Strekking wetsvoorstel
Dit wetsvoorstel strekt tot implementatie van Richtlijn 2013/1/EU van de Raad van 20 december 2012 tot wijziging van Richtlijn 93/109/EG tot vaststelling van de wijze van uitoefening van het passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement ten behoeve van de burgers van de Unie die verblijven in een lidstaat waarvan zij geen onderdaan zijn (PbEU 2013, L 26) (hierna: de wijzigingsrichtlijn). Het oogmerk van de wijzigingsrichtlijn is het voor Unieburgers gemakkelijker te maken om zich in de lidstaat van verblijf kandidaat te stellen voor de verkiezing van het Europees Parlement. De bepalingen in Richtlijn 93/109/EG met betrekking tot de uitoefening van het actief kiesrecht in de lidstaat van verblijf blijven ongewijzigd.
Evaluaties verkiezingen Europees Parlement 2004 en 2009
De wijzigingsrichtlijn vloeit voort uit de evaluaties die de Europese Commissie heeft gehouden over de verkiezingen voor het Europees Parlement in 2004 en 2009, waarbij tevens is ingegaan op de deelname van de Unieburgers aan de verkiezingen voor het Europese Parlement in de lidstaat van verblijf.1 De conclusie in deze rapporten is onder meer dat de huidige regels inzake de kandidaatstelling in de lidstaat van verblijf een zware administratieve opgave is voor de potentiële kandidaten. Dit zou volgens de Europese Commissie van invloed kunnen zijn op de geringe deelname van de Unieburgers in de lidstaat van verblijf.2
Passief en actief kiesrecht voor het Europees Parlement in de lidstaat van verblijf
Op grond van artikel 20, tweede lid, onderdeel b, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie heeft iedere Unieburger in zijn lidstaat van verblijf het actief en passief kiesrecht voor het Europees Parlement. Dit recht is eveneens neergelegd in artikel 39, eerste lid, van het EU-Handvest voor de grondrechten. Richtlijn 93/109/EG stelt nadere regels met betrekking tot de uitoefening van dit kiesrecht. Deze richtlijn is geïmplementeerd in hoofdstuk Y van de Kieswet. De wijzigingsrichtlijn wordt met dit wetsvoorstel eveneens geïmplementeerd in hoofdstuk Y van de Kieswet.
Beoogde inwerkingtreding
Dit wetsvoorstel dient tijdig voor de volgende verkiezingen voor het Europees Parlement van juni 2014 in werking te treden. De wijzigingsrichtlijn dient op 28 januari 2014 te zijn geïmplementeerd.3 Dit betekent dat dit wetsvoorstel, na tot wet te zijn verheven, uiterlijk op die datum in werking moet treden.
Onderstaand zal worden ingegaan op de achtergrond en inhoud van de wijzigingsrichtlijn en op de inhoud van onderhavig wetsvoorstel.
Huidige situatie: overleggen verklaring van autoriteit lidstaat van herkomst
In de huidige situatie moet een kandidaat met de nationaliteit van een andere lidstaat bij de kandidaatstelling voor de verkiezing voor het Europees Parlement een verklaring overleggen van de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst, waaruit blijkt dat hij zijn passief kiesrecht in die lidstaat niet verloren heeft of dat deze autoriteiten daarvan niets bekend is.4 In de praktijk wordt blijkens de considerans bij de wijzigingsrichtlijn het overleggen van deze verklaring als een belemmering ervaren, omdat de kandidaten moeilijkheden ondervinden bij het vinden van de autoriteiten die bevoegd zijn om een dergelijke verklaring af te leggen. Ook is het problematisch om de verklaring tijdig te verkrijgen. Deze drempels dragen volgens de considerans van de wijzigingsrichtlijn bij aan het lage aantal Unieburgers dat in de lidstaat van verblijf aan de verkiezingen van het Europees Parlement deelnemen.
