Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING1

Een permanent stabiliteitsmechanisme is noodzakelijk om de financiële stabiliteit binnen de eurozone, en daarmee in Nederland, in noodgevallen te waarborgen. Een dergelijk permanent stabiliteitsmechanisme wordt met het onderhavige verdrag ingesteld. Het Verdrag tot instelling van het Europees Stabiliteitsmechanisme (het ESM Verdrag) vormt het resultaat van de onderhandelingen tussen de lidstaten van de Europese Unie (de EU) voor de instelling van een permanent stabiliteitsmechanisme als onderdeel van een meer omvattende aanpak van de eurocrisis. In de verslagen en debatten over opeenvolgende bijeenkomsten van de regeringsleiders en staatshoofden en de Ecofin en Eurogroep komen de andere elementen van deze meer omvattende aanpak meer in detail terug.

Het ESM zal van kracht worden op de datum dat de aktes van bekrachtiging van de verdragspartijen waarvan de oorspronkelijke inschrijvingen ten minste 90% van het totale aantal inschrijvingen in het maatschappelijk kapitaal vertegenwoordigen, bij de depositaris van het ESM Verdrag zijn gedeponeerd. Op 9 december 2011 hebben de regeringsleiders en staatshoofden hun streven bekend gemaakt om het ESM in werking te laten treden in juli 2012. Op het moment dat de tijdelijke stabiliteitsmechanismes – de Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit (EFSF) en het Europese Financiële Stabiliteitsmechanisme (EFSM) – geen nieuwe verplichtingen ten behoeve van het verstrekken van financiële steun kan aangaan zal het ESM, wanneer voldoende lidstaten het ESM Verdrag hebben geratificeerd, de taak van de EFSF overnemen. In de tussenliggende periode dat het ESM van kracht is geworden en de rechten en verplichtingen van de EFSF nog niet volledig afgelopen zijn, zullen de EFSF en het ESM tijdelijk naast elkaar bestaan. De regeringsleiders en staatshoofden hebben daarbij op 8 en 9 december 2011 besloten dat zij in maart 2012 zullen evalueren of de gecombineerde capaciteit van de EFSF en het ESM van 500 miljard euro toereikend is.

De Nederlandse regering heeft, in samenspraak met het Nederlandse parlement, in de besluitvorming om te komen tot een veelomvattende aanpak voor de eurocrisis sterk ingezet op preventie. Wat Nederland betreft is een akkoord over het permanente stabiliteitsmechanisme ESM altijd afhankelijk geweest van substantiële en betekenisvolle stappen in het voorkomen van dergelijke crises in de toekomst.

Essentiële stappen in dit proces waren de overeenstemming in de Raad Economische en Financiële Zaken (de Ecofin Raad) op 14 en 15 maart 2011, 4 oktober 2011, de Eurotop van 21 juli 2011 en 26 oktober 2011, en de Europese Raad op 8 en 9 december 2011. Op 14 en 15 maart 2011 werd door de Ecofin Raad overeenstemming bereikt over de zes governance voorstellen ter versterking van het Stabiliteits- en Groeipact, waaronder een procedure voor het adresseren van macro-economische onevenwichtigheden en het introduceren van een richtlijn die minimumeisen stelt aan de nationale begrotingsraamwerken van lidstaten. De onderdelen van dit pakket zijn uitgebreid toegelicht in het verslag van de Eurogroep en de Ecofin Raad van 14 en 15 maart 2011.2 Tijdens de Ecofin Raad van 4 oktober 2011 is het governance pakket met de zes voorstellen officieel bekrachtigd, waarmee het herziene Stabiliteits- en Groeipact en de nieuwe procedure voor macro-economische onevenwichtigheden op 13 december 2011 al officieel in werking konden treden. Vervolgens is naar aanleiding van de Eurotop van 26 oktober 2011 besloten dat de positie van de Commissaris voor Economische en Monetaire Zaken binnen de Europese Commissie zal worden versterkt.

Tijdens de Europese Raad van 8 en 9 december 2011 is overeenstemming bereikt over de verdere versterking van de economische unie, in het bijzonder ten aanzien van begrotingsdiscipline en economische coördinatie, en de juridische verankering daarvan. Deze afspraken worden vastgelegd in een verdrag. Dit is uitgebreid toegelicht in het verslag van de Europese Raad van 8 en 9 december.3 De lidstaten van de EU, waaronder alle eurolanden, die partij willen worden bij dit verdrag hebben zich gecommitteerd aan het belang van een begrotingsevenwicht en zullen dit principe, met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk en Tsjechië, in nationale wetgeving omzetten. Daarnaast zullen de regels van de buitensporigtekortprocedure voor lidstaten van de eurozone worden aangescherpt.

