Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN

1. Aanleiding

Binnen het Vitaliteitspakket1 heeft het kabinet verschillende maatregelen uitgewerkt die gericht zijn op het verhogen van de arbeidsparticipatie van oudere werknemers en het vergroten van de duurzame inzetbaarheid van werkenden. Het vitaliteitspakket was een onderdeel van het Pensioenakkoord 2011. De toestand van de overheidsfinanciën is sinds het sluiten van het akkoord echter sterk verslechterd. Dit heeft onvermijdelijk ook consequenties voor het tempo waarin maatregelen moeten worden genomen. Tegen de achtergrond van de sterk verslechterde toestand van de overheidsfinanciën, zijn in het Begrotingsakkoord al op zeer korte termijn verstrekkende maatregelen aangekondigd. Zo verhoogt het kabinet de AOW leeftijd al geleidelijk vanaf 2013. Bovendien is een gecombineerde hervorming van WW en ontslagrecht voorzien voor 2014.

Deze maatregelen zullen de dynamiek op de arbeidsmarkt van ouderen een nieuwe impuls geven, waarmee ook de inzet van middelen binnen het vitaliteitspakket is heroverwogen. Het oorspronkelijke vitaliteitspakket was vormgegeven langs drie lijnen: doorwerken, mobiliteit en loopbaanfaciliteiten. In het Begrotingsakkoord is besloten de middelen voor doorwerken (zowel werkbonus werknemers als werkbonus werkgevers) te laten vervallen en de middelen voor mobiliteit taakstellend te bevriezen. Er is voor gekozen deze taakstelling in te vullen door het budget voor mobiliteit zoveel mogelijk te richten op groepen met de grootste afstand tot de arbeidsmarkt (uitkeringsgerechtigden en arbeidsgehandicapten). De nieuwe mobiliteitsbonus voor oudere werknemers (55+) zal niet worden ingevoerd. De totale opbrengst van deze maatregelen bedraagt 815 miljoen in 2013. De structurele opbrengst bedraagt 1,6 miljard. Dit wetsvoorstel is de uitwerking van deze afspraken voor wat betreft de onderdelen mobiliteit en de werkbonus werkgevers. Het afschaffen van de werkbonussen voor werknemers wordt geregeld in de uitwerking fiscale maatregelen begrotingsakkoord. De loopbaanfaciliteiten vallen buiten het bestek van dit wetsvoorstel.

De maatregelen in dit wetsvoorstel dragen er aan bij dat meer mensen gaan meedoen op de arbeidsmarkt. Iedereen is nodig, ook de kwetsbare groepen. Met de maatregelen in dit wetsvoorstel wil het kabinet werkgevers stimuleren om meer oudere uitkeringsontvangers en arbeidsgehandicapten aan te nemen. Het kabinet gaat daartoe bonussen beschikbaar stellen aan werkgevers die deze mensen aannemen. De huidige bedragen worden substantieel verhoogd naar € 7 000 per jaar, gedurende maximaal drie jaar, voor elke werknemer uit deze kwetsbare groep die wordt aangenomen. De beleidsinzet wordt hiermee verschoven van het in dienst houden naar het in dienst nemen van werkzoekenden met de meeste afstand tot de arbeidsmarkt. Zo worden middelen meer gericht op het vergroten van het arbeidsvraag en het verminderen van de uitkeringslasten.

2. Verantwoording gemaakte keuzes

2.1 Doorwerken

2.2 Mobiliteit

De Nederlandse arbeidsmarkt kent internationaal bezien een lage werkloosheid en een hoge arbeidsparticipatie. Qua arbeidsmobiliteit schiet de Nederlandse arbeidsmarkt echter tekort, zeker voor oudere werknemers. Dit heeft onder andere te maken met de hoge ontslagbescherming van vaste contracten. De in het Begrotingsakkoord afgesproken gecombineerde hervorming van WW en ontslag zal een positieve bijdrage leveren aan de arbeidsmobiliteit van ouderen, mede vanwege de activerende inzet van de ontslagvergoeding voor scholing en toeleiding naar een andere baan, gericht op het snel vinden van nieuw werk. Daarmee worden belangrijke oorzaken van de beperkte arbeidsmobiliteit van ouderen aangepakt.

