Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State d.d. 1 augustus 2012 en het nader rapport d.d. 10 september 2012, aangeboden aan de Koningin door de minister van Veiligheid en Justitie. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 16 juli 2012, no. 12.001683, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Veiligheid en Justitie, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Politiewet 2012 in verband met de positie van de korpschef en van de regioburgemeester alsmede enkele andere verbeteringen, met memorie van toelichting.
Op 10 juli 2012 heeft de Eerste Kamer der Staten-Generaal de Politiewet 2012 aanvaard. De wet voorziet in de instelling van een nationale politie met eigen rechtspersoonlijkheid waarin de bestaande regiokorpsen opgaan, met aan het hoofd een korpschef die belast is met de leiding en het beheer. Het gezag over de politie blijft berusten bij de burgemeester (voor de openbare orde en hulpverlening) respectievelijk de officier van justitie (voor de strafrechtelijke handhaving). Om aan een aantal zorgen die leven binnen de Eerste Kamer tegemoet te komen, heeft de Minister van Veiligheid en Justitie namens de regering toegezegd een aantal wijzigingen van het voorstel-Politiewet 2012 te bevorderen, die vooral tot doel hebben de positie van de minister ten opzichte van de korpschef te versterken, de rol van de korpschef ten aanzien van het beheer te beperken en de rol van het parlement ten aanzien van het beheer te versterken. Daarnaast hebben de wijzigingen tot doel de positie van de regioburgemeester te versterken en de invloed van het gezag op het beheer te vergroten.2 Het voorliggende wetsvoorstel bevat de toegezegde wijzigingen.
De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat de noodzaak van de volledige ministeriele verantwoordelijkheid voor de zwaardmacht van de overheid niet ter discussie staat. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de korpschef echter door de gekozen structuur ten opzichte van de minister een zeer grote mate van zelfstandigheid: hij vormt de eenhoofdige leiding van een zelfstandige rechtspersoon met eigen aan de wet ontleende taken en bevoegdheden, en is op deze wijze niet ondergeschikt aan de minister. De voorgestelde toevoeging aan artikel 27 van de Politiewet 2012 versterkt de rol van de minister niet, doch accentueert slechts de zelfstandigheid van de korpschef.
De minister zal door de wijziging van de artikelen 34 en 35 een bepalende invloed hebben op de begroting van de politie. Nu de minister ook de jaarstukken vaststelt en verder voor alle investeringen boven een bepaald bedrag toestemming moet geven, komt de vraag aan de orde wat de zin nog is van het hebben van eigen rechtspersoonlijkheid.
De Afdeling is van oordeel dat in verband met het voorgaande het voorstel nader dient te worden overwogen.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 16 juli 2012, nr. 12.001683, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde nota van wijziging rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 1 augustus 2012, nr. W03.12. 0242/II, bied ik U hierbij aan.
De Afdeling is van oordeel dat het wetsvoorstel nader dient te worden overwogen in verband met de grote mate van zelfstandigheid van de korpschef en de vraag of het hebben van een eigen rechtspersoonlijkheid voor de politie nog zinvol is.
Op 10 juli 2012 is de Politiewet 2012 door de Eerste Kamer aangenomen en vervolgens tot wet verheven; zij treedt in werking met ingang van 1 januari 2013. Bij de behandeling van het voorstel-Politiewet 2012 in de Eerste Kamer bleken bij leden van verschillende fracties zorgen te leven over onder andere de positie van de korpschef in relatie tot de minister. De regering heeft voorstellen tot wijziging van dat voorstel toegezegd, in te dienen zo spoedig mogelijk na aanvaarding van het voorstel-Politiewet 2012.3
Met het voorliggende wetsvoorstel worden deze toezeggingen aan de Eerste Kamer gestand gedaan:
− Om – in de woorden van de toelichting4 – de vrees weg te nemen dat de korpschef een té zelfstandige positie zou krijgen in het politiebestel, wordt voorgesteld expliciet in de wet te bepalen dat de korpschef over de uitoefening van zijn taken en bevoegdheden verantwoording aflegt aan de minister.5
