Nr. 5 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Graag wil ik de leden van de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap danken voor hun inbreng en voor de vragen die ze hebben gesteld en de opmerkingen die zijn gemaakt. Op de gestelde vragen en de gemaakte opmerkingen ga ik hieronder in.

In deze nota naar aanleiding van het verslag wordt bij de beantwoording van de vragen de volgorde van het verslag aangehouden. De beantwoording is mede namens de Staatssecretaris van Economische Zaken opgesteld.

De leden van de SP-fractie vragen of de jongeren met een vrijstelling of vervangende leerplicht die met deze wet geregistreerd worden, ook nog de juiste begeleiding krijgen wanneer de nadruk op de werkelijke groep voortijdig schoolverlaters komt te liggen.

Naast de groep voortijdig schoolverlaters komt ook de groep jongeren met een vrijstelling en vervangende leerplicht beter in beeld. Deze groep wordt niet langer als vsv’er of verzuimer benaderd maar als jongere met een vrijstelling of vervangende leerplicht. Vanuit de gemeente kan passende begeleiding worden geboden waar dat nodig is, zoals een gemeente dat nu ook vormgegeven kan hebben wanneer er sprake is van een vrijstelling of vervangende leerplicht. Een gemeente kan bijvoorbeeld beleid voeren om gedurende het jaar een aantal keer contact te houden met (de ouders van) de jongere.

Deze leden willen tevens weten op welke manier de handhaving verbeterd wordt en of hiervoor een betere registratie van het verzuim nodig is, en zo ja, op welke manier het wetsvoorstel hieraan bijdraagt.

Door de registratie van vrijstellingen komt precies in beeld welke jongere terecht niet op school staat ingeschreven of niet op school verschijnt. De leerplichtambtenaar kan voortaan zijn inspanningen direct richten op de groep jongeren die daadwerkelijk de Leerplichtwet overtreden, zonder verlies van tijd, mankracht of middelen.

De registratie van vrijstellingen staat los van de registratie van verzuim. De vrijstellingen worden door de gemeente geregistreerd, de verzuimmeldingen worden door de school gedaan. Het register vrijstellingen en vervangende leerplicht en het register relatief verzuim zijn twee aparte registers.

Registratie van relatief verzuim door de scholen is nog niet 100% op orde. Op dit moment heeft ruim tweederde van de scholen het verzuimbeleid op orde. Het verzuimbeleid is een van de aandachtspunten in het toezicht door de Inspectie van het Onderwijs. Instellingen die de verzuimmeldprocedures nog niet op orde hebben, worden door OCW, de Inspectie maar ook door gemeenten regelmatig aangesproken. Een school heeft het verzuimbeleid en de procedures op orde wanneer elk ongeoorloofd verzuim consequent wordt bijgehouden door de school en, wanneer de wettelijke termijn voor een verzuimmelding bereikt is, de school consequent via het Verzuimloket het verzuim aan de gemeente meldt. Als alle scholen het verzuimbeleid en de meldprocedures op deze wijze op orde hebben, kan de leerplichtambtenaar sneller ingrijpen.

De leden van de SP-fractie vragen wat de problemen zijn voor de vsv-convenanten wanneer de datum van 1 oktober 2013 voor het registreren van de vrijstellingen niet wordt gehaald en of er dan nieuwe convenanten moeten worden afgesloten of dat er verlenging mogelijk is.

In de regeling behorend bij de vsv-convenanten is als streven opgenomen om de registratie van vrijstellingen te regelen om daarmee te zorgen dat de vsv-metingen verbeteren. Als de datum van 1 oktober 2013 niet wordt gehaald, heeft dit gevolgen voor de voorlopige cijfers waarbij alle regio’s dezelfde consequenties zullen ondervinden, namelijk dat de voorlopige cijfers over schooljaar 2012–2013 niet gecorrigeerd kunnen worden met cijfers over vrijgestelde jongeren. De voorlopige cijfers vormen jaarlijks het ijkpunt voor scholen en gemeenten om te zien hoe ze gepresteerd hebben. Ook vanuit OCW worden deze voorlopige cijfers in de gesprekken gehanteerd. Hoe correcter de cijfers, hoe duidelijker het beeld van de prestaties van een regio. Daarom is het streven het wetsvoorstel zo snel mogelijk, maar voor 1 oktober in werking te laten treden.

