Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

De Wet op de bedrijfsorganisatie (Wbo) stamt uit 1950 en vormt het juridische kader voor de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (PBO). De Wbo regelt onder meer de instelling van de Sociaal-Economische Raad (SER) en geeft voorschriften voor de instelling van product- en bedrijfschappen (bedrijfslichamen). Door de jaren heen zijn er verschillende wijzigingen doorgevoerd.

De eerste principiële wijziging van de Wbo werd in 1992 doorgevoerd. Deze wijziging hield een vermindering in van de betrokkenheid van de regering bij de bedrijfslichamen. Later in de jaren 90 werd deze wijziging weer teruggedraaid. De instelling en opheffing van product- en bedrijfschappen moest weer bij of krachtens de wet geschieden en de verantwoordelijke ministers moesten weer toezicht gaan houden op de bedrijfslichamen. Daarnaast wilde het toenmalige kabinet het aantal product- en bedrijfschappen verminderen. Vanaf eind jaren 90 werd het aantal bedrijfslichamen sterk teruggebracht, van 38 in 1997 tot 18 in 2002.

In 1999 werd de Wbo op een aantal wezenlijke onderdelen gewijzigd. Het aantal terreinen waarop bedrijfslichamen verordeningen mocht worden opgelegd werd sterk ingeperkt en er werd een bepaling ingevoerd dat de besturen van de bedrijfslichamen periodiek moesten bezien of de bestaande verordeningen nog noodzakelijk waren. Tevens werd vastgelegd dat de bedrijfslichamen jaarlijks aan de SER verslag moesten doen van de werkzaamheden en van het gevoerde beleid.

Ondanks deze aanscherpingen nam het aantal klachten over en het verzet tegen de schappen enorm toe. Mede daarom bepaalde de Tweede Kamer in 2004 dat elk product- en bedrijfschap een draagvlakonderzoek, een toekomstverkenning en een daarop gebaseerde toekomstvisie moest opstellen.

In 2005 werd door de Tweede Kamer een visie van het SER gevraagd over de toekomst van de publiekrechtelijke organisaties. In zijn advies stelde de SER dat de verdere versterking van de product- en bedrijfschappen kan plaatsvinden door een code voor goed bestuur. Deze Code Goed Bestuur product- en bedrijfschappen trad op 1 juli 2007 in werking.

De meest recente wijziging van de Wbo is in april 2009 in werking getreden. Met de wijziging werd de Code Goed Bestuur in de Wbo verankerd en werd per wet geregeld dat elk product- en bedrijfschap iedere vier jaar een draagvlakonderzoek moet laten uitvoeren.

In de Tweede Kamer staat het bestaansrecht van de product- en bedrijfschappen al jaren ter discussie. In 2011 is de motie Aptroot c.s.1 aangenomen. Deze motie verzocht het kabinet te onderzoeken welke taken naast de medebewindstaken onmisbaar zijn; of, en zo ja hoe deze onmisbare taken ook zonder product- en bedrijfschappen kunnen worden uitgevoerd; en vervolgens om binnen zes maanden dit onderzoek aan de Kamer voor te leggen.

Het kabinet heeft daartoe een onderzoek ingesteld en is met een kabinetstandpunt gekomen. Dit kabinetstandpunt komt deels tegemoet aan de motie, maar niet volledig omdat het kabinet streeft naar een afgeslankt en gemoderniseerd stelstel. De initiatiefnemers van onderhavig wetsvoorstel pleiten echter voor het volledig afschaffen van de product- en bedrijfschappen, maar neemt wel de waardevolle overwegingen en bevindingen van het kabinet over (zie hoofdstuk 3).

Ondernemers mogen niet zelf besluiten om zich aan te sluiten bij een product- of bedrijfschap. Elk bedrijf dat binnen de werkingsfeer van een product- of bedrijfschap valt, is verplicht aangesloten. Het kan zelfs voorkomen dat een ondernemer verplicht is om bij meerdere product- en/of bedrijfschappen aangesloten te zijn. Het verplicht aansluiten bij een product- of bedrijfschap is gedwongen winkelnering en past niet bij de vrije handelsgedachte van ondernemers en is daarmee ongewenst.