− Daarnaast wordt voorgesteld de wettelijke taak van de korpschef ten aanzien van de begroting, de meerjarenraming, de jaarrekening, het beheersplan en het jaarverslag – namelijk het opstellen van een ontwerp voor deze stukken – te schrappen. Daarmee verschuift het initiatief ter zake van de korpschef naar de minister.6
− Verder wordt voorgesteld wettelijk vast te leggen dat de minister de operationele sterkte, de niet-operationele sterkte en de middelen over de onderdelen van de politie verdeelt. Daarmee wordt de mogelijkheid geschrapt (waarvan, zo meldt de toelichting, overigens thans geen gebruik wordt gemaakt) om de korpschef met (een deel van) die taak te belasten.7
− Ook wordt voorgesteld de ondergeschiktheid van de korpschef ten opzichte van de minister in de wet te benadrukken door te regelen dat het zogenoemde artikel 19-overleg (het overleg van de minister met de regioburgemeesters en de voorzitter van het College van procureurs-generaal over de taakuitvoering en het beheer) door de minister niet tezamen met de korpschef wordt gevoerd maar in aanwezigheid van de korpschef.8
− Ten slotte wordt een Commissie van toezicht op het beheer ingesteld die, in aanvulling op het toezicht door de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid, als onafhankelijk toezichtorgaan wordt belast met het toezicht op het beheer door de korpschef.9 De commissie verricht gevraagd en ongevraagd onderzoek naar bij voorbeeld aanbestedingen of de kwaliteit van financiële gegevens. Met de rapportages over deze onderzoeken krijgt de minister additionele informatie over het door de korpschef gevoerde beheer. Net als bij de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid, die toezicht houdt op de taakuitvoering, gaat het om «signalerend toezicht» en niet om «interveniërend toezicht», aldus de toelichting.4
De door de Afdeling in de inleiding gegeven samenvatting van de in dit wetsvoorstel neergelegde toezeggingen aan de Eerste Kamer geven geen aanleiding tot een reactie.
In de toelichting wordt verwezen naar de behandeling van het voorstel-Politiewet 2012 in de Eerste Kamer. Daarbij stond de vraag centraal of de minister voldoende zeggenschap krijgt over de nationale politie, nu de politie eigen rechtspersoonlijkheid en een eigen begroting krijgt en de korpschef niet hiërarchisch ondergeschikt zal zijn aan de minister.
De minister heeft een aantal bevoegdheden ten opzichte van de korpschef, waaraan er in het voorliggende voorstel nog enkele worden toegevoegd. De regering heeft zich steeds op het standpunt gesteld dat de minister met deze bevoegdheden – in de eerste plaats de bevoegdheid om algemene en bijzondere aanwijzingen te geven – volledig verantwoordelijk is voor de politie.
Bij de parlementaire behandeling van de Politiewet 2012 heeft de regering dan ook ondubbelzinnig uitgesproken dat de ministeriële verantwoordelijkheid voor organisatie en beheer van de politie volledig dient te zijn.10 «De bijzondere positie van de politie als zwaardmacht staat een te grote zelfstandigheid van de politie niet toe», zo stelde zij.11 Een van de nevendoelen van het voorstel was dan ook «een betere democratische inbedding [van de politie] op landelijk niveau».12
In de gekozen constructie is de zelfstandigheid van de korpschef ten opzichte van de minister niettemin groter dan – gezien de taak en de bevoegdheden van de politie – wenselijk is. De korpschef vormt de eenhoofdige leiding van een grote politieorganisatie met eigen rechtspersoonlijkheid, met taken en bevoegdheden die rechtstreeks aan de wet zijn ontleend. Hij is niet direct ondergeschikt aan de minister. Dat in de Politiewet 2012 uitdrukkelijk wordt vastgelegd dat de korpschef over de uitoefening van zijn taken en bevoegdheden verantwoording aflegt aan de minister,5 betekent niet dat de positie van de minister wordt versterkt; de zelfstandigheid wordt door het voorliggende voorstel juist geaccentueerd: de verantwoording is achteraf en er is geen sprake van directe sturing, zoals dat wel het geval is bij bijvoorbeeld de krijgsmacht, of – binnen het ministerie van Veiligheid en Justitie – het gevangeniswezen.
De gekozen structuur kan spanningen opleveren tussen minister en korpschef13 en tot gevolg hebben dat de minister de verantwoordelijkheid die hij voor de politie heeft, onvoldoende tot gelding kan brengen.