2.3 Mobiliteitsbonus oudere uitkeringsontvangers: Hoge langdurige werkloosheid

Als ouderen eenmaal werkloos worden vinden zij moeilijk werk (zie figuur 3). De werkloosheidsduur voor ouderen in Nederland is een van de langste binnen de OESO. Opvallend is dat de uitstroomkansen van ouderen na het 50-ste jaar sterk verslechteren. Uitstroomkansen van ouderen uit de WW worden mede verslechterd doordat ze vaker laagopgeleid zijn en vaker vanuit ziekte of arbeidsongeschiktheid de WW in stromen.

Financiële prikkels kunnen de oorzaken van deze lage mobiliteit niet wegnemen maar slechts verzachten. Daarom ondersteunt het Kabinet de aanbevelingen van de Stichting van de Arbeid op het terrein van arbeidskosten en productiviteit ook van harte. Cao-partijen worden opgeroepen om bestaande generieke ontziemaatregelen af te bouwen en het loongebouw tegen het licht te houden. Hiermee worden ook de onderliggende oorzaken aangepakt.

Voor werkgevers en oudere werknemers is het momenteel financieel aantrekkelijk om ouderen in dienst te houden. Het kabinet is van mening dat de focus verschoven moet worden naar het bevorderen van het in dienst nemen van oudere uitkeringsontvangers en arbeidsgehandicapten. De baanperspectieven voor oudere uitkeringsgerechtigden zijn in het algemeen niet gunstig. Het kabinet acht specifiek beleid hiervoor gewenst en verhoogt de huidige premiekorting voor het in dienst nemen van uitkeringsgerechtigden ouder dan 50 jaar van € 6 500 naar € 7 000. Daarnaast worden de bedragen van bestaande regelingen voor oudere uitkeringsontvangers en arbeidsgehandicapten geharmoniseerd qua hoogte van de bedragen. Hierdoor verbeteren de kansen voor outsiders op de arbeidsmarkt

2.4 Mobiliteitsbonus arbeidsgehandicapten

Mensen met een arbeidsbeperking hebben veelal een grote afstand tot de arbeidsmarkt. De arbeidsdeelname van mensen met een arbeidsbeperking blijft achter bij gewone werknemers2. Daarom voorziet het wetsvoorstel tevens in vergroting van het financieel voordeel voor werkgevers die mensen met een arbeidsbeperking in dienst nemen. De werkgever kan hierdoor in aanmerking komen voor een premiekorting van € 3 500,– per jaar voor een jonggehandicapte werknemer die met loondispensatie gaan werken en een premiekorting van € 7 000,– per jaar voor mensen met een arbeidsbeperking die gaan werken en tenminste het minimumloon verdienen. Deze premiekorting geldt gedurende maximaal drie jaar.

Met deze bonus wordt het voor werkgevers aantrekkelijker gemaakt om mensen met arbeidsbeperkingen in dienst te nemen. Het financiële voordeel ligt immers hoger dan het bedrag dat nu aan premiekorting kan worden toegepast. Thans ligt dit bedrag op € 2 042,– per jaar. Voor mensen met een Wajong-uitkering komt daar thans € 1 360,– per jaar bovenop. De huidige doelgroep wordt niet gewijzigd. Het betreft mensen met een arbeidsongeschiktheidsuitkering (WIA/WAO/Wajong), of 35-minners in het kader van WIA, die nog kunnen werken. Daarnaast gaat het om personen uit de gemeentelijke doelgroep die naar het oordeel van UWV structureel functionele beperkingen hebben. Voor jonggehandicapte werknemers die in aanmerking komen voor loondispensatie is de premiekorting lager. Hiermee wordt rekening gehouden met het feit dat werkgevers voor deze mensen reeds lagere loonkosten hebben en het voorkomt stapeling van financiële stimulansen aan werkgevers.

