Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State d.d. 23 maart 2012 en het nader rapport d.d. 6 februari 2013, aangeboden aan de Koningin door de minister van Veiligheid en Justitie. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 6 januari 2012, no.12.000022, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Veiligheid en Justitie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering in verband met de regeling van het vastleggen en bewaren van kentekengegevens door de politie, met memorie van toelichting.
Het voorstel strekt ertoe een wettelijke bevoegdheid te creëren voor het vastleggen en bewaren van kentekengegevens (kenteken, locatie, tijdstip en foto-opname van het voertuig) van voertuigen op de openbare weg door middel van camera's (voorgesteld artikel 126jj van het Wetboek van Strafvordering, hierna: Sv) ten behoeve van de opsporing van bepaalde misdrijven en ter aanhouding van voortvluchtige personen. Pas wanneer in een concrete zaak over een bepaald kenteken het kentekenregister wordt geraadpleegd, wordt de naam bekend van de persoon op wiens naam het kenteken staat.
De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel opmerkingen over de noodzaak van het voorstel in het licht van artikel 8, tweede lid, van het EVRM. In dat kader maakt de Afdeling opmerkingen over de meerwaarde van het voorstel, over de proportionaliteit bij het doel waartoe de bewaarde ANPR gegevens kunnen worden geraadpleegd en de proportionaliteit bij de inzet van camera's. Daarnaast maakt de Afdeling opmerkingen over de regeling van bepaalde onderwerpen op het niveau van een algemene maatregel van bestuur voor aan camera's te stellen eisen met het oog op privacybescherming, de herkenbaarheid van bestuurders en passagiers, en de voorgenomen evaluatie. Zij is van oordeel dat in verband daarmee het voorstel nader dient te worden overwogen.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 6 januari 2012, nr. 12.000022, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 23 maart 2012 nr. W03.12.0008/II, bied ik U hierbij aan.
Het ontwerp geeft de Afdeling advisering aanleiding tot het maken van enkele opmerkingen.
De Afdeling advisering maakt opmerkingen over de doeltreffendheid en proportionaliteit, de herkenbaarheid van bestuurders en passagiers, het niveau van de regelgeving en de evaluatie. Graag ga ik op deze opmerkingen in het navolgende in.
Automatic Number Plate Recognition (ANPR) is een techniek waarmee kentekens met behulp van camera’s automatisch worden gelezen en vervolgens vergeleken met één of meer referentiebestanden. Daarbij is het onderscheid relevant tussen twee manieren waarop ANPR kan worden ingezet.2
De eerste variant betreft gevallen waarin de ANPR camera's worden gebruikt om kentekens «waar te nemen» van voertuigen van personen die relevant zijn voor de politietaak, bijvoorbeeld omdat zij verdachte zijn of omdat zij een straf moeten ondergaan. Dit past binnen de politietaak van artikel 2 van de Politiewet (hierna: Pw),3 aldus de toelichting. Uit het onderzoek van het College bescherming persoonsgegevens (hierna: CBP) naar het gebruik van ANPR techniek bij het politiekorps IJsselland en het politiekorps Rotterdam-Rijnmond, blijkt dat het CBP deze eerste ANPR variant als rechtmatig beschouwt.4
De tweede variant betreft een situatie waarin kentekens worden vastgelegd en bewaard van voertuigen die toebehoren aan personen die op het moment van de vastlegging van kentekengegevens niet de aandacht van de politie behoeven.5 Verwerking van die gegevens past daarom, binnen de huidige wetgeving, niet binnen de uitvoering van de politietaak van artikel 2 Pw, aldus de toelichting.6 Zoals ook door het CBP is geconstateerd is er op dit moment geen wettelijke grondslag voor de verwerking in de tweede variant.
Het wetsvoorstel beoogt deze wettelijke grondslag te creëren. De voorgestelde wettelijke bevoegdheid ziet op het vastleggen en bewaren van kentekengegevens (kenteken, locatie, tijdstip en foto-opname van het voertuig) van voertuigen op de openbare weg door middel van camera's, waarbij de aanwezigheid van deze camera’s op duidelijke wijze wordt kenbaar gemaakt (voorgesteld artikel 126jj van het Wetboek van Strafvordering, hierna: Sv). De bewaartermijn bedraagt vier weken. In deze periode kunnen de gegevens worden geraadpleegd voor de volgende doelen:
a. ter opsporing van een misdrijf waarvoor een voorlopige hechtenis mogelijk is (artikel 67, eerste lid, Sv) en ter opsporing van misdrijven uit de Wegenverkeerswet 1994 (artikel 178 van de Wegenverkeerswet 1994), en
b. ter aanhouding van een voortvluchtige persoon (artikel 564 Sv).
Met het onderhavige voorstel is, zoals de regering terecht stelt,7 het recht op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in het geding. Dit recht is behalve in artikel 10 van de Grondwet ook gewaarborgd in artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).8De beperkingen die ten aanzien van het desbetreffende recht kunnen worden aangebracht, zijn het meest expliciet geregeld in artikel 8 van het EVRM. Daarom wordt in het vervolg van deze bepaling uitgegaan.9 Ingevolge artikel 8, tweede lid, van het EVRM zijn inbreuken op het recht op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer slechts gerechtvaardigd indien deze bij wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. De genoemde belangen vormen de zogenoemde doelcriteria.
Aan het criterium «bij wet voorzien» zal zijn voldaan, omdat het wetsvoorstel in een wettelijke grondslag voorziet voor het vastleggen, bewaren en raadplegen van ANPR gegevens.