Het voorliggende voorstel geeft de minister meer greep op het beheer in het algemeen en het financieel beheer nu hij – in afwijking van wat normaliter bij publiekrechtelijke rechtspersonen het geval is – de begroting, de meerjarenraming, de jaarrekening, het beheersplan en het jaarverslag niet alleen vaststelt, maar ook zal opstellen. De minister moet ook toestemming geven voor investeringen boven een bepaald bedrag.14 Daarnaast wordt voorgesteld wettelijk vast te leggen dat de minister de operationele sterkte, de niet-operationele sterkte en de middelen over de onderdelen verdeelt, waarmee de mogelijkheid wordt geschrapt om de korpschef met een deel van die taak te belasten.
Met het voorstel worden de bevoegdheden die de leiding van de politie in het kader van de rechtspersoonlijkheid heeft, erg gering en rijst de vraag wat nog de betekenis is van de rechtspersoonlijkheid, nu het de minister is aan wie vrijwel alle essentiële bevoegdheden toekomen en niet de rechtspersoon zelf.15
Daarbij komt dat ook het toekennen van rechtspersoonlijkheid aan de politieorganisatie de zelfstandigheid van de korpschef ten opzichte van de minister accentueert.
Gezien het bovenstaande adviseert de Afdeling de rechtspersoonlijkheid te schrappen, de korpschef direct ondergeschikt te maken aan de minister en de politie onderdeel te laten uitmaken van het ministerie van Veiligheid en Justitie, zodat de minister over alle bevoegdheden beschikt om zijn verantwoordelijkheid tot gelding te kunnen brengen.
Anders dan de Afdeling meent kan de minister zijn verantwoordelijkheid voor de politie in de gekozen structuur wel degelijk tot gelding brengen. Het verschil in zienswijze houdt verband met een verschillende waardering van de wijze waarop de verhouding tussen de minister en de korpschef in de Politiewet 2012 (hierna: de wet) is geregeld. Er is wel degelijk sprake van ondergeschiktheid van de korpschef aan de minister. Die ondergeschiktheid ontstaat uit de wet, om precies te zijn door de in artikel 30 neergelegde algemene en bijzondere aanwijzingsbevoegdheid van de minister jegens de korpschef. Deze moet, gezien de parlementaire geschiedenis van de wet, anders dan de aanwijsbevoegdheid uit de Politiewet 1993, worden gezien als een normaal en laagdrempelig sturingsinstrument. Deze ondergeschiktheid impliceert dat de korpschef zich moet verantwoorden ten opzichte van de minister. In dit wetsvoorstel wordt deze verantwoordingsplicht van de korpschef jegens de minister expliciet tot uitdrukking gebracht. Daarmee wordt geenszins de zelfstandigheid benadrukt zoals de Afdeling stelt. De ondergeschiktheid van de korpschef ten opzichte van de minister wordt juist nog beter tot uitdrukking gebracht doordat dit element nu ook in de wet wordt toegevoegd.
Dat verantwoording naar haar aard achteraf wordt afgelegd, doet hieraan niet af. De mate van zelfstandigheid wordt immers niet bepaald door verantwoording achteraf maar door de aard en omvang van de taken en bevoegdheden en de mate waarin de uitoefening daarvan vooraf wordt ingekaderd. De taken en bevoegdheden van de korpschef worden ingekaderd doordat de minister de begroting vaststelt, alsmede de meerjarenraming, de jaarrekening, het beheersplan en het jaarverslag. Inkadering vindt voorts plaats door de algemeen verbindende voorschriften ten aanzien van het (financieel) beheer. Dat is niet anders in de situatie van een ambtenaar die zijn taken en bevoegdheden aan een mandaatbesluit ontleent. Het is het mandaatbesluit dat de omvang van zijn taken en bevoegdheden (of anders gezegd: de mate van zelfstandigheid) bepaalt, niet het feit dat hij achteraf verantwoording verschuldigd is over de uitoefening daarvan.
Onderschreven wordt de conclusie van de Afdeling dat de minister met het voorliggende wetsvoorstel meer greep krijgt op het beheer van de politie. Dat wordt ook met dit wetsvoorstel beoogd. Daaruit vloeit echter niet voort dat het belang van een eigen rechtspersoon is komen te vervallen. De wens om de politie in een aparte rechtspersoon vorm te geven is immers van meet af aan gelegen in de wens om tot uitdrukking te brengen dat de politie er primair is voor de burgemeesters en de officieren van justitie, die het gezag over de politie hebben, en dat de politie niet een instrument van en voor de minister is. Uiteraard moet het samenstel van taken en bevoegdheden in de wet (niet alleen van de gezagsdragers maar ook van de minister) ervoor zorgdragen dat de politie zich richt op de wensen van de gezagsdragers. Dat samenstel is versterkt door de keuze voor een aparte rechtspersoon. Zowel het samenstel van taken en bevoegdheden van gezagsdragers en minister als de keuze voor een aparte rechtspersoon is tijdens de parlementaire behandeling, met name in de Eerste Kamer, uitvoerig aan de orde geweest. Dat debat heeft er uiteindelijk toe geleid dat het parlement met de vormgeving van de politie in een aparte rechtspersoon heeft ingestemd. Daarbij zij opgemerkt dat de Eerste Kamer is toegezegd dat drie jaar na inwerkingtreding de constructie van de politie als aparte rechtspersoon en de werking van artikel 27 zullen worden geëvalueerd. Er is dan ook voor de regering geen reden om naar aanleiding van het advies van die vormgeving terug te komen.