Financiële instabiliteit is echter nooit met zekerheid uit te sluiten. De Europese Raad van 28 en 29 oktober 2010 bereikte daarom overeenstemming over de noodzaak van het oprichten van een permanent noodmechanisme om de financiële stabiliteit van de eurozone als geheel te waarborgen. De Europese Raad van 16 en 17 december 2010 besloot vervolgens tot de oprichting van het permanente noodmechanisme ESM. Op 21 maart 2011 heeft de Eurogroep, aangevuld met de andere lidstaten van de EU (de Eurogroep+), overeenstemming bereikt over de modaliteiten en details van het ESM zoals deze zijn vastgelegd in het ESM Term sheet. Dit Term sheet is evenals het Verslag van de Eurogroep+ van 21 maart 2011 verzonden aan het parlement.4 Vervolgens heeft de Europese Raad tijdens haar bijeenkomst van 24 en 25 maart 2011 ingestemd met de veelomvattende aanpak van de eurocrisis inclusief de oprichting van het ESM conform de modaliteiten en details van de Eurogroep+5. Op 11 juli 2011 ondertekenden de Ministers van Financiën een eerdere versie van het ESM verdrag. Aangezien op de bijeenkomst van staatshoofden en regeringsleiders van de eurozone van 21 juli 2011 werd besloten het instrumentarium van de EFSF en het ESM uit te breiden, werd het noodzakelijk om deze afspraken in het op 11 juli tot stand gekomen verdrag op te nemen en deze zo te wijzigen. Tijdens de Europese Raad van 8 en 9 december 2011 is de intentie uitgesproken om het ESM in werking te laten treden in juli 2012, mits voldoende lidstaten het ESM Verdrag hebben geratificeerd.6 Na uitwerking van het ESM Verdrag op technisch en politiek niveau hebben de Permanente Vertegenwoordigers bij de Europese Unie op 2 februari 2012 het ESM Verdrag namens hun onderscheiden staten ondertekend. In de periode tussen de aanname door de Eurogroep+ van het ESM Term sheet en de uiteindelijke ondertekening van het ESM Verdrag hebben er zowel op het ambtelijke niveau van de Task Force on Coordinated Action, als op het politieke niveau van Ministers van Financiën en staatshoofden en regeringsleiders verschillende bijeenkomsten plaatsgevonden. Deze bijeenkomsten hadden tot doel de afspraken technisch en juridisch nader uit te werken en zo het ESM Verdrag verder vorm te geven.

De Nederlandse inzet in de veelomvattende aanpak van de eurocrisis en in de discussies over de oprichting van het ESM is in nauwe samenspraak met de Tweede Kamer der Staten-Generaal tot stand gekomen. Een sterke rol van het Internationaal Monetair Fonds (het IMF), zowel op technisch als op financieel vlak, strikte beleidscondities behorende bij steunverlening en een adequate betrokkenheid van de private sector conform de praktijk van het IMF zijn hierbij door de Nederlandse regering steeds als belangrijke onderdelen van het ESM gekenmerkt. De Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft over de veelomvattende aanpak van de eurocrisis en het ESM overleg gevoerd met de Minister-President, de Minister van Financiën en de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken tijdens plenaire debatten ter voorbereiding op de Europese Raden en de Eurozone Toppen.7 Tevens hebben er algemeen overleggen ter voorbereiding op de Ecofin Raden en Eurogroepen met de Minister van Financiën plaatsgevonden.8 Van deze discussies in Brussel hebben de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal telkens een verslag ontvangen.9

Daarnaast bevatten de governance voorstellen een procedure voor het mitigeren van macro-economische onevenwichtigheden. Met de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden zijn voor het eerst bindende afspraken gemaakt over het opsporen, voorkomen en mitigeren van (potentieel schadelijke) macro-economische onevenwichtigheden. Eurolanden waar onevenwichtigheden worden geconstateerd die potentieel schadelijk zijn voor het goed functioneren van de eurozone, kunnen in het uiterste geval een financiële sanctie tegemoet zien indien er geen bereidheid is om in afdoende maatregelen te nemen om de onevenwichtigheid tegen te gaan.

De governance voorstellen bevatten verder een richtlijn die minimumeisen stelt aan de nationale begrotingsraamwerken van lidstaten. De eisen betreffen onder andere het prudent ramen van de economische aannames die ten grondslag liggen aan de nationale begrotingen, het hebben van een meerjarenraamwerk voor de begroting, het maken van budgettaire afspraken met medeoverheden en het bieden van transparantie over onder andere afgegeven garanties.

De Nederlandse inzet is verder gericht geweest op het realiseren van onderlinge overeenstemming in de besluitvorming voor het activeren van het ESM en voor andere belangrijke beslissingen die de (financiële) belangen van Nederland kunnen raken. Dat houdt in dat een besluit wordt genomen op basis van unanimiteit van de ESM-leden die deelnemen aan de stemming, waarbij een stemonthouding de besluitvorming niet kan blokkeren. Hierbij is de mogelijkheid geboden om in noodsituaties, waarin urgente besluitvorming noodzakelijk is, door middel van een slagvaardig noodmechanisme af te kunnen wijken van deze regel van onderlinge overeenstemming.

Nederland heeft zich daarnaast als één van de weinige lidstaten sterk ingezet voor publieke externe controle op het ESM. De regering heeft in samenwerking met de Algemene Rekenkamer gepleit voor het opnemen van waarborgen voor goede publieke externe controle op het ESM in het ESM verdrag. Deze inzet heeft er mede toe geleid dat de nationale rekenkamers van de ESM-leden gezamenlijk met de Europese Rekenkamer en andere instellingen via het auditcomité zullen opereren als een ESM specifieke publieke controle-instantie.