In de overgangsbepaling van het wetsvoorstel is opgenomen dat wanneer de wet in werking treedt, alle op dat moment geldende vrijstellingen geregistreerd moeten worden. Omdat veruit de meeste vrijstellingen voor het gehele schooljaar gelden, kunnen met die gegevens uit de definitieve cijfers over schooljaar 2012–2013 alsnog het aantal vrijgestelde, en dus onterecht als vsv’er getelde jongeren bepaald worden. Op basis van de definitieve cijfers wordt de prestatiebekostiging berekend. Dit betekent dat wanneer de onwenselijke situatie zich zou voordoen dat 1 oktober 2013 niet gehaald wordt, de convenanten en de prestatieafspraken in de huidige vorm gehandhaafd blijven en er geen nieuwe convenanten hoeven te worden afgesloten.

De leden van de PvdA-fractie willen weten of het de regering onverschillig laat als het aantal jongeren met een vrijstelling op grond van richtingsbezwaar groeit (vrijstelling op grond van artikel 5, onder b, van de Leerplichtwet 1969) en waarom de ontwikkelingen hierin onzichtbaar blijven.

De regering houdt zeer zeker graag oog op de ontwikkelingen van de aantallen jongeren met een vrijstelling om te kunnen zien of er al dan niet dringend aanleiding is het beleid omtrent de Leerplicht aan te passen. Ook als het gaat om jongeren met een vrijstelling op grond van artikel 5, onder b, van de Leerplichtwet 1969. Die ontwikkelingen kunnen ook reeds in kaart gebracht worden op basis van de huidige informatiestroom.

De Onderwijsraad heeft in 2012 het advies uitgebracht «Artikel 23 Grondwet in maatschappelijk perspectief». Uw Kamer heeft mij gevraagd om een beleidsreactie. Binnenkort zal deze reactie volgen in de vorm van een brief waarin onder meer wordt ingegaan de ontwikkeling van vrijstellingen op grond van richtingsbezwaar. In deze brief wordt ook het aantal vrijstellingen op grond van deze bepaling genoemd.

Daarnaast worden aantallen vrijstellingen bekend gemaakt in de jaarlijkse brief die rond de Dag van de Leerplicht naar de Tweede Kamer wordt gestuurd. Deze informatie wordt verzameld bij de jaarlijkse leerplichttelling op basis van artikel 25 van de Leerplichtwet 1969, waarmee gemeenten verplicht zijn jaarlijks opgave te doen van de verzuimmeldingen in de gemeente en de behandeling daarvan. Hoewel dit artikel daartoe niet verplicht, wordt daarbij ook gevraagd naar het totaal aantal jongeren met een vrijstelling onder artikel 5 in de gemeente met daarbij het onderscheid naar type vrijstelling. De geaggregeerde aantallen die via deze leerplichtenquête worden verzameld, geven al inzicht in omvang en ontwikkeling. Deze zijn echter nog niet volledig betrouwbaar, doordat iedere gemeente de aantallen op andere wijze bijhoudt en doordat deze aantallen niet volledig zijn. De kwaliteit van deze gegevens uit de jaarlijkse leerplichttelling op grond van artikel 25 van de Leerplichtwet 1969 over de vrijstellingen is inmiddels wel verbeterd en zal nog verder verbeteren.

De SP-fractieleden vinden het jammer dat er geen landelijke gegevens beschikbaar komen over de reden voor de vrijstelling of vervangende leerplicht en vragen of het mogelijk is deze gegevens geanonimiseerd te registreren zodat deze informatie beschikbaar komt voor het ministerie en de Kamer.

In de beantwoording van de vorige vraag is verwezen naar de jaarlijkse leerplichttelling. Deze geaggregeerde aantallen geven al enig inzicht. OCW/DUO streeft ernaar deze jaarlijkse telling verder te verbeteren.

