Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

De leden van de VVD-fractie vragen aandacht voor de positie van het slachtoffer en onderschrijven de binnen de Europese Unie (EU) bestaande wens om te komen tot wederzijdse erkenning van alternatieven voor voorlopige hechtenis niet. Wat hen betreft bestaat er een reëel gevaar dat de voorgestelde maatregelen ten koste gaan van de tegen de verdachte lopende strafprocedure of leiden tot het loslaten van de aan het Nederlandse strafrechtstelsel verbonden waarden. Met deze leden ben ik het eens dat de toepassing van voorlopige hechtenis in het kader van een Nederlandse strafvervolging een Nederlandse aangelegenheid is en geen aangelegenheid van de EU. Het Nederlandse openbaar ministerie vordert en de Nederlandse rechter beslist over de toepassing van voorlopige hechtenis. De Nederlandse rechter beslist wanneer en onder welke voorwaarden een bevolen voorlopige hechtenis kan worden geschorst of opgeheven. Het kaderbesluit dat met dit wetsvoorstel wordt geïmplementeerd, laat nationale bevoegdheden met betrekking tot (de schorsing van) de voorlopige hechtenis onverlet. Het kaderbesluit voorziet terecht ook niet in een verplichting voor de lidstaten van de EU om alternatieven voor voorlopige hechtenis toe te passen. Dat is en blijft een nationale bevoegdheid.

De regeling in het kaderbesluit voegt hier wel iets aan toe. De bestaande situatie laat de bevoegde nationale autoriteiten ten aanzien van een niet-ingezeten verdachte in feite slechts twee keuzen, namelijk het bevelen van de voorlopige hechtenis of bewegingsvrijheid voor de verdachte zonder enig toezicht. Toezicht op een verdachte kan nu niet van het ene EU-land overgedragen worden aan het andere EU-land. Het kaderbesluit en het onderhavige wetsvoorstel maken dit mogelijk. Daarmee kunnen zij een bijdrage leveren aan de bescherming van eventuele slachtoffers en het publiek, doordat toezicht wordt gehouden op het doen en laten van een verdachte, en voorts een bijdrage leveren aan het garanderen van een normale rechtsgang door ervoor te zorgen dat de verdachte beschikbaar is om voor de rechter te verschijnen. Ik kom hier in het onderstaande op terug.

De leden van de PVV-fractie willen graag weten welke landen van de EU dit kaderbesluit al hebben geïmplementeerd en welke nog niet. Ook willen zij weten op welke termijn de lidstaten die dit kaderbesluit nog niet geïmplementeerd hebben, hier wel aan verwachten te voldoen. Mij is bekend dat Finland, Polen en Denemarken het kaderbesluit per 1 december 2012 hebben geïmplementeerd. Een aantal andere landen heeft aangegeven de implementatie van het kaderbesluit te combineren met de implementatie van het kaderbesluit inzake de wederzijdse erkenning van voorwaardelijke en alternatieve straffen en/of het kaderbesluit inzake de wederzijdse erkenning van vrijheidsbenemende sancties (in Nederland geïmplementeerd in de Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging vrijheidsbenemende en voorwaardelijke sancties). Veel van deze landen hebben daarbij aangegeven dat zij verwachten dit jaar de implementatie te kunnen afronden.

Deze leden merken op dat zij een steeds verdergaande strafrechtelijke samenwerking tussen lidstaten van de EU afwijzen. Zij constateren dat de Europese Commissie zich zorgen maakte over de kwetsbare positie van de buitenlandse verdachte. Deze leden kunnen zich hier niet in vinden. Zij zien liever dat aan het slachtoffer in het strafproces een sterkere positie wordt toebedeeld. Met deze leden ben ik het eens dat het slachtoffer in het strafproces een sterkere positie moet worden toebedeeld. De afgelopen jaren is veel gedaan om de slachtoffers van criminaliteit en nabestaanden bij te staan, hen een stem te geven, hun positie in het strafrecht te versterken en ervoor te zorgen dat zij in staat zijn hun leven zo snel en zo goed mogelijk weer op te pakken. Een belangrijke mijlpaal daarin is geweest de inwerkingtreding van de Wet versterking positie slachtoffers op 1 januari 2011, waarmee de positie van het slachtoffer stevig in het Wetboek van Strafvordering is verankerd. Ook de organisaties in de justitiële keten, de politie, het openbaar ministerie, de rechtspraak, DJI en de reclassering besteden steeds meer aandacht aan de rechten en behoeften van slachtoffers. Maar daarmee is het werk nog niet af. De inzet van het kabinet blijft erop gericht om de positie van slachtoffers voor, tijdens en na afloop van het strafproces te verbeteren. Ik verwijs in dit verband naar de brief van 22 februari jl., waarin de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie de kabinetsvisie op het slachtofferbeleid uiteen heeft gezet (Kamerstukken II 2012–2013, 33 552, nr. 2).