Wijzigingsrichtlijn: eigen verklaring kandidaat
De geconstateerde drempels zijn de reden dat er in de wijzigingsrichtlijn voor is gekozen dat de kandidaten niet langer zelf voor een verklaring van de autoriteiten van de lidstaten van herkomst hoeven te zorgen. In plaats daarvan legt de kandidaat met de nationaliteit van een andere lidstaat bij de kandidaatstelling (schriftelijk) een eigen verklaring af dat hij in zijn lidstaat van herkomst niet is uitgesloten van het passief kiesrecht.5 De lidstaat van verblijf is vervolgens gehouden om bij de lidstaat van herkomst van de betreffende kandidaat te controleren of betrokkene in die lidstaat inderdaad niet is uitgesloten van het passief kiesrecht.6 Het is dus aan de autoriteiten van de lidstaat van verblijf om bij de autoriteiten van de lidstaat van herkomst na te gaan of betrokkene al dan niet is uitgesloten van het passief kiesrecht. Indien de autoriteiten van de lidstaat van herkomst in gebreke zijn om de informatie op tijd te leveren, leidt dit niet tot een schrapping van de kandidaat van de kandidatenlijst. Dit laatste is een essentieel onderdeel van de wijzigingsrichtlijn omdat hiermee wordt geregeld dat kandidaten niet de dupe kunnen worden van autoriteiten die deze informatie niet of niet tijdig leveren.
Op grond van de wijzigingsrichtlijn dient elke lidstaat een contactpunt aan te wijzen voor het ontvangen en verzenden van de voor de controle benodigde informatie.7 In dit wetsvoorstel is er voor gekozen dat de Kiesraad in zijn functie van centraal stembureau, bij de daartoe door de betrokken lidstaat aangewezen autoriteit controleert of een kandidaat met een andere nationaliteit niet is uitgesloten van het kiesrecht. Andere lidstaten kunnen op grond van dit wetsvoorstel op hun beurt bij de Kiesraad navraag doen of Nederlanders die zich in een andere lidstaat kandidaat stellen, in Nederland van het kiesrecht zijn uitgesloten. Het is echter de Minister van Veiligheid en Justitie in Nederland die beschikt over de informatie of een Nederlandse kandidaat al dan niet is uitgesloten van het kiesrecht. In de huidige situatie is ook de Minister van Veiligheid en Justitie het aangewezen orgaan om aan Nederlanders die zich buiten Nederland kandidaat wensen te stellen voor het Europees Parlement, de verklaring te verstrekken dat zij niet zijn uitgesloten van het kiesrecht.8 Overigens is voor zover bekend sinds de Grondwetswijziging van 1983 geen enkele Nederlander uit het kiesrecht ontzet door de rechter.9 Ook voor die tijd kwam een ontzetting slechts sporadisch voor.
Op grond van de wijzigingsrichtlijn dient de lidstaat van herkomst binnen vijf werkdagen na ontvangst van de notificatie aan de lidstaat van verblijf de relevante informatie te verstrekken. Als het mogelijk is en de lidstaat van verblijf heeft hier om gevraagd, dan kan een kortere termijn worden gehanteerd. De verstrekte informatie mag geen andere gegevens bevatten dan informatie die noodzakelijk is voor de uitvoering van de controle en mag niet voor andere doeleinden worden gebruikt.10
Als de door de lidstaat verstrekte informatie inhoudt dat de kandidaat is uitgesloten van het passief kiesrecht, zal de lidstaat van verblijf op grond van de richtlijn stappen moeten nemen om te voorkomen dat betrokken persoon kandidaat is, dat hij zal worden gekozen of dat hij zijn mandaat zal uitoefenen. Het is aan de lidstaten om dit in hun nationale wetgeving nader uit te werken.11
In de Nederlandse situatie vindt thans reeds op de derde dag na de kandidaatstelling de definitieve vaststelling van de kandidatenlijsten vast, met uiteraard de mogelijkheid van beroep. Dit betekent dat de hiervoor genoemde termijn van vijf werkdagen niet gehaald kan worden.12 De wijzigingsrichtlijn voorziet in de considerans in de mogelijkheid dat de Unieburgers met een nationaliteit van een andere lidstaat, zich eerder kandidaat kunnen stellen dan de nationale kandidaten. Aan de andere kant biedt de gewijzigde richtlijn als gezegd de mogelijkheid dat de autoriteiten van de andere lidstaat wordt verzocht binnen een kortere termijn dan vijf dagen te reageren.