Met de in dit wetsvoorstel voorgestelde maatregelen, wordt de vrijstelling of vervangende leerplicht aan de hand van het persoonsgebonden nummer op individueel niveau geregistreerd. Daardoor is het met de voorgestelde systematiek niet mogelijk om de reden van vrijstelling anoniem vast te leggen. Bij een eerdere variant van het wetsvoorstel is gebleken dat registratie van de reden van vrijstelling, ook al zouden deze gegevens geheel anoniem opgeslagen en verwerkt worden, op bezwaren op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp) stuitte. In artikel 16 van de Wbp is een verbod op het verwerken van bijzondere persoonsgegevens (gegevens betreffende iemands godsdienst of gezondheid) opgenomen. Dit verbod geldt tenzij er sprake is van een zwaarwegend belang om een bijzondere persoonsgegeven wel te registreren. Dat er sprake is van een zwaarwegend belang is vrijwel niet te onderbouwen, mede omdat er een alternatief is om via de leerplichtenquête van artikel 25 van de Leerplichtwet 1969 de aantallen vrijgestelde leerlingen per groep in beeld te krijgen. In paragraaf 6 van deze nota naar aanleiding van het verslag wordt hier nader op ingegaan.

Om inzichtelijk te krijgen welke jongere is vrijgesteld van de leerplicht of een vervangende leerplicht heeft, is registratie tot op de persoon noodzakelijk. Het anoniem registreren van de reden van vrijstelling, sluit niet aan bij de strekking van dit wetsvoorstel om tot op de persoon inzichtelijk te krijgen welke jongere is vrijgesteld van de leerplicht. Bovendien dient er dan een apart systeem voor het anonieme register gebouwd te worden en gemeenten krijgen dan naast het bestaande verzuimloket een nieuwe, aparte administratie. Uitvoeringstechnisch brengt deze variant een behoorlijke wijziging met zich mee en levert tevens extra administratieve lasten voor de gemeenten op.

De leden van de VVD-fractie vragen op welke wijze vrijgestelde jongeren worden gekwalificeerd op de maandelijkse overzichten die leerplichtambtenaren krijgen.

Op de maandelijkse en wekelijkse overzichten van de in- en uitschrijvingen van leerlingen staan de jongeren met een vrijstelling apart weergegeven. Dit wordt aangegeven op het overzicht met de toevoeging «vrijgesteld».

Deze leden vragen tevens in welk opzicht het werk van de leerplichtambtenaar concreet verbetert dankzij de registratie van vrijstellingen.

Door de registratie van vrijstellingen wordt voorkomen dat de leerplichtambtenaar met een melding van verzuim of melding van uitval aan de slag gaat en er pas later achter komt dat de persoon een vrijstelling of vervangende leerplicht heeft, en dus met een goede reden niet meer op school ingeschreven staat of niet op school verschijnt.

De leerplichtambtenaar kan voortaan zijn inspanningen direct op de juiste groep richten, zonder verlies van tijd, mankracht of middelen. Dit wordt voortaan ingezet op jongeren die daadwerkelijk de Leerplichtwet overtreden en snel terug naar school begeleid moeten worden.

Daarnaast biedt de registratie van vrijstellingen via de module in het verzuimloket praktische voordelen ten opzichte van de huidige (papieren) praktijk. Leerplichtambtenaren krijgen na afloop van de vrijstelling of vervangende leerplicht automatisch een signaal. Daarmee kan de leerplichtambtenaar zo nodig actie ondernemen.

Gemeenten krijgen maandelijks een overzicht van alle vrijgestelde leerlingen in de eigen gemeente. Ook ziet de leerplichtambtenaar voortaan welke leerlingen met een vrijstelling uit de gemeente zijn verhuisd of welke leerlingen met een vrijstelling in hun gemeente zijn komen wonen. Dit was voorheen niet duidelijk.

Bovendien is dankzij de informatie uit dit register per gemeente (en per RMC-regio) voortaan inzicht in de juiste aantallen vrijstellingen en de ontwikkeling door de tijd heen. De gemeente kan daarnaast de informatie gebruiken bij de leerplichtenquête.

De leden van de VVD-fractie vragen tevens of er een doelstelling is gekoppeld aan het verminderen van verzuim.

