Nr. 5 VERSLAG

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel. Zij zijn van mening dat het wetsvoorstel, waarmee de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA) de bevoegdheid krijgt om vooraf regels op te leggen aan postbedrijven met aanmerkelijke marktmacht, een stap in de richting is van een beter functionerende postmarkt in Nederland.

De leden van de CDA-fractie willen tegelijkertijd echter wel benadrukken dat dit nieuwe wetsvoorstel niet mag leiden tot een hogere regeldruk en ook de onzekerheid over nieuwe regelgeving tot een minimum moet beperken. Deze reguleringsonzekerheid levert immers vaak extra kosten op voor bedrijven. Graag ontvangen deze leden hierop een reactie van de regering. Kan de regering tegen deze achtergrond ook een inschatting geven van de gevolgen van de handelingsvrijheid van de Autoriteit Consument en Markt (ACM)? Op welke wijze worden hier grenzen aan gesteld? De leden van de CDA-fractie hebben in aanvulling hierop nog een aantal andere vragen, deze staan opgenomen in het verslag opgenomen.

De leden van de fractie van D66 hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel Wijziging van de Postwet 2009 ter invoering van ex ante toezicht op een postvervoerbedrijf met aanmerkelijke marktmarkt. Deze leden delen de analyse zoals deze in de inleiding door de regering wordt opgesteld. De postmarkt is krimpend en er is een groot risico op onomkeerbare gevolgen voor de mededinging.

De leden van de fractie van D66 vinden het niet fraai dat in het wetsvoorstel al wordt uitgegaan van een reeds ingestelde ACM. Op het moment dat deze reactie wordt ingediend moet de Eerste Kamer nog stemmen over het wetsvoorstel dat moet leiden tot de ACM. Zij vermoeden desalniettemin dat dit geen problemen zal opleveren. In dit verslag staan opgenomen de vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie.

De leden van de VVD-fractie zien dat de beperkte mededinging op de postmarkt te maken heeft met de moeilijkheid waarop die mededinging te organiseren is op een dergelijke markt. Zo is er altijd een deel universele dienstverlening, in Nederland geregeld onder de noemer van de Universele Postdienst (UPD), die een concurrentievoordeel geeft aan de verlener daarvan. Deze heeft voordeel van de netwerkeffecten en schaalvoordelen die het uitvoeren van die UPD hem geeft. Dat biedt een uitgangspunt waarin de uitvoerder van de universele dienstverlening de mogelijkheid heeft zeer scherp te kunnen concurreren. De leden van de VVD-fractie vragen of er landen zijn waar er meerdere postaanbieders zijn met een landelijk netwerk en waarbinnen meerdere partijen een groeiend marktaandeel hebben? Zijn er überhaupt landen waar er een volwaardige concurrerende postmarkt is? Deze leden vragen of er landen zijn met een vergelijkbare situatie zoals in Nederland?

Het startpunt voor ex-ante-toezicht is een uitgebreide marktanalyse. De leden van de VVD-fractie verwachten dat dit de nodige tijd en inzet van middelen vergt. Dit zou er toe kunnen leiden dat eventuele ongewenste mededingingssituaties zich lang voordoen, zonder dat er passende maatregelen worden genomen. Hoe ziet de regering dit? Is het wellicht denkbaar dat er reeds een marktanalyse wordt uitgevoerd vóór het van kracht worden van ex -ante-toezicht? Acht de regering het wenselijk de procedures te versnellen en welke mogelijkheden ziet zij daarvoor?

Het probleem van tekortschietende marktwerking op de postmarkt wordt versterkt door de krimp van die markt. De postvolumes dalen, en in een krimpende markt staan omzetcijfers onder druk en banen op de tocht. Dat is jammer, maar gelukkig staat daar een groeiende IT & Telecommarkt met veel banen tegenover. Tijden veranderen. Wat betreft de leden van de VVD-fractie moet er vooral vooruit gekeken worden. Dat betekent ook dat onder ogen moet worden gezien dat de concurrentie voor poststukken voor een groot deel in de digitale wereld ligt. Hoe kijkt de regering daar tegenaan? In hoeverre ziet zij concurrentie tussen de postmarkt en de digitale wereld? In hoeverre kunnen prijzen zich ontwikkelen als in Nederland de situatie ontstaat dat één bedrijf de gehele of bijna gehele markt in handen heeft?