Het wetsvoorstel stemt verder de hoogte van de bonus voor mensen met een arbeidsbeperking af op de gewerkte arbeidstijd3. Zo wordt aangesloten bij de systematiek voor ouderen. De eenvoud en inzichtelijkheid voor werkgevers wordt hiermee gediend. De voorgestelde regeling van vaststelling is voorts geheel in lijn met de die van de mobiliteitsbonussen voor oudere werknemers. Hiermee wordt de systematiek van de premiekortingen voor werkgevers gestroomlijnd en vereenvoudigd.

Om te voorkomen dat werkgevers worden overgecompenseerd bij het in dienst nemen van een oudere uitkeringsgerechtigde, voor wie recht bestaat op de bonus oudere werknemer, en die bovendien valt onder de voorwaarden van de bonus arbeidsgehandicapten, wordt samenloop uitgesloten. Indien er recht bestaat op de bonus arbeidsgehandicapten, is het derhalve niet tegelijkertijd mogelijk een premiekorting oudere uitkeringsgerechtigde toe te passen.

3. Financiële gevolgen

Financiële effecten mobiliteitsbonussen

De mobiliteitsbonussen worden net als de premiekortingen vormgegeven als een vermindering van de premieafdracht van de werkgever (gedurende maximaal drie jaar). De financiële effecten doen zich daarmee voor aan de inkomstenkant van de begroting. In onderstaande tabel zijn de effecten weergegeven.

Tabel 3: Financiële effecten mobiliteitsbonussen (bedragen in mln euro’s)

	2013	2014	2015	2016	2017	struc.
Inkomstenkant van de begroting
1. Verhoging mobiliteitsbonus uitkeringsgerechtigden 50+	– 37	– 45	– 51	– 56	– 56	– 56
2. Verhoging mobiliteitsbonus arbeidsgehandicapten	– 58	– 62	– 65	– 66	– 66	– 66
3. Afschaffen premiekorting 62+	688	709	734	763	789	878
Saldo	593	602	618	641	667	756

De herschikking van het premiekortinginstrumentarium tot de voorgestelde mobiliteitsbonussen leidt tot een lastenverzwaring. Deze is reeds meegenomen in de besluitvorming van het Begrotingsakkoord.

Bij de berekening van het structurele beslag van de mobiliteitsbonussen is gerekend met een gemiddeld aantal mobiliteitsbonussen. Het daadwerkelijke recht op de bonussen wordt in sterke mate bepaald door conjuncturele invloeden. Door uit te gaan van een gemiddeld aantal is het structurele beslag geschoond van deze conjuncturele invloeden. Voor het beslag in de jaren 2013–2016 is wel rekening gehouden met de conjunctuur. Aanname hierbij is dat in 2016 het gemiddelde (structurele) niveau bereikt wordt.

In het Begrotingsakkoord is overeengekomen dat het totale budgettaire beslag van de mobiliteitsbonussen vastgezet wordt op het niveau uit onderstaande tabel. Op basis van realisaties van de afgelopen jaren met betrekking tot de premiekortingen is de verwachting dat dit budget afdoende is.

	2013	2014	2015	2016	2017	struc.
Maximum budget Mobiliteitsbonussen	693	694	665	655	655	655

Ten behoeve van eventuele overschrijdingen geldt de volgende procedure. In juli van enig jaar wordt op basis van de eerste tertaalrealisatie van dat jaar bezien of reeds 1/3 van het jaarbudget is overschreden. In maart van het volgende jaar wordt op basis van de jaarrealisaties van enig jaar bezien of het jaarbudget is overschreden. Indien op een van beide momenten sprake is van een overschrijding worden in de eerstvolgende augustusbesluitvorming beleidsmatige aanpassingen gedaan aan de mobiliteitsbonussen met ingang van het daarop volgende jaar om het budgettaire beslag te verlagen. Dit betreft een maatregel waarbij de hoogte van de mobiliteitsbonus wordt aangepast of een maatregel waarmee de doelgroep beperkt wordt. De overschrijding van het huidige jaar dient daarbij te worden meegenomen.