De leden van de VVD-fractie vragen hoe onder de voorgestelde regeling zal worden omgegaan met het criterium vluchtgevaar als grond voor de oplegging of schorsing van de voorlopige hechtenis. In aansluiting op mijn opmerkingen in de inleiding wijs ik erop dat de toepassing van het criterium vluchtgevaar niet verandert als gevolg van het kaderbesluit en dus ook niet als gevolg van de regeling in dit wetsvoorstel. Vluchtgevaar is en blijft een grond voor de toepassing van de voorlopige hechtenis. Dit wetsvoorstel voorziet ook niet in een wijziging van artikel 67a van het Wetboek van Strafvordering. Daarin is bepaald dat een bevel tot voorlopige hechtenis kan worden gegeven indien uit bepaalde gedragingen van de verdachte, of uit bepaalde, hem persoonlijk betreffende omstandigheden, blijkt van ernstig gevaar voor vlucht (artikel 67a, eerste lid, onder a, Sv). Uit de formulering van deze bepaling kan worden afgeleid dat op basis van het enkele feit dat een verdachte geen vaste woon- of verblijfplaats in Nederland heeft, geen vluchtgevaar mag worden aangenomen. De rechter heeft in dit verband geoordeeld dat bij een onderdaan van de EU van wie een vaste woon- of verblijfplaats in een andere lidstaat van de EU kan worden vastgesteld, op grond van de specifieke (persoonlijke) omstandigheden een afweging van alle betrokken belangen dient te worden gemaakt met betrekking tot de vraag of het geven van een bevel tot voorlopige hechtenis op grond van vluchtgevaar is aangewezen (uitspraak van de rechtbank te Amsterdam van 23 april 2009, LJN: BJ4857).

De rechter die in een zaak van oordeel is dat er geen sprake is van ernstig vluchtgevaar en ook overigens geen redenen vaststelt voor de insluiting van de verdachte, kan de voorlopige hechtenis schorsen. Indien de rechter het daarbij wenselijk acht om de bewegingsvrijheid van de verdachte te beperken, dan kan als voorwaarde aan de schorsing bijvoorbeeld een meldplicht of huisarrest worden verbonden, zo nodig gecombineerd met elektronisch toezicht. Dit wetsvoorstel maakt het mogelijk om de uitvoering en het toezicht op de naleving van deze voorwaarden over te dragen aan het land waar de verdachte woont.

Deze leden vragen voorts of de regering geen groei verwacht in het aantal verdachten dat niet meer getraceerd kan worden nadat hun voorlopige hechtenis is geschorst. Hoewel ik niet wil speculeren over de toepassing van het kaderbesluit in de praktijk, heb ik geen aanleiding om te verwachten dat een dergelijke groei zich zal voordoen. Ik wijs in dit verband op het volgende. In de eerste plaats is de toepassing van het kaderbesluit in beginsel alleen aan de orde indien de verdachte geen vaste woon- of verblijfplaats heeft in de lidstaat waar de voorlopige hechtenis is opgelegd, maar wel een vaste woon- of verblijfplaats in een andere lidstaat van de EU kan worden vastgesteld. Voorts dient het kaderbesluit er nu juist toe om het toezicht op een verdachte wiens voorlopige hechtenis is geschorst, over te dragen aan het land waar de verdachte woont. De toezichtmaatregelen waaraan de verdachte kan worden onderwerpen en die zijn neergelegd in artikel 3, eerste lid, van dit wetsvoorstel, hebben tot doel te voorkomen dat de verdachte uit het zicht van justitie verdwijnt (zoals bijvoorbeeld het doorgeven van de verblijfplaats, een meldplicht en een reisverbod). Het kaderbesluit en dit wetsvoorstel maken het dus mogelijk dat de verdachte in de EU-lidstaat waar hij woont in de gaten kan worden gehouden.

Los van deze mogelijkheid zal een rechter die er geen vertrouwen in heeft dat een verdachte zich aan schorsingsvoorwaarden zal houden en zich zal onderwerpen aan het op hem, de verdachte, uit te oefenen toezicht, niet overgaan tot het schorsen van de voorlopige hechtenis.

De leden van de PVV-fractie vragen waar precies het gevaar op is gebaseerd dat de ingezetene in de lidstaat waar de vervolging plaatsvindt, anders zal worden behandeld dan niet-ingezetenen. Ook de leden van de SP-fractie wensen te vernemen wat de knelpunten zijn in de huidige praktijk. Zij vragen of een buitenlandse verdachte doorgaans langer in voorlopige hechtenis blijft dan een niet-buitenlandse verdachte.

In de praktijk is gebleken dat niet-ingezetenen een relatief groot aandeel vormen van de gedetineerdenpopulatie in verschillende EU-landen. In het Groenboek over de toepassing van EU-strafwetgeving op het gebied van detentie, dat de Europese Commissie in 2011 presenteerde,1 is een overzicht opgenomen van het aandeel van niet-ingezetenen in de gedetineerdenpopulatie in de verschillende EU-landen. Uit dat overzicht blijkt dat in ongeveer de helft van de EU-landen meer dan een kwart van de gedetineerden niet-ingezetenen zijn. In sommige landen is het aandeel niet-ingezeten gedetineerden meer dan veertig procent.