Het doel waarmee de bevoegdheid is voorgesteld, is opsporing van strafbare feiten. Deze doelstelling past binnen de doelcriteria van artikel 8, tweede lid, van het EVRM.
De laatste vraag die bij de toetsing van de rechtmatigheid van de voorgestelde bevoegdheid in het kader van artikel 8, tweede lid, van het EVRM dient te worden beantwoord, is of de voorgestelde bevoegdheid die een inbreuk maakt op het recht op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, noodzakelijk is in een democratische samenleving. Bij deze noodzaak gaat het onder meer om de vraag of de desbetreffende maatregel als een doeltreffend en toereikend instrument kan worden gezien om het beoogde doel te bereiken («relevant and sufficient» in de woorden van het EHRM).10 De vraag of een maatregel noodzakelijk is in een democratische samenleving wordt ten tweede beoordeeld aan de hand van de proportionaliteitseis. Een maatregel is alleen dan noodzakelijk, wanneer deze proportioneel is, hetgeen betekent dat er een redelijke verhouding moet bestaan tussen de inmenging in het recht op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer enerzijds en de legitieme doelstelling anderzijds. Aan beide onderdelen van de noodzakelijkheidseis besteedt de Afdeling hieronder aandacht.
In de toelichting wordt aandacht besteed aan de doeltreffendheid en daarmee de noodzaak van de voorgestelde bevoegdheid voor de opsporing van strafbare feiten. Gewezen wordt op vier rechtszaken, het onderzoek van het Regioplan over de kentekenherkenning op de A28, alsmede op het onderzoek uitgevoerd door de DSP-groep onder auspiciën van het WODC. Verder wordt het rapport naar de automatische kentekenherkenning in het Verenigd Koninkrijk genoemd.11
De Afdeling merkt op dat de vier rechtszaken die worden genoemd ter illustratie van het belang voor de opsporing, ook de enige vier zaken waren in de jaren 2009 en 2010 waarin bewijsmateriaal dat met behulp van ANPR was verkregen een rol speelde.12 Wat dit betreft kan bij de doeltreffendheid een vraagteken worden gezet.
Uit het in de toelichting gememoreerde onderzoek van Regioplan blijkt dat nader onderzoek nodig is naar de meerwaarde van ANPR, welk nader onderzoek onder auspiciën van het WODC is uitgevoerd door de DSP groep. Daarin wordt ook aandacht besteed aan het onderzoek naar de opbrengsten van ANPR in het Verenigd Koninkrijk, dat reeds tien jaar ervaring heeft met een landelijk dekkend netwerk met vele duizenden camera’s en een bewaartermijn van twee jaren die in de loop der tijd is uitgebreid naar vijf jaren. In het onderzoek in het Verenigd Koninkrijk blijkt geen onderscheid gemaakt te zijn tussen zogenoemde «hits» en «no hits», zodat het in zoverre beperkt bruikbaar is. Wel is van belang dat de nadruk bij ANPR in het Verenigd Koninkrijk vooral blijkt te liggen op hits en controles en niet op onderzoek na incidenten. Volgens de onderzoekers van de DSP groep is het op grond hiervan – als ook op grond van onderzoek naar ANPR in de Verenigde Staten – niet waarschijnlijk dat het bewaren van passagegegevens in Nederland vanzelf zal leiden tot meer opsporing met ANPR. Op grond van het voorgaande kan niet worden gesteld dat sprake is van een zodanige doeltreffendheid dat deze noodzakelijkerwijze dwingt tot de voorgestelde nieuwe bevoegdheid.
In het onderzoek van de DSP-groep wordt tevens gesteld dat, teneinde de meerwaarde van ANPR voor opsporing te verzilveren, een visie nodig is met betrekking tot de mate waarin schaarse politiecapaciteit op basis van ANPR-informatie moet worden aangewend en welke werkzaamheden niet meer of in mindere mate hoeven worden uitgevoerd. Daarnaast wordt geconcludeerd dat de organisatie thans nog niet klaar is voor de uitdagingen om daadwerkelijk informatiegestuurd te gaan werken. De Afdeling constateert ten aanzien hiervan dat de noodzakelijk geachte beleidsvisie ontbreekt. In de toelichting wordt slechts aangekondigd dat een beleidsvisie zal worden opgesteld over automatische kentekenherkenning en alleen maar gesteld dat dit wetsvoorstel daarvan onderdeel uitmaakt.13
Het voorgaande leidt de Afdeling tot het oordeel dat de doeltreffendheid en daarmee de noodzaak van het vastleggen en bewaren van kentekengegevens zoals voorgesteld onvoldoende zijn gemotiveerd. Op basis van de voorziene evaluatie van de wet kan dan ook niet worden «bevestigd dat de bevoegdheid effectief is voor de opsporing van strafbare feiten»,14 tenzij een toename als zodanig – hoe gering ook – van bijvoorbeeld het aantal veroordelingen waarbij ANPR bij het bewijs een rol speelde of het aantal aanhoudingen van verdachten hiertoe reeds voldoende wordt geacht. De in het voorstel opgenomen horizonbepaling vestigt bij de Afdeling de indruk dat de voorziene termijn van drie jaren als experimenteerperiode wordt beschouwd. Die indruk wordt bevestigd door het advies van het College van Procureurs-Generaal waarin het belang van monitoring van de voorgestelde methode wordt onderstreept «zodat het instrument, met het oog op de horizonbepaling in het wetsvoorstel, zich kan bewijzen als een waardevolle aanvulling op het opsporingsarsenaal».15
De algemene stelling in de toelichting dat de opbrengsten van het bewaren van no hits zwaar wegen in een samenleving waarin veel waarde wordt gehecht aan het verhogen van de veiligheid en de aanpak van ondermijnende en georganiseerde criminaliteit maakt niet dat doeltreffendheid en daarmee de noodzaak voldoende overtuigend zijn.