a. De Politiewet 2012 voorziet in een periodiek overleg over taakuitvoering en beheer van de politie, dat de minister, tezamen met de korpschef, voert met de regioburgemeesters of een afvaardiging van de regioburgemeesters en de voorzitter van het College van procureurs-generaal.16 In het voorliggende voorstel wordt de regeling voor dit periodiek overleg op drie punten aangepast:
− het overleg wordt niet gevoerd door de minister tezamen met de korpschef, maar door de minister in aanwezigheid van de korpschef;
− tot het overleg worden ook toegelaten twee burgemeesters van gemeenten met minder dan 100 000 inwoners, die geen regioburgemeester zijn;
− in het overleg wordt in elk geval gesproken over de inrichting van de politie, de landelijke beleidsdoelstellingen, de verdeling van de sterkte, het ontwerp van begroting, meerjarenraming, jaarrekening, beheersplan en jaarverslag, de benoeming van de leden van de leiding van de politie, en algemeen verbindende voorschriften die betrekking hebben op de politie.
Overigens wordt ook de positie van de regioburgemeester gewijzigd:
− in de Politiewet 2012 is de burgemeester van de grootste gemeente in de regio automatisch regioburgemeester; in het voorliggende voorstel wordt hij benoemd door de minister, waarbij de burgemeesters van de regio een gezamenlijke aanbeveling kunnen doen;17
− de regioburgemeester legt over zijn taakuitoefening verantwoording af aan de overige burgemeesters in de regio.18
De Afdeling merkt op dat het periodiek overleg door de voorgestelde wijzigingen wordt versterkt. Dit betekent tevens versterking van de aandacht voor de lokale verantwoordelijkheden op het terrein van de openbare orde en veiligheid.
Verdere versterking van dit overleg, bij voorbeeld door een vaste frequentie voor het overleg vast te leggen, acht de Afdeling van belang. De Afdeling adviseert daartoe.
b. Aan het periodiek overleg zullen, als gezegd, twee burgemeesters deelnemen van gemeenten met minder dan 100 000 inwoners, die geen regioburgemeester zijn. Zij worden door de minister voor een periode van vier jaar aangewezen op aanbeveling van een door de minister aangewezen orgaan dat de burgemeesters vertegenwoordigt. Volgens de toelichting zal het daarbij gaan om het Nederlands Genootschap van Burgemeesters.
De Afdeling merkt op dat het Genootschap een vereniging is die zich voornamelijk bezighoudt met belangenbehartiging en uit dien hoofde niet het meest aangewezen orgaan lijkt om de aanbeveling te doen. Bovendien is het lidmaatschap niet verplicht.
De Afdeling adviseert de aanbeveling van een orgaan dat de burgemeesters vertegenwoordigt, als onderdeel van de benoemingsprocedure, te schrappen.
c. De twee burgemeesters van gemeenten met minder dan 100 000 inwoners nemen in beginsel deel aan het periodiek overleg voor een periode van vier jaar. In de toelichting wordt melding gemaakt van de mogelijkheid van tussentijdse vervanging van (een van) deze burgemeesters. Niet is echter aangegeven in welke gevallen dit zich kan voordoen.