Het idee van de verplichte aansluiting is dat elke ondernemer in de branche profiteert van de activiteiten van het schap. Deze verplichte aansluiting zorgt er echter voor dat ondernemers ook verplicht bijdragen aan activiteiten waar ze helemaal geen direct belang bij hebben of die ze liever zelf willen regelen. Te denken valt aan zaken als promotie en innovatie, die nu voor de gehele branche plaatsvinden terwijl een ondernemer liever de promotie en innovatie afstemt op zijn eigen onderneming. Dit kan zelfs nadelige neveneffecten hebben. Waarom zou een ondernemer nog zelf inzetten op innovatie, als hij dat ook kan via de branche. Dan worden zijn kosten immers omgeslagen over een groot aantal ondernemers.

Bovendien remt verplichte aansluiting economische ontwikkeling en de groei van een bedrijf. Het belemmert de vrije marktwerking. Immers, verplichte aansluiting betekent voor elk bedrijf ook het accepteren van de regels van het schap, zoals het verplicht afdragen van de heffingen aan het schap. De heffing vindt altijd plaats, ongeacht of er bijvoorbeeld winst gemaakt is en ook ongeacht of het bedrijf het eens is met de besteding van de afgedragen heffingen. De heffingen kunnen ook gezien worden als toetredingsdrempels voor het betreden van de markt. Deze zijn zeker voor kleine startende ondernemers zeer onwenselijk.

Ondernemers moeten vrijwillig kunnen kiezen om zich aan te sluiten bij een schap, of welke belangenorganisatie dan ook. Wanneer er behoefte is aan een bepaalde activiteit, die beter collectief dan door een afzonderlijk bedrijf kan worden uitgevoerd, kunnen bedrijven zich vrijwillig verenigingen. Daar is geen wettelijke verplichting voor nodig.

De heffingen worden besteed aan activiteiten die de gehele sector ten goede zouden komen. Dat zou «free riders» gedrag voorkomen. Bijvoorbeeld bij activiteiten, gericht op promotie van de hele branche. Wanneer er geen sprake is van verplichte aansluiting zouden ook niet-aangesloten bedrijven in dezelfde sector profiteren van de promotieactiviteiten. Maar ook met de huidige inrichting van de PBO’s treedt het «free riders» probleem op. Buitenlandse ondernemingen die producten op de Nederlandse markt aanbieden concurreren met de Nederlandse ondernemingen. Maar door de hiervoor genoemde collectieve promotie betalen de Nederlandse ondernemers ook mee voor de buitenlandse ondernemingen die in Nederland hun producten op de markt brengen. Dat is een ongewenst neveneffect van het karakter van het huidige PBO-stelsel. Tegenover de gedachte van «free riders» staat het grote aantal ondernemers dat nu verplicht is aangesloten, terwijl ze zelf geen voordeel ervaren. Zij ervaren wel de lasten, maar niet de lusten. En juist deze ondernemers zitten gevangen in de verplichte aansluiting. Dat element weegt zwaarder voor de initiatiefnemers dan het vermeende «free riders» probleem. Bovendien is Nederland het enige land in Europa dat een dergelijk stelsel kent. Ook hier betekent dit dus dat er geen gelijk speelveld is voor de ondernemers.

De initiatiefnemers zijn er van overtuigd dat bepaalde activiteiten die waardevol zijn voor ondernemers, zoals onderzoek, innovatie en promotie nog steeds zullen plaatsvinden. Een ondernemer die een specifiek product heeft ontwikkeld heeft hier juist economisch voordeel van en zal dus altijd blijven investeren in de ontwikkeling van bijvoorbeeld nieuwe technieken. In deze economische tijden waarin verandering steeds sneller gaat overleven juist de bedrijven die zelf tijd en middelen steken in de ontwikkeling van nieuwe technieken, producten, diensten enz. Daar kan de waarde voor een afzonderlijke ondernemer veel groter zijn dan wanneer er collectief geïnvesteerd wordt. Wanneer ondernemers echter van mening zijn dat activiteiten beter collectief opgezet en/of gefinancierd kunnen worden, dan zijn zij vrij om dit te doen. Dat geeft echter ook de ruimte aan ondernemers die niet mee willen doen. Bovendien is bijvoorbeeld promotie een taak (en keuze) van het bedrijfsleven zelf en wordt deze op dit moment ook al opgepakt door de brancheverenigingen.