Gelet hierop adviseert de Afdeling in de toelichting de doeltreffendheid en daarmee de noodzaak van de voorgestelde bevoegdheid dragend te motiveren. De Afdeling adviseert daarbij in te gaan op de mate waarin de voorgestelde bevoegdheid een bijdrage kan leveren aan de opsporing van strafbare feiten. Tevens adviseert de Afdeling in de toelichting in te gaan op de conclusie van het onderzoek dat is uitgevoerd door de DSP groep onder auspiciën van het WODC dat de mogelijke meerwaarde van ANPR voor de opsporing zeer beperkt is, dat het niet waarschijnlijk is dat het bewaren van passagegegevens vanzelf zal leiden tot meer opsporing met ANPR, daartoe een visie nodig is en een organisatie die gereed is zodanig informatiegestuurd te werken dat het voorgestelde effectief kan zijn.
Memorie van toelichting
In de toelichting wordt gesteld dat aan de eis van proportionaliteit, zoals deze besloten ligt in het tweede lid van artikel 8 EVRM, is voldaan.16 Daartoe is een aantal relevante gezichtspunten aangevoerd, die betrekking hebben op de beperking ten aanzien van het type van de te verzamelen gegevens en ten aanzien van de toegang tot de bewaarde gegevens, het ontbreken van de bevoegdheid tot datamining of het koppelen aan andere bestanden en de beperking van de bewaartermijn tot vier weken. Behalve deze terecht in de toelichting naar voren gebrachte aspecten zijn er, naar het oordeel van de Afdeling, nog andere gezichtspunten die in het kader van de beoordeling van de proportionaliteit van de voorgestelde bevoegdheid meegewogen moeten worden. De Afdeling maakt in het kader van de proportionaliteit opmerkingen over de reikwijdte van het doel waarmee de ANPR gegevens mogen worden geraadpleegd en over de inzet van ANPR camera's.
Reikwijdte van het doel
Het voorstel maakt het mogelijk dat gegevens die met behulp van ANPR op de openbare weg zijn vastgelegd en bewaard, worden geraadpleegd:
– in geval van verdenking van een misdrijf waarvoor een voorlopige hechtenis mogelijk is (artikel 67, eerste lid, Sv), ten behoeve van de opsporing van dat misdrijf. Het zijn in beginsel misdrijven waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraat van vier jaar of meer is gesteld;
– in geval van verdenking van een misdrijf als bedoeld in artikel 178 van de Wegenverkeerswet 1994, ten behoeve van de opsporing van dat misdrijf;
– in geval van een voortvluchtige persoon als bedoeld in artikel 564 Sv, ter aanhouding van deze persoon.
In het conceptwetsvoorstel dat ter consultatie is voorgelegd aan het Korpsbeheerdersberaad, de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak, de Raad voor de rechtspraak, het College bescherming persoonsgegevens en het College van Procureurs-Generaal, waren de doelen waarvoor de betreffende gegevens konden worden vastgelegd en geraadpleegd breder geformuleerd. Ze betroffen de opsporing van alle strafbare feiten en de aanhouding van voortvluchtige personen.
Naar aanleiding van kritiek op deze brede formulering17 is de reikwijdte van de voorgestelde bevoegdheid versmald.
De Afdeling kan instemmen met de voorgestelde aanscherping tot misdrijven waarvoor voorlopige hechtenis mogelijk is, evenals met de handhaving van het doel van het aanhouden van voortvluchtige verdachten en daders als bedoeld in artikel 564 Sv. Ten aanzien van het opsporen van misdrijven op grond van de Wegenverkeerswet 1994 met behulp van ANPR merkt de Afdeling het volgende op.
In de toelichting wordt gesteld dat door de beperking tot opsporing van strafbare feiten waarvoor voorlopige hechtenis mogelijk is en tot de misdrijven op grond van de Wegenverkeerswet 1994, wordt voorkomen dat de bewaarde gegevens kunnen worden geraadpleegd voor relatief lichte strafbare feiten. Er moet, met andere woorden, verzekerd zijn dat de raadpleging alleen voor voldoende zwaarwegende misdrijven is voorbehouden.18 De misdrijven uit de Wegenverkeerswet 1994 verschillen in het algemeen van de zwaardere misdrijven waarvoor voorlopige hechtenis mogelijk is. Terwijl de laatste in de regel feiten betreffen waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van vier jaar of meer is gesteld, geldt voor de meeste misdrijven uit de Wegenverkeerswet 1994 dat deze bedreigd zijn met een gevangenisstraf van ten hoogste zes maanden en/of een geldboete van de derde categorie of met een gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden of een geldboete van de derde categorie.19
De Afdeling wijst erop dat de wetgever reeds heeft bepaald welke van de verkeersmisdrijven als ernstig moeten worden gezien, namelijk door het aanmerken van bepaalde misdrijven uit de Wegenverkeerswet 1994 als feiten waarvoor voorlopige hechtenis is toegestaan, ondanks dat deze feiten niet met een gevangenisstraf van vier jaar of meer zijn bedreigd. Het betreft het veroorzaken van een verkeersongeval waarbij door roekeloosheid een zwaar lichamelijk letsel is toegebracht en het geval dat een zwaar lichamelijk letsel door schuld bij rijden onder invloed is toegebracht.20
Tegen deze achtergrond is de Afdeling van oordeel dat het opnemen van een ruimere categorie misdrijven uit de Wegenverkeerswet 1994 dan waarvoor eveneens voorlopige hechtenis is toegestaan, na de voorgestelde aanscherping, zoals hierboven aangeduid, niet voor de hand ligt.