Een in opdracht van de Europese Commissie uitgevoerde studie naar de toepassing van voorlopige hechtenis in alle EU lidstaten concludeerde dat in een meerderheid van de EU-lidstaten buitenlandse gedetineerden oververtegenwoordigd zijn in de populatie van personen in voorlopige hechtenis. Volgens deze studie wordt dit hoge percentage in verschillende rapporten verklaard doordat rechters het ontbreken van een vaste woon- of verblijfplaats of het ontbreken van een verblijfsvergunning als een indicator zien voor vluchtgevaar en/of gevaar voor recidive. Buitenlandse verdachten zonder vaste woon- of verblijfplaats ter plaatse zouden daarom ook niet of minder in aanmerking komen voor alternatieven voor voorlopige hechtenis, aldus de studie.2

In algemene zin kan ik met betrekking tot de toepassing van voorlopige hechtenis in Nederland niet constateren dat niet-ingezeten EU-burgers vaker dan Nederlanders in voorlopige hechtenis worden genomen vanwege het enkele feit dat ze niet-ingezetenen zijn en er daarom vluchtgevaar is. Er zijn in de praktijk vaak meerdere gronden voor de toepassing van voorlopige hechtenis. Uit het feit dat een verdachte geen vaste woon- of verblijfplaats in Nederland heeft, maar wel in een andere EU-lidstaat, mag ook geen vluchtgevaar worden aangenomen, zoals ik hiervoor al heb opgemerkt.

Wat betreft de voorlopige hechtenis van Nederlanders in andere EU-landen, merk ik het volgende op. Zoals algemeen bekend, zitten relatief veel Nederlanders vast in het buitenland. De meest recente cijfers met betrekking tot in het buitenland gedetineerde Nederlanders zijn opgenomen in een brief van de minister van Buitenlandse Zaken van 10 juli 2012 (Kamerstukken II 2011–2012, 30 010, nr. 18). Op 1 april 2012 waren 1518 Nederlanders gedetineerd in ander EU-landen, de meeste in Duitsland (439), Spanje (306), Frankrijk (174) en het Verenigd Koninkrijk (159). De meeste van deze gedetineerden zijn veroordeeld, maar geschat mag worden dat ongeveer een derde gedeelte in voorlopige hechtenis hun berechting afwacht. Er is in potentie dus een aanzienlijk groep Nederlandse onderdanen die in een ander EU-land zijn gedetineerd en die mogelijk in aanmerking komen voor schorsing van de voorlopige hechtenis, waarbij het toezicht op de naleving van de aan hen opgelegde maatregelen aan Nederland zou kunnen worden overgedragen. Of zij ook daadwerkelijk geschorst zullen worden en kunnen terugkeren naar Nederland, zal moeten blijken. Voor zover er sprake is van een verdenking van misdrijven waarop hoge straffen zijn gesteld, is niet snel te verwachten dat de voorlopige hechtenis zal worden geschorst.

De leden van de SP-fractie en van de D66-fractie stellen enkele vragen over (de kwaliteit van) het toezicht in de andere EU-landen en of eventuele risico’s in de uitvoering voldoende zijn ondervangen. Zij vragen of is verzekerd dat lidstaten in staat zijn (reclasserings)toezicht van voldoende niveau te organiseren. Ook vragen zij hoe groot de verschillen tussen de diverse lidstaten zijn, niet alleen op papier maar ook in de praktijk.

De leden van de SP-fractie constateren terecht dat de lidstaten zich hebben verplicht beslissingen tot schorsing van de voorlopige hechtenis uit andere lidstaten te erkennen en uit te voeren. Alle lidstaten zijn ook bekend met de toezichtmaatregelen die zijn opgenomen in artikel 8, lid 1, van het kaderbesluit (artikel 3, lid 1, van het wetsvoorstel). Door in te stemmen met het kaderbesluit hebben alle lidstaten aangegeven dat zij in staat zijn toezicht te houden op de naleving van deze toezichtmaatregelen door de verdachte. Ik ga er dan ook van uit dat alle lidstaten juridisch en feitelijk in staat zijn om overgedragen toezichtmaatregelen uit te voeren.

Er bestaan wat betreft de taken en de uitvoeringspraktijk van de reclassering overeenkomsten en verschillen in Europa. In de publicatie «Probation in Europe» van de CEP, de Europese reclasseringsorganisatie, wordt een gedetailleerd overzicht gegeven van de taken en activiteiten van de reclassering in de bij de CEP aangesloten landen. Uit deze publicatie blijkt dat de reclassering in de verschillende EU-landen de volgende taken heeft:

• − voorlichting aan de justitiële autoriteiten ten behoeve van de beslissingen die zij over verdachten en veroordeelden moeten nemen;

• − toezicht op de naleving van voorwaarden en verplichtingen die bij rechterlijke beslissing aan een veroordeelde zijn opgelegd;

• − het organiseren en uitvoeren van sancties die als alternatief voor de gevangenisstraf zijn opgelegd;

• − het begeleiden en ondersteunen van verdachten en veroordeelden in verband met de voorgaande taken.

De benaming van deze reclasseringstaken en de uitvoering ervan, de werkrelatie met de justitiële autoriteiten, alsmede de middelen die de reclassering ter beschikking staan (omvang van de organisatie en wettelijke bevoegdheden) verschillen nog aanzienlijk van elkaar. Ook dat blijkt uit de publicatie «Probation in Europe», die op de website van de CEP is gepubliceerd (http://www.cep-probation.org/ ). Hoewel voornoemde verschillen bestaan, is er de laatste jaren sprake van het naar elkaar toegroeien van reclasseringsstelsels. Onder meer door de rol van de CEP, die aandringt op uitwisseling van informatie en het verzamelen en ter beschikking stellen van informatie over de verschillende EU-landen. Een belangrijke handvat daarbij vormen ook de (overigens niet juridisch bindende) Europese Reclasseringsregels van de Raad van Europa van 2010.

