Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Mensen met bijstand kunnen tijdelijk in individuele gevallen ontheven worden van de arbeids- en/of re-integratieverplichting. Dat kan alleen bij dringende redenen zoals uitzonderlijke medische en/of sociale omstandigheden, bijvoorbeeld ernstige verslavingsproblemen, maar ook zorgtaken, als hier geen andere oplossing voor is. De twee ontheffingen staan los van elkaar. Iemand die niet naar werk hoeft te zoeken, kan wel verplicht worden aan een traject richting de arbeidsmarkt mee te doen of aan een andere re-integratievoorziening. Deze ontheffingsmogelijkheid betreft een bevoegdheid van gemeenten.

Daarnaast is met de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders (2009) een recht op ontheffing van de arbeidsverplichting in de WWB gekomen voor alleenstaande ouders die voor één of meer kinderen jonger dan vijf jaar zorgen. De ontheffing kan worden aangevraagd voor de duur van maximaal vijf jaar. De alleenstaande ouder houdt zijn re-integratieverplichting om zijn positie op de arbeidsmarkt te verbeteren. Gemeenten geven aan deze re-integratieverplichting invulling.

De regering acht de huidige boete van tien en vijftien procent bij fraude met sociale verzekeringen te beperkt en wil met deze strenge aanpak ook de maatschappelijke norm bevestigen dat misbruik streng bestraft moet worden. Burgers verwachten dat ook van de overheid. Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) onderzoekt regelmatig hoe de Nederlandse bevolking denkt over maatschappelijke ontwikkelingen en (communicatie over) haar beleid. De meest recente peiling van de Issuemonitor SZW geeft veel steun voor de aanpak van fraude met uitkeringen. Zo vindt meer dan de helft van de mensen die meededen de aanpak van misbruik van uitkeringen en toeslagen een van de drie belangrijkste onderwerpen op SZW-terrein waar de regering op dit moment aandacht aan moet besteden. Tevens blijkt het draagvlak onder de Nederlandse bevolking voor de door de regering voorgestelde maatregelen groot. Meer dan 60 procent van de respondenten vindt de door de regering voorgestelde boete bij een eerste overtreding (100 procent van het benadelingsbedrag) passend of niet streng genoeg. Op de vraag of de uitvoerder bij herhaling van de fraude een uitkering tijdelijk mag stopzetten, vindt meer dan 90 procent van de respondenten dit passend of niet streng genoeg.

Deze uitkomsten onderstrepen het draagvlak voor de door de regering voorgestelde aanpak als mensen of bedrijven opnieuw in de fout gaan. Opvallend is ook de steun voor deze maatregel bij mensen met een uitkering. Bij de groep respondenten met een bijstandsuitkering vindt ook het overgrote deel van de respondenten het tijdelijk stopzetten van een uitkering bij recidive passend of niet streng genoeg.

De regering verwacht mede op basis van onderzoek dat hogere sancties bij fraude afschrikkend zal werken. Zo blijkt uit onderzoek dat sancties bij onvoldoende meewerken aan re-integratie een positief effect hebben: mensen gaan eerder aan het werk. In Nederland hebben meerdere onderzoeken aangetoond dat sancties een effectief middel zijn om mensen sneller aan de slag te helpen (o.m. Van der Klaauw en Van Ours, 2010, Van den Berg, Van der Klaauw en Van Ours, 2004 en Abbring en Van den Berg, 2003). Internationaal onderzoek uit Zwitserland (Lechner en Smith 2003) en Denemarken (Staghoj 2007) laat soortgelijke effecten zien.

Er is zowel nationaal als internationaal minder onderzoek over het effect van sancties op sociale zekerheidsfraude. Maar van sancties wegens uitkeringsfraude verwacht de regering ook een dergelijk positief effect. Om de gedragseffecten zo goed mogelijk in beeld te brengen heeft de regering ook gebruik gemaakt van deskundigen. Zo zijn de gedragseffecten van de voorstellen in overleg met het Centraal Plan Bureau op aannemelijkheid getoetst. Daarbij spelen naast economische ook psychologische factoren een rol bij de beslissing van een individu om wel of niet te frauderen. Een hogere boete, in combinatie met een hogere pakkans, zorgt ervoor dat het gemiddelde inkomen van de fraudeur daalt en men sneller aan het werk gaat. Dit wetsvoorstel regelt de hogere boete.

De regering vindt dat fraude nooit mag lonen. Dit uitgangspunt betekent dat ten onrechte betaalde uitkeringen altijd terugbetaald moeten worden. De boetes die iemand opgelegd krijgt vanwege fraude, zijn het gevolg van eigen keuzes. Daadwerkelijke incasso is daarbij van groot belang.

In dit verband merkt de regering op dat het wetsvoorstel regelt dat de boete bij herhaalde fraude 150 procent van het benadelingsbedrag zal zijn. Deze boete wordt direct verrekend met de uitkering en de beslagvrije voet vervalt. Concreet betekent dat in de WW-casus uit de memorie van toelichting dat betrokkene vijftien maanden niet kan beschikken over de WW-uitkering omdat de boete van rechtswege direct en netto verrekend wordt met de WW-uitkering. Na vijftien maanden is de boete in deze casus dus afgelost. Het buiten werking stellen van de beslagvrije voet draagt er aan bij dat de uitstaande boete wordt geïnd.

Naar aanleiding hiervan merkt de regering op dat mensen die een uitkering ontvangen door de SVB, UWV of gemeenten worden voorgelicht over hun rechten, maar ook over hun plichten. Een belangrijke verplichting is het melden van omstandigheden en feiten, waarvan het betrokkene redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het uitkeringsrecht.

Bij het vaststellen van de hoogte van de boete zal ook rekening gehouden worden met de mate van verwijtbaarheid. Van verminderde verwijtbaarheid kan bijvoorbeeld sprake zijn bij omstandigheden van sociale of medische aard of onvoorziene omstandigheden waardoor de overtreding niet volledig valt aan te rekenen. Deze systematiek wordt met het onderhavige wetsvoorstel niet gewijzigd.

Alle uitkeringswetten bevatten nu al de verplichting voor de uitkeringsinstanties om de bestuurlijke boete te verrekenen met een uitkering. Daarbij geldt een bedrag waar niet aan mag worden gekomen, de zogenoemde beslagvrije voet.

Nieuw in dit wetsvoorstel is dat de bestuurlijke boete die bij herhaling van de fraude wordt opgelegd straks wordt verrekend met de gehele uitkering, dus ook over het deel dat nu nog de beslagvrije voet is. In verband met de invoering van de bestuurlijke boete in de WWB zal dit ook gaan gelden voor de gemeentes. Indien wordt verrekend zal er minder of geen ruimte zijn voor andere schuldeisers om hun vorderingen betaald te krijgen, bijvoorbeeld door het leggen van beslag. Ook bij beslag door een andere schuldeiser dan de uitkeringsinstantie, zal de ruimte voor dat beslag als gevolg van de verrekening navenant minder zijn.

De verplichting tot verrekening in dit wetsvoorstel gaat dus voor op de mogelijkheid om beslag op de uitkering te leggen. Andere schuldeisers komen dan niet meer in beeld. Wanneer door verrekening de boeteschuld is ingelost, en de betrokkene nog steeds recht heeft op een uitkering dan kunnen andere schuldeisers eventueel beslag leggen op de uitkering.

Verder wordt erop gewezen dat de vordering tot terugbetaling van onverschuldigd betaalde uitkeringen indien er geen sprake is of meer is van verrekening omdat de betrokkene bijvoorbeeld is gaan werken, bevoorrecht is ten opzichte van vorderingen van private schuldeisers. Dit is nu al in alle uitkeringswetten, met inbegrip van de WWB, geregeld.

De regering vindt juist bij herhalingsfraude met uitkeringen zwaardere maatregelen noodzakelijk en gepast. De sanctie(s) bij de eerste overtreding hebben de fraudeur kennelijk niet weerhouden opnieuw over de schreef te gaan. Dit rechtvaardigt in de ogen van de regering bij recidive een bestuurlijke boete van in beginsel 150 procent van het benadelingsbedrag. Deze hogere bestuurlijke boete bij recidive moet zowel uitkeringsgerechtigden als cliënten die geen recht meer hebben op een uitkering afschrikken om een volgende overtreding te plegen. Deze hoge boete moet dus een preventieve werking hebben. Dat gebeurt alleen als de boete ook daadwerkelijk geïnd wordt. Notoire overtreders worden niet afgeschrikt door een hoge bestuurlijke boete als er al openstaande vorderingen zijn en er incassotrajecten tot de beslagvrije voet lopen; zij hebben dan weinig te vrezen.