De Afdeling adviseert het voorstel met inachtneming van het voorgaande aan te passen.
Inzet van ANPR camera’s
Volgens de toelichting dient niet alleen de plaatsing en spreiding van camera's zodanig te zijn dat een optimale bijdrage wordt geleverd aan de toepassing van de automatische kentekenherkenning, maar zijn ook andere factoren van belang voor het bepalen van de locaties waar camera's op de meest effectieve manier worden geplaatst. Deze plaatsen betreffen a) criminele «hot spots» of criminele fenomenen in een bepaald gebied, b) specifieke locaties met een bepaald risico, zoals bijvoorbeeld vliegvelden, havens, industriegebieden of grensovergangen, en c) wegen met intensieve verkeersstromen (personen- of goederenvervoer) of een bepaalde functie (zwaar vervoer).21 Blijkens de toelichting zou het in de toekomst kunnen gaan om 300 of meer locaties voor vaste camera’s zodat enige dekking rond plaatsen met veel verkeer kan worden bereikt.22
De toelichting stelt terecht dat bij de inzet van ANPR-camera’s moet worden getoetst aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. De eis van proportionaliteit verzet zich tegen een zodanige inzet van ANPR dat een landelijk dekkend cameraweb ontstaat.23 De Afdeling heeft er kennis van genomen dat periodiek door het Openbaar Ministerie en de politie een cameraplan wordt opgesteld dat door de Minister van Veiligheid en Justitie wordt vastgesteld. Dit plan heeft echter geen betrekking op de inzet van mobiele camera’s.
Niet duidelijk is welke criteria gehanteerd worden met betrekking tot de inzet van zowel vaste als mobiele ANPR camera's in het licht van de eis van proportionaliteit. Dit klemt temeer daar door de grootschaligheid weliswaar een vergrote kans bestaat dat personen op grond van de gegevens als verdachte kunnen worden uitgesloten, maar tevens het risico bestaat dat beduidend meer onschuldige personen op wier naam het voertuig staat, in de positie kunnen komen dat zij worden gerelateerd aan een misdrijf. Daarbij speelt ook een rol dat de eigenaar van het voertuig niet de bestuurder hoeft te zijn. Dat dit ook thans reeds het geval is, doet niet af aan het risico dat het beduidend meer personen zal betreffen die onschuldig zijn.
De Afdeling adviseert in de toelichting duidelijkheid te verschaffen over de in de praktijk te hanteren criteria met betrekking tot de inzet van zowel vaste als mobiele ANPR-camera's in het licht van de eis van proportionaliteit.
Aan het advies van de Afdeling advisering is gevolg gegeven door in de memorie van toelichting nader in te gaan op de noodzaak en de doeltreffendheid van de voorgestelde bevoegdheid. Daarbij is tevens ingegaan op de mate waarin de voorgestelde bevoegdheid een bijdrage kan leveren aan de opsporing van strafbare feiten. Uit het onderzoek van de DSP-groep, dat onder auspiciën van het WODC is verricht, blijkt dat het bewaren van de passagegegevens van groot belang kan zijn voor de opsporing van strafbare feiten. Deze gegevens worden niet alleen gebruikt als bewijsmateriaal, maar ook om richting te geven aan het opsporingsonderzoek. Sedert de vaststelling van het CBP dat het bewaren van passagegegevens zonder een wettelijke basis niet is toegestaan, worden deze gegevens echter niet meer bewaard. Uit de schaarse voorbeelden uit de rechtspraak die beschikbaar zijn van voor die periode blijkt echter dat het bewaren van dergelijke gegevens van groot belang is voor de opsporing van ernstige strafbare feiten. Zonder de bevoegdheid tot het bewaren van passagegegevens is de meerwaarde van ANPR voor de opsporing echter niet goed aan te tonen. Het wetsvoorstel biedt een wettelijke grondslag voor het bewaren van deze gegevens. Er is voorzien in een horizon- en evaluatiebepaling. Indien na inwerkingtreding van de wet op basis van een evaluatie van de wet kan worden bevestigd dat de bevoegdheid effectief is voor de opsporing van strafbare feiten, kan worden besloten de bevoegdheid te handhaven. Hierbij zal niet alleen worden gekeken naar de resultaten voor de opsporing, maar zal ook worden onderzocht of de verwerking van de bewaarde gegevens plaatsvindt met inachtneming van de wettelijke waarborgen. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering is in de memorie van toelichting tevens nader ingegaan op de conclusie van de DSP-groep over de noodzaak van een visie en een organisatie die gereed is om zodanig informatiegestuurd te werken dat het voorgestelde effectief kan zijn. De onderzoekers van de DSP-groep hebben sterk de indruk dat, doordat de passagegegevens niet meer worden bewaard, de politie sinds 2010 een pas op de plaats heeft gemaakt met het ontwikkelen van ANPR. De invoering van een wettelijke termijn voor de bewaring van passagegegevens zal een belangrijke stimulans zijn voor de verdere ontwikkeling van ANPR ten behoeve van de opsporing van strafbare feiten. De oprichting van een nationaal politiekorps vereenvoudigt een eenvormige en brede toepassing van ANPR binnen de politie. De door de politie vastgelegde kentekengegevens zullen centraal worden bewaard binnen de politie. Het wetsvoorstel vormt onderdeel van een bredere aanpak, die erop is gericht om ANPR verder te ontwikkelen en beleidsmatig beter in te bedden in de politieorganisatie. Deze aanpak omvat onder mee het opstellen van een beleidsvisie en de opleiding van opsporingsambtenaren.