Het Verenigd Koninkrijk voert momenteel een project uit (met als partners onder meer België, Nederland, Catalonië en de CEP), dat als doel heeft de uitvoering van de wettelijke taken van de reclassering te beschrijven. Daarin komen onder meer de volgende aspecten aan de orde: de frequentie van de reclasseringsmaatregelen en alternatieve sancties, de activiteiten voorafgaand aan de oplegging (onder meer de reclasseringsrapportage), de functionarissen die erbij betrokken zijn, de intensiteit van de begeleiding door de reclassering en de praktijk bij overtreding van de voorwaarden, waaronder de snelheid waarmee wordt opgetreden en de acties die dan volgen. Daarnaast wordt geïnventariseerd welke knelpunten de bij de uitvoering van het kaderbesluit betrokken functionarissen (reclassering, officieren van justitie, rechters) verwachten en wordt nagegaan hoe deze kunnen worden opgelost. Het resultaat van het project zal neergelegd worden in een databank die voor de functionarissen in Europa online beschikbaar zal zijn. Het project wordt medio 2013 afgerond.

In Nederland wordt bij het openbaar ministerie en bij Reclassering Nederland relevante kennis zoveel mogelijk gecentraliseerd bij gespecialiseerde afdelingen en functionarissen, zoals het Bureau Buitenland van Reclassering Nederland. Hierdoor wordt een goed inzicht in de buitenlandse reclasseringspraktijk en in de processen die in het buitenland een rol spelen bij de oplegging van reclasseringsmaatregelen verkregen. Per Europese lidstaat wordt informatie verzameld over de strafmodaliteiten werkstraffen en toezicht die in het betreffende land ten uitvoer kunnen worden gelegd, en hoe deze tenuitvoerlegging er uit ziet. Tevens wordt structureel informatie ingewonnen over de voorwaarden die in de verschillende landen mogelijk zijn en waar het toezicht op wordt gehouden. De kennisbank wordt op regelmatige basis aangevuld en indien nodig gecorrigeerd.

De leden van de D66-fractie vragen in welke mate de toezichtmaatregelen die thans bestaan in de lidstaten op elkaar aansluiten dan wel de verplichtingen van aard verschillen. In de verschillende lidstaten van de EU bestaat een grote variëteit aan toezichtmaatregelen die als alternatief voor voorlopige hechtenis kunnen worden opgelegd. In veel lidstaten is niet limitatief in de wet opgenomen welke toezichtmaatregelen aan een verdachte mogen worden opgelegd. Dat geldt ook voor Nederland. In artikel 80 van het Wetboek van Strafvordering wordt verwezen naar «aan de schorsing te verbinden voorwaarden» en wordt geen beperking aangebracht in de voorwaarden die de rechter kan opleggen. Vanwege deze variëteit in de EU-lidstaten is in het kaderbesluit gekozen voor een limitatieve opsomming van de toezichtmaatregelen. In artikel 8, eerste lid, van het kaderbesluit zijn de toezichtmaatregelen opgenomen waarvan alle lidstaten hebben aangegeven dat zij ermee bekend zijn en die zij ook kunnen uitvoeren. Hiermee wordt voorkomen dat toezichtmaatregelen worden overgedragen die door de uitvoerende lidstaat niet of niet goed kunnen worden uitgevoerd.

Wat betreft de optionele toezichtmaatregelen – die zijn voorzien in het tweede lid van artikel 8 van het kaderbesluit – is het aan de lidstaten zelf om al dan niet aan te geven dat zij in staat zijn om op de naleving daarvan toe te zien.

Omdat in het kaderbesluit is gekozen voor een limitatieve opsomming van de toezichtmaatregelen waar alle lidstaten bekend mee zijn, is er voor mij geen aanleiding om uitvoeringsproblemen te verwachten.

De leden van de VVD-fractie vragen op welke wijze invulling zal worden gegeven aan artikel 13 van het kaderbesluit, dat ziet op de mogelijkheid om de toezichtmaatregel aan te passen indien de aard van de toezichtmaatregel onverenigbaar is met het recht van de uitvoerende lidstaat. Ook de leden van de SP-fractie stellen hier enkele vragen over.