Er zijn drie alternatieven om de kandidaatstelling en de daarop volgende notificatie in de Kieswet vorm te geven:
a. De kandidaten met een andere nationaliteit dan de Nederlandse worden verplicht hun instemmingsverklaring en hun eigen verklaring inzake het niet-uitgesloten zijn van het passief kiesrecht eerder bij het centraal stembureau in te leveren dan de andere kandidaten, bijvoorbeeld een week eerder.
b. Specifiek voor de verkiezingen van het Europees Parlement wordt de termijn tussen de dag van kandidaatstelling en de zitting waarin de kandidatenlijsten definitief worden vastgesteld verlengd, door deze zitting in tijd naar achteren te plaatsen.
c. De dag van kandidaatstelling blijft voor kandidaten met een andere nationaliteit gelijk aan de termijn voor de Nederlandse kandidaten, waarbij aan de autoriteiten van de andere lidstaten wordt gevraagd uiterlijk voor aanvang van de in artikel I 4 van de Kieswet bedoelde zitting van het centraal stembureau tot vaststelling van de kandidatenlijsten te reageren.
In dit wetsvoorstel is gekozen voor optie c. Voordeel hiervan is dat zo veel mogelijk aansluiting wordt gezocht bij de huidige Kieswet. Voor kandidaten uit andere lidstaten gelden geen afwijkende termijnen, waardoor er minder drempels worden opgeworpen voor de kandidaatstelling. Nadeel van optie c. is dat het risico groter is dan bij optie a. dat de benodigde informatie niet tijdig voor de in artikel I 4 van de Kieswet bedoelde zitting van het centraal stembureau tot vaststelling van de kandidatenlijsten wordt verkregen. De consequentie hiervan is in de eerste plaats dat de kandidaat in kwestie deze zaak in Nederland niet voor de rechter kan brengen. De Nederlandse wetgeving maakt immers alleen beroep mogelijk bij de kandidaatstelling maar niet in het kader van de toelating van de leden. Die bevoegdheid berust op grond van artikel 58 Grondwet exclusief bij het de Tweede Kamer.13 Daarnaast betekent dit dat er mogelijk kandidaten op de kandidatenlijst staan van wie het centraal stembureau inmiddels weet dat aan hen het passief kiesrecht niet toekomt. Dit terwijl het uitgangspunt van de wijzigingsrichtlijn is dat de kandidaten van wie bij de notificatie blijkt dat zij zijn uitgesloten van passief kiesrecht, zoveel mogelijk worden uitgesloten van deelname aan de verkiezing. Bij optie b. is de periode voor het verkrijgen van de benodigde informatie enkele dagen langer dan bij optie c. Optie b. is echter met name voor de kiezers buiten Nederland problematisch. Het proces van het aanmaken, verzenden en retourneren van de stembescheiden voor deze groep kiezers staat nu reeds onder grote tijdsdruk. Daar komt bij dat de kans dat binnen enkele dagen na de vaststelling van de kandidatenlijsten alsnog een verklaring wordt ontvangen dat de kandidaat is uitgesloten van het passief kiesrecht zeer gering is en geen verdere verkorting van de periode tussen de definitieve vaststelling van de kandidatenlijsten en de dag van stemming rechtvaardigt.
De richtlijn sluit niet uit dat kandidaten pas bij de vaststelling van de verkiezingsuitslag of bij de toelating als lid uitgesloten worden. Daarnaast is voor de keuze voor optie c. van belang dat in Nederland de controle of iemand aan de vereisten voor het passief kiesrecht voldoet, met uitzondering van de leeftijd, eerst plaatsvindt door de Tweede Kamer bij het onderzoek van de geloofsbrieven. De gekozen optie past dus in de systematiek van de Kieswet. Alles afwegende, heeft derhalve optie c. de voorkeur van de regering.
De reguliere situatie is dat de notificatie tijdig voor de in artikel I 4 van de Kieswet bedoelde zitting heeft plaatsgevonden. Uiteraard is niet uitgesloten dat de informatie na aanvang van deze zitting wordt ontvangen. Ingevolge de richtlijn moet ook voor deze situatie in de nationale wetgeving een voorziening worden getroffen.14 Onderstaand wordt op de verschillende situaties ingegaan en de keuzes die in dit wetsvoorstel zijn gemaakt.