De regering wil dit ondervangen door de bestuurlijke boete bij recidive volledig te verrekenen met de (toekomstige) uitkering en daarbij de beslagvrije voet tijdelijk buiten werking te stellen totdat de boete is afbetaald. Deze verrekening impliceert dat de uitkeringsgerechtigde tijdelijk netto geen uitkering ontvangt. De regering ziet het buiten werking stellen van de beslagvrije voet bij recidive als een robuuste vorm van incasso die past bij mensen die herhaald frauderen met uitkeringen. Bij cliënten die geen recht meer hebben op een uitkering wordt de boete via de gangbare regels voor loonbeslag en beslagvrije voet geïnd. Werken vanuit een uitkering blijft daarom altijd lonend omdat dan de reguliere beslagvrije voet van toepassing is.

Het tijdelijk buiten werking stellen geldt voor maximaal vijf jaar voor alle uitkeringen, met uitzondering van de WWB. Daar is het maximaal drie maanden, gelet op het vangnetkarakter van de WWB. De regering is van oordeel dat een periode van vijf jaar het maximum zou moeten zijn, om te voorkomen dat er grote en langdurige problemen zouden ontstaan op het terrein van armoede.

Het buiten werking stellen van de beslagvrije voet is overigens niet nieuw: het kan nu ook al in alle sociale zekerheidswetten wanneer cliënten de inlichtingen die nodig zijn voor terugvordering van ten onrechte betaalde uitkeringen of de betaling van de bestuurlijke boete niet verstrekken. De periode van drie maanden sluit aan bij de huidige bepalingen in de WWB over verlaging van de bijstand «bij tekortschietend besef van verantwoordelijkheid» en overige verplichtingen in de WWB.

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen hoe wordt voorkomen dat de strengere wetgeving zich gaat richten op symptoombestrijding terwijl de achterliggende maatschappelijke problemen er alleen maar groter door worden. Op welke wijze wordt rekening gehouden met de negatieve gevolgen voor mensen met problematische schulden, zo vragen deze leden.

De leden van de SP-fractie vragen of deze maatregel niet juist contraproductief werkt.

Als iemand tweemaal gefraudeerd heeft met bijvoorbeeld de WW, wordt de bestuurlijke boete verrekend met zijn of haar WW-uitkering. De fraudeur ontvangt dan netto geen uitkering in handen.

De regering is er zich van bewust dat een vangnet noodzakelijk blijft voor wie in het geheel geen inkomen of vermogen heeft. De bijstand vervult in de Nederlandse situatie deze vangnetfunctie.

Als iemand geen inkomen, geen vermogen of een partner met inkomen heeft, heeft iemand recht op het vangnet. Overigens gaat het om een kleine groep mensen die bij herhaling fraudeert in de WW en instroomt in de WWB: ongeveer 125 mensen per jaar.

Bij de vormgeving van wetgeving dient het evenredigheidsbeginsel in acht te worden genomen. Dit betekent dat voor een of meer belanghebbenden de nadelige gevolgen van een regeling niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot met die regeling te dienen doelen. Dit beginsel ligt ook ten grondslag aan de uitvoering van wetgeving door bestuursorganen zoals dit is gecodificeerd in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht.

In dit verband merkt de regering op dat zoals hiervoor geschetst is, gezocht is naar een goed evenwicht tussen enerzijds een effectief sanctiebeleid bij recidive en de daarbij behorende robuuste invordering en het belang dat de regering hecht aan sociale bescherming in brede zin en de functie van de beslagvrije voet in het bijzonder. De regering is van oordeel dat het voorstel om maximaal vijf jaar de beslagvrije voet buiten werking te kunnen stellen een forse maatregel is en dat een langere periode niet wenselijk is, om te voorkomen dat er grote problemen zouden ontstaan op het terrein van armoede. Gelet op het vangnetkarakter van de bijstand heeft de regering gekozen voor het tijdelijk buiten werking stellen van de beslagvrije voet voor een maximale duur van drie maanden. Deze periode van drie maanden sluit aan bij mogelijkheden die nu al aanwezig zijn in de WWB. Op grond van artikel 18 WWB kunnen gemeenten de WWB voor een periode van drie maanden verlagen indien sprake is van een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid ten opzichte van deze voorziening of als overigens niet wordt voldaan aan verplichtingen in de WWB. Verder wordt opgemerkt dat bij de verrekening van de bestuurlijke boete het recht op uitkering of bijstand wel blijft bestaan maar dat gedurende de periode van verrekening feitelijk geen uitkering of bijstand wordt verstrekt. Na de periode van verrekening wordt de uitkering of bijstand weer uitbetaald; hiervoor is geen aparte beschikking nodig. Uiteraard is alleen sprake van hervatting van de uitbetaling voor zover er nog recht bestaat op uitkering of bijstand.

Daarnaast zijn situaties denkbaar, die niet als dringende redenen zijn aan te merken, maar waarbij het vanuit maatschappelijk oogpunt toch wenselijk is enige vorm van ondersteuning te verlenen.

Om te voorkomen dat iemand na herhaalde fraude met bijstand in deze drie maanden niet kan voorzien in de basis levensbehoeften is een vorm van bijstand in de vorm van een geldlening denkbaar. Hierbij valt te denken aan een situatie waarbij het tijdelijk niet kunnen beschikken over de bijstand er toe zou leiden dat de huur niet betaald kan worden en huisuitzetting dreigt. In die situatie zouden gemeenten kunnen overgaan tot het verstrekken van bijstand in de vorm van een lening. Deze mogelijkheid bestaat ook nu al. Op grond van artikel 48 WWB kan bijstand worden verleend in de vorm van een geldlening, bijvoorbeeld indien de noodzaak tot bijstandsverlening het gevolg is van een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan. Naar het oordeel van de regering roept deze mogelijkheid geen perverse prikkel op omdat bijstand die verleend is in de vorm van een geldlening ook volledig moet worden terugbetaald. De mogelijkheid van leenbijstand is geen uitweg om de fraudevordering niet te betalen, maar biedt gemeenten de ruimte om tijdelijk en in acute situaties in een ondersteuning te voorzien. De regering is van oordeel dat hiermee voldoende ruimte is om ondersteuning in enig andere vorm te bieden.

Naar het oordeel van de regering is het wenselijk dat gemeenten zowel de mogelijkheid hebben om bij dringende redenen af te zien van een boete of verrekening als de mogelijkheid van een geldlening. Gelet op het vangnetkarakter van de WWB zal de gemeente altijd moeten beoordelen of er (dringende) redenen zijn om algemene bijstand te verlenen. Als deze redenen zich voordoen dan hebben betrokkenen recht op algemene bijstand en zijn gemeenten verplicht tot toekennen van bijstand om niet. Als zich een (dringende) reden voordoet kan niet worden volstaan met bijstand in de vorm van een geldlening (leenbijstand). In tegenstelling tot de verplichting van de gemeente algemene bijstand te verlenen indien zich een (dringende) reden voordoet heeft de gemeente een bevoegdheid om leenbijstand in een individueel geval te verlenen op basis van de criteria genoemd in 48 van de WWB. Gemeenten zijn derhalve niet verplicht een bijstand in de vorm van een geldlening aan te bieden.

Het begrip «dringende reden» is een objectief begrip dat in de rechtspraak verdere inhoud heeft gekregen en nog krijgt in het kader van de toepassing van de bestuurlijke boete en die straks ook van betekenis is bij de toepassing van de verplichte verrekening van de boete over de beslagvrije voet. Dit bevordert een uniforme toepassing en daarmee de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Op deze wijze wordt op een juridisch verantwoorde wijze inhoud gegeven aan de zorgplicht die op gemeentes rust om bij een dringende reden algemene bijstand te verlenen en die ook op grond van internationale verdragen gegarandeerd moet zijn. De zorgplicht in relatie tot het internationaal recht was ook in het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State een expliciet aandachtspunt. Gelet hierop is het niet mogelijk de bijstandsverlening in deze omstandigheden te beperken tot bijstand in de vorm van een geldlening. Los van het bovenstaande wijst de regering er op dat in de sociale verzekeringen ook de mogelijkheid is opgenomen om op grond van dringende redenen uitkering te verstrekken en het tijdelijk buiten werking stellen van de beslagvrije voet achterwege te laten.