Reikwijdte van het doel
In het voorgestelde artikel 126jj, derde lid, onder a, Sv, zoals dat is voorgelegd aan de Afdeling advisering, werd afzonderlijk verwezen naar de misdrijven uit artikel 178 van de Wegenverkeerswet 1994 (verder: WVW). Daardoor is een aantal misdrijven uit die wet waarvoor geen voorlopige hechtenis mogelijk is, onder het bereik van artikel 126jj Sv gebracht. Met de Afdeling advisering ben ik van mening dat de raadpleging van ANPR-gegevens alleen voor voldoende zwaarwegende misdrijven dient plaats te vinden. Daarom wordt naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering voorgesteld de WVW-misdrijven in het kader waarvan ANPR-gegevens kunnen worden geraadpleegd verder te beperken tot misdrijven waarvoor voorlopige hechtenis is toegestaan. ANPR-gegevens kunnen dan worden geraadpleegd in het kader van alle WVW-misdrijven waarop vier jaar of meer gevangenisstraf is gesteld (artikel 67, eerste lid, onder a, Sv) en de WVW-misdrijven genoemd in artikel 67, eerste lid, onder c, Sv. Dit betreft de misdrijven omschreven in artikel 175, tweede lid, onder b, of derde lid, in verbinding met het eerste lid, onder b, van de WVW (het veroorzaken van een verkeersongeval waarbij door roekeloosheid, onder invloed van alcohol of onder een andere strafverzwarende omstandigheid, zwaar lichamelijk letsel is toegebracht). Hoewel op deze misdrijven geen gevangenisstraf van vier jaar of meer is gesteld heeft de wetgever deze toch als ernstig aangemerkt, door te bepalen dat voor deze misdrijven voorlopige hechtenis mogelijk is. Deze misdrijven moeten dan ook worden gezien als voldoende zwaarwegende misdrijven waarvoor raadpleging van ANPR-gegevens gerechtvaardigd is.
In overeenstemming met het advies van de Afdeling advisering is artikel 126jj, derde lid, onder a, Sv in die zin aangepast dat de verwijzing naar afzonderlijke misdrijven uit de WVW is komen te vervallen.
Inzet van ANPR camera’s
Aan het advies van de Afdeling advisering is gevolg gegeven. In reactie op de opmerkingen van de Afdeling advisering betreffende nadere criteria voor de inzet van ANPR-camera’s kan worden gewezen op zowel het cameraplan als een ministeriële regeling, die dergelijke nadere criteria zullen omvatten.
In de memorie van toelichting was gemeld dat een uitvoeringskader zou worden opgesteld voor de praktische voorzieningen (par. 3.3 en 4.9) In het uitvoeringskader zouden tevens de weegfactoren worden opgenomen voor de plaatsing van de camera’s, met het oog op een proportionele inzet daarvan. In plaats van het uitvoeringskader komt er een ministeriële regeling, op basis van het voorgestelde artikel 126jj, vierde lid, waarin deze elementen zullen worden vastgelegd.
Daarnaast zal periodiek door het openbaar ministerie en de politie een cameraplan worden opgesteld. Dit cameraplan zal zowel betrekking hebben op de inzet van vaste als op de inzet van mobiele camera’s. Dit is van belang omdat de inzet van vaste en mobiele camera’s in onderlinge samenhang moet worden bezien. Voor vaste camera’s zal worden vastgelegd op welke locaties zij worden geplaatst dan wel in de toekomst geplaatst kunnen worden («welke locaties»). Voor mobiele camera’s zal in het cameraplan worden vastgelegd hoeveel mobiele camera’s beschikbaar zijn en op welke wijze zij kunnen worden ingezet («wat voor locaties»). Het cameraplan zal openbaar worden gemaakt. Daardoor kan verantwoording worden afgelegd over de inzet van de camera’s.
In de memorie van toelichting was gemeld dat het cameraplan zou worden vastgesteld door de Minister van Veiligheid en Justitie. De goedkeuring van het cameraplan heeft echter slechts een beperkte waarde, aangezien het cameraplan slechts bepaalt op welke locaties camera’s mogen worden ingezet; de besluitvorming over het daadwerkelijke gebruik van de geplaatste ANPR-camera’s in een concreet geval vindt plaats door het bevoegd gezag. Er is daarom voor gekozen om de vaststelling van het cameraplan door de Minister van Veiligheid en Justitie te laten vervallen en in plaats daarvan de concrete beslissing tot inzet van ANPR-camera’s in te kaderen door middel van een algemene maatregel van bestuur, op grond van artikel 126jj, vierde lid, Sv, en een ministeriële regeling. In de ministeriële regeling zullen de eisen worden opgenomen voor de inzet van de ANPR-apparatuur.