De procedure als de informatie voor de vaststelling van de kandidatenlijsten tijdig wordt ontvangen
De situatie dat het centraal stembureau voorafgaande aan de in artikel I 4 van de Kieswet bedoelde zitting tot vaststelling van de kandidatenlijsten de informatie ontvangt dat een bepaalde kandidaat in de lidstaat van zijn herkomst is uitgesloten van het kiesrecht is eenvoudig. Voor die situatie is er in het wetsvoorstel voor gekozen de kandidaat van de kandidatenlijst te schrappen. In dat geval bestaat de mogelijkheid hiertegen beroep in te stellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.15 De Afdeling bestuursrechtspraak kan overigens geen oordeel geven over de rechtmatigheid van de uitsluiting van het kiesrecht van een kandidaat met een nationaliteit van een andere lidstaat. Zij kan uitsluitend toetsen of het centraal stembureau een verklaring heeft ontvangen van de op grond van de richtlijn aangewezen autoriteit uit de andere lidstaat en of daarom terecht is overgegaan tot schrapping van de kandidaat van de kandidatenlijst. De essentie van de richtlijn is dat de lidstaat van verblijf de verklaring van de lidstaat van herkomst over de uitsluiting niet ter discussie stelt. Ook de huidige regeling is daarop gebaseerd.
De procedure als de informatie na vaststelling kandidatenlijsten wordt ontvangen, doch voor de vaststelling van de uitslag/verzending geloofsbrieven
De mogelijkheid bestaat dat na de vaststelling van de kandidatenlijsten informatie van de lidstaat van herkomst wordt ontvangen dat een kandidaat is uitgesloten van het kiesrecht. Hiervoor staan voor het geval de kandidaat wordt gekozen tegen de achtergrond van de richtlijn de volgende opties open:
a. Er wordt een voorziening getroffen dat het centraal stembureau de betrokken kandidaat buiten beschouwing laat bij de toewijzing van de zetels aan de kandidaten.
b. Het centraal stembureau zendt de verkregen informatie gelijktijdig met de desbetreffende geloofsbrief aan de Tweede Kamer. Het is vervolgens aan de Tweede Kamer om de gekozen kandidaat niet toe te laten.16
Gezien het feit dat de Tweede Kamer bij het geloofsbrievenonderzoek toetst of de gekozen kandidaten voldoen aan de vereisten voor het lidmaatschap, is in dit wetsvoorstel gekozen voor optie b. Overigens komt de betrokken kandidaat in beide situaties geen rechtsbescherming toe. Dit is inherent aan de Nederlandse systematiek waarin er geen beroep openstaat tegen de vaststelling van de verkiezingsuitslag of tegen de beslissing van het vertegenwoordigend orgaan tot toelating als lid.
De procedure als de informatie betrekking heeft op een kandidaat die niet is gekozen/benoemd
In de situatie dat de informatie betrekking heeft op een kandidaat die niet is gekozen of benoemd, staan de volgende opties open:
a. Het centraal stembureau houdt deze informatie onder zich totdat betrokkene in een tussentijdse vacature wordt benoemd.
b. Het centraal stembureau zendt deze informatie onverwijld door naar de Tweede Kamer die het zonodig bij een tussentijdse vacaturevervulling kan gebruiken.
Gezien het feit dat de Tweede Kamer pas bij het geloofsbrievenonderzoek toetst of de gekozen kandidaten voldoen aan de vereisten voor het lidmaatschap, is in dit wetsvoorstel gekozen voor optie a.
De procedure als de informatie wordt ontvangen na de vaststelling van de uitslag/verzending geloofsbrieven
Ontvangt het centraal stembureau nog na de vaststelling van de uitslag informatie van een andere lidstaat waaruit blijkt dat een kandidaat het passief kiesrecht niet toekomt en het betreft een kandidaat die is benoemd tot lid van het Europees Parlement, dan zendt het centraal stembureau deze informatie eveneens door naar de Tweede Kamer. Dit zowel in de situaties dat het geloofsbrievenonderzoek nog niet heeft plaatsgevonden, als in de situatie dat de kandidaat reeds is toegelaten. In de eerste situatie zal de Tweede Kamer moeten besluiten tot niet-toelating van de gekozen verklaarde kandidaat. In de tweede situatie zal de voorzitter van de Tweede Kamer de procedure van artikel Y 29, tweede lid, van de Kieswet moeten aanvangen, tenzij betrokkene reeds zelf ontslag neemt.