Een gemeente die overweegt een boete op te leggen moet kunnen vaststellen of het om een eerste overtreding gaat of om recidive. Ook bij het toekennen van een uitkering moet de gemeente weten of er nog een verrekening met een andere gemeente loopt. Gemeenten moeten weten van mogelijke eerdere overtredingen in andere gemeenten. De noodzakelijke onderlinge gegevensuitwisseling tussen gemeenten wordt dit jaar nog gerealiseerd. Die sluit technisch en qua beveiliging/privacybescherming aan bij de bestaande voorzieningen voor gemeenten, namelijk het uitwisselen van gegevens via het Digitaal Klant Dossier.

Het recidiveregister registreert niet op achtergrond. Voor het uitwisselen van informatie over strafrechtelijke sancties die meetellen voor recidive, wordt het Besluit Justitiële en strafvorderlijke gegevens aangepast. Voor de wijziging van dit besluit en de waarborg van privacy-aspecten wordt het College Bescherming Persoonsgegevens om advies gevraagd.

De regering heeft er begrip voor dat gemeenten in de dagelijkse praktijk rekening willen kunnen houden met de specifieke omstandigheden van de burger. Dit is ook een belangrijke reden waarom de WWB is vormgegeven volgens het uitgangspunt: «decentraal wat kan, centraal wat moet». Maar er zijn grenzen aan decentralisatie. Rechtsgelijkheid en het algemeen belang kunnen reden zijn om te kiezen voor een meer centrale aanpak. Dit moet per keer worden afgewogen.

Bij de aanpak van uitkeringsfraude zijn het algemeen belang en de rechtsgelijkheid belangrijke uitgangspunten. Solidariteit tussen burgers is essentieel voor het draagvlak van de sociale zekerheid. Iedereen moet erop kunnen vertrouwen dat alleen mensen die echt aanspraak kunnen ontlenen aan de sociale zekerheid, hierop een beroep doen. Alleen dan zal er voldoende draagvlak voor de sociale zekerheid blijven bestaan. Tegelijk constateert de regering dat het huidige sanctiestelsel onvoldoende ontmoedigende werking heeft voor doelbewuste en calculerende fraudeurs.

Daarnaast vindt de regering dat burgers er bij een streng sanctiebeleid op moeten kunnen vertrouwen dat voor iedereen dezelfde aanpak geldt. Dit komt de rechtsgelijkheid en rechtszekerheid ten goede. Rechtsgelijkheid betekent naar het oordeel van de regering dat niet alleen sprake is van uniformiteit bij het opleggen van sancties, maar ook bij de tenuitvoerlegging in de vorm van terug- en invordering en verrekening.

Zorgvuldigheid en professionaliteit van het uitkeringsorgaan staan borg voor evenwichtige afwegingen. Gemeenten kunnen met de introductie van de bestuurlijke boete bij fraude een passende sanctie opleggen, ook als er geen recht op uitkering meer bestaat. Op dit moment hebben gemeenten die sanctiemiddelen niet als iemand geen recht op uitkering (meer) heeft. Dit is dus een nieuwe vorm van maatwerk die het instrumentarium van gemeenten voor een adequate handhaving uitbreidt.

De regering verandert aan het begrip fraude en de toepassing van het verwijtbaarheidscriterium met dit wetsvoorstel niets ten opzichte van de huidige situatie. Mensen die een uitkering ontvangen, worden door de SVB, UWV of gemeenten voorgelicht over hun rechten, maar ook over hun plichten.

Een belangrijke verplichting is het melden van omstandigheden die van invloed zijn op het recht en de hoogte van de uitkering. Houdt een uitkeringsgerechtigde zich niet aan deze informatieplicht en ontvangt hij of zij daardoor te veel uitkering, dan is er in beginsel sprake van fraude. Naast de terugbetaling wordt dan een boete opgelegd van 100 procent van het benadelingsbedrag. Bij het vaststellen van de hoogte van de boete wordt rekening gehouden met de mate van verwijtbaarheid. Omstandigheden van sociale of medische aard of onvoorziene omstandigheden kunnen leiden tot verminderde verwijtbaarheid waardoor de overtreding niet volledig valt aan te rekenen. Deze toets op verwijtbaarheid vindt ook nu al plaats. Het wetsvoorstel verandert deze toets niet.

Het onderzoek laat zien dat de ondervraagde gemeenten het uitgangspunt onderschrijven dat fraude niet mag lonen, maar dat zij dit niet interpreteren als een gebod om «tot de laatste cent» terug te vorderen. Gemeenten hanteren in de praktijk een betalingsverplichting van minimaal vijf jaar. Maar vaak wordt na verloop van tijd en na gedeeltelijke invordering het restant kwijtgescholden. Dit geeft aan dat er ruimte is om de gemeentelijke invorderingspraktijk te verbeteren.

In februari 2011 heeft het ministerie van SZW de handreiking Terugvordering op Maat laten publiceren. Deze leidraad geeft gemeenten handvatten voor het verbeteren van de terugvordering van onterecht verstrekte bijstand. Dat betekent vooral een omslag van waarbij terugvorderen van de klant en niet meer het proces centraal staat. Enkele uitgangspunten daarbij zijn: alerter zijn op de mogelijkheden van terugvordering en meer contacten met de mensen die nog moeten (terug)betalen.

Gemeenten krijgen met deze wet de opdracht om fraude met uitkeringen harder aan te pakken en strenger op te treden bij gesignaleerde fraude. Een goede uitvoering van die opdracht is in het belang van de solidariteit die aan ons sociale zekerheidsstelsel ten grondslag ligt en draagt bij aan kostenbeheersing bij de lokale overheid en rijksoverheid.

Deze kostenbeheersing is allereerst in het belang van individuele gemeenten zelf. Door de financieringswijze van de WWB, hebben gemeenten een sterk belang gekregen bij het terugdringen van de instroom in de WWB en het bevorderen van uitstroom. Ook bij een effectief handhavings- en sanctiebeleid hebben gemeenten een groot belang.

Indien een gemeente desondanks de haar bij wet opgedragen taken op het terrein van fraudebestrijding en handhaving niet of niet juist uitvoert, en die tekortkoming als ernstig wordt gekwalificeerd, dan kan de minister van SZW de gemeente via een aanwijzing opdragen om de tekortkoming weg te nemen. Reeds de aanzegging van de aanwijzing leidt tot opschorting van de betaling van het WWB-budget van ten minste drie maanden. Indien de gemeente niet bereid is de aanwijzing op te volgen, kan de minister van SZW, op basis van de recent gewijzigde Gemeentewet (Stb. 2012, 233), overgegaan tot indeplaatsstelling.

De regering zal in aanvulling hierop in het Besluit WWB 2007 de voorwaarden voor het verkrijgen van een incidentele en meerjarige aanvullende uitkering (MAU) aanscherpen. De MAU compenseert individuele gemeenten met een meerjarig tekort op het WWB-budget die het gevolg is van het verdeelmodel. Wordt het tekort echter mede veroorzaakt door lokaal beleid en uitvoering, dan kunnen gemeenten alleen aanspraak maken op een MAU-uitkering indien zij de effecten van hun beleid en uitvoering naar het gewenste niveau verbeteren. De Inspectie SZW beoordeelt dit namens de Toetsingscommissie WWB. Het gemeentelijk verbeterplan moet een gerechtvaardigd vertrouwen bieden dat het tekort adequaat wordt weggewerkt.

De regering regelt met de voorgenomen wijziging van het Besluit WWB 2007 dat een gemeentelijk verbeterplan in ieder geval moet beschrijven hoe de effecten van het gemeentelijk handhavings- en sanctiebeleid verbeterd kunnen worden en welke resultaten de gemeente daarbij nastreeft. Voldoet een verbeterplan niet aan deze eisen, dan wordt het verzoek voor een MAU-uitkering niet inhoudelijk in behandeling genomen. Indien een MAU-uitkering wordt toegekend met de voorwaarde dat de gemeente de effecten van haar beleid en uitvoering moet verbeteren, dient de gemeente hierover jaarlijks verantwoording af te leggen. Indien hieruit blijkt dat de verbeteringen onvoldoende zijn, dan kan de minister de MAU-uitkering verminderen of intrekken en de betaalde uitkering terugvorderen.