Ten slotte heeft Nederland zich hard gemaakt voor een robuuste kapitaalstructuur voor het ESM. Het ESM dient immers in staat te zijn onder moeilijke marktomstandigheden financiering aan te trekken. Een kapitaalstructuur met een substantieel niveau van gestort kapitaal draagt niet alleen bij aan het behalen van de hoogst mogelijke kredietwaardigheid, maar zorgt er tevens voor dat de structuur van het ESM efficiënter is dan die van de EFSF. Bovendien zorgt een relatief hoog aandeel van gestort kapitaal volgens een voorlopige beoordeling van Eurostat – het statistische bureau van de EU – ervoor dat de schuld van het ESM niet zal worden toegerekend aan de ESM-leden. De Nederlandse regering is daarom ook voorstander geweest van de intentie die de staatshoofden en regeringsleiders tijdens de Europese Raad van 8 en 9 december 2011 hebben uitgesproken om het ESM, en daarmee deze efficiënte kapitaalstructuur indien mogelijk vervroegd in werking te laten treden.

In het Besluit van 25 maart 2011 tot wijziging van artikel 136 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie met betrekking tot een stabiliteitsmechanisme voor de lidstaten die de euro als munt hebben (Pb EU 2011, L 91/1) heeft de Europese Raad besloten dat aan artikel 136 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (het EU-Werkingsverdrag) een derde lid wordt toegevoegd. Het wetsvoorstel tot goedkeuring van dit Besluit is gelijktijdig met het onderhavige wetsvoorstel aan het parlement voorgelegd.

Op grond van het toe te voegen derde lid van artikel 136 van het EU-Werkingsverdrag wordt het voor de lidstaten die de euro als munt hebben mogelijk gemaakt om een stabiliteitsmechanisme in te stellen dat geactiveerd wordt indien dat onontbeerlijk is om de stabiliteit van de eurozone in haar geheel te waarborgen. Gezien de sterke verwevenheid van de eurozone kunnen ernstige risico’s voor de financiële stabiliteit van een enkele lidstaat die de euro als munt heeft, de financiële stabiliteit van de eurozone als geheel in gevaar brengen. Ook bepaalt het derde lid dat verlening van financiële steun, indien vereist, aan strikte voorwaarden gebonden zal zijn. Hieruit blijkt dat het gewijzigde EU-Werkingsverdrag eisen zal stellen aan de activering van het stabiliteitsmechanisme.

Artikel 136, derde lid, van het EU-Werkingsverdrag verzekert dat de landen die de euro als munt hebben bevoegd zijn om het ESM in te stellen. De formulering sluit niet uit dat EU-lidstaten die de euro niet als munt hebben een dergelijk mechanisme (mede) instellen. Enkel landen die de euro als munt hebben zijn partij bij het ESM Verdrag en het is dus zeker dat zij met het instellen van het mechanisme niet in strijd handelen met het EU-Werkingsverdrag en artikel 125 over de «no-bail-out» in het bijzonder.

Artikel 136, derde lid, van het EU-Werkingsverdrag bepaalt dat het mechanisme slechts mag worden geactiveerd als dat onontbeerlijk is om de stabiliteit van de eurozone in haar geheel te waarborgen. Aan deze voorwaarde wordt voldaan door deze voorwaarde op te nemen in artikel 3, waarin het doel van het ESM Verdrag is opgenomen en in artikel 12, eerste lid, van het ESM Verdrag, waarin de beginselen voor activiteiten van het ESM zijn neergelegd. Bovendien is deze voorwaarde verwoord in overweging 6 van de preambule. Artikel 3, artikel 12, eerste lid en overweging 6 van de preambule benoemen specifiek de financiële stabiliteit van de lidstaten van de eurozone, naast de financiële stabiliteit van de eurozone als geheel, om het stabilisatiemechanisme te activeren.

Het ESM Verdrag bevat op diverse plaatsen verwijzingen naar het waarborgen van de stabiliteit van de eurozone in haar geheel. Ook hier kan worden gewezen op artikel 3 en 12, eerste lid, van het ESM Verdrag. Bovendien wordt deze voorwaarde gesteld in artikel 13, eerste lid, onder a, waarin de Europese Commissie in voorkomend geval de opdracht krijgt vast te stellen of er een risico bestaat voor de eurozone in haar geheel. Ook de vierde en zesde overweging van de preambule kennen een verwijzing naar deze voorwaarde.

Het Verdrag betreffende de Europese Unie (het EU-Verdrag) en het EU-Werkingsverdrag hebben voorrang op het ESM Verdrag. Het ESM Verdrag kent geen bepalingen die tot doel hebben aan het EU-Verdrag en het EU-Werkingsverdrag te derogeren. Het doel van het ESM Verdrag is in wezen juist om in uitzonderlijke situaties financiële steun te verlenen aan ESM-leden zodat de doelstellingen van de Unie niet in gevaar komen. In dat licht zijn alle partijen bij het ESM Verdrag lidstaat van de EU die zich op grond van artikel 4, derde lid, van het EU-Verdrag hebben verplicht alle algemene en bijzondere maatregelen te treffen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de EU-Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de EU voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. Voorts moeten de ESM-leden zich onthouden van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie in gevaar kunnen brengen.