Omdat spijbelen vaak een voorbode is van uitval, wordt reeds enkele jaren hard ingezet op het terugdringen ervan. De basis van de aanpak is dat de gemeente van de school bericht verneemt wanneer een jongere verzuimt. Dankzij het Digitaal Verzuimloket is er tussen school en gemeente een goede infrastructuur ontstaan voor het doen van verzuimmeldingen. Leerplichtambtenaren en RMC-functionarissen ontvangen dankzij het systeem snel verzuimmeldingen en gaan hier direct mee aan de slag.

Steeds meer scholen hebben hun verzuimmeldprocedures op orde en melden consequent schoolverzuim. Dat is terug te zien in de toename van het aantal verzuimmeldingen; scholen weten het Digitaal Verzuimloket steeds beter te vinden. Ik streef ernaar dat álle scholen hun verzuimregistratie en -meldingen op orde hebben. Daarom blijf ik de achterblijvende scholen steeds daarop aanspreken.

Het koppelen van een doelstelling aan schoolverzuim is niet zo eenvoudig als bij het terugdringen van schooluitval. Zolang een deel van de scholen nog niet consequent meldt, is het niet zinvol om hier al een harde doelstelling aan te koppelen. Bovendien is schooluitval dankzij de harde gegevens in het basisregister onderwijs (bron) over in- en uitschrijvingen en behaalde diploma’s makkelijk te meten. Voor verzuim zijn de gegevens minder hard. De aantallen verzuimmeldingen geven niet direct de omvang van het schoolverzuim weer: per leerling kunnen meerdere verzuimmeldingen gedaan worden, zeker wanneer een jongere een langere periode achtereen spijbelt of in een schooljaar meerdere periodes afwezig is. Een andere belemmering is dat, ondanks de richtlijnen, in de huidige praktijk verschil bestaat tussen gemeenten en/of RMC-regio’s in de afgesproken procedures. In sommige regio’s bestaan bijvoorbeeld afspraken dat voor jongeren boven de 18 jaar dezelfde grens aangehouden wordt voor het doen van een verzuimmelding als voor jongeren onder de 18 jaar. Voor minderjarigen is de wettelijke grens om verplicht een verzuimmelding te doen 16 uur verzuim in 4 weken, voor meerderjarigen is deze wettelijke termijn 4 weken aaneengesloten verzuim. Een ander voorbeeld is dat in sommige regio’s vanwege de werkdruk is afgesproken dat bij voortdurend verzuim nadat de melding van de eerste 16 uur in 4 weken is gedaan, niet opnieuw gemeld wordt zolang de eerste verzuimmelding nog loopt.

Dit alles maakt dat het vooralsnog lastig en administratief veeleisend is om exact te kunnen zien hoeveel er daadwerkelijk verzuimd wordt en hoeveel dit is toe- of afgenomen. Dat maakt het formuleren van een doelstelling minder zinvol. Het zou nodeloos ingewikkeld zijn om gefundeerde uitspraken te kunnen doen over de voortgang van de doelstelling.

De leden vragen vervolgens naar het belang van het bewaren van de gegevens tot een jaar nadat de vrijgestelde jongere 18 is geworden en of ouders deze gegevens nog in mogen zien.

De bewaarperiode van een jaar is geregeld zodat scholen binnen deze termijn eventueel nog bezwaar kunnen maken tegen de voorlopige vsv-cijfers. Hierdoor kan er een eventuele correctie plaatsvinden alvorens de definitieve cijfers worden vastgesteld. De voorlopige cijfers worden in de maand februari bekend gemaakt, de definitieve cijfers in de maand november daaropvolgend. Instellingen hebben dan in de periode na februari de tijd om aan te geven waarom zij van mening zijn dat de voorlopige uitvalcijfers niet correct zijn. Deze controle wordt door DUO uitgevoerd. Op basis van de definitieve cijfers ontvangen instellingen de vsv-prestatiebekostiging.

Op het moment dat een jongere 18 jaar wordt, is hij meerderjarig en mag hij uiteraard zelf de eigen gegevens inzien. De wettelijke vertegenwoordigers (ouders, verzorgers, voogd) mogen dat dan niet meer. Tenzij de jongere psychisch of fysiek niet in staat is de verantwoordelijkheid (bij wils- of handelingsonbekwaamheid) als meerderjarige te dragen en anderen formeel als vertegenwoordiger zijn aangesteld. In dat geval mogen de wettelijke vertegenwoordigers van de jongere de gegevens van de (meerderjarige) jongere inzien.

