en de gemeenten.

Gezien de daling van de leerlingaantallen zal dit wetsvoorstel eerder leiden tot een verschuiving in de samenstelling van het scholenbestand op termijn. Het zal niet leiden tot een aanwas van het aantal scholen.