De leden van de PvdA-fractie vragen of de regering kan aangeven of en zo ja hoe dit wetsvoorstel gevolgen heeft voor de werkgelegenheid in de postsector? Welke effecten zouden minimumprijzen kunnen hebben op de postmarkt?

Is er volgens de regering een verband met de marktwerking in de postsector en de klachten over de kwaliteit van de bezorging? Klopt het dat er steeds meer pakketten en brieven kwijtraken? Op welke manier kan OPTA sturen op de kwaliteit van de bezorging?

Zijn er mogelijke negatieve gevolgen van dit wetsvoorstel te verwachten voor PostNL? Welke negatieve gevolgen zijn er bij het niet invoeren van deze wetgeving?

Voorts vragen de leden van de PvdA-fractie per wanneer het wetsvoorstel ingevoerd kan worden? Kan een marktanalyse worden uitgevoerd voordat dit wetsvoorstel van kracht wordt?

Kan de regering toelichten of andere lidstaten van de Europese Unie een soortgelijk ex ante instrumentarium hebben toegepast of voornemens zijn toe te passen voor hun postmarkt? Kan de regering inzicht geven in de ervaringen die in die landen zijn opgedaan?

De leden van de PvdA-fractie vernamen uit de Duitse media een interessant reguleringsvoorstel. Deutsche Post zou voortaan kortingen voor grootverbruikers, die tot doel hebben concurrenten uit de markt te drukken, eerst ter goedkeuring aan de Duitse OPTA voor moeten leggen. Kan de regering een inhoudelijke reactie geven op dit voorstel?

De leden van de SP-fractie hebben, ook na het rondetafelgesprek dat de commissie voor Economische Zaken heeft gehouden over het voorliggend wetsvoorstel, nog altijd onvoldoende informatie om deze wijziging van de Postwet naar behoren te kunnen beoordelen. Tijdens het rondetafelgesprek is duidelijk naar voren gebracht dat ook de OPTA niet met zekerheid kan zeggen wat nu de resultaten en gevolgen zullen zijn van deze wetswijziging. De leden van de SP-fractie verzoeken de regering dan ook om zowel een gedegen onderbouwing van de nut en noodzaak van dit nieuwe instrumentarium, als om een duidelijk overzicht van de te verwachte resultaten en gevolgen van deze wetswijziging.

De leden van de SP-fractie vrezen dat de kern van de problemen op de postmarkt te maken hebben met te lage (kostendekkende) tarieven. Deelt de regering deze visie? En biedt dit wetsvoorstel een oplossing voor de problemen?

De inzet van het voorstel zou zijn dat het ex ante instrumentarium mededingingsproblemen zou kunnen voorkomen. De leden van de SP-fractie vragen op welke wijze dit getoetst is en of er ook alternatieven zijn onderzocht? Zo ja, wat heeft de regering doen besluiten dit voorstel te presenteren?

De regering geeft aan dat de OPTA eventuele maatregelen neemt na het doen van een marktanalyse. Aan wat voor een termijn moet er worden gedacht voor de uitvoer van de marktanalyse en is deze termijn toereikend om op een succesvolle wijze toezicht te kunnen uitoefenen, zo vragen deze leden.

De leden van de CDA-fractie lezen dat de Raad van State in haar advies kritisch is over de noodzaak van de wetswijziging. De Raad van Staten stelt dat in de toelichting door de regering geen antwoord wordt gegeven op de vraag waarom het aannemelijk is dat de genoemde mededingingsproblemen zich in de toekomst, anders dan nu, zouden voordoen. Wat vindt de regering van deze constatering van de Raad van State op blz. 5 van het advies van de Raad van State. Kan de regering hier een nadere toelichting op geven?

Op welke manier is het nieuwe toezichtsinstrumentarium in dit wetsvoorstel voldoende flexibel om rekening te houden met de toenemende ontwikkelingen op het terrein van elektronische alternatieven voor de traditionele postbezorging (zie ook blz. 5 van de memorie van toelichting), zo vragen de leden van de CDA-fractie.