Voorts kan in reactie op dit onderdeel van het advies van de Afdeling advisering nog worden opgemerkt dat voor automatische kentekenherkenning van belang is dat een voertuig nauw verbonden kan zijn met een persoon maar dat, zoals de Afdeling advisering opmerkt, er geen zekerheid is dat de persoon op wiens naam het voertuig staat ook daadwerkelijk op het moment van de kentekenregistratie gebruik maakte van het voertuig. Met behulp van automatische kentekenherkenning kan slechts iets worden gezegd over de mogelijkheid dat een bepaalde persoon op een bepaalde tijd en plaats aanwezig was, maar daarover kan geen zekerheid worden geboden; daarvoor is aanvullend onderzoek nodig. Het gebruik van kentekengegevens heeft uitsluitend waarde als de politie onderzoekt wie er reed met het desbetreffende voertuig en in welke relatie het voertuig staat tot de onderzochte feiten. Met het gegeven dat anderen dan de kentekenhouder van een voertuig gebruik kunnen maken is de politie vertrouwd en zij houdt er bij al haar werk rekening mee.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering is artikel 126jj, vierde lid, Sv aangepast, zodat nadere criteria voor de inzet van de ANPR-apparatuur bij ministeriële regeling kunnen worden gesteld. Daarnaast is in overeenstemming met het advies van de Afdeling advisering de toelichting aangevuld. In een nieuw hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de inhoud van de ministeriële regeling en het cameraplan en de verhouding tussen deze twee instrumenten. In paragraaf 5.3 van de memorie van toelichting wordt een nadere overweging gewijd aan het door de afdeling Advisering gesignaleerde punt dat ook anderen dan degene op wiens naam het voertuig staat, daarvan gebruik kunnen maken.
Met betrekking tot de foto van een voertuig is het kenteken het belangrijkste element, maar de foto zal een groter deel van het voertuig omvatten, zodat ook kenmerk en kleur herkenbaar zijn. Met betrekking tot de herkenbaarheid van bestuurders en passagiers stelt het CBP dat deze wellicht wel te zien zullen zijn, maar op basis van de huidige stand van zaken van de techniek naar verwachting niet herkenbaar.24 Het Openbaar Ministerie wijst er in haar advies evenwel op dat de techniek het reeds mogelijk maakt bestuurders herkenbaar te fotograferen.25 De toelichting stelt ten aanzien hiervan dat de eisen die gehanteerd worden voor de aanschaf van ANPR-apparatuur, zoals beschreven in paragraaf 4.7 van de toelichting, evenwel gericht zijn op de goede weergave van het kenteken en met zich meebrengen dat de herkenbaarheid van de bestuurder beperkt zal zijn.26
De Afdeling merkt op dat de toelichting niet ingaat op het eventuele gebruik van beelden van bestuurders en passagiers als deze herkenbaar zijn. Zij adviseert in de toelichting aan te geven of beelden van bestuurders en passagiers, wanneer deze herkenbaar zijn, zullen worden gebruikt bij de opsporing van strafbare feiten en daarbij in te gaan op de rechtmatigheid van een eventueel gebruik in het licht van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer zoals onder meer neergelegd in artikel 8 EVRM.
Aan het advies van de Afdeling advisering is gevolg gegeven. Uit het voorgestelde artikel 126jj, tweede en derde lid, Sv volgt dat bepaalde kentekengegevens, te weten het kenteken, de locatie, het tijdstip van de vastlegging en de foto-opname van het voertuig, kunnen worden bewaard en geraadpleegd voor een termijn van vier weken.
Uit de bewoordingen van de voorgestelde bepaling («kentekengegevens» en «foto-opname van het voertuig») kan reeds worden afgeleid, dat het doel niet kan zijn om foto-opnames van bestuurders, passagiers of andere personen te verwerken. Het verwerken van de foto-opname dient andere doelstellingen. De ANPR-camera maakt een foto van de voor- of achterkant van voorbijkomende auto’s. Het kenteken wordt door de ANPR-apparatuur als zodanig herkend en het wordt omgezet naar letters en cijfers (het kentekennummer). De foto-opname kan gebruikt worden om te controleren of de ANPR-apparatuur het kenteken heeft omgezet naar het juiste kentekennummer. De foto-opname mag daarnaast ook (een deel van) het voertuig omvatten. Dit kan van belang zijn om te kunnen controleren of het gaat om de gezochte auto. Aan de hand van de kleur van de auto of het merk kan bijvoorbeeld worden achterhaald of hier sprake is van een auto met vervalste kentekens of niet. Daarnaast kan de foto-opname van het voertuig relevant zijn, bijvoorbeeld wanneer getuigen over de kleur en/of het merk en model van de auto hebben verklaard. Aan de hand van deze informatie kan de politie een selectie maken van kentekengegevens van auto’s die op een bepaald tijdstip op een bepaalde plaats waren en die mogelijk relevant zijn in het kader van het opsporingsonderzoek.