Ouders die bij herhaalde fraude met een sociale zekerheidsuitkering door verrekening van de bestuurlijke boete met de uitkering onvoldoende middelen van bestaan hebben, kunnen een beroep doen op het vangnet van de bijstand. Bij herhaalde fraude in de bijstand is het tijdelijk buiten werking stellen van de beslagvrije voet beperkt tot maximaal drie maanden. Gemeenten kunnen in dringende gevallen afzien van het tijdelijk buiten werking stellen van de beslagvrije voet of bijstand in de vorm van een lening geven (leenbijstand).

Wat de regering onder dringende redenen verstaat is reeds eerder geschetst Dat is voor kinderen niet anders. Ook hier moet uit het woord «dringend» blijken dat er iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is, wil een afwijking van de regel gerechtvaardigd zijn. Het moet om incidentele gevallen gaan waarbij de behoeftige omstandigheden waarin de minderjarige gezinsleden komen te verkeren op geen enkele andere wijze zijn te verhelpen, zodat afzien van de verrekening in deze vorm volstrekt onvermijdelijk is. Het feit bijvoorbeeld dat een gezin dat eerder een WW-uitkering had en na herhaalde fraude aangewezen raakt op bijstand, is op zich onvoldoende voorwaarde om te kunnen spreken van dringende redenen.

Dit is naar het oordeel van de regering in overeenstemming met het Internationaal verdrag inzake de rechten van het kind. Nederland heeft bij artikel 26 van dit verdrag een voorbehoud gemaakt en geeft kinderen geen eigen aanspraak op sociale zekerheid maar regelt dit via de ouders. Volgens artikel 27 heeft ieder kind recht op een levensstandaard die voldoende is voor zijn of haar lichamelijke, geestelijke, intellectuele, zedelijke en maatschappelijke ontwikkeling. Uitgangspunt daarbij blijft naar het oordeel van de regering dat ouders primair verantwoordelijk blijven voor de levensomstandigheden van het kind. De overheid moet hen hierbij helpen door bijstand en ondersteuning zodat het kind op het minst voldoende eten en kleding en adequate huisvesting heeft.

Naar het oordeel van de regering is geen sprake van strijd met de zorgplicht, zoals neergelegd in de Grondwet. In artikel 20 van de Grondwet staat het volgende:

• -1. De bestaanszekerheid der bevolking en spreiding van welvaart zijn voorwerp van zorg der overheid.

• -2. De wet stelt regels omtrent de aanspraken op sociale zekerheid.

• -3. Nederlanders hier te lande die niet in het bestaan kunnen voorzien, hebben een bij de wet te regelen recht op bijstand van overheidswege.

Naar het oordeel van de regering is geen sprake van strijdigheid met internationale verdragen zoals het Europees Sociaal Handvest (ESH) en het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (EVRM). Artikel 13 van het ESH gaat over het recht op sociale bijstand. Een partij die het verdrag heeft geratificeerd verbindt zich o.a. om te waarborgen dat een ieder die geen toereikende inkomsten heeft en niet in staat is zulke inkomsten door eigen inspanning of met andere middelen te verwerven, in het bijzonder door uitkeringen krachtens een stelsel van sociale zekerheid voldoende bijstand verkrijgt en in geval van ziekte de voor zijn toestand vereiste verzorging geniet.

De artikelen 30 en 31 van het Europees Sociaal Handvest herzien (ESH herzien) gaan over het recht op bescherming tegen armoede en sociale uitsluiting en het recht op huisvesting. Hierbij gaat het erom dat partijen bij het verdrag zich verbonden hebben om maatregelen te nemen om de daadwerkelijke toegang te bevorderen van personen die zich in een situatie van sociale uitsluiting of armoede bevinden of in die situatie terecht dreigen te komen, alsook hun gezinsleden, tot met name, werk, huisvesting, opleiding, onderwijs, cultuur en sociale en medische bijstand respectievelijk maatregelen te nemen die erop zijn gericht:

• 1. de toegang tot adequate huisvesting te bevorderen;

• 2. dak- en thuisloosheid te voorkomen en te verminderen teneinde het geleidelijk uit te bannen;

• 3. de kosten voor huisvesting binnen het bereik te brengen van een ieder die niet over voldoende middelen beschikt.

De regering is van oordeel dat de voorgestelde verrekening van de bij recidive opgelegde bestuurlijke boete met de uitkering niet in strijd is met voornoemde bepalingen van het ESH en het ESH herzien omdat betrokkene verzekerd blijft van ondersteuning. Indien een bestuurlijke boete wordt verrekend met een uitkering op grond van een werknemersverzekering of een volksverzekering zou betrokkene in aanmerking kunnen komen voor een bijstandsuitkering op grond van de WWB indien betrokkene niet meer beschikt over (partner)inkomen of vermogen. Indien bij recidive van overtredingen van de WWB de bestuurlijke boete wordt verrekend met de bijstandsuitkering gedurende een periode van maximaal drie maanden zou betrokkene zo nodig in aanmerking kunnen komen voor leenbijstand.

Daarnaast zijn nog de artikelen 31 van het ESH en artikel G van het ESH herzien van belang waarin geregeld is dat een beperking van rechten mogelijk is indien deze bij wet zijn voorgeschreven en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen en voor de bescherming van de openbare orde, de nationale veiligheid, de volksgezondheid of de goede zeden. De regering acht het verdedigbaar dat bij herhaalde fraude met bijstand sprake is van een situatie waarin de rechten van anderen in het geding zijn. Immers, fraude met uitkeringen ondermijnt het draagvlak voor sociale bescherming voor hen die daarop echt aangewezen zijn en leidt tot hogere belastingen en premies voor burgers die aan deze voorzieningen bijdragen.

Tot slot is van belang dat de WWB ook nu al de mogelijkheid kent om bij een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid ten aanzien van deze voorziening over te gaan tot een verlaging van de bijstand. In het uiterste geval kan sprake zijn van een verlaging van de uitkering tot nihil. Wel zal de gemeente dit elke drie maanden moeten heroverwegen. Van een verlaging wordt afgezien indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Tot nu toe is nooit uitgesproken dat dit uitgangspunt in de WWB niet verdedigbaar zou zijn. Hierbij is van belang dat de betrokkene de beslissing waarbij een bestuurlijke boete wordt opgelegd aan de onafhankelijke rechter kan voorleggen.

Voorts is de regering van oordeel dat het wetsvoorstel evenmin in strijd is met artikel 6 EVRM.

De verrekening van de bij recidive opgelegde bestuurlijke boete met de uitkering, gaat slechts over het innen van deze bestuurlijke boete. Verrekening van bestuurlijke boeten met een uitkering is ook nu al mogelijk.

Bij het opleggen van de bestuurlijke boete worden de voorschriften zoals vastgelegd in de Algemene Wet Bestuursrecht en de rechtswaarborgen die op grond van artikel 6 EVRM gelden bij strafvervolging, in acht genomen. Zo worden rechtswaarborgen zoals de onschuldpresumptie, het zwijgrecht en de cautie, de hoorplicht en het una via beginsel in acht genomen en wordt bij het opleggen van de bestuurlijke boete getoetst of deze in overeenstemming is met de ernst van de gedraging en de mate van verwijtbaarheid.

Ook is het volledig verrekenen van een uitkering met een bij recidive opgelegde bestuurlijke boete niet in strijd met het EVRM. In dit verband kan gedacht worden aan artikel 1 van het eerste protocol bij het EVRM inzake de bescherming van het eigendomsrecht. Inbreuken op het eigendomsrecht zijn alleen mogelijk indien aan de voorwaarden van dit protocol wordt voldaan.

Van belang is dat het eigendomsrecht niet wordt ontnomen, immers het recht op uitkering blijft bestaan. Deze wordt gebruikt om de bestuurlijke boete te betalen. Er is met de voorgestelde wijze van verrekening wel sprake van regulering van eigendom. Van regulering van eigendom is sprake in geval van «het beperken van de gebruiksmogelijkheden van de eigendom zonder dat het beschikkingsrecht daarover (geheel) verloren gaat».