De product- en bedrijfschappen voeren behalve taken voor de branches zelf ook publieke taken uit die direct verband houden met de samenleving als geheel. Te denken valt aan de voedselkwaliteit en de bestrijding van dier- en plantziekten (zie paragraaf 3.3). De product- en bedrijfschappen maken daarmee deel uit van het openbaar bestuur. Op dit moment is de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid verantwoordelijk voor het PBO-stelsel. Al in 1997 ging de Sociaal-Economische Raad in een rapport2 in op de verantwoordelijk van de minister betreffende de schappen. Daarin concludeerde de Raad dat de verantwoordelijkheid van de minister met betrekking tot de PBO’s zich in beginsel niet verder strekt dan de toetsing aan het recht en het algemeen belang. Daarom is het beter om de ministeriele verantwoordelijkheid te vergelijken met het karakter van de ministeriële verantwoordelijkheid voor het doen en laten van de besturen in provincies, gemeenten of waterschappen. Dat betekent dus een beperkte ministeriële verantwoordelijkheid.

Naast de externe democratische legitimiteit speelt ook de interne democratische legitimiteit de product- en bedrijfschappen parten. Volgens artikel 74 van de huidige Wet op de bedrijfsorganisatie komen voor benoeming van bestuursleden alleen organisaties in aanmerking die volgens de richtlijnen van de SER representatief zijn. Dat betekent dat volledig vrije en directe «verkiezingen» niet mogelijk zijn. Personen die niet georganiseerd zijn, zijn immers uitgesloten.

De externe en interne democratische legitimiteit staat op gespannen voet met de verplichte aansluiting bij de schappen. Het legitimiteitvraagstuk wordt door dit wetsvoorstel weggenomen. Juist om tegemoet te komen aan de democratische legitimiteit legt onderhavig wetsvoorstel de taken met een publiek belang bij de rijksoverheid. Dat kan zorgen voor een grotere reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid en mogelijk een grotere rol voor de Tweede Kamer, indien de Kamer dat wenst.

De product en bedrijfschappen zijn niet direct een onderdeel van de rijksdienst en ook geen rijksoverheidsorgaan of een zelfstandig bestuursorgaan. Zij vormen – net zoals gemeenten en provincies – voor bedrijven een extra decentrale bestuurslaag. Het verschil met provincies en gemeenten is echter dat deze (samen met het Rijk) tot de territoriale bestuurslagen behoren, terwijl bij de product- en bedrijfschappen sprake is van een zogenaamde functionele bestuurslaag. Het gaat hier om een vorm van functioneel bestuur omdat hier niet de geografische positie, maar een taakgerelateerd aspect het onderscheidend criterium vormt.3 Dat betekent dat de publieke bevoegdheden van de product- en bedrijfschappen zich alleen richten op de taken die op basis van de Wbo zijn toegekend.

Deze extra bestuurslaag zorgt er ook voor dat ondernemers, naast de regelgeving vanuit Europa, de rijksoverheid, provincies en gemeenten, ook te maken krijgen met extra regelgeving en verordenende bevoegdheden vanuit de verplichte aansluiting bij product- en bedrijfschappen. Het afschaffen van de product- en bedrijfschappen draagt bij aan de lastenverlichting van ondernemers.