Veelal zullen bestuurders, passagiers of andere personen niet op een foto-opname voorkomen, of in ieder geval niet herkenbaar, omdat de camera staat afgesteld om het kenteken zo goed mogelijk weer te geven. Wanneer de camera ruimer wordt afgesteld, om bijvoorbeeld ook personen herkenbaar te fotograferen, dan stijgt de kans op een foutmelding ten aanzien van het kenteken. Ook het CBP geeft op pagina 10 van de «CBP Richtsnoeren ANPR De toepassing van automatische kentekenherkenning door de politie», aan dat personen, door de huidige stand van de techniek, naar verwachting niet herkenbaar zullen zijn. In die gevallen waarin een persoon toch herkenbaar op een foto-opname voorkomt, mag de afbeelding van deze personen niet worden geraadpleegd. Bij algemene maatregel van bestuur zal worden vastgelegd dat beelden van de inzittenden van passerende voertuigen niet mogen worden geraadpleegd. Op basis van de algemene maatregel van bestuur zal een ministeriële regeling worden vastgesteld waarin de technische eisen voor de camera’s worden uitgewerkt, zodat gewaarborgd is dat geen beelden worden vastgelegd van de inzittenden.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering is artikel 126jj, vierde lid, aangepast, zodat bij algemene maatregel van bestuur wordt vastgelegd dat beelden van inzittenden niet mogen worden geraadpleegd. Daarnaast is in overeenstemming met het advies van de Afdeling advisering de memorie van toelichting op dit punt verduidelijkt (hoofdstuk 3 en paragraaf 4.7).
In de toelichting wordt gesteld dat voor het gebruik van de ANPR camera’s een uitvoeringskader zal worden opgesteld voor de praktische voorzieningen zoals de automatische opschoning van gegevens, de uniformiteit van programmatuur, het vaststellen van autorisatieniveaus en het stellen van eisen aan de integriteit van systemen.27 In dat uitvoeringskader zullen eisen worden opgenomen ten aanzien van het gebruik van de camera voor de automatische kentekenherkenning en de verwerking van het kentekennummer. Volgens de toelichting houden deze eisen onder andere in dat de kentekens van de passerende voertuigen volledig zichtbaar en goed leesbaar moeten zijn. Dit zou betekenen dat de camera’s gericht zijn op het kenteken en niet op de omgeving. Gelet op deze eisen en de wettelijke voorwaarden meent de minister de door de Raad voor de rechtspraak geschetste risico’s te ondervangen.28 De Raad wees er namelijk op dat niet uitgesloten is dat de registratie door de ANPR camera’s op een zodanige manier kan plaatsvinden dat sprake is van een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van burgers. De Raad geeft als voorbeeld de plaatsing of het gebruik van een camera op een locatie en wijze waarop bepaalde uitritten of inritten van woningen te zien zijn of in woningen kan worden gekeken.29
De Afdeling is, evenals de Raad voor de rechtspraak, van oordeel dat de regels omtrent het gebruik van de ANPR camera’s en de eisen waaraan deze camera’s moeten voldoen in een algemene maatregel van bestuur dienen te worden opgenomen, gelet op het recht op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer.30
De Afdeling adviseert het voorstel daartoe aan te passen.
Aan het advies van de Afdeling advisering is deels gevolg gegeven. De voorgestelde wettelijke regeling bevat de nodige waarborgen voor een zorgvuldige gegevensverzameling en -verwerking. Doordat de bevoegdheid tot de vastlegging van gegevens is beperkt tot het op of aan de openbare weg vastleggen van kentekens van voertuigen zullen de camera’s uitsluitend op de openbare weg kunnen zijn gericht. Er kunnen dus geen opnamen van woningen worden gemaakt. De vast te leggen kentekengegevens zijn beperkt tot het kenteken, de locatie en het tijdstip van de vastlegging, en de foto-opname van het voertuig.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering zal bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat de camera’s niet op zodanige wijze op woningen gericht kunnen zijn dat in die betreffende woningen kan worden gekeken. Artikel 126jj, vierde lid, Sv is op dit punt aangepast. Anders dan de Afdeling advisering acht ik het minder wenselijk om de regels omtrent de eisen waaraan de camera’s moeten voldoen in een algemene maatregel van bestuur vast te leggen. De voortgaande technische ontwikkeling noopt tot een flexibele regeling, die eenvoudig aangepast kan worden indien daartoe aanleiding bestaat. Daarom geef ik de voorkeur aan een ministeriële regeling.
Het voorstel voorziet in een evaluatiebepaling. Ingevolge het tweede lid van artikel II van het voorstel zendt de Minister van Veiligheid en Justitie binnen drie jaar na de inwerkingtreding van de wet aan de Staten-Generaal een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van de wet in de praktijk. Op verschillende plaatsen in de toelichting wordt gerefereerd aan deze evaluatie. In de toelichting wordt gesteld dat besloten kan worden de bevoegdheid te handhaven, indien na de inwerkingtreding van de wet op basis van de evaluatie kan worden bevestigd dat de bevoegdheid effectief is voor de opsporing van strafbare feiten. Daarbij zal volgens de toelichting worden gekeken naar de resultaten van de opsporing en zal worden onderzocht of de verwerking van de bewaarde gegevens plaatsvindt met inachtneming van de wettelijke waarborgen.31 In het Privacy Impact Assessment (hierna: PIA) wordt in dat kader gesteld dat bij periodieke evaluaties de aard en de omvang van alle risico's die in het PIA zijn benoemd zullen worden doorgelicht. Het doel ervan is «te bezien of er veranderingen in het risicobeeld zijn opgetreden en of de risicobeheersende maatregelen adequaat zijn.»32 In de toelichting wordt eraan toegevoegd dat als de in het PIA benoemde risico's zich hebben voorgedaan zal worden bezien welke maatregelen zijn getroffen.33
De Afdeling merkt op dat de wettelijke waarborgen en de risico's die in het PIA zijn genoemd concrete handvatten bieden voor de evaluatie. Deze ontbreken ten aanzien van de effectiviteit van de voorgestelde bevoegdheid. De Afdeling heeft eerder in dit advies aangegeven niet in te zien hoe kan worden «bevestigd» dat de voorgestelde bevoegdheid effectief is voor de opsporing van strafbare feiten aangezien niet duidelijk is of, althans in hoeverre, reeds van effectiviteit kan worden gesproken. Daarmee rijst de vraag wat waarmee zal worden vergeleken.