Indien er sprake is van regulering van eigendom zal beoordeeld moeten worden of voldaan is aan de drie volgende voorwaarden:

• 1 de regulering is gebaseerd op wettelijke bepaling;

• 2 het doel van de regulering is gelegen in de behartiging van het algemeen belang; en

• 3 de regulering staat in redelijke verhouding tot het nagestreefde doel (proportionaliteitstoets).

Aan het eerste vereiste wordt voldaan. Bij het tweede vereiste van «het algemeen belang» wordt beoordeeld of met de voorgestelde maatregel een legitiem doel in het algemeen belang wordt nagestreefd. Ook daaraan wordt naar het oordeel van de regering voldaan. Immers, zoals hierboven al aangegeven, ondermijnt fraude met uitkeringen enerzijds het draagvlak voor sociale bescherming voor hen die daarop echt aangewezen zijn en leidt het anderzijds tot hogere belastingen en premies voor burgers die aan deze voorzieningen bijdragen. Ten slotte gaat het bij de proportionaliteitstoets om de vraag of er een «fair balance» is tussen het doel en de gekozen middelen dat met de maatregel wordt beoogd. Er mag volgens de jurisprudentie van het EHRM geen onevenredige zware last op het individu worden gelegd («individual and excessive burden»). Naar het oordeel van de regering gaat het in dit geval om een voorzienbaar effect van het bij herhaling plegen van fraude en is er om die reden geen sprake van een onevenredig zware last op het individu.

De regering hecht aan goede en betaalbare kinderopvang. Die stelt ouders beter in staat om arbeid en zorg voor hun kinderen te combineren. De kinderopvangtoeslag is een belangrijk instrument om dit doel te bereiken. Om het draagvlak in de samenleving te behouden voor de uitgaven aan kinderopvangtoeslag is het belangrijk om fraude en oneigenlijk gebruik aan te pakken. De Belastingdienst is verantwoordelijk voor de toekenning van aanvragen kinderopvangtoeslag.

De Belastingdienst controleert zoveel mogelijk bij de aanvraag van de toeslag, op basis van risicoanalyse, in plaats van pas bij de definitieve toekenning. Leidraad bij de prioriteitsstelling is actualiteit en het inningsrisico. De grootste prioriteit komt dan te liggen bij aanvragers die meer dan de wettelijk toegestane uren aanvragen, die gebruik maken van een niet geregistreerd bureau, die geen eigen bijdrage betalen en die tot een doelgroep behoren (studenten, arbeidsre-integranten en inburgeraars). Ook wordt aandacht gegeven aan aanvragers die geen wijziging doorgeven als hun kind vier jaar (overgang van dagopvang naar BSO) of twaalf jaar (overstap naar voortgezet onderwijs) wordt. Ten slotte wordt actief gezocht naar ouders die in het BRI (Basis Registratie Inkomen) niet bekend zijn met een inkomen. Met deze vroegtijdige behandeling wordt bereikt dat ouders zo min mogelijk ten onrechte ontvangen toeslag moeten terugbetalen. Dat verlicht de lasten voor de burger, maar zeker ook voor de invordering.

De Belastingdienst heeft vanaf dit jaar speciale fraudeteams bij de Belastingdienst/Toeslagen. Daarnaast werkt de FIOD bijvoorbeeld met een snelle interventieservice waarmee fraude opgespoord en aangepakt kan worden. Tevens is er een anti-fraudebox opgezet. Dit is een virtueel systeem van alle onderdelen binnen de Belastingdienst dat koppelingen legt met systemen van andere organisaties/instellingen. Het nieuwe toeslagen systeem biedt mogelijkheden klanten of groepen klanten gedifferentieerd te behandelen. Dit kan zowel in de behandeling achteraf (DT), tijdens het toeslagjaar (VT) als vooraf aan de aanvraag. De differentiatie heeft als doel dienstverlening op maat te bieden, dienstverlening die fouten in de aanvraag of zelfs misbruik van de aanvraag voorkomt. Tot slot kunnen burgers bij een telefonisch meldpunt tips over misbruik van de kinderopvangtoeslag melden.

In de inleiding van het wetsvoorstel geeft de regering aan dat zij de komende jaren ook wil investeren in betere informatie-uitwisseling en in goede voorlichting. De leden van de VVD-fractie verzoeken de regering om een toelichting over de wijze en de termijn waarop de investering in informatie-uitwisseling en voorlichting vorm krijgt. De leden willen ook weten wanneer de Kamer de wetswijzigingen tegemoet kan zien in het kader van verbeteren bestandskoppelingen voor opsporen van fraude.

De regering heeft op 30 oktober 2011 via een brief uw Kamer geïnformeerd over de inventarisatie die de staatssecretaris van SZW samen met gemeenten, UWV en SVB heeft gedaan naar de mogelijkheden van een bredere inzet van gegevensuitwisseling om fraude te voorkomen en te bestrijden1. De inventarisatie van ervaren knelpunten op het gebied van gegevensuitwisseling heeft geresulteerd in een lijst van maatregelen. De meeste maatregelen liggen op het terrein van gemeenten en zijn mogelijk binnen de huidige wet- en regelgeving. Gemeenten zijn hierover voorgelicht met een aparte Verzamelbrief. Bij brief van 13 maart 2012 is uw Kamer daarover geïnformeerd2.

In Nederland is geen plaats voor bedrijven die de wettelijke normen op het terrein van arbeidsomstandigheden en -verhoudingen niet naleven. Dit is niet alleen in het belang van de werknemers van die bedrijven en werklozen die worden verdrongen door illegale tewerkstelling, maar ook van goede werkgevers die de wet wel naleven. Het is niet acceptabel dat werkgevers die zich aan de wet houden worden weggeconcurreerd door werkgevers die kosten besparen door hun werknemers te weinig te betalen, de arbeidsomstandigheden niet op orde hebben of illegaal werk laten verrichten.

Uit het jaarverslag 2011 van de Inspectie SZW blijkt dat de regels nog te veel worden overtreden. Het huidige sanctiestelsel heeft dus een onvoldoende afschrikwekkende werking. Daarom scherpt de regering de handhaving van de arbeidswetten aan. Daarbij gaat het om hogere boetes en strafverzwaring bij recidive, de verruiming van het recidivebegrip, de verlenging van de recidivetermijn, de bevordering van bestuursrechtelijke afdoening en de introductie van de preventieve stillegging.

De evaluatie van de invoering van de bestuursrechtelijke handhaving bij de Wet arbeid vreemdelingen (WAV), zoals aangehaald in het Nader Rapport, laat zien dat zwaardere sancties in de WAV, naast andere factoren, hebben bijgedragen aan een aanzienlijke daling van het percentage overtredingen: van 26 procent in 2005 naar 17 procent in 2009; de boete voor illegale tewerkstelling is daarbij per 1 januari 2005 gesteld op 8 000 euro per illegale werknemer. Tot 1 januari 2005 gold het strafrecht voor de WAV en was de geldboete die werd opgelegd gemiddeld 980 euro. Er is dus voor een stevig hogere boete gekozen bij de introductie van de bestuursrechtelijke handhaving. Sinds 2009 is het percentage overtredingen echter vrij constant gebleven en lijkt de hoge bestuurlijke boete voor een aantal werkgevers niet meer afschrikwekkend genoeg. Tegen deze achtergrond heeft de regering geconstateerd dat een aanscherping van het sanctieregime nodig is om het aantal overtreders verder terug te dringen.

Door inzet van het strengere sanctieregime binnen het domein van de arbeidswetten treedt een groter preventief effect op. Dit zal op zich al leiden tot betere naleving. De preventieve werking voor bedrijven wordt aanmerkelijk verstrekt door intensieve voorlichting over het nieuwe regime, de druk van hogere boetes en het risico dat werkzaamheden worden stilgelegd. De risicoselectie van bedrijven wordt verscherpt. Bedrijven die het niet nodig hebben worden ontzien, bedrijven die het nodig hebben worden intensiever aangepakt. Door de samenvoeging van inspectiediensten en opsporing binnen de nieuwe Inspectie SZW wordt intensiever samengewerkt waardoor de slagkracht van de Inspectie SZW wordt vergroot.

Tot slot vindt er meer gegevensuitwisseling plaats tussen inspectiediensten en tussen de Inspectie SZW en de SNA (Stichting Normering Arbeid) en SNCU (Stichting Naleving CAO Uitzendbranche).