De leden van de VVD-fractie constateren dat de ACM naast een tariefverplichting een toegangsverplichting opleggen. Dit betekent dat een postbedrijf met aanmerkelijke marktmacht onder redelijke voorwaarden moet voldoen aan een redelijk verzoek van een andere partij tot toegang tot bepaalde voorzieningen, die deel uitmaken van het netwerk voor de bezorging van post. Wat zijn die «redelijke voorwaarden»? Wat is een «redelijk verzoek»? En wat zijn die «bepaalde voorzieningen»? De leden van de VVD-fractie zien daarover graag meer concrete toelichting.

De toezichthouder OPTA stelt dat de voorgestelde wetgeving ook betrekking zou moeten hebben op de UPD. De leden van de VVD-fractie vragen of de regering deze mening deelt? Graag ontvangen deze leden een toelichting. Verder geeft de toezichthouder OPTA aan dat het toezichtinstrumentarium proportioneel en passend zal worden ingezet. Wat houdt dat in dezen precies in? Kan de regering daar een toelichting op geven? Is er bijvoorbeeld een soort van interventieladder die wordt gehanteerd?

De leden van de VVD-fractie lezen in het voorliggende wetsvoorstel dat de ACM de eisen van proportionaliteit in acht moet nemen. Aan deze proportionaliteit wordt echter geen nadere invulling gegeven. Dit geeft onduidelijkheid op de markt over wanneer de ACM wordt geacht in te grijpen en wanneer niet. Dat lijkt deze leden geen optimale situatie. In het mededingingsrecht is een instrument om regelgevende verplichtingen ex ante te rechtvaardigen, de zogenoemde drie-criteriatoets. Wat vindt de regering van het idee deze toets in het voorliggende wetsvoorstel op te nemen? Indien de regering dit geen goed idee vindt, hoe denkt zij dan goede invulling te kunnen geven aan het begrip proportionaliteit in de Postwet?

De leden van de VVD-fractie zien in het wetsvoorstel in artikel 13 een opsomming van verschillende maatregelen die de ACM kan inzetten. Tussen deze maatregelen wordt geen onderscheid gemaakt. Deze leden vragen de regering of het nuttig kan zijn deze maatregelen hiërarchisch te rangschikken? De impact van deze verschillende maatregelen op de markt is namelijk verschillend. Kan de regering in het wetsvoorstel waarborgen dat geen onnodig zware maatregelen worden ingezet? Graag ontvangen deze leden een toelichting.

De mededinging op de postmarkt wordt beïnvloed door de UPD. De marktpartij die de UPD uitvoert is monopolist op dit deel van de postmarkt, maar kan de uitgebreide postinfrastructuur, die het verzorgen van de UPD met zich meebrengt, gebruiken voor andere niet-UPD-diensten. Een goed inzicht in de precieze kosten en baten van de UPD zou de basis moeten zijn voor het beleid aangaande de hele postmarkt, zodat voorkomen kan worden dat de uitvoerder van de UPD een concurrentievoordeel geniet. Heeft de regering een goed inzicht in die kosten en baten? Kan zij daar een toelichting op geven, zo vragen de leden van de VVD-fractie?

De leden van de PvdA-fractie vragen waarom het AMM-instrument geen betrekking heeft op de UPD? Klopt het dat OPTA dit wel heeft aanbevolen? Waarom heeft de regering hier niet voor gekozen? Kan artikel 13b lid 2 geschrapt worden?

Denkt de regering dat het voor de hand ligt dat het AMM-instrumentarium disproportioneel zal worden ingezet? Hoe zijn de ervaring met (dis)proportionele inzet van reguleringsinstrumenten op de telecommarkt?

Hoe wordt vastgesteld wat het effect van een maatregel is, zo vragen de leden van de PvdA-fractie? Wordt dat nog onderzocht? Wanneer is een maatregel «licht» of «zwaar»? Betreft dat het effect op de markt, de UPD, de financiële positie van de betrokken bedrijven, de gebruikers van de postdiensten of de werknemers?