Het ESM Verdrag geeft de Europese Commissie en de Europese Centrale Bank (ECB) uitvoerende en adviserende taken. Hiermee wordt gezorgd dat besluiten op grond van het ESM Verdrag zoveel mogelijk aansluiten bij het Unierecht – bijvoorbeeld bij besluiten en aanbevelingen in het Stabiliteits- en Groeipact – en het Uniebeleid versterken. De EU-Verdragen verzetten zich niet tegen deze taken buiten de Unie. Uit de tiende overweging van de preambule blijkt overigens dat de regeringen van alle lidstaten van de Europese Unie met deze nieuwe taken van de Commissie en de ECB hebben ingestemd.

Een gevolg van de gekozen intergouvernementele structuur en de zelfstandige werking van het ESM-verdrag buiten de autonome rechtsorde van de EU om, is dat het afleggen van verantwoording door de organen van het ESM niet binnen de bekende EU-structuren plaatsvindt, maar via intergouvernementele kanalen. Hierbij zij vermeld dat de verdragsluitende partijen van het ESM-verdrag momenteel niet gelijk zijn aan de verdragsluitende partijen van het EU-verdrag. Het Europees Parlement heeft geen rol binnen het ESM. Dit geldt wel voor twee andere EU-instellingen namelijk het Hof en de Europese Rekenkamer. Het Hof van Justitie van de Europese Unie kan als arbiter optreden indien een ESM-lid een besluit van de Raad van gouverneurs betwist en het geschil daarover aan het Hof voorlegt (artikel 37, derde lid, van het ESM-Verdrag). De Europese Rekenkamer heeft zitting in het externe auditcomité van het ESM (zie Hoofdstuk 5) en krijgt hiermee een aanvullende taak in samenwerking met nationale rekenkamers van ESM-landen. Deze nieuwe taak van de Europese Rekenkamer wordt specifiek door het ESM-verdrag toegekend en begrensd en is niet strijdig met de bevoegdheden van deze EU-instelling zoals neergelegd in het EU Werkingsverdrag. Het is daarop een bijzondere aanvulling (artikel 287, vierde lid, tweede alinea, VWEU).

Gegeven de intergouvernementele aard van het ESM-verdrag is de publieke en democratische controle op intergouvernementele wijze vorm gegeven. Ministers kunnen door hun nationale parlementen voor hun aandeel in het functioneren van het ESM ter verantwoording worden geroepen. Een belangrijke additionele waarborg voor een goede externe publieke controle is dat twee nationale rekenkamers van de ESM-landen – in toerbeurt – met de Europese Rekenkamer zitting hebben in het externe auditcomité. Zij handelen via dit auditcomité gezamenlijk als een ESM-specifieke supranationale controle-instantie. In die zin overstijgt dit het intergouvernementele karakter van de afzonderlijke nationale rekenkamers. In het ESM-verdrag zijn minimumbepalingen neergelegd ten aanzien van de bevoegdheden, die aangevuld zullen worden via nog nader overeen te komen interne Statuten ofwel de zogenoemde «by-laws», vergelijkbaar met bijvoorbeeld de Statuten van de Europese Centrale Bank waarin nadere en aanvullende taakomschrijving is neergelegd. Deze Statuten worden met gekwalificeerde meerderheid door de Raad van gouverneurs opgesteld en kunnen herzien worden indien daartoe aanleiding is. Nederland heeft als één van de weinige lidstaten zich sterk gemaakt voor adequate publieke controle op het ESM waarbij de regering intensief opgetrokken heeft samen met de Algemene Rekenkamer. Voor de nader overeen te komen «by-laws» is het zaak dat naast Nederland ook andere lidstaten en rekenkamers zich sterk maken voor publieke controle op het ESM.

De verantwoording die voor het ESM afgelegd wordt aan nationale parlementen gaat verder dan voor andere internationale financiële instellingen zoals het IMF. Het parlement wordt zoveel mogelijk voorafgaand aan besluitvorming in het ESM geraadpleegd. De goedkeuring van de Nederlandse deelname aan het ESM doet bovendien niets af aan het binnen de verplichtingen van het ESM verdrag vooraf willen betrekken van het parlement bij besluitvorming in het ESM. In combinatie met de betrokkenheid van zowel nationale rekenkamers als de Europese Rekenkamer is in het ESM verdrag daarmee een adequate basis gelegd voor de waarborging van publieke en democratische controle op het ESM.

De samenstelling en de bevoegdheden van de Raad van gouverneurs (artikel 5) en de Raad van bewind (artikel 6) van het ESM worden in dit hoofdstuk beschreven, evenals de rol van de directeur (artikel 7). Elk ESM-lid benoemt een lid van de Raad van gouverneurs en een vervanger. Elk lid van de Raad van gouverneurs mag een lid van de Raad van bewind en een vervanger benoemen (artikel 6, eerste lid).