Illegale tewerkstelling is een ernstige overtreding die streng moet worden aangepakt. Het boetenormbedrag is in 2004 op 8 000 euro gesteld. Inmiddels is het 2012. Het is niet onredelijk om het bedrag na acht jaar op te hogen. Ook blijft ondanks uitgebreide voorlichting over de wetgeving een deel van de werkgevers de wetgeving overtreden. Kennelijk is de huidige sanctie niet meer afschrikwekkend genoeg. Hogere boetes zijn nodig en dragen bij aan het verder terugdringen van malafide gedrag.

In plaats van ketenaansprakelijkheid kan beter de term «breed werkgeversbegrip» worden gebruikt. Op basis van het brede werkgeversbegrip in de WAV is het mogelijk om ook bij opdrachtgevers of andere werkgevers in de keten boetes op te leggen. In de dagbladsector zijn aan een aantal uitgeverijen en distributiebedrijven boetes opgelegd wegens illegale tewerkstelling. Wat de depothouders betreft is in deze zaken vastgesteld dat zij dermate sterk verweven zijn met de distributiebedrijven dat het niet opportuun was om hen separaat een boete op te leggen. Mocht in komende zaken blijken dat zij door zelfstandig te handelen verantwoordelijkheid dragen voor illegale tewerkstelling dan zal ook aan hen een afzonderlijke sanctie worden opgelegd. Evenzo geldt, dat dagbladuitgevers die voor hun distributie gebruik maken van uitbesteding en daarvoor derden inhuren, een eigen verantwoordelijkheid hebben om ervoor te zorgen dat de werkzaamheden in hun opdracht de wet worden uitgevoerd. Een opdrachtgever zal moeten doen wat redelijkerwijs tot zijn mogelijkheden behoort om een overtreding van de wet te voorkomen. Doet hij dat, dan worden de boetes gematigd. Is hem geen enkel verwijt te maken dan zal ook geen boete worden opgelegd.

De criteria voor verwijtbaarheid zijn opgenomen in de beleidsregels van de WAV en in de beleidsregels van de andere arbeidswetten. Voorbeelden van gronden voor matiging in de WAV zijn: de werkgever heeft wel alle zorgvuldigheid betracht maar heeft redelijkerwijs afwijkingen in identiteitsdocumenten niet vast kunnen stellen; de tewerkstellingsvergunning is wel aangevraagd en er is positief beslist, maar de werkzaamheden zijn enkele dagen te vroeg begonnen.

Het maximale boetenormbedrag voor een overtreding van de WAV en de WML wordt 12 000 euro. De Arbeidsomstandighedenwet en de Arbeidstijdenwet (Atw) kennen een grote diversiteit aan verplichtingen en verboden die bij overtreding tot het opleggen van een boete leiden. De huidige boetenormbedragen op grond van de Arbeidsomstandighedenwet liggen tussen de 90 euro en de 22 500 euro. Het laatste boetenormbedrag heeft betrekking op de situatie dat sprake is van een normovertreding met ernstig gevaar dat geleid heeft tot een dodelijk ongeval. Alle boetenormbedragen zullen aanzienlijk verhoogd worden. De huidige boetenormbedragen in de Arbeidsomstandighedenwet zijn nog gebaseerd op de indeling die dateert van de introductie van de bestuurlijke boete in de Arbeidsomstandighedenwet in 1998. Sommige van deze normbedragen voldoen niet meer aan de huidige inzichten over de zwaarte van een overtreding. Daarom wordt tevens bekeken of de verhouding tussen de huidige boetenormbedragen nog adequaat is en waar eventueel extra verhogingen gewenst zijn.

De boetenormbedragen worden in beleidsregels per arbeidswet vastgelegd. Het is het streven om deze beleidsregels komend najaar te publiceren. De maximale boete voor bedrijven wordt gelijk aan het maximum van de vijfde boetecategorie in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. Momenteel is dat 78 000 euro.

De leden van de fractie van het CDA vragen de regering ook een overzicht te geven van de cijfers van de bestuurlijke handhaving van eerdergenoemde wetten en van de Wet op het minimumloon (WML) en de wet Waadi.

Het volgend overzicht geeft de cijfers van de bestuurlijke handhaving in 2011 per wet weer. Hierin zijn zowel aantallen inspecties als bestuurlijke boetes opgenomen.

Het begrip «overtredingen van soortgelijke verplichtingen» is van belang bij het vaststellen van recidive. Nu moet een bedrijf bij recidive dezelfde overtreding begaan. Dit wetsvoorstel verbreedt het begrip recidive. Het gaat niet langer alleen om overtreding van dezelfde verplichting of hetzelfde verbod, maar ook om overtredingen van soortgelijke verplichtingen en verboden. Daarom legt de regering in de lagere regelgeving per arbeidswet vast wat «soortgelijke overtredingen» zijn. Dit verbrede recidivebegrip heeft zowel gevolgen bij het opleggen van een boete, bij het besluit om werkzaamheden stil te leggen als bij de verlenging van de recidivetermijn naar tien jaar bij ernstige overtredingen.

De WAV en de WML kennen nu slechts een beperkt aantal verplichtingen en verboden en de Waadi kent slechts één beboetbaar feit. In de WAV komen er – ter vaststelling van soortgelijke overtredingen in verband met recidive – straks twee clusters van overtredingen: één met administratieve overtredingen (die zijn dan soortgelijk) en één waarin illegale tewerkstelling en de medewerkingsplicht «soortgelijke overtredingen» zijn. De gemeenschappelijke noemer bij deze laatste twee overtredingen is het overtreden van artikelen die gericht zijn op het voorkómen van illegale tewerkstelling. In de WML worden alle overtredingen als «soortgelijk» aangemerkt, omdat de bijbehorende artikelen die zijn overtreden gericht zijn op het waarborgen van de wettelijke beloning van de werknemer.

De Arbeidsomstandighedenwet en de Arbeidstijdenwet kennen een diversiteit aan verplichtingen en verboden die qua ernst en aard verschillend kunnen zijn. De regering zal de precieze duiding van de verplichtingen en verboden die in deze wetten «soortgelijk» zijn in lagere regelgeving uitwerken.

De nieuwe wet maakt het mogelijk om bij alle bedrijven en instellingen werkzaamheden stil te leggen. Stillegging is een zwaar middel en moet met zorgvuldigheid en met inachtneming van met de overtreding of met het bedrijf samenhangende omstandigheden worden toegepast. Met die omstandigheden bedoelt de regering nadrukkelijk ook de maatschappelijke gevolgen van stillegging. Openbare dienstverlening mag niet in de knel komen, veiligheid en gezondheid moeten gewaarborgd blijven en nutsvoorzieningen moeten geleverd blijven worden. Dat houdt in dat in deze gevallen geen werkzaamheden stilgelegd zullen worden, of alleen die werkzaamheden die daar niet aan raken. Concreet kan daarbij bijvoorbeeld worden gedacht aan essentiële onderdelen van ziekenhuizen of een energiebedrijf.

De leden van de fractie van de VVD vragen of er niet vrijwel altijd sprake is van schade en hinder bij derden, wanneer een bedrijf stil wordt gelegd, en dat werkzame werknemers hun baan en dus hun inkomen verliezen. De leden van de VVD-fractie vragen zich dan ook af in hoeverre daadwerkelijk gebruik zal worden gemaakt van deze sanctiemaatregel en in hoeverre een waarschuwing bij eerste overtreding dan nog effectief is, ook met het oog op de aangenomen motie Azmani en Van den Besselaar (Kamerstukken II 2010/11, 17 050, nr. 411).

Bij het bepalen van de stil te leggen werkzaamheden zal in eerste instantie aansluiting gezocht worden bij de overtreding die tot de stillegging leidt. Is bij een groot bedrijf in één productiehal sprake van een onveilige situatie, dan zullen de werkzaamheden in die productiehal worden stilgelegd. Vindt onderbetaling van personeel plaats in één bepaalde functiegroep, dan zullen de werkzaamheden die tot die functiegroep behoren worden stilgelegd. Vindt de overtreding verspreid door een bedrijf of bij allerlei functies plaats, dan ligt het voor de hand dat een bredere selectie van werkzaamheden wordt stilgelegd. Dit betekent dat de schade voor de eigen werknemers en van derden in principe wordt beperkt tot de werkzaamheden waarop de overtreding betrekking heeft.