Op grond van de wijzigingsrichtlijn kan de lidstaat van herkomst de relevante informatie met betrekking tot de juistheid van de eigen verklaring van de kandidaat op elke geschikte manier verstrekken. Aangezien het gaat om informatie over het al dan niet kunnen uitoefenen van het passief kiesrecht, is er in dit wetsvoorstel voor gekozen dat de informatie slechts schriftelijk kan worden verstrekt. Daaronder wordt mede verstaan elektronische verstrekking. Dit betekent onder meer dat een gescande verklaring kan worden gemaild of de verklaring als een emailbericht kan worden verstrekt.
Richtlijn 93/109/EG is nog op een ander punt gewijzigd. Om de controle te vergemakkelijken, dienen op grond van de gewijzigde richtlijn van kandidaten uit andere lidstaten bij de kandidaatstelling extra gegevens te worden overgelegd. Het betreft de geboortedatum en -plaats.
Zoals in paragraaf 2 is opgemerkt, moet een kandidaat met de nationaliteit van een andere lidstaat bij de kandidaatstelling voor de verkiezing voor het Europees Parlement in de huidige situatie een verklaring overleggen van de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst, waaruit blijkt dat hij zijn passief kiesrecht in die lidstaat niet verloren heeft of dat deze autoriteiten daarvan niets bekend is. In de wijzigingsrichtlijn is er voor gekozen dat de kandidaten niet langer zelf voor een verklaring van de autoriteiten van de lidstaten van herkomst hoeven te zorgen. In plaats daarvan legt de kandidaat met de nationaliteit van een andere lidstaat bij de kandidaatstelling (schriftelijk) een eigen verklaring af dat hij in zijn lidstaat van herkomst niet is uitgesloten van het passief kiesrecht. Deze wijziging leidt voor de individuele kandidaat tot een reductie van de administratieve lasten. Aangezien het aantal kandidaten dat door deze wijziging wordt geraakt zeer beperkt is en de verkiezing voor het Europees Parlement slechts eens in de vijf jaar wordt gehouden, is de totale reductie van de administratieve lasten op jaarbasis verwaarloosbaar.
Het wetsvoorstel is voor advies voorgelegd aan de Kiesraad. De Kiesraad is positief over de in het wetsvoorstel en de in de memorie van toelichting gemaakte keuzes ten aanzien van de aansluiting bij het systeem van de Kieswet. Tevens kan de Kiesraad instemmen met de rol die hij in het voorstel krijgt met betrekking tot het doorsturen van verklaringen van kiesgerechtigheid naar de daartoe bestemde autoriteit in andere lidstaten.
De Kiesraad adviseert in artikel Y 38 tot uitdrukking te brengen dat de verklaring over de kiesgerechtigdheid van een Nederlandse kandidaat op verzoek van het centraal stembureau wordt verstrekt door de Minister van Veiligheid en Justitie en vervolgens door het centraal stembureau wordt doorgeleid aan de autoriteiten in de andere lidstaten. Gelet op de termijnen die in de richtlijn worden genoemd zou tevens moeten worden bepaald dat de verklaring onverwijld wordt verstrekt. Dit advies is overgenomen.
De Kiesraad adviseert ook de artikelen Y 32, Y 33 en Y 33a te wijzigen, aangezien naar het oordeel van de Kiesraad onduidelijk is of die bepalingen betrekking hebben op zowel het actief als het passief kiesrecht van onderdanen van andere lidstaten van de Europese Unie. Dit advies is niet overgenomen. Deze bepalingen zijn – zoals blijkt uit de formulering en meer in het bijzonder de van overeenkomstige toepassing verklaring van artikel D 9 van de Kieswet – de pendant van de artikelen D 3 tot en met D 9 van de Kieswet en hebben dus uitsluitend betrekking op de uitoefening van het actief kiesrecht. De verklaring, bedoeld in artikel Y 32, tweede lid, heeft dan ook uitsluitend daarop betrekking.