De leden van de PvdA-fractie vragen om toelichting bij de overwegingen van de regering om een jongere met een vrijstelling wegens richtingsbezwaar (artikel 5, onderdeel b) of een oneigenlijke vrijstelling op fysieke of psychische gronden (artikel 5, onderdeel a) aan te merken als onterecht getelde vsv’er.

De leden vragen tevens hoe scholen en gemeenten dankzij de registratie van vrijgestelde jongeren beter aangesproken kunnen worden op de vsv-resultaten, en welk belang ermee is gediend, terwijl in hun ogen «er veel mistigheid wordt gehandhaafd bij de vrijstellingsgronden».

Jongeren met een vrijstelling of een vervangende leerplicht zitten met een goede reden niet op school. Zij zijn vrijgesteld van de plicht tot inschrijving op een school of van de plicht tot geregeld schoolbezoek. Zij zijn volgens de wet geen voortijdig schoolverlater. Omdat op dit moment bij OCW niet op persoonsniveau bekend is dat een jongere een vrijstelling heeft, worden deze jongeren toch als voortijdig schoolverlater geteld. Ten onrechte dus.

Scholen en gemeenten worden aangesproken op hun resultaten in het terugdringen van schooluitval. De doelstellingen daaromtrent zijn vastgelegd met de prestatieafspraken in de vsv-convenanten. Als de uitvalcijfers niet correct zijn, is het voor OCW lastiger om scholen en gemeenten aan te spreken op het achterblijven van de resultaten. Men kan zich dan beroepen op onjuistheid van de cijfers. Nu dankzij de registratie van vrijstellingen de meetsystematiek verbetert, kunnen de scholen en gemeenten zich niet meer beroepen op deze onjuistheid van cijfers en kunnen ze goed onderbouwd worden aangesproken op de aangetoonde resultaten.

Dit wetsvoorstel gaat overigens enkel over het registreren van de vrijstelling of vervangende leerplicht. Dat vindt plaats vanaf het moment dat de wettelijke vertegenwoordiger een beroep heeft gedaan op een vrijstelling, of daarvan kennis heeft gegeven en aan alle overige in de Leerplichtwet gestelde voorwaarden heeft voldaan, zoals het aanleveren van de benodigde bewijsstukken.

Aan het College Bescherming Persoonsgegevens (hierna: college) is het oorspronkelijke wetsvoorstel voorgelegd waarin voorgesteld werd ook de vrijstellingsgrond1 op persoonsniveau te registreren. Op dat voorstel heeft het college duidelijk negatief geadviseerd vanwege de privacy gevoeligheid van de betreffende gegevens. Uiteindelijk heeft dit tot het besluit geleid om vanwege privacy redenen in de huidige versie alleen op persoonsniveau te registreren dat een jongere is vrijgesteld of een vervangende leerplicht heeft, zonder dat daarbij de grond geregistreerd wordt.

De leden van de PvdA-fractie vragen de regering toe te lichten waarom zij het CBP-advies niet beargumenteerd naast zich neer heeft gelegd en waarom zij heeft ingestemd met het oordeel dat een zwaarwegend belang zou ontbreken.

Het college stelt dat twee van de gronden om op vrijstelling een beroep te kunnen doen, namelijk ongeschiktheid om tot een school te worden toegelaten wegens lichamelijke of psychische gronden respectievelijk bedenkingen tegen de richting van het onderwijs, bijzondere persoonsgegevens over de gezondheid respectievelijk godsdienst of levensovertuiging zijn. De verwerking van bijzondere persoonsgegevens zijn op grond van artikel 16 Wbp verboden behoudens de uitzonderingen, genoemd in artikel 17, 21 en 23 Wbp. Artikel 23, eerste lid, sub f, van de Wbp bepaalt dat het verbod op verwerking van bijzondere persoonsgegeven niet van toepassing is voor zover dit noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend algemeen belang. Het college wijst in haar advies op de koppeling tussen het persoonsgebonden nummer en de bijzondere persoonsgegevens en zet vraagtekens bij het subsidiariteitsvereiste.