Het gaat bij deze mogelijkheid van aanpassing om een bepaling die gebruikelijk is in EU-instrumenten gebaseerd op het beginsel van wederzijdse erkenning. De vraag kan worden gesteld of deze bepaling eigenlijk wel nodig is. In artikel 8, eerste lid, van het kaderbesluit zijn de toezichtmaatregelen waarop het kaderbesluit betrekking heeft immers duidelijk en limitatief omschreven. Hierboven heb ik opgemerkt dat alle lidstaten (en dus ook Nederland) hebben aangegeven dat zij deze toezichtmaatregelen kennen en dat zij deze ook kunnen uitvoeren. Van een onverenigbaarheid met het recht van de uitvoerende lidstaat kan dan ook geen sprake zijn. Het enige voorbehoud dat ik hierbij maak, is dat het kaderbesluit een nieuw instrument is op een terrein waar nog geen samenwerking tussen de lidstaten van de EU bestaat. Ik kan daarom niet volledig uitsluiten dat in de praktijk toch de behoefte zou kunnen bestaan om een toezichtmaatregel aan te passen. Het komt mij voor dat die behoefte met name zou kunnen bestaan met betrekking tot de optionele toezichtmaatregelen van het tweede lid van artikel 8 van het kaderbesluit. Het gaat daarbij namelijk deels ook om in algemenere termen omschreven verplichtingen. De lidstaat die aangeeft bepaalde optionele toezichtmaatregelen ten uitvoer te kunnen leggen, kan niet geheel overzien wat daar in de verschillende EU-lidstaten onder zou vallen en in hoeverre van een onverenigbaarheid met het eigen recht sprake zou kunnen zijn.

Ik kan mij in dit verband geen goede voorstelling maken van de beoordeling van de rechtmatigheid van buitenlandse toezichtmaatregelen, waar de leden van de VVD-fractie naar vragen. Een toezichtmaatregel die voldoet aan de in het kaderbesluit (en daarmee in dit wetsvoorstel) gestelde vereisten, kan in Nederland rechtmatig ten uitvoer worden gelegd. Voor een toetsing van de rechtmatigheid van de wijze waarop de toezichtbeslissing tot stand is gekomen, biedt artikel 13 geen ruimte. Een belangrijk uitgangspunt is immers, zoals deze leden terecht opmerken, dat de lidstaten van de EU er bij de strafrechtelijke samenwerking wederzijds op kunnen vertrouwen dat de fundamentele regels van een eerlijk proces in acht worden genomen.

De leden van de PVV-fractie vragen waarom alleen ten aanzien van de aanpassing van de toezichtmaatregel wordt gewezen op het eigen karakter van het strafrecht en de strafrechtpraktijk van de lidstaten en niet ten aanzien van andere aspecten van het kaderbesluit. Mijn opmerking over het eigen karakter van het strafrecht en de strafrechtpraktijk van de lidstaten is gemaakt in relatie tot de mogelijkheid van aanpassing, maar geldt ook in algemene zin voor de regeling in het kaderbesluit. Kenmerkend voor de strafrechtelijke samenwerking op basis van het beginsel van wederzijdse erkenning is dat verschillen tussen de rechtssystemen binnen Europa worden gerespecteerd. Bij wederzijdse erkenning is namelijk geen sprake van harmonisatie waardoor de regelgeving op nationaal niveau gelijk moet worden getrokken. Het kaderbesluit laat onze eigen regelingen en procedures inzake de toepassing van voorlopige hechtenis en de eventuele alternatieven daarvoor onverlet.

Het respecteren van de verschillen tussen de rechtsstelsels brengt mee dat de rechterlijke beslissing, zoals die in de ene EU-lidstaat tot stand is gekomen, in de andere EU-lidstaat wordt gerespecteerd. De Nederlandse schorsingsbeslissing waarvan de uitvoering wordt overgedragen aan een ander EU-land wordt dus in beginsel integraal door dat andere land uitgevoerd, als ware het een door de eigen rechter genomen beslissing.

Wat betreft de toetsing aan dubbele strafbaarheid, waarover de leden van de PvdA-fractie, de PVV-fractie, de SP-fractie en de D66-fractie vragen hebben gesteld, merk ik het volgende op. In het kaderbesluit is een regeling opgenomen (artikel 14) die het toetsen aan dubbele strafbaarheid uitsluit indien de toezichtbeslissing betrekking heeft op een zogenoemd lijstfeit waarop in de uitvaardigende lidstaat een maximum gevangenisstraf van drie jaar of meer is gesteld. Met lijstfeiten worden de feiten bedoeld die zijn opgesomd in artikel 14 van het kaderbesluit. Deze regeling betreffende de dubbele strafbaarheid is een gebruikelijke in EU-regelgeving gebaseerd op het beginsel van wederzijdse erkenning. Zij is bijvoorbeeld ook opgenomen in het kaderbesluit inzake het Europees aanhoudingsbevel (EAB), het kaderbesluit wederzijdse erkenning geldelijke sancties en het kaderbesluit betreffende het Europees bewijsverkrijgingsbevel, die allen inmiddels zijn geïmplementeerd in de Nederlandse wetgeving. De lijst met feiten heeft in het verleden tot stand kunnen komen doordat alle lidstaten hebben geconstateerd dat het gaat om strafbare feiten die in het eigen land strafbaar zijn gesteld. Het gaat bij de lijstfeiten dus om feiten die ook in Nederland strafbaar zijn gesteld, zodat er de facto steeds sprake is dubbele strafbaarheid.