Besluiten van deze organen worden genomen met onderlinge overeenstemming, met gekwalificeerde meerderheid van stemmen of met gewone meerderheid van stemmen (artikel 4, tweede lid). Bij onderlinge overeenstemming is eenparigheid van stemmen vereist van de aanwezige leden, waarbij stemonthoudingen niet worden meegenomen in de telling (artikel 4, derde lid). Bij gekwalificeerde meerderheid is tachtig procent van de stemmen vereist en bij gewone meerderheid is een meerderheid van de stemmen vereist (artikel 4, vierde en vijfde lid). In noodgevallen waarin de Europese Commissie en de ECB beide concluderen dat verzuim om een besluit conform artikel 13 tot en met 18 te nemen ten aanzien van het verstrekken of implementeren van financiële steunverlening de economische en financiële stabiliteit van de eurozone in gevaar brengt, zal er gebruik gemaakt worden van een noodprocedure om besluiten te nemen. In dit geval zal een gekwalificeerde meerderheid van 85% van de geplaatste stemmen genoodzaakt zijn om een besluit van de Raad van gouverneurs conform artikel 5, zesde lid, sub e en f en een besluit van de Raad van bewind te nemen met onderlinge overeenstemming. Indien gebruik wordt gemaakt van deze noodprocedure voor steunverstrekking, zal er een separaat noodreservefonds gecreëerd worden uit de reguliere middelen van het ESM, namelijk uit het reservefonds en het gestort kapitaal van het ESM.11 Het dan gecreëerde noodreservefonds heeft als doel het afdekken van de risico’s die verbonden zijn met de door de noodprocedure overeengekomen steunverstrekking. Het noodreservefonds voor de met noodprocedure overeengekomen steunverstrekking moet op deze manier voorkomen dat er extra geld wordt opgevraagd van de ESM-leden bij eventuele tegenvallers op de desbetreffende steunverstrekking. De Raad van gouverneurs kan met onderlinge overeenstemming besluiten om de middelen van het noodreservefonds te retourneren naar de reguliere middelen van het ESM.

De Raad van gouverneurs neemt op basis van onderlinge overeenstemming belangrijke beslissingen ten aanzien van het ESM. Hieronder valt onder meer het opvragen van kapitaal (artikel 5, zesde lid, sub b), het verhogen van het maatschappelijk kapitaal van het ESM (artikel 5, zesde lid, sub c), het verlenen van financiële bijstand aan een ESM-lid en de (financiële) voorwaarden daarvoor (artikel 5, zesde lid, sub e), aanpassingen in de prijsstructuur en het prijsstellingbeleid (artikel 5, zesde lid, sub g) en de delegatie van taken aan de Raad van bewind (artikel 5, zesde lid, sub l). Artikel 10 bepaalt dat de Raad van gouverneurs kan besluiten tot verhoging van het maatschappelijk kapitaal van het ESM, zoals vastgelegd in artikel 8, eerste lid, en bijlage II, en daartoe het ESM Verdrag kan wijzigen. Artikel 10 bepaalt vervolgens dat een dergelijke wijziging eerst in werking kan treden nadat de toepasselijke nationale procedures zijn doorlopen. Voor Nederland betekent dit dat dergelijke wijzigingen aan een parlementaire goedkeuring zullen worden onderworpen. Het betreft immers een wijzigingsverdrag, dat net als het verdrag zelf, aan parlementaire goedkeuring onderworpen moet worden op grond van artikel 91, eerste lid, van de Grondwet. Een wijziging van bijlage II zal niet zelfstandig aan goedkeuring worden onderworpen, aangezien een dergelijke wijziging een gevolg is van een wijziging van het kapitaal van het ESM. Overige, in artikel 5, zevende lid, genoemde beslissingen, worden met gekwalificeerde meerderheid genomen.

De Raad van bewind voert die taken uit die in het ESM Verdrag, of door de Raad van gouverneurs, aan haar zijn gedelegeerd en neemt in de regel besluiten met gekwalificeerde meerderheid (artikel 6, vijfde lid, en 6). De Raad van bewind waarborgt dat het ESM functioneert in overeenstemming met het ESM Verdrag (artikel 6, zesde lid). Bij zowel vergaderingen van de Raad van gouverneurs, als van de Raad van bewind kunnen, naar gelang de aard van de vergadering, waarnemers aanwezig zijn van de Europese Commissie, de ECB, EU lidstaten die de euro niet als munt hebben en die deelnemen in de bijstand van het ESM en andere (vertegenwoordigers van) organisaties. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan het IMF (artikel 5, tweede, derde en vierde lid, en artikel 6, tweede, derde en vierde lid).

De Raad van gouverneurs wijst de directeur aan voor maximaal twee termijnen van vijf jaar (artikel 7, eerste en tweede lid). De directeur is het hoofd van het personeel van het ESM en draagt daar verantwoordelijkheid voor (artikel 7, vierde lid). Hij is voorts de vertegenwoordiger in rechte van het ESM en zal, op aanwijzing van de Raad van bewind, het dagelijkse bestuur van het ESM uitvoeren (artikel 7, vijfde lid).