Om antwoord te kunnen geven op de vraag of sprake is van een algemeen zwaarwegend belang zal een afweging moeten worden gemaakt of er andere minder ingrijpende methoden zijn om een oplossing te bieden. Met de motie Çelik (Kamerstukken II 2011/12, 33 000 VIII, nr. 151) wordt de regering verzocht om voortaan jaarlijks een specificatie te leveren van de ontwikkeling in de voorafgaande vijf jaren van de aantallen leerplichtige jongeren die zijn vrijgesteld van de leerplicht op grond van artikel 5a, op grond van artikel 5b en op grond van artikel 5c van de Leerplichtwet 1969. Voor de uitvoering van deze motie is het niet nodig om de grond van vrijstelling tot op de persoon te registreren, nu het voor de uitvoering van de motie alleen om aantallen gaat. Deze aantallen zijn inzichtelijk te krijgen op grond van de leerplichtenquête die jaarlijks onder de gemeente gehouden wordt. Omdat het zwaarwegende belang onvoldoende onderbouwd kon worden, is ervoor gekozen dat onderdeel te schrappen en aldus recht te doen aan de Wbp.

De leden van de SP-fractie willen weten of het wetsvoorstel nog steeds goed uitvoerbaar is, nu er bezuinigingen op de Dienst Uitvoering Onderwijs staan gepland.

Het wetsvoorstel is nog steeds goed uitvoerbaar. Over de uitvoering zijn afspraken gemaakt en ondanks de bezuinigingen zijn voldoende uren gereserveerd om enerzijds de registratie van vrijstellingen mogelijk te maken en anderzijds om de komende jaren de geregistreerde vrijstellingen te verwerken. Bovendien wordt aangesloten bij de bestaande architectuur van het Digitaal Verzuimloket waardoor de extra uitvoeringslasten tot een minimum beperkt blijven.

De PvdA-leden vragen of gemeenten bij de consultatie de versie voorgelegd hebben gekregen waarin nog werd voorgesteld de grond van de vrijstelling te registreren, of de huidige, ingeperkte versie van het wetsvoorstel waarbij de vrijstellingsgrond niet geregistreerd zal worden. En of gemeenten niet liever een versie van het wetsvoorstel hadden gezien waarbij de reden van vrijstelling geregistreerd kon worden (motie Çelik). Indien dat niet het geval is, vragen zij zich af waarom dat niet gevraagd is.

De internetconsultatie vindt doorgaans plaats voordat het wetsvoorstel ter advisering aan het college wordt voorgelegd. Zo ook bij dit wetsvoorstel. Bij de consultatie was sprake van de versie waarin de reden van de vrijstelling geregistreerd zou worden en strikt gescheiden van de persoonsgegevens opgeslagen en verwerkt zou worden.

Vervolgens is op basis van het advies van het college en de daaropvolgende versies die aan het college zijn voorgelegd, besloten dat het omwille van de acceptatie van het wetsvoorstel en het onvoldoende kunnen aantonen van het zwaarwegend belang, beter was om de reden van vrijstelling niet op persoonsniveau te laten registreren. Gemeenten hadden liever de oorspronkelijke vorm van het register gezien. Ik vind dat begrijpelijk, omdat daarmee een deel van de jaarlijkse leerplichttelling kon komen te vervallen.

Desondanks zitten er voor gemeenten nog steeds voordelen aan de registratie, alleen minder dan in de versie die bij de consultatie is voorgelegd.

Voor het bijhouden van de geaggregeerde aantallen per artikel en onderdeel van artikel ten behoeve van de jaarlijkse leerplichttelling, zullen gemeenten nog een aparte registratie bij moeten houden.

De leden van de SP-fractie willen weten op welke wijze jongeren worden geregistreerd die zonder startkwalificatie van school gaan, op het moment dat het wetsvoorstel in werking treedt.

De jongeren die voortijdig de school verlaten komen in beeld dankzij de registratie in het basisregister onderwijs (bron). Uit dit register blijkt welke jongeren op school stonden ingeschreven en de school verlaten zonder dat zij hun diploma hebben gehaald. Deze systematiek blijft gehandhaafd. Op die wijze van registratie heeft dit wetsvoorstel geen invloed, het zorgt wel voor aanscherping van de vsv-meetsystematiek.