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
a. De Afdeling heeft gepleit een vaste frequentie voor het zogeheten artikel 19-overleg in de wet op te nemen. Dat voorstel is overgenomen. In artikel 19, eerste lid, wordt nu voorgesteld dat het bedoelde overleg ten minste viermaal per jaar wordt gevoerd.
b. De twee burgemeesters van gemeenten met minder dan 100 000 inwoners die voor een periode van vier jaren aan het artikel 19-overleg deelnemen, vertolken de stem van de kleinere gemeenten in dat overleg. Gelet op die rol is het van belang dat vanuit de kring van burgemeesters een aanbeveling wordt gedaan voor de benoeming van deze burgemeesters. De gedachten gaan hierbij uit naar een aanbeveling door het Nederlands Genootschap van Burgemeesters. Daarbij zij opgemerkt dat de aanbeveling ook niet-leden van het genootschap kan betreffen. De Afdeling merkt terecht op dat het Nederlands Genootschap van Burgemeesters geen vertegenwoordigend orgaan van de burgemeesters is. Het wetsvoorstel is daarom in die zin aangepast dat de aanbeveling zal worden gedaan «door een door onze minister aangewezen orgaan», waarbij de woorden «de burgemeesters vertegenwoordigend» zijn geschrapt.
c. Naar aanleiding van een opmerking terzake van de Afdeling is in de toelichting aandacht besteed aan de gevallen waarin tussentijdse vervanging van (een van) bovengenoemde twee burgemeesters aan de orde kan zijn. Hierbij kan worden gedacht aan het uit het ambt treden als burgemeester – de burgemeester neemt immers als burgemeester deel aan het artikel 19-overleg –, langdurige ziekte, ontstentenis of vrijwillig terugtreden als deelnemer aan het overleg. In die gevallen kan het door onze minister aangewezen orgaan een nieuwe voordracht doen waarna de minister een andere burgemeester kan aanwijzen.
Onverminderd het gestelde in punt 2 merkt de Afdeling omtrent het voorstel een Commissie van toezicht op het beheer in te stellen het volgende op.
De Afdeling is van oordeel dat de Commissie, in welke vorm dan ook, een waardevolle bijdrage kan leveren aan de kwaliteit van het werk van de politie. Zij acht het echter van belang voor de effectiviteit van de Commissie dat iedere schijn van beïnvloeding vanuit de politie wordt vermeden. Om die schijn ook daadwerkelijk te vermijden is in ieder geval van belang dat de leden van de Commissie en de personen die de Commissie ondersteunen, worden geselecteerd buiten politiekringen.
De Afdeling adviseert deze waarborg in het voorstel op te nemen.
Nadere overwegingen hebben er toe geleid dat de in de schriftelijke voorbereiding van de behandeling van de wet in de Eerste Kamer aangekondigde auditcommissie niet per wet geregeld wordt.
De oorspronkelijke keuze om de auditcommissie, in de technische vorm van een commissie van toezicht op het beheer, in dit wetsvoorstel op te nemen had als reden het parlement maximale zekerheid te geven ten aanzien van het bestaan van deze commissie. De commissie zou in die keuze een zelfstandig bestuursorgaan worden. De Kaderwet zelfstandige bestuursorganen bevat een drietal gronden voor de oprichting van een zelfstandig bestuursorgaan, waaronder dat er behoefte is aan onafhankelijkheid van de minister19. Hoewel de commissie, in de aan de minister te geven adviezen, onafhankelijk tot zijn oordeel moet komen over het door de korpschef gevoerde beheer, is de daarvoor door de Kaderwet geëiste onafhankelijkheid van de minister niet noodzakelijk. Ook de andere in de Kaderwet genoemde instellingsmotieven (regelgebonden uitvoering, participatie van maatschappelijke organisaties)20 zijn in dit geval niet van toepassing. Daardoor is vormgeving als een zelfstandig bestuursorgaan niet aangewezen. De instelling van de auditcommissie zoals aan de Eerste Kamer is toegezegd, zal derhalve geschieden bij instellingsbesluit dat zo spoedig mogelijk in de Staatscourant zal worden geplaatst.
Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het advies behorende bijlage.
De redactionele opmerkingen van de Afdeling zijn overgenomen. Tevens is de gelegenheid aangegrepen om enkele andere redactionele wijzigingen door te voeren.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De waarnemend vice-president van de Raad van State,
P. van Dijk
Ik moge U verzoeken in te stemmen met toezending van het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
De minister van Veiligheid en Justitie, I. W. opstelten
− In artikel 19, derde lid, onderdeel e, «artikel 25, derde lid» wijzigen in: artikel 28, derde lid.
− In artikel 30, tweede lid, in de zinsnede «op voordracht van Onze Minister, in overeenstemming met Onze Minister van Financiën», de komma schrappen, om te laten uitkomen dat de overeenstemming betrekking heeft op de voordracht.
− In artikel 38c, eerste lid, «per» wijzigen in: voor.