Bij de totstandkoming van Europese regelgeving geeft de beperking van de toetsing aan dubbele strafbaarheid doorgaans aanleiding tot de nodige discussie. Een aantal lidstaten en de Europese Commissie zijn pleitbezorger voor deze beperking. Veel andere lidstaten, waaronder Nederland, zijn er kritisch over. Dit heeft er in de laatste jaren toe geleid dat in een aantal kaderbesluiten de regeling inzake de beperking van de toetsing aan dubbele strafbaarheid is opgenomen, maar dat tevens is voorzien in een «opt out». Dit geldt voor het kaderbesluit inzake de wederzijdse erkenning van vrijheidsbenemende sancties (2008/909/JBZ) en het kaderbesluit inzake de wederzijdse erkenning van voorwaardelijke en alternatieve straffen (2008/947/JBZ), die zijn geïmplementeerd in de hiervoor al genoemde Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging vrijheidsbenemende en voorwaardelijke sancties (WETS). Nederland heeft van deze «opt out» gebruik gemaakt, zodat in de WETS een volledige toetsing aan dubbele strafbaarheid mogelijk is. Nederland heeft hiervan gebruik gemaakt, omdat bij deze kaderbesluiten sprake is van de overdracht van de executie van onherroepelijke strafvonnissen die direct dan wel indirect gepaard gaan met vrijheidsbeneming. De tenuitvoerlegging van een vrijheidsbenemende sanctie in Nederland voor een feit waarvan de strafbaarheid in ons land niet wordt onderkend, is niet aanvaardbaar, zo heb ik aangegeven in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de WETS (Kamerstukken II 2010–2011, 32 885, nr. 3, blz. 10).

In het thans te implementeren kaderbesluit is ook de mogelijkheid van een «opt out» opgenomen, maar deze is wel beperkter. Artikel 14, vierde lid, van het kaderbesluit bepaalt dat lidstaten om «grondwettelijke redenen» bij de vaststelling van het kaderbesluit hebben kunnen verklaren af te zien van de toepassing van de regeling die de toetsing aan dubbele strafbaarheid beperkt. Nederland heeft van deze mogelijkheid geen gebruikt gemaakt, omdat daartoe geen noodzaak bestond. In geval van de toepassing van het onderhavige kaderbesluit is de overdracht van taken en verantwoordelijkheden veel beperkter dan het geval is bij de voornoemde kaderbesluiten inzake onherroepelijke strafvonnissen. Nederland is als uitvoerende lidstaat verantwoordelijk voor het houden van toezicht op de naleving van in een andere EU-lidstaat opgelegde toezichtmaatregelen, maar beslissen dat betrokkene moet worden aangehouden en ingesloten omdat de toezichtmaatregelen niet worden nageleefd, kan Nederland niet. Die beslissing is voorbehouden aan de bevoegde autoriteit in de uitvaardigende lidstaat, waar immers de strafvervolging gaande is. Anders dan bij onherroepelijke strafvonnissen, gaat het bij de toezichtmaatregelen waarop het thans te implementeren kaderbesluit betrekking heeft, om voorlopige maatregelen in het belang van de strafvervolging, die te allen tijde kunnen worden opgeheven. Zij hebben dan ook geen punitief, maar preventief karakter.

De leden van de PvdA-fractie vragen in dit verband of het klopt dat het niet nakomen van de vrijheidsbeperkende voorwaarden door de verdachte er toe zal kunnen leiden dat hem de vrijheid kan worden benomen. Het klopt dat het niet-naleven door de verdachte van toezichtmaatregelen ertoe kan leiden dat in de uitvaardigende lidstaat een beslissing wordt genomen die vrijheidsbeneming met zich meebrengt. Die beslissing heeft als zodanig geen werking in Nederland (als uitvoerende lidstaat). De verdachte kan in Nederland pas worden aangehouden als de uitvaardigende lidstaat aan Nederland een Europees aanhoudingsbevel (EAB) toestuurt. Op grond van de Overleveringswet kan de verdachte dan worden aangehouden in afwachting van de beslissing over de overlevering aan de uitvaardigende lidstaat (artikel 15 e.v. van de Overleveringswet).

In het geval dat de verdachte is overgeleverd en in de uitvaardigende lidstaat uiteindelijk zou worden veroordeeld tot een (al dan niet voorwaardelijke) vrijheidsstraf, kan de tenuitvoerlegging van die straf aan Nederland worden overgedragen onder toepassing van de WETS. Daarbij zal onverkort aan de dubbele strafbaarheid worden getoetst.

In het licht van het voorgaande acht ik de beperking van de toetsing aan dubbele strafbaarheid, zoals voorzien in het kaderbesluit, aanvaardbaar. Deze beperking zal in de praktijk niet van veel betekenis zijn, omdat, zoals ik hiervoor heb aangegeven, het bij de lijstfeiten gaat om feiten die in Nederland strafbaar zijn, zodat de facto steeds sprake is van dubbele strafbaarheid. De leden van de PVV-fractie vragen in dit verband waaruit blijkt dat de ervaring met het kaderbesluit inzake het Europees aanhoudingsbevel heeft geleerd dat het hanteren van de lijstfeiten geen problemen oplevert. Met de overlevering op grond van een Europees aanhoudingsbevel bestaat nu ruim acht jaar ervaring. Bij de behandeling van EAB-zaken in Nederland is het niet voorgekomen dat een feit dat was aangemerkt als lijstfeit, in Nederland niet strafbaar was.