Voor het ESM is gekozen voor een zo efficiënt mogelijke kapitaalstructuur die leidt tot een stabiel leenvolume en een robuuste kredietwaardigheid. Het maatschappelijk en geplaatst kapitaal van het ESM bestaat uit 700 miljard euro met een initieel volgestort kapitaal van 80 miljard euro (artikel 8, eerste en tweede lid).12 In het Verdrag is vastgelegd dat het initieel volgestort kapitaal van 80 miljard euro in principe in vijf gelijke delen gestort zal worden (artikel 41 eerste lid). De mogelijkheid wordt echter opengehouden dat een ESM-lid tot versnelde betaling overgaat (artikel 41 derde lid). De regeringsleiders van de eurozone hebben op 2 maart 2012 verklaard bereid te zijn om gebruik te maken van deze optie en in 2012 reeds twee van de vijf delen te storten.13 Een relatief hoog aandeel van geplaatst kapitaal zorgt volgens Eurostat er tevens voor dat de schuld van het ESM niet zal worden toegerekend aan de schuld van de ESM-leden. Het maatschappelijk kapitaal wordt regelmatig en in elk geval elke vijf jaar geëvalueerd (artikel 10, eerste lid). Indien ooit besloten wordt om het maatschappelijk kapitaal van het ESM aan te passen, dan zal dat pas kunnen na amendering van het ESM Verdrag. De lidstaten hebben bij een dergelijk besluit dus een veto. De aansprakelijkheid van de ESM-leden zal in alle gevallen beperkt blijven tot hun respectievelijke aandeel in het maatschappelijk kapitaal in het ESM. Het aandelenkapitaal is verdeeld onder de ESM-leden op basis van de verdeelsleutel voor de centrale banken van de ESM-leden voor bijdragen aan het kapitaal van de ECB, op grond van artikel 29 van Protocol nr. 4 betreffende de Statuten van het Europees Stelsel van Centrale Banken en van de Europese Centrale Bank (artikel 11). De aandelen van de ESM-leden in het maatschappelijk kapitaal van het ESM zijn onafhankelijk van het feit of een ESM-lid financiële bijstand ontvangt.

De Raad van gouverneurs mag op elk moment kapitaal van de ESM-leden opvragen (artikel 9, eerste lid). De Raad van bewind mag kapitaal opvragen wanneer het volgestorte kapitaal is gezakt onder 80 miljard euro, of een ander bedrag als dit bedrag gewijzigd is (artikel 9, tweede lid). Dit kan gebeuren wanneer een steun ontvangende lidstaat haar verplichtingen aan het ESM niet meer kan voldoen en het ESM het gestort kapitaal moet aanspreken om haar verplichtingen aan haar crediteuren te voldoen. De directeur mag kapitaal opvragen om te voorkomen dat het ESM in gebreke blijft ten aanzien van de crediteuren van het ESM (artikel 9, derde lid). Voor een kapitaaleis wordt altijd een redelijke termijn gesteld, waarbij deze korter zal zijn naar mate de noodzaak acuter is. Deze bepaling voor het opvragen van kapitaal is nodig om te voorkomen dat het ESM in acute financiële problemen komt en om de kredietwaardigheid van het ESM te allen tijde te waarborgen. Voor het storten van kapitaal wordt altijd een redelijke termijn gesteld, waarbij deze korter zal zijn naar mate de noodzaak meer acuut is. Om deze reden is alleen voor de laatste situatie vastgelegd dat de ESM leden zich onherroepelijk en onvoorwaardelijk verbinden om, wanneer op basis van deze bepaling kapitaal door het ESM wordt opgevraagd, dit binnen zeven dagen te betalen, zonder dat daarvoor een voorafgaand besluit van de Raad van Gouverneurs of de bewindvoerders nodig is. Dit voorkomt vertraging, die grote gevolgen kan hebben voor het ESM. Alleen in uitzonderlijke, acute gevallen kan Nederland het opvragen van kapitaal dus niet met een veto tegenhouden. Voor deze acute gevallen kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een situatie waarin gelijktijdig een steun ontvangende lidstaat niet meer aan haar verplichtingen aan het ESM kan voldoen, het ESM daardoor niet meer aan haar verplichtingen aan haar crediteuren kan voldoen en dit ertoe leidt dat de kredietwaardigheid van ESM in gevaar komt. Bij het opvragen van het Nederlandse deel in het kapitaal van het ESM zal het parlement binnen de verplichtingen van het ESM verdrag tijdig betrokken worden. De behandelprocedure voor stortingen in het kapitaal van het ESM zal tevens in overleg met het parlement tot stand komen.

In artikel 12 zijn de beginselen van het ESM opgenomen. Het ESM kan een ESM-lid bijstand geven wanneer dit onontbeerlijk is voor de stabiliteit van de eurozone in haar geheel en wanneer deze bijstand aan stringente voorwaarden voldoet (eerste lid). De voorwaarden voor een steunprogramma van het ESM zullen worden opgesteld door de Europese Commissie en, steeds als dit mogelijk is, het IMF, in samenspraak met de ECB. Ten slotte is de afspraak opgenomen dat alle ESM-leden vanaf 1 januari 2013 in alle nieuwe overheidsobligaties met een looptijd van meer dan een jaar collectieve-actieclausules worden opgenomen, waarvan de rechtsgevolgen identiek zullen zijn (artikel 12, derde lid).

In artikel 13 wordt de procedure van een aanvraag voor bijstand weergegeven. Na een verzoek van een ESM-lid geeft het ESM aan de Europese Commissie, in samenwerking met de ECB, de opdracht tot het onderzoeken van de bedreiging voor de stabiliteit van de eurozone als geheel en de financieringsbehoefte van het desbetreffende ESM-lid en waar mogelijk met het IMF, tot het uitvoeren van een analyse van de schuldhoudbaarheid van dat ESM-lid (artikel 13, eerste lid). Wanneer een verzoek om bijstand wordt gehonoreerd geeft het ESM aan de Europese Commissie, in samenwerking met de ECB en waar mogelijk met het IMF, de opdracht tot het uitonderhandelen met het betreffende ESM-lid van een memorandum van overeenstemming, waarin de economische beleidsvoorwaarden worden uiteengezet waaraan dat ESM-lid zal worden gehouden (artikel 13, derde lid). Bij gezamenlijke steunprogramma’s van het ESM en het IMF zal de Europese Commissie samen met het IMF, en in overleg met de ECB ook verantwoordelijk zijn voor de naleving van deze voorwaarden door het ESM-lid, waarvan het uitkeren van tranches van een lening afhankelijk is (artikel 13, zevende lid).