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt te verduidelijken en aan te vullen.
Aan het advies van de Afdeling advisering is gevolg gegeven. In overeenstemming met het regeerakkoord «Bruggen slaan» is in dit wetsvoorstel voorzien in een horizon- en een evaluatiebepaling. In het regeerakkoord is opgenomen dat bij de bouw van systemen en het aanleggen van databestanden de bescherming van persoonsgegevens uitgangspunt is en dat bij inbreuken door de overheid voorzien zal worden in een horizonbepaling en zal worden geëvalueerd. De horizonbepaling vestigt bij de Afdeling advisering de indruk dat de voorziene termijn van drie jaren als een experimenteerperiode wordt beschouwd. Dit is echter niet het geval. Het wetsvoorstel is essentieel om de passagegegevens te kunnen bewaren, omdat deze voorziet in een wettelijke grondslag daarvoor. Het bewaren van deze gegevens is van groot belang voor de opsporing van strafbare feiten. De komende jaren zal de toepassing van ANPR verder worden ontwikkeld, zodat de waarde van dit instrument voor de uitvoering van de politietaak ten volle kan worden benut.
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling advisering zijn concrete aanknopingspunten toegevoegd aan de toelichting, zodat de effectiviteit van de voorgestelde bevoegdheid voor de opsporing van strafbare feiten beter kan worden beoordeeld. Zo zal bij de evaluatie van het wetsvoorstel onder meer worden onderzocht of de in de privacy impact assessment geïnventariseerde risico’s zich ook daadwerkelijk hebben voorgedaan gedurende de periode dat ANPR is ingezet voor de in het wetsvoorstel genoemde doeleinden. Verder zullen bij de evaluatie cijfers die indicatief kunnen zijn voor de effectiviteit van de strafrechtketen worden betrokken. Het bewaren van de passagegegevens is daarvoor essentieel, omdat deze gegevens van groot belang zijn voor de opsporing van strafbare feiten. Op basis van deze gegevens zal een meer diepgaand inzicht kunnen worden verkregen in de bijdrage van de inzet van ANPR aan het geven van richting aan het opsporingsonderzoek en aan de verkrijging van bewijsmateriaal in strafzaken, de ernst van de betreffende feiten en de bijdrage van ANPR aan de veroordeling van de daders. Voor de evaluatie zal het eerdergenoemde onderzoek worden herhaald, met dien verstande dat meer informatie beschikbaar is.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering is de memorie van toelichting aangevuld. Er is een afzonderlijk hoofdstuk (6) ingevoegd, waarin nader is ingegaan op de horizonbepaling en de evaluatie.
Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het advies behorende bijlage.
Aan de redactionele kanttekeningen van de Afdeling advisering is gevolg gegeven.
Verder is van de gelegenheid gebruik gemaakt om de memorie van toelichting op enkele punten te verhelderen. In hoofdstuk 1 is verhelderd dat niet alleen de politie, maar ook andere publieke en particuliere instanties gebruikmaken van camera’s om kentekens van passerende voertuigen vast te leggen. De tekst van hoofdstuk 3 is herzien. Daarbij is verhelderd welke materie in de algemene maatregel van bestuur, de ministeriële regeling respectievelijk het cameraplan wordt opgenomen. Voorts is het onderscheid tussen de bevoegdheid tot het verzamelen en bewaren van kentekengegevens op basis van artikel 3 van de Politiewet 2012 (voorheen artikel 2 van de Politiewet 1993) en de bevoegdheid op basis van het voorgestelde artikel 126jj Sv verduidelijkt. Daarbij is de volgorde van de paragrafen gewijzigd; de voormalige paragrafen 5.4 en 5.5 zijn thans in hoofdstuk 4 opgenomen, als respectievelijk de paragrafen 4.2. en 4.3, onder vernummering van de volgende paragrafen van dit hoofdstuk. De oude paragraaf 4.8 is komen te vervallen, de inhoud van deze paragraaf is opgenomen in de nieuwe paragraaf 4.2. Daarnaast is in de nieuwe paragraaf 4.8 verhelderd dat de raadpleging van de ANPR-gegevens, bedoeld in het voorgestelde artikel 126jj, derde lid, Sv, niet alleen betekent dat kentekennummers mogen worden vergeleken, maar dat het ook mogelijk is te kijken welke voertuigen op een bepaald tijdstip op een bepaalde locatie aanwezig waren.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner
Daartoe gemachtigd door de ministerraad moge ik U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De minister van Veiligheid en Justitie, I.W. Opstelten
– In het voorgestelde artikel 126jj, derde lid, onder b, de woorden «van het Wetboek van Strafvordering» schrappen.
– In het voorgestelde artikel 126jj, derde lid, onder b, «gegeven» vervangen door: gegevens.
– In het voorgestelde artikel 126jj, derde lid, onder b, de tekst «De raadpleging vindt slechts plaats ... voor het desbetreffende doel verder worden verwerkt» zodanig te positioneren dat duidelijk is dat deze betrekking heeft op hetgeen zowel onder a als onder b is gesteld.
– In het voorgestelde artikel 126jj, derde lid, aanhef, «de gegevens als bedoeld» vervangen door: de gegevens bedoeld (Ar 82). Dit geldt ook voor het derde lid, onder b.