De leden van de PvdA-fractie vragen om nader in te gaan op de rol van de uitvaardigende lidstaat en daarbij in te gaan op de rechtsbijstand. Deze leden constateren terecht dat de uitvoerende lidstaat een belangrijke rol speelt bij de controle of aan de toezichtmaatregel wordt voldaan. Ik zou echter niet willen stellen dat zonder activiteiten van de uitvoerende lidstaat, de uitvaardigende lidstaat niets kan beginnen als de verdachte zich niet houdt aan de voorwaarden. Weliswaar is de bevoegde autoriteit in de uitvoerende lidstaat een belangrijke bron van informatie waar het gaat om de naleving van de toezichtmaatregel, maar de bevoegde autoriteit in de uitvaardigende lidstaat kan wel degelijk een vervolgbeslissing nemen als uit andere bron informatie beschikbaar komt over de naleving van de toezichtmaatregel. Ik zal dit toelichten met een voorbeeld. Aan een verdachte kan als toezichtmaatregel een verbod zijn opgelegd contact te leggen met een vermeend slachtoffer (of een getuige) die zich in de uitvaardigende lidstaat bevindt. De verdachte is teruggekeerd naar de uitvoerende lidstaat, maar kan vanuit die lidstaat contact opnemen met het vermeende slachtoffer. Het ligt voor de hand dat het slachtoffer in deze situatie de schending van het contactverbod zal melden aan de eigen autoriteiten, dat wil zeggen de autoriteiten in de uitvaardigende lidstaat. Dit kan ertoe leiden dat de toezichtmaatregel wordt beëindigd en dat alsnog de voorlopige hechtenis van de verdachte wordt bevolen.

Ik hecht eraan te benadrukken dat kenmerkend is voor de regeling in het kaderbesluit, dat niet een deel van de strafvervolging of het strafproces wordt overgenomen door de uitvoerende lidstaat. Alle beslissingen betreffende dat strafproces en met name de beslissingen ten aanzien van de voorlopige hechtenis en het al dan niet voortduren of wijzigen van de toezichtbeslissing worden genomen in de uitvaardigende lidstaat. De betrokkene is in de uitvoerende lidstaat ook geen verdachte. Er worden in de uitvoerende lidstaat geen procedures gevoerd waarvoor een regeling van rechtsbijstand aangewezen zou zijn. In de uitvaardigende lidstaat wordt beslist over de vraag welke gevolgen moeten worden verbonden aan het niet-naleven van de toezichtmaatregel door de verdachte en aldaar vinden ook de daarop betrekking hebbende procedures plaats. Het is niet passend en ook niet juist dat die procedures zouden worden doorkruist door rechtsgangen in de uitvoerende lidstaat.

De leden van de SP-fractie vragen hoe lang het op grond van een buitenlandse beslissing in Nederland te houden toezicht maximaal kan duren. De duur van het toezicht wordt bepaald door het recht van de uitvaardigende lidstaat. Het is aan de bevoegde (rechterlijke) autoriteiten in die lidstaat om over de voortzetting van het toezicht te beslissen. Indien het recht van de uitvaardigende lidstaat een maximale duur kent voor het houden van toezicht, zal het toezicht moeten worden beëindigd als die duur is bereikt. Het Nederlandse recht kent geen wettelijk vastgelegde maximumduur van de schorsing van de voorlopige hechtenis. Dat geldt voor meer EU-lidstaten. In de Nederlandse rechtspraktijk wordt de schorsing op enig moment beëindigd, omdat de schorsing wordt opgeheven en de verdachte (opnieuw) wordt ingesloten, dan wel omdat de voorlopige hechtenis (en daarmee de schorsing) wordt opgeheven.

Voor het beëindigen van het toezicht zal de verdachte zich tot de bevoegde autoriteit in de uitvaardigende lidstaat moeten wenden. Het is primair aan de verdachte zelf (dan wel zijn raadsman) om de bevoegde autoriteit in de uitvaardigende lidstaat te verzoeken de toepassing van toezichtmaatregelen en het toezicht te beëindigen. Het openbaar ministerie kan evenwel de bevoegde autoriteit van de uitvaardigende lidstaat verzoeken om informatie te verschaffen over de noodzaak van het voortduren van het toezicht. Dat is bepaald in artikel 13 van het wetsvoorstel. Het is mogelijk dat het openbaar ministerie een dergelijk verzoek doet als het toezicht lang heeft geduurd en er geen recente beslissing van de bevoegde autoriteit in de uitvaardigende lidstaat is waarin de noodzaak van het voortduren van het toezicht is vastgesteld. Men mag aannemen dat de bevoegde autoriteit in de uitvaardigende lidstaat dit verzoek als een belangrijk signaal beschouwt met betrekking tot de mogelijke beëindiging van het toezicht.

Deze leden vragen of de Nederlandse Orde van Advocaten niet toch een punt heeft met de kritiek dat er ook in Nederland enige rechtsbescherming zou moeten bestaan tegen beslissingen over het toezicht, voor zover dat in Nederland wordt uitgeoefend. De kritiek van de NOvA miskent naar mijn oordeel dat er in Nederland als uitvoerende lidstaat geen beslissingen worden genomen omtrent het verloop van het toezicht. Er worden in de uitvoerende lidstaat geen procedures gevoerd waarvoor een regeling van rechtsbescherming aangewezen zou zijn. Het zal de toepassing van de regeling in het kaderbesluit en het vertrouwen in elkaars justitiële autoriteiten ook niet bevorderen als het overdragen van het toezicht aan een andere lidstaat tot gevolg heeft dat aldaar beslissingen zouden worden genomen die genomen dienen te worden in het kader van het in de uitvaardigende lidstaat lopende strafproces. Ik wijs er in dit verband op dat Nederland in de spiegelbeeldige situatie, dat wil zeggen Nederland als uitvaardigende lidstaat, ook niet zou willen dat beslissingen over het voortduren van de schorsing van de voorlopige hechtenis, het wijzigen van de schorsingsvoorwaarden of het beëindigen van de schorsing voorwerp kunnen zijn van heroverweging in de uitvoerende lidstaat.