Het eerste hoofdstuk van de Wet op de bedrijfsorganisatie betreft de instelling van de Sociaal-Economische Raad (SER). Ook worden de taken, bevoegdheden, samenstelling, werkwijze en inrichting van de SER in dit onderdeel geregeld. De SER adviseert op schriftelijk verzoek van een minister of van een van beide Kamers der Staten-Generaal, maar kan ook uit eigen beweging adviseren over de uitvoering van wetten en over sociaal-economische vraagstukken. Daarnaast heeft de SER ook een toezichthoudende taak op de product- en bedrijfschappen. De SER ziet o.a. toe op de bestuurssamenstelling, de financiën en de bevoegdheden van de schappen.

De initiatiefnemers zijn geenszins voornemens om met dit wetsvoorstel het bestaansrecht van de SER te ontnemen. Omdat dit initiatiefvoorstel bedoeld is om de product- en bedrijfschappen op te heffen betekent dit wel dat de toezichthoudende taken van de SER op deze product- en bedrijfschappen zullen verdwijnen. Met het vervallen van de bepalingen omtrent de PBO regelt de Wet op de bedrijfsorganisatie enkel nog de Sociaal-Economische Raad. Het is dan ook logisch dat de huidige Wet op de bedrijfsorganisatie over gaat in de Wet op de Sociaal-Economische Raad.

Dit initiatiefwetsvoorstel heft de product- en bedrijfschappen op. Er is echter een aantal taken dat ondanks het opheffen van de product en bedrijfschappen behouden blijft. Het kabinet heeft medio 2011 een inventariserend onderzoek uitgevoerd n.a.v. de motie Aptroot c.s.4 In het onderzoek is bekeken in hoeverre schappen taken uitvoeren die onmisbaar zijn. Daarin wordt onmisbaar gedefinieerd als taken die (in voldoende) mate het publieke belang dienen. Het kabinet ziet, samen met drie beoordelaars, een drietal taken met publiek belang.

De eerste taak betreft de zogenaamde medebewindstaken. Dat zijn taken met een publiek belang die voortvloeien uit «hogere wet- en regelgeving», niet zijnde de Wet op de bedrijfsorganisatie. Deze taken worden op dit moment gefinancierd door een departement en/of de EU. De uitvoering van deze taken is door de minister van het betreffende departement opgedragen aan een schap. Het grootste deel van deze taken betreft het uitvoeren van Europese regelgeving op het terrein van landbouw op basis van Regeling medebewind Gemeenschappelijk Landbouwbeleid. Medebewindstaken komen alleen voor bij een aantal productschappen, zoals het Hoofdproductschap Akkerbouw, Productschap Vee en Vlees, Productschap Pluimvee en Eieren, Productschap Zuivel, Productschap Tuinbouw, Productschap Vis en Productschap Diervoeders. De uitvoering van deze taken zijn van groot publiek belang en staan daarom niet ter discussie. Deze taken zullen dan ook blijven bestaan, maar niet mee uitgevoerd worden door productschappen, omdat deze na dit wetsvoorstel niet meer bestaan (zie paragraaf 3.4).

Naast de medebewindstaken erkent het kabinet nog een tweetal taken met publiek belang. Het betreft hier autonome taken die betrekking hebben op «de bevordering van plant- en diergezondheid en dierenwelzijn» en «voedselveiligheid en gezondheid». Voor beide taken is het publiek belang evident. Zo is een onderdeel van de bevordering van plant- en diergezondheid en dierenwelzijn bijvoorbeeld de monitoring en bestrijding van zeer besmettelijke dierziekten, zoals mond- en klauwzeer, vogelgriep en varkenspest. Maar bijvoorbeeld ook de bestrijding van salmonella in de pluimveesector. Aandacht voor voedingsveiligheid en gezondheid draagt logischerwijs bij aan de volksgezondheid van de gehele Nederlandse samenleving en is daarmee een uiterst belangrijke taak.

Daarnaast komen producten die gezond en veilig zijn ook de Nederlandse export en economie ten goede. Hetzelfde geldt voor planten en dieren. Plant- of dierziekten in Nederland zullen leiden tot beperking van de export en dat is zeer ongewenst. De agrarische sector is van groot belang voor de Nederlandse economie. Zo is Nederland na de Verenigde Staten de grootste exporteur van agrarische producten in de wereld. Zowel voor de (volks)gezondheid als de economie is het belangrijk om deze taken te blijven uitvoeren. Deze activiteiten komen de samenleving als geheel ten goede en staan dus niet ter discussie. Ook na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel blijven deze taken dus uitgevoerd worden.