Hoe verhoudt de bescherming van de concurrentie zich tot de andere belangrijke elementen op de postmarkt? Ingrepen van OPTA (ACM) op één terrein veroorzaken neveneffecten op een ander terrein. Ook vragen de leden van de PvdA-fractie hoe wordt gewaarborgd dat deze neveneffecten worden meegewogen in de keuze voor een bepaalde maatregel.

De leden van de SP-fractie zouden graag vernemen welke positieve consequenties dit voorstel zal hebben voor postvervoerbedrijven PostNL en Sandd, de gebruikers van de postdiensten en de medewerkers van de postbedrijven? Ook zijn deze leden benieuwd welke negatieve effecten de regering verwacht voor deze drie groepen? Ook de specifieke gevolgen voor de UPD zouden deze leden graag ontvangen.

Wat heeft de regering doen besluiten om in de voorgestelde wetswijziging geen invulling te geven aan het begrip proportionaliteit? De memorie van toelichting stelt in paragraaf 3.1 dat de verplichting die de OPTA oplegt «passend» moet zijn en dat ze haar besluit moet motiveren. De leden van de SP-fractie vragen waaraan de OPTA dient te meten of een maatregel «passend» is?

De leden van de CDA-fractie vragen een nadere toelichting op de wijze waarop een partij, waarvan de ACM geoordeeld heeft dat het aanmerkelijke marktmacht bezit, bezwaar kan maken tegen de verplichting(en) die de ACM kan opleggen?

Indien uit een marktanalyse blijkt dat een postbedrijf beschikt over aanmerkelijke marktmacht en er aldus een risico bestaat op mededingingsproblemen is dat op grond van dit wetsvoorstel voldoende om passende verplichtingen op te leggen. Misbruik van die marktmacht is geen vereiste. De leden van de CDA-fractie vragen hoe de definitie van «risico» dan wordt ingevuld en toegepast?

Ook vragen de leden van de CDA-fractie of een partij die actief is op de postmarkt een verzoek tot inlichtingen door de ACM kan weigeren? Wat zijn exact de bevoegdheden van de ACM in het kader van het voorliggende toezichtsinstrumentarium?

De leden van de fractie van D66 hebben enkele vragen over de mogelijke verplichtingen in de voorgestelde wet (paragraaf 3.2 van de memorie van toelichting). Zo vragen zij zich af wat de praktische gevolgen zijn van toegang tot een netwerk op het moment dat het netwerk bestaat uit bezorgers. Bij een elektriciteits- of telefonienetwerk gaat het om het omzetten van vaak digitale schuifjes. Maar bij een netwerk dat bestaat uit mensen moeten de betreffende bezorgers hier actief aan meewerken. Kan de regering enig inzicht geven in de mogelijke gevolgen hiervan?

Voorts willen deze leden graag weten of bij het instellen van een rol van de ACM bij het vaststellen van tarieven ook wordt gekeken naar het effect van lage prijzen op de positie van werknemers. De afgelopen jaren in de postmarkt was er sprake van een zorgwekkende race-to-the-bottom waarbij er werd geconcurreerd op arbeidsvoorwaarden en is er meermalen door betrokkenen gevraagd om een bodemprijs om werknemers te beschermen. Is het instellen van een dergelijke bodem ook een factor in de besluitvorming of is dat slechts een bijproduct? Voorts willen de leden van de D66-fractie weten of de regering van mening is dat bescherming van werknemers enkel moet geschieden via arbeidswetten of dat er ook in de Postwet een verwijzing naar moet zijn.

De leden van de fractie van D66 vragen de regering om per mogelijk op te leggen maatregel een voorbeeldsituatie te schetsen waar deze maatregel van toepassing is.

Ten aanzien van artikel 16 van de dienstenrichtlijn stelt de Raad van State dat er spanning bestaat tussen het voorgestelde regime en de voorwaarden uit de dienstenrichtlijn. De leden van de CDA-fractie vragen hoe de regering deze spanning ziet. Wat zou er aangepast moeten worden aan het wetsvoorstel?

In hoeverre betreft het voorliggende wetsvoorstel een aanscherping, intensivering, dan wel een verder gaande implementatie van de Europese richtlijnen (te weten de Postrichtlijn en de Dienstenrichtlijn, zie ook blz. 9 van de memorie van toelichting)?