Er zijn in het ESM Verdrag vijf vormen van steun voorzien. In de eerste plaats kan aan een ESM-lid een lening worden verstrekt (artikel 16, eerste lid) vergelijkbaar met de macro-economische aanpassingsprogramma’s aan Ierland en Portugal uit 2010. In de tweede plaats kan het ESM leningen verstrekken aan lidstaten ten behoeve van de herkapitalisatie van financiële instellingen (artikel 15). Ten behoeve van het voorkomen van risico’s voor de financiële stabiliteit van de eurozone als geheel kan het ESM ten derde preventieve programma’s opzetten voor lidstaten die aan de condities voor een dergelijk programma voldoen, zoals ook het IMF dat kan doen. (artikel 14). Daarnaast kan het ESM obligaties van het betrokken ESM-lid opkopen op de primaire markt (artikel 17) en in uitzonderlijke gevallen op de secundaire markt (artikel 18). Dit laatste zal uitsluitend mogelijk zijn indien de ECB oordeelt dat er ernstige risico’s zijn voor de financiële stabiliteit en dat dergelijk ingrijpen nodig is ter voorkoming van besmetting. Voor Nederland is het essentieel dat aan alle vormen van bijstand steeds de juiste conditionaliteit zal worden verbonden. Hiertoe zullen richtsnoeren vastgesteld worden door de Raad van bewind van het ESM. De Raad van gouverneurs kan het instrumentarium, zoals opgenomen in de artikelen 14 tot en met 18, van het ESM evalueren en zo nodig herzien (artikel 19). Bij een herziening van het instrumentarium zal het parlement vanzelfsprekend tijdig betrokken worden. Bij het toekennen van financiële bijstand, zal het ESM als doel hebben het dekken van zijn financieringskosten en operationele kosten en zal het ESM een adequate opslag hanteren (artikel 20). De financiële middelen die het ESM nodig heeft voor het geven van bijstand trekt zij aan op de kapitaalmarkt van banken, financiële instellingen of andere entiteiten die deze rol kunnen vervullen (artikel 21). Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan pensioenfondsen en beleggingsfondsen. De Nederlandse regering heeft het Nederlandse parlement een voorstel gedaan voor een behandelprocedure rond de besluitvorming over EFSF-operaties.14 In reactie hierop heeft het parlement een aantal schriftelijke vragen gesteld. Aangezien de vormen van steun van EFSF en ESM geheel overeenkomen stelt de regering voor om de resultaten van het overleg tussen regering en parlement over deze behandelprocedure ongewijzigd van toepassing te verklaren op ESM-operaties.

Om een zo hoog mogelijke kredietbeoordeling te waarborgen zal het ESM een prudent beleggingsbeleid ten aanzien van het kapitaal dat zij tot haar beschikking heeft volgen (artikel 22). Wanneer het leningvolume van het ESM behouden blijft en er geen tekorten hoeven te worden opgevangen kan het ESM dividend uitkeren (artikel 23). Een dividenduitkering moet niet kunnen leiden tot het opvragen van kapitaal. Het ESM zal beschikken over een reservefonds, waarin de netto-inkomsten uit de activiteiten van het ESM en betalingen van financiële sancties door de ESM-leden worden gestort (artikel 24). Verliezen uit de activiteiten van het ESM worden opgevangen door achtereenvolgens het reservefonds, het volgestort kapitaal en het opvragen van het niet volgestort maatschappelijk kapitaal (artikel 25, eerste lid). Wanneer een ESM-lid niet voldoet aan een kapitaaleis zullen de overige ESM-leden dit tijdelijk opvangen. Het doel hiervan is om te voorkomen dat het ESM in gebreke blijft. De Raad van gouverneurs beslist vervolgens in voorkomend geval wat de beste route is om ervoor te zorgen dat het in gebreke blijvende ESM-lid alsnog voldoet aan de kapitaaleis, waarvoor boeterente gerekend mag worden. De overige ESM-leden zullen daarbij het door hen teveel betaalde teruggestort krijgen (artikel 25, tweede en derde lid).