Ik zie, bij wijze van conclusie, derhalve geen reden om in Nederland als uitvoerende lidstaat te voorzien in rechtsbescherming tegen beslissingen die in de uitvaardigende lidstaat worden genomen en waartegen aldaar is voorzien in afdoende rechtsbescherming.

De leden van de CDA-fractie vragen naar de stand van zaken van de in de routekaart ter versterking van de procedurele rechten van verdachten en beklaagden in strafprocedures voorziene maatregelen. De routekaart ter versterking van de rechten van verdachten en beklaagden in strafprocedures is vastgesteld door de Raad van de EU in de resolutie van 30 november 2009 (PbEU 4 december 2009, C 295). In deze routekaart zijn maatregelen aangekondigd op de volgende terreinen: A) vertolking en vertaling, B) informatie over rechten en informatie over de beschuldiging, C) juridisch advies en rechtsbijstand, D) communicatie met familie, werkgever en consulaire autoriteiten, E) bijzondere waarborgen voor kwetsbare verdachten en beklaagden en F) groenboek over voorlopige hechtenis.

Maatregel A is uitgewerkt in de op 20 oktober 2010 vastgestelde richtlijn betreffende het recht op vertolking en vertaling in strafprocedures die inmiddels is geïmplementeerd (wet van 28 februari 2013, Stb. 85). De implementatiewet zal op 1 oktober 2013 in werking treden.

Maatregel B betreft de richtlijn nr. 2012/13/EU betreffende het recht op informatie in strafprocedures (PbEU L 142) die op 22 mei 2012 is vastgesteld. Het conceptwetsvoorstel ter implementatie van deze richtlijn zal in april aan de gebruikelijke adviesinstanties worden aangeboden.

De maatregelen C en D zijn uitgewerkt in de ontwerp-richtlijn inzake het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures en het recht op communicatie bij aanhouding (COM(2011) 326), zij het dat in dit voorstel geen regels zijn opgenomen over de gefinancierde rechtsbijstand. De onderhandelingen over deze richtlijn zijn nog gaande. Het Iers voorzitterschap van de EU streeft naar afronding van de onderhandelingen en vaststelling van de richtlijn vóór 1 juli 2013.

Blijkens het werkprogramma van de Commissie voor 2013 (COM(2012) 629), dat aan beide kamers rechtstreeks is toegezonden, verwacht de Commissie maatregel E betreffende rechten van kwetsbare verdachten in 2013 of 2014 te presenteren.

Aan maatregel F is uitvoering gegeven met het voornoemde Groenboek over de toepassing van EU-strafwetgeving op het gebied van detentie dat in 2011 door de Commissie is uitgebracht.

Deze leden vragen voorts naar de aanwijzing van elektronisch toezicht als toezichtmaatregel bij algemene maatregel van bestuur. Ook de leden van de D66-fractie vragen hiernaar. Met betrekking tot elektronisch toezicht heb ik in de memorie van toelichting aangegeven dat in veel Europese landen elektronisch toezicht nog in de kinderschoenen staat. Ik heb daarmee willen aangeven dat vrijwel alle EU-landen bekend zijn met elektronisch toezicht, maar dat er grote verschillen bestaan wat betreft de toepassing van elektronisch toezicht in de rechtspraktijk. In Nederland bestaat inmiddels een kleine twintig jaar ervaring met de toepassing van elektronisch toezicht op verschillende terreinen van de strafrechtspleging. In Nederland is elektronisch toezicht geen zelfstandige toezichtmaatregel, maar verbonden aan (bijzondere) voorwaarden die in justitieel kader zijn opgelegd, zoals bijvoorbeeld een contactverbod of een locatieverbod. In het verband van het onderhavige wetsvoorstel gaat het om voorwaarden die verbonden zijn aan de schorsing van de voorlopige hechtenis. De reclassering kan in Nederland niet zelfstandig beslissen om elektronisch toezicht toe te passen. Die beslissing is aan de rechter die beslist over de schorsing van de voorlopige hechtenis.

Zoals ik hiervoor heb aangegeven, vind ik het bij het aanwijzen van de optionele toezichtmaatregelen van belang dat Nederland niet eenzijdig in een uitbreiding van het toepassingsbereik van het kaderbesluit voorziet. Voor inkomende zaken (buitenlandse beslissing, toezicht in Nederland) is het evenwel eveneens van belang dat er geen beletselen zijn voor de overname van het toezicht dat bestaat uit elektronisch toezicht. Dat elektronisch toezicht is immers van belang voor de effectiviteit van de handhaving van opgelegde toezichtmaatregelen. Nederland heeft hierbij dus ook een eigen belang, ongeacht of de uitvaardigende lidstaat zelf in staat en bereid is elektronisch toezicht uit te voeren.