De medebewindstaken en de genoemde autonome taken met een publiek belang («de bevordering van plant- en diergezondheid en dierenwelzijn» en «voedselveiligheid en gezondheid») blijven behouden, maar zullen niet meer worden uitgevoerd door de product- en/of bedrijfschappen. Dat betekent dat een andere organisatie deze taken zal uitvoeren. Aangezien de meeste taken liggen op het beleidsterrein van de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, ligt het voor de hand om deze taken onder te brengen bij deze minister. Dit initiatiefwetsvoorstel maakt het mogelijk dat het kabinet bij de invoeringswet zelf kan bepalen hoe de uitvoering van deze taken wordt vormgegeven. Ook heeft het kabinet de mogelijkheid om bij de invoeringswet de financiering van deze taken vorm te geven. Dat betekent ook dat financiering van deze taken niet per definitie voor rekening van de rijksoverheid komt. Ook het kabinet kan er voor kiezen om deze taken, daar het taken met een publiek belang betreft, door middel van heffingen te financieren. Het kabinet kan daarnaast zelf zorgdragen dat de kennis en infrastructuur die op dit moment bij de product- en bedrijfschappen aanwezig is gewaarborgd blijft. Zo kan bij invoeringswet bepaald worden of de bestaande infrastructuur en expertise gedeeltelijk wordt overgenomen (bijvoorbeeld door dezelfde werknemers de taken te laten uitvoeren), zodat het contact en werkzaamheden met ondernemers op niveau blijft.

De overige autonome taken die de product- en bedrijfschappen op dit moment uitvoeren (o.a. voorlichting, belangenbehartiging, maatschappelijk verantwoord ondernemen, innovatie en promotie) vervallen dus met dit wetsvoorstel. Dat betekent echter niet dat deze activiteiten niet meer kunnen plaatsvinden. Ondernemers kunnen er zelf voor kiezen om zich te verenigen en zich gezamenlijk op deze taken te richten. Het verplicht aangesloten zijn bij een product- en/of bedrijfschap voor deze activiteiten is echter niet meer noodzakelijk, zodat ondernemers die hier geen belang aan hechten niet gedwongen zijn om bij te dragen. Wanneer er bij ondernemers behoefte is om deze of soortgelijke activiteiten collectief te regelen staat niets hen in de weg. De initiatiefnemers zien echter hier geen rol voor de overheid weggelegd.

De medebewindstaken en de autonome publieke taken worden niet zonder meer geschrapt. Dat betekent dat er een invoeringswet nodig is die een aantal zaken zal regelen. Dit wetsvoorstel maakt het mogelijk dat het kabinet zelf met een invoeringswet kan komen, die o.a. het volgende regelt:

• – De overheveling van de bevoegdheden naar de Voedsel- en Warenautoriteit of de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie;

• – De afwikkeling van de eigendommen, vorderingen etc. die de bedrijfslichamen op dit moment bezitten;

• – De afwikkeling van de reeds betaalde, verschuldigde en nog te betalen heffingen die de bedrijfslichamen hebben opgelegd;

• – Het vervangen van alle lagere regelgeving (verordeningen, regelingen en AMvB’s) waar nog behoefte aan is;

• – Het doorrekenen van de gevolgen die deze wet heeft voor het belastingplan voor de jaren na de inwerkingtreding ervan en het in goede banen leiden van de gevolgen;

• – Invulling van de uitvoering van de taken met een publiek belang (zie paragraaf 3.1);

• – Financiering van de taken met een publiek belang (zie paragraaf 3.1).

Daarnaast is er nog een aantal artikelen dat per invoeringswet geregeld dient te worden.