Conform de brief van de minister van Financiën15 en het verzoek van de Kamer16 heeft Nederland zich sterk gemaakt voor adequate publieke controle op het ESM. In artikel 26 tot en met 29 van het ESM Verdrag is het financieel toezicht op het ESM vastgelegd. De begroting van het ESM is onderworpen aan een jaarlijkse goedkeuring door de Raad van bewind (artikel 26). Het jaarverslag is onderworpen aan goedkeuring door de Raad van gouverneurs (artikel 27). Er wordt een interne auditfunctie opgezet volgens internationale standaarden (artikel 28). Daarnaast worden de rekeningen van het ESM gecontroleerd door onafhankelijke externe auditors die verantwoordelijk zijn voor de certificering van de jaarrekening (artikel 29). Het ESM zal bovendien een auditcomité kennen (artikel 30) dat uit vijf leden zal bestaan die benoemd worden door de Raad van gouverneurs. Minimaal twee leden van dit auditcomité zullen vertegenwoordigers zijn van nationale Algemene Rekenkamers van de ESM-leden – volgens een toerbeurtsysteem tussen deze instanties. Het auditcomité zal één lid van de Europese Rekenkamer kennen. Het auditcomité voert onafhankelijke audits uit, inspecteert de ESM-rekeningen en gaat na of de operationele rekeningen en de balans in orde zijn. Het auditcomité heeft volledige toegang tot alle ESM-documenten die het nodig heeft voor de uitvoering van zijn taken. De Raad van gouverneurs maakt het jaarverslag toegankelijk voor de nationale parlementen en nationale rekenkamers van de ESM-leden en voor de Europese Rekenkamer en zullen het jaarverslag ontvangen. Het betreft hier minimumbepalingen; aanvullende bepalingen zullen worden neergelegd in de nog nader overeen te komen Statuten («by-laws», zie ook onder III). De regering zal zich, zoals aangegeven in de reactie op de twee aangenomen moties Schouten/Dijkgraaf17 en de motie Schouw c.s.18 tijdens het Tweede Kamer debat over de agenda van de Europese Raad d.d. 28 februari 2012 maximaal inspannen om volwaardige publieke externe controle in dit kader te realiseren, en transparantie en verantwoording over besteding van middelen ten aanzien van het ESM stevig te verankeren.

Dit hoofdstuk bevat een aantal bepalingen, dat gebruikelijk is voor internationale organisaties. De bepalingen betreffen onder meer de status, immuniteiten en privileges van deze nieuwe organisatie en van de personen die daar werkzaam zijn.

Artikel 31 geeft aan dat het ESM in Luxemburg zal zetelen, en dat de mogelijkheid bestaat om een verbindingsbureau in Brussel te vestigen. Het doel hiervan is om voor het personeel van ESM een werkplek te hebben, bijvoorbeeld rondom vergaderingen in Brussel. Mocht ooit worden besloten het ESM ergens anders te vestigen, dan is daarvoor een amendering van het ESM Verdrag nodig.

Artikel 32 geeft aan welke status, immuniteiten en privileges het ESM heeft. De bepalingen in dit artikel zijn standaardbepalingen en in lijn met de praktijk voor internationale organisaties, waarbij de democratische controle is gewaarborgd. Aan alle internationale organisaties en de personen die daarvoor werkzaam zijn worden in zekere mate voorrechten en immuniteiten toegekend teneinde hun onafhankelijk functioneren mogelijk te maken. Dit wordt gedaan om de internationale organisatie, in dit geval het ESM, in staat te stellen op onafhankelijke wijze zijn taken te vervullen en te voorkomen dat staten met oneigenlijke middelen druk uitoefenen op de organisatie en diens personeel.

Het ESM beschikt over volledige rechtspersoonlijkheid (tweede lid). Daarmee wordt niet alleen gedoeld op rechtspersoonlijkheid naar het nationale recht van de aangesloten lidstaten, maar ook op rechtspersoonlijkheid onder internationaal recht. Het ESM kan derhalve zelfstandig -binnen het terrein van zijn bevoegdheden- overeenkomsten sluiten en zelfstandig betrekkingen onderhouden met staten en met andere internationale organisaties (zoals bijvoorbeeld het IMF). In artikel 36 zijn enkele belastingvrijstellingen voor het ESM neergelegd. Zo zijn de bezittingen, inkomsten, eigendommen en operaties en transacties van het ESM vrijgesteld van directe belastingen en de aankopen die daarmee samenhangen vrijgesteld van belastingen en heffingen (artikel 36, eerste, tweede en vierde lid). Eenvoudige diensten van openbaar nut zijn daarentegen niet vrijgesteld (artikel 36, derde lid). Ook de personen die werkzaam zijn voor het ESM dienen, vergelijkbaar met andere internationale organisaties, immuniteiten en privileges te hebben. Enkele standaardbepalingen hierover zijn neergelegd in de artikelen 35 en 36. De genoemde personen genieten functionele immuniteit, dat wil zeggen immuniteit voor alles wat zij in het kader van hun ESM-functie hebben verricht, maar niet voor privéhandelingen. Artikel 33 bepaalt dat het dagelijks bestuur van het ESM de arbeidsvoorwaarden van de Directeur en de overige staf van het ESM zal vastleggen. Artikel 34 bevat een geheimhoudingsverplichting voor personen die voor het ESM werkzaam zijn of werkzaam zijn geweest.

Aan de Raad van bewind kunnen vragen over de interpretatie of toepassing van het ESM Verdrag dan wel de statuten van het ESM tussen ESM-leden of tussen een ESM-lid en het ESM worden voorgelegd (artikel 37, eerste lid). Eventuele geschillen moeten worden voorgelegd aan de Raad van gouverneurs (tweede lid). Indien een ESM lid het besluit van de Raad van gouverneurs betwist, kan dat lid het geschil daarover voorleggen aan het Hof van Justitie van de EU (derde lid). Een uitspraak van het Hof is bindend. Het ESM is bevoegd om samen te werken met het IMF, lidstaten die de euro niet als munt hebben en op ad-hoc basis financiële steun verlenen alsmede internationale instanties die bijzondere verantwoordelijkheden hebben met betrekking tot onderwerpen die binnen de reikwijdte van het ESM vallen (artikel 38).