De regering stelt dat het voorgestelde ex ante toezichtinstrument op geen enkele wijze zal leiden tot een mogelijke aarzeling van een postvervoerbedrijf uit een andere lidstaat om in Nederland activiteiten te gaan verrichten? Is de regering van mening dat de voorgestelde wetgeving met daarin het nieuwe toezichtsinstrumentarium voor partijen met aanmerkelijke marktmacht voldoende transparant is voor nieuwe (buitenlandse) partijen die de markt willen betreden (zie ook blz. 14 van de memorie van toelichting)? Kan de regering daarop een toelichting geven?

De regering stelt op blz. 9 in de memorie van toelichting dat de Nederlandse postmarkt kwetsbaar is vanwege recente marktontwikkelingen. Kan de regering aangeven of de Nederlandse postmarkt daarin uniek is binnen de Europese Unie? Kan de regering aangeven of andere EU-lidstaten vergelijkbare toezichtinstrumenten kennen op de Postmarkt, zo vragen de leden van de CDA-fractie?

PostNL ziet verschillende negatieve consequenties rondom de invoering van dit wetsvoorstel. In de ogen van de leden van de VVD-fractie hebben die bezwaren vooral betrekking op de UPD. Dit wetsvoorstel gaat daar niet over. Hoe kijkt de regering hier tegenaan? Heeft het wetsvoorstel invloed op de uitvoering van de UPD? Zo ja, wat is dan die invloed? Zo nee, waarom is die invloed er niet? Zijn er anderzijds negatieve effecten te verwachten bij het invoeren van de voorliggende wetgeving?

Het postbedrijf Sandd heeft zorgen over het zogenaamde toezichtsvacuüm totdat wetgeving tot stand komt en van kracht is. Dit bedrijf voorziet tot die tijd mededingingsrisico's. De leden van de VVD-fractie vragen in hoeverre de regering die mening deelt? Denkt zij dat het nodig is deze risico's in de tussentijd te minimaliseren? Welke mogelijkheden daartoe heeft de regering? Graag ontvangen deze leden op voorgaande een reactie.

In welke mate wordt de onduidelijkheid tussen de verschillende regulerende kaders (diensten die vallen onder de UPD en daarbuiten) met dit wetsvoorstel voorkomen, zo vragen de leden van de PvdA-fractie? Kan de regering toelichten wat de uitkomsten zijn van de eind 2012 uitgevoerde evaluatie van de Postregeling? Geeft dit aanleiding tot aanscherping van die regeling?

Wat is de stand van zaken met betrekking tot twee wetsvoorstellen tot instelling van de ACM, waarvan er één (de instellingswet) bij de Eerste Kamer ligt, en de andere (de materiële wet) eind 2012 bij de Tweede Kamer had moeten zijn?

In het nieuwe artikel 13b van de Postwet, staat dat de ACM op basis van een marktanalyse een oordeel kan vellen dat een postvervoerbedrijf beschikt over aanmerkelijke marktmacht en vervolgens ook een verplichting kan opleggen. Hoe vaak zal de ACM naar verwachting een dergelijke analyse uitvoeren, zo vragen de leden van de CDA-fractie?

De regering sluit in de memorie van toelichting niet uit dat een op basis van artikel 13b, eerste lid, opgelegde verplichting, effect kan hebben op de wijze waarop de verlener van de universele postdienst de UPD verricht of kosten aan de UPD toerekent. De leden van de CDA-fractie vragen de regering kort aan te geven of daarin niet het risico schuilt dat er een verschraling optreedt van de diensten die worden verleend onder de vlag van de UPD? Zijn de verplichtingen die zijn opgedragen aan de partij die de UPD uitvoert daarvoor goed genoeg afdwingbaar?

De leden van de CDA-fractie lezen in artikel 13b, derde lid, dat de ACM (OPTA) de eisen van proportionaliteit in acht moet nemen zonder dit te specificeren. Waarom is er voor gekozen dit niet nader te omschrijven? In hoeverre leidt dit tot reguleringsonzekerheid?