Artikel 13, derde lid, van de Landbouwkwaliteitswet moet worden gewijzigd omdat dat artikel verwijst naar de Wet tuchtrechtspraak bedrijfsorganisatie 2004 die in dit wetsvoorstel wordt ingetrokken. De Landbouwkwaliteitswet speelt namelijk leentjebuur met de Wet tuchtrechtspraak bedrijfsorganisatie 2004 voor een aantal artikelen. Dit zou wellicht opnieuw kunnen met de Wet tuchtrechtspraak accountants, maar de betreffende bepalingen zijn niet precies hetzelfde, wat voor problemen zorgt. Dit vergt afstemming met een of meerdere ministeries. Dit zal bij invoeringswet zal dit worden meegenomen.

Artikel 44 (en daarmee artikel 33) van de Loodsenwet moet gewijzigd worden omdat dat artikel verwijst naar de Wet tuchtrechtspraak bedrijfsorganisatie 2004 die in dit wetsvoorstel wordt ingetrokken. Hiervoor geldt hetzelfde als voor artikel XX (wijz. Landbouwkwaliteitswet) en zal ook bij de invoeringswet worden betrokken.

Onder vernummering van het derde en vierde lid tot tweede en derde lid, vervalt het tweede lid van artikel 14 van de Waterschapswet. In dit artikellid is de benoeming van de leden van het algemeen bestuur van de Waterschappen geregeld. In de geldende tekst wordt een deel van de bestuurders benoemd door het bedrijfslichaam voor bosbouw, bosbeheer en houtteelt. Deze benoemingsmogelijkheid vervalt door het schrappen van dit artikellid, waardoor het noodzakelijk is dat bij de invoeringswet wordt geregeld wie de bestuurders moet benoemen.

Op dit moment is het nog mogelijk dat productschappen in sectoren aan zelfregulering kunnen doen als afspraken binnen collectieven bindend worden verklaard. Wanneer het kabinet dit nodig acht kan dit worden opgenomen in de invoeringswet.

Een invoeringswet wordt ook gebruikt om interne verwijzingen aan te passen, maar omdat deze al in dit initiatiefwetsvoorstel zijn opgenomen is dat in dit geval niet nodig.

Op dit moment bedragen de totale uitvoeringskosten van de product- en bedrijfschappen € 247 miljoen. Dit is opgebouwd uit € 27 miljoen uitvoeringskosten voor medebewindstaken, € 31 miljoen uitvoeringskosten voor autonome publieke taken en € 189 miljoen voor de uitvoering van overige taken.5

Zoals al eerder is aangegeven zullen de medebewindstaken uitgevoerd blijven worden. Dit bedrag werd al gefinancierd door de rijksoverheid en zal daarom ongewijzigd blijven. Deze kosten blijven voor de rijksoverheid hetzelfde.

De activiteiten die gericht zijn op «bestrijding plant- en dierziekten en bevordering dierenwelzijn» worden op dit moment gefinancierd uit algemene en/of bestemmingsheffingen, waarbij laatstgenoemde voor de grootste bijdrage zorgt. Deze lasten bedragen ca. € 24 miljoen. De autonome taken met een publiek belang die gericht zijn op «voedselveiligheid en gezondheid» worden op een zelfde manier gefinancierd. Uit een combinatie uit algemene heffingen en bestemmingsheffingen. Deze kosten bedragen € 7 miljoen. De kosten van deze autonome taken samen zullen met dit wetsvoorstel ten laste komen van de rijksoverheid. De huidige uitvoeringskosten van alle autonome taken bedragen in totaal € 220 miljoen, maar kunnen volgens het kabinet worden beperkt tot € 31 miljoen, wanneer de autonome taken beperkt worden tot de bevordering van plant- en diergezondheid en dierenwelzijn en voedselveiligheid en gezondheid. De overige taken die op dit moment worden uitgevoerd door de schappen worden dan geschrapt, wat een besparing van € 189 miljoen oplevert.

De toepasselijkheid van de Wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens op de PBO kan vervallen met de opheffing van de PBO.

Zie verder ook de artikelen XLIX en L voor samenloop.