Effect op aantallen

Uitgaande van de structurele situatie is naar verwachting voor circa 115 000 fte’s recht op de mobiliteitsbonus voor in dienst genomen uitkeringsgerechtigden ouder dan 50 jaar. Rekening houdend met deeltijdbanen gaat het naar verwachting om circa 140 000 personen. In de structurele situatie is naar verwachting voor ruim 18 000 fte’s (ruim 24 000 personen) recht op de mobiliteitsbonus voor in dienst genomen arbeidsgehandicapten. Het daadwerkelijke recht op de mobiliteitsbonussen is sterk afhankelijk van conjuncturele schommelingen.

Uitvoeringskosten

De mobiliteitsbonussen worden net als de bestaande premiekortingen vormgegeven als een vermindering van de totale premieafdracht van de werkgever. Deze premiekorting wordt door de werkgevers zelf toegepast. De voorgestelde aanpassingen leiden daarmee naar verwachting niet tot extra uitvoeringskosten voor de Belastingdienst. De extra uitvoeringskosten voor het UWV als gevolg van dit wetsvoorstel zijn beperkt en worden door het UWV binnen het eigen budget opgevangen.

Administratieve lasten

De gevolgen voor bedrijven qua administratieve lasten zijn ten opzichte van de huidige premiekortingsregeling zeer beperkt. Net als bij de premiekortingen is het de werkgever die vermindering op de te betalen premies werknemersverzekeringen toepast in de loonaangifte.

Werkgevers moeten, net als nu, kunnen aantonen dat ze gerechtigd zijn voor toepassing van de premiekorting. Hiervoor dienen ze in het geval van uitkeringsgerechtigden een doelgroepverklaring te bewaren in hun administratie. Doordat de systematiek van de mobiliteitsbonussen niet afwijkt van de premiekortingen zijn de gevolgen voor de administratieve lasten nihil. De gevolgen voor de burger qua administratieve lasten zijn nihil.

4. Commentaren uitvoeringsinstanties

De belastingdienst en het UWV achten het wetsvoorstel uitvoerbaar per 1 januari 2013.

ARTIKELSGEWIJS

Artikel I. Wijziging van de Wet financiering sociale verzekeringen (Wfsv)

Onderdelen B, L en M

Onderdelen C, D en E

Onderdelen F en G

Onderdelen H tot en met K

In de Wfsv is geregeld, dat de premiekortingen (minder premieopbrengst) ten laste worden gebracht van de fondsen waarop de premie betrekking heeft. Dit betreft het Algemeen Werkloosheidsfonds (artikel 100), het Uitvoeringsfonds voor de overheid (voor uitkeringen aan overheidswerknemers, artikel 108), het Algemeen arbeidsongeschiktheidsfonds (artikel 115) en de Werkhervattingskas (lasten WGA-uitkeringen, artikel 117b). Voorgesteld wordt de bedragen van de premiekortingen alleen ten laste te brengen van het arbeidsongeschiktheidsfonds en daarbij dus geen toerekening aan de verschillende fondsen van toepassing te laten zijn. Hierdoor wordt beter recht gedaan aan het gelijke speelveld van de hybride WGA-markt. De wijzigingen in deze onderdelen hebben hierop betrekking.

Artikel II. Inwerkingtreding

Omdat dit wetsvoorstel wordt bezien in samenhang met andere wetsvoorstellen dient de datum van inwerkingtreding daarop te worden afgestemd. Daarom wordt deze bij koninklijk besluit vastgesteld.

De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, H. G. J. Kamp