De Kiesraad adviseert, ten slotte, voor de verklaring van de kandidaat dat hij niet is uitgesloten van het kiesrecht het al in gebruik zijnde model Y 13 te gebruiken. Dit advies is niet overgenomen. Het opnemen van alle relevante – door de richtlijn voorgeschreven – informatie met betrekking tot de verklaring van een kandidaat in een afzonderlijke verklaring heeft als voordeel dat het centraal stembureau de verklaring integraal kan zenden aan de daartoe aangewezen autoriteiten in de andere lidstaten. Naar aanleiding van het advies van de Kiesraad is wel in artikel Y 35 bepaald dat de formulieren voor de verklaring verkrijgbaar zijn op dezelfde wijze en gedurende dezelfde termijn als de formulieren voor de Y 13-verklaring.
Artikel I
Onderdelen A en B
Dit betreft redactionele wijzigingen.
Onderdelen C en D
De wijziging van artikel Y 35 houdt verband met de wijziging van artikel 10 van de richtlijn. Daarin is bepaald welke elementen de verklaring die de kandidaat moet afleggen dient te bevatten: naast de verklaring dat hij in de lidstaat van herkomst niet is uitgesloten van het passief kiesrecht moeten zijn nationaliteit, geboortedatum, geboorteplaats en zijn laatste adres in die lidstaat worden vermeld. Deze elementen worden in het eerste lid van artikel Y 35 genoemd. Het niet overleggen van deze verklaring is een herstelbaar verzuim (artikel Y 35, derde lid). Dat wil zeggen dat de verklaring alsnog kan worden overgelegd in de in artikel I 2 genoemde periode. De wijziging in artikel Y 35 noopt tot een redactionele wijziging van artikel Y 35a.
Onderdelen E en F
De artikelen Y 35b en Y 35c zijn toegelicht in paragraaf 4 en de wijziging van artikel Y 38 is toegelicht in paragraaf 3 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.
Artikel II
Het wetsvoorstel strekt tot implementatie van een bindende EU-rechtshandeling. Aangezien sprake is van een korte implementatietermijn, wordt een uitzondering gemaakt op de systematiek van de vaste verandermomenten.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, R.H.A. Plasterk
Transponeringstabel van Richtlijn 2013/1/EU van de Raad van 20 december 2012 tot wijziging van Richtlijn 93/109/EG tot vaststelling van de wijze van uitoefening van het passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement ten behoeve van de burgers van de Unie die verblijven in een lidstaat waarvan zij geen onderdaan zijn (PbEU 2013, L 26)
|
Bepaling EU-regeling (gewijzigde artikelen) |
Bepaling in implementatieregeling of bestaande regeling: toelichting indien niet geïmplementeerd of naar zijn aard geen implementatie behoeft |
Omschrijving beleidsruimte |
Toelichting op de keuze(n) bij de invulling van beleidsruimte |
|---|---|---|---|
|
Artikel 6, eerste lid |
De bepaling is reeds geïmplementeerd door middel van bestaand recht (artikel Y 4, onderdeel b, onder 3°, van de Kieswet) |
||
|
Artikel 6, tweede lid |
Artikel Y 35b van de Kieswet |
||
|
Artikel 6, derde lid |
Artikelen Y 35b en Y 38 van de Kieswet |
De richtlijn maakt het mogelijk kortere termijnen te stellen dan vijf werkdagen. |
De voorgestelde termijn (voor aanvang van de zitting, bedoeld in artikel I 4 van de Kieswet) sluit beter aan bij de Nederlandse procedure van kandidaatstelling. |
|
Artikel 6, vierde lid |
Artikel Y 35c en artikel Y 4, onderdeel b, onder 3°, van de Kieswet |
||
|
Artikel 6, vijfde lid |
Artikelen Y 35b en Y 38 van de Kieswet |
||
|
Artikel 10, eerste lid |
Artikel Y 35, eerste lid, van de Kieswet |