De waarschuwing voor een bevel tot preventieve stillegging is er juist op gericht dat het bedrijf tijdig de noodzakelijke maatregelen neemt. Bij een ernstige overtreding wordt die waarschuwing al bij de eerste overtreding gegeven. Dit is in lijn met de genoemde motie van de Tweede Kamerleden Azmani en Van den Besselaar.

Een stillegging komt nooit onverwacht. Alleen bij die bedrijven die willens en wetens ondanks de waarschuwing niet tijdig maatregelen nemen zal het leiden tot stillegging van werkzaamheden. Voor de betrokken werknemers kan dat zeer vervelend zijn, maar het is de uiterste consequentie van de breed gedragen opvatting dat voor werkgevers die bij herhaling de arbeidswetten overtreden geen plaats is in Nederland.

De wetgever dient altijd het evenredigheidsbeginsel in acht te nemen. Dit betekent dat voor één of meer belanghebbenden de nadelige gevolgen van een regeling niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot het doel van die regeling. Bestuursorganen hanteren dit beginsel dat staat in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht ook als grondslag bij de uitvoering van wetgeving.

De waarschuwing voor en de bevoegdheid tot stillegging van werkzaamheden heeft in dit geval als doel: voorkomen van herhaling of verdere herhaling van overtredingen. De waarschuwing is: pleeg niet opnieuw een overtreding, want dan kan het werk worden stilgelegd. De vraag is dan: voor hoe lang? De regering acht, gelet op het evenredigheidsbeginsel, het stilleggen van werkzaamheden voor maximaal drie maanden in evidente gevallen proportioneel. Daarnaast kan ook een bestuurlijke boete worden opgelegd die bij recidive substantieel hoger is. Het toepassen van de maatregel wordt in de praktijk afgestemd op de specifieke feiten en omstandigheden die zich bij het overtredende bedrijf hebben voorgedaan en waarmee recht gedaan kan worden aan het evenredigheidsbeginsel in het individuele geval.

De AMvB zal niet worden voorgehangen bij de Tweede Kamer. De AMvB biedt een nadere invulling van de hoofdlijnen van het nieuwe stelsel, zoals die zijn opgenomen in de wet. De AMvB bevat onderdelen op het terrein van de sociale zekerheid de WWB en de arbeidsbesluiten. Ook het Besluit Justitiële en Strafvorderlijke gegevens zal worden aangepast.

In de sociale zekerheid gaat het om het bepalen van de hoogte en het minimum van de bestuurlijke boete bij fraude met uitkeringen. Daarnaast worden criteria gegeven die in ieder geval leiden tot een verminderde verwijtbaarheid en waardoor de uitvoerende instantie de bestuurlijke boete kan verlagen.

Het besluit WWB 2007 wordt aangepast in verband met een wijziging van de meerjarige aanvullende uitkering (MAU). Doel is te voorkomen dat gemeentelijke tekorten die komen doordat gemeenten tekortschieten in beleid en uitvoering op het terrein van handhaving en sanctionering kunnen leiden tot een toewijzing van een MAU-verzoek.

Het Besluit Justitiële en Strafvorderlijke gegevens zal worden gewijzigd zodat justitiële gegevens die nodig zijn om vast te kunnen stellen of iemand recidiveert, verstrekt kunnen worden aan de uitvoerders van de wet.

Het opleggen van een bestuurlijke boete is een sanctie met een punitief karakter. Dit stelt strenge eisen aan de bewijsvoering van de overtreding en aan de motivering van het sanctiebesluit. Ook moet de verwijtbaarheid van het beboetbare feit bij het opleggen van een bestuurlijke sanctie worden betrokken. Dit volgt uit de Algemene wet bestuursrecht en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, met name het evenredigheidsbeginsel.

Schuld in de zin van verwijtbaarheid is doorgaans geen bestanddeel van het beboetbare feit. Dit geldt ook voor elementen als «opzet» of «te kwader trouw». Dit is anders dan in het strafrecht waarbij deze elementen wel vaak deel uitmaken van het strafbare feit en ook bewezen moeten worden. Voor de bestuurlijke boete geldt dat wanneer het daderschap vaststaat, wordt verondersteld dat daarmee ook de verwijtbaarheid vaststaat. Niettemin geldt altijd «geen straf zonder schuld». Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding de overtreder niet te verwijten is (dit is expliciet geregeld in artikel 5:41 Awb). Het is aan de overtreder, als hij van oordeel is dat er geen sprake is van verwijtbaarheid (schuld), om dit aannemelijk te maken. Dit staat dus tegenover het strafrecht, waarin het Openbaar Ministerie moet aantonen dat de overtreder schuldig is. Bovenstaande geldt overigens zowel voor de sociale zekerheidswetten als de arbeidswetten.

Zoals toegelicht in de memorie van toelichting en het nader rapport sluit de regering met de keuze voor meer bestuurlijke afdoening aan bij de kabinetsnota over de uitgangspunten bij de keuze van een sanctiestelsel (Kamerstukken II, 2008/09, 31 700 VI, D). In een besloten context als bij de arbeidswetten – met specifieke rechtsbetrekkingen tussen de toezichthouder en het object van toezicht – is de toepassing van de bestuurlijke boete het uitgangspunt. De kabinetsnota geeft tevens aan dat ook bij hoge straffen een bestuurlijke boetebevoegdheid verantwoord kan zijn, mits het bestuursorgaan voldoende professioneel is. Het toezicht op de arbeidswetten ligt bij de Inspectie SZW en die beschikt over de vergaande specialisatie, noodzakelijk om sancties op te kunnen leggen bij overtreding van de zeer uiteenlopende verplichtingen in de arbeidswetten.

Bij de keuze voor het bestuursrecht speelt tevens mee dat bestuursrechtelijke afdoening sneller duidelijkheid biedt over de financiële consequenties van overtredingen. Dit past beter bij het lik-op-stukbeleid dat de regering voorstaat. Een overtreder moet zo snel mogelijk weten wat de financiële gevolgen zijn van zijn handelen, zodat hij weet wat de gevolgen van een herhaling van de overtreding zijn en herhaling achterwege laat. Bij een overtreding met mogelijk vergaande gevolgen, zoals een dodelijk ongeval of een overtreding van het Besluit Risico’s Zware Ongevallen (BRZO) blijft toepassing van het strafrecht overigens wel mogelijk.

Voor het stelsel van bestuurlijke boeten voor de arbeidswetten geldt dat dit stelsel, meer dan het strafrecht, de mogelijkheid biedt om samenhangend handhavingsbeleid met andere bestuursrechtelijke instrumenten (zoals stillegging van de werkzaamheden) te voeren. De bestuurlijke boete zet andere handhavingsinstrumenten kracht bij hetgeen verdere overtreding zal ontmoedigen.

De keuze voor de introductie een bestuurlijke boete in de WML en recent in de Waadi – beide wetten werden oorspronkelijk via het civiele recht gehandhaafd – werd ingegeven door het feit dat een bestuurlijke boete veel sneller dan in het strafrecht de (financiële) consequenties van overtredingen duidelijk maakt. Bovendien worden zaken centraal afgehandeld en is de hoogte van de boete overal gelijk. Het bestuursrecht biedt daardoor meer mogelijkheden voor een lik-op-stuk-beleid.

De evaluatie van de bestuurlijke boete in de WAV (Kamerstukken II 2009/10, 17 050 nr. 396) liet ook zien dat dit een effectief sanctiemiddel is. Zoals net geschetst is meer bestuurlijke afdoening in lijn met de kabinetsnota over de uitgangspunten bij de keuze van een sanctiestelsel (Kamerstukken I 2008/09, 31 700 VI, D). Bij een besloten context, zoals bij de arbeidswetten – met specifieke rechtsbetrekkingen tussen de toezichthouder en het object van toezicht – is de toepassing van de bestuurlijke boete het uitgangspunt.

In de aanwijzing sociale zekerheidsfraude staat wanneer in beginsel strafrechtelijk opgetreden wordt en wanneer bestuursrechtelijk. Vrijheidsbeperkende maatregelen kunnen vanuit het strafrecht worden ingezet.

Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, het Openbaar Ministerie en het ministerie van Veiligheid en Justitie overleggen nog over de exacte aanpassing van de aanwijzing sociale zekerheidsfraude om de aanpak van fraude via zowel het bestuursrecht als het strafrecht aan te scherpen. De voorgenomen uitzonderingen om onder de grens van 50 000 euro uit te wijken naar het strafrecht zal in de nieuwe concept-aanwijzing in grote mate gelijk zijn aan de uitzonderingen in de huidige aanwijzing. Echter, in de nieuwe aanwijzing kan ook bestuursrechtelijk worden gehandhaafd boven 50 000 euro als er bijvoorbeeld sprake is geweest van gebrekkige preventie en detectie. Beneden de 50 000 euro kan volgens de nieuwe aanwijzing strafrechtelijke vervolging plaatsvinden onder meer bij samenloop van bijstandsfraude met andere strafbare feiten, bij recidive, met medeweten van een ambtenaar van de uitkerende instantie of als de feiten of omstandigheden of de persoon van de verdachte daartoe aanleiding geven.

In overleg tussen het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, het ministerie van Veiligheid en Justitie en het Openbaar Ministerie is in de concept-aanwijzing sociale zekerheidsfraude een nieuwe passage opgenomen om ook bij fraude onder de 50 000 euro uit te kunnen wijken naar het strafrecht, bijvoorbeeld omdat iemand niet kan of wil betalen. Die passage luidt: «Indien er aanwijzingen zijn dat een bestuurlijke boete ook voor de langere termijn niet of niet effectief ten uitvoer kan worden gelegd, wordt strafrechtelijk opgetreden. Deze aanwijzingen worden gebaseerd op een onderzoek naar de vermogenspositie van betrokkenen en de mogelijkheid voor betrokkenen om inkomen te verwerven zowel in de actuele situatie als op langere termijn.»

Strafrechtelijk optreden zal niet direct leiden tot vrijheidsbeperkende maatregelen. Het Openbaar Ministerie zal met de nieuw voorgestelde richtlijn sociale zekerheidsfraude wel eerder zwaardere straffen kunnen eisen dan nu het geval is. Zo zal straks al vanaf een fraudebedrag van 35 000 euro een gevangenisstraf geëist kunnen worden; nu is dat pas vanaf 70 000 euro.

Momenteel kan de officier van justitie bij een fraudebedrag van 70 000 tot 130 000 euro nog kiezen tussen het eisen van een taakstraf of een gevangenisstraf. De nieuwe richtlijn maakt het mogelijk dat de officier van justitie al vanaf 35 000 euro een gevangenisstraf of een taakstraf eist. Vanaf 55 000 euro kan straks alleen nog maar een gevangenisstraf worden geëist.

De huidige aanwijzing en richtlijn zullen worden aangepast aan de wet en gelijktijdig met de inwerkingtreding van de wet van kracht worden.

De regering deelt de opvatting dat het van belang is om naast repressieve maatregelen ook preventieve maatregelen te nemen. Het voorliggende wetsvoorstel moet beoordeeld worden in het licht van het totale pakket aan maatregelen – huidige en toekomstige – om de handhavingsketen te versterken. Bij de handhavingsketen gaat het om voorlichting en preventie, controle en pakkans en als sluitstuk de terugvordering en bestraffing. Het is dus een integrale aanpak.

Een effectieve bestuursrechtelijke sanctie is in dit verband onmisbaar. De regering stelt daarom voor de aangiftegrens waarboven het Openbaar Ministerie wordt ingeschakeld, te verhogen. Dit betekent dat zaken vaker bestuursrechtelijk en minder strafrechtelijk worden afgedaan.

Het verlagen van de aangiftegrens, zoals de leden van de CDA-fractie bepleiten, heeft om een aantal redenen niet de voorkeur van de regering. Onderzoek toont aan dat snel reageren op het overtreden van regels bijdraagt aan het veranderen van gedrag. Bestuursrechtelijke afdoening past daar goed bij: ze heeft als voordeel dat fraude doorgaans sneller – veel meer «lik op stuk» – kan worden afgedaan, dan in het strafrecht mogelijk is. Bovendien kent het bestuursrecht geen schorsende werking: er wordt direct een boete opgelegd en daardoor kunnen zaken sneller worden afgedaan. Daarnaast stelt strafrechtelijke afdoening andersoortige eisen aan de bewijslast dan bestuursrechtelijke sanctionering. In het strafrecht moeten opzet en schuld bewezen worden en is iemand onschuldig tot het tegendeel is bewezen. Voor de bestuurlijke boete geldt dat wanneer het daderschap vaststaat, wordt verondersteld dat daarmee ook de verwijtbaarheid vaststaat. Niettemin geldt altijd «geen straf zonder schuld». Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding de overtreder niet te verwijten is (dit is expliciet geregeld in artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht). Het is aan de overtreder, als hij van oordeel is dat er geen sprake is van verwijtbaarheid, om dit aannemelijk te maken. Dit staat dus tegenover het strafrecht, waarin het Openbaar Ministerie moet aantonen dat de overtreder schuldig is.

Bij bestuursrechtelijke afdoening hebben cliënten derhalve zelf een actieve informatieplicht en geldt een andersoortige toets op verwijtbaarheid dan in het strafrecht. Dit komt dichter in de buurt bij de eerder door de leden van de CDA-fractie bepleite omkering van bewijslast. Tot slot verwacht de regering met het terugvorderen van ten onrechte betaalde uitkeringen en het opleggen van bestuurlijke boetes bij fraude, de fraudeur te treffen waar hij het meest gevoelig is: financieel.

De regering vindt, gelet op het voorgaande, dat bestuursrechtelijke afdoening, waar mogelijk, de voorkeur heeft. Dit neemt niet weg dat bij fraude in complexe zaken en/of met grote bedragen het strafrecht de uiteindelijke remedie moet blijven en dat in uitzonderlijke gevallen ook beneden de nieuwe aangiftegrens van 50 000 euro, strafrechtelijke afdoening mogelijk moet blijven, zoals eerder genoemd.

De preventieve werking van de sancties die de regering met deze wet beoogt, treedt pas op als sancties ook voldoende bekend zijn. Daarom zal de regering niet alleen investeren in de bekendheid van regels die ontvangers van uitkeringen en werkgevers moeten naleven maar ook investeren in de bekendheid van de sancties. Na de parlementaire behandeling en publicatie van de wet wil de regering de communicatie over de nieuwe sancties opstarten.

Met de uitvoerders van de regelingen en de Inspectie SZW is afgesproken dat in hun voorlichtingsmateriaal daar waar dat relevant is, de nieuwe sancties genoemd worden. Het UWV zal bijvoorbeeld op verschillende pagina’s van hun website aangeven wat de sancties zijn als een regel wordt overtreden. Ook in correspondentie met cliënten de betrekking hebben op overtredingen zal gewezen worden op sancties. Zo zal een cliënt die voor eerst een sanctie krijgt opgelegd, in dezelfde brief waarbij de sanctie wordt toegelicht worden gewezen op de consequentie van recidive.

Naast de communicatie door de uitvoerders en de Inspectie SZW wil de regering de campagne «Voorkom problemen, weet hoe het zit» inzetten om bekendheid te geven aan de nieuwe sancties. Daartoe komt de regering met een deelcampagne met advertenties en radiospotjes in de periode voorafgaand aan de inwerkingtreding van de wet. Uit evaluaties van eerdere deelcampagnes blijkt dat de campagne effectief is en dat het bereik onder de doelgroepen groot is.

Met sociale partners vindt overleg plaats om hen te informeren over het wetsvoorstel en het nieuwe sanctiebeleid. Langs deze weg worden ook de werkgevers en werknemers bereikt.

Er komt geen aparte evaluatie van dit wetsvoorstel. Het wetsvoorstel voorziet in het aanpassen van sanctiebepalingen van alle relevante SZW-wetgeving. Het aangepaste sanctieregime loopt bij gelegenheid mee in de evaluaties van de afzonderlijke materiewetten.

De regering wil wel zicht houden op de fraudebestrijding. De belangrijkste indicatoren zullen jaarlijks worden opgenomen in de begroting. Het betreft per wet de omvang van de vastgestelde schade en het aantal fraudegevallen. Voor de begroting 2014 zullen er nog geschikte kerncijfers op de terreinen preventie en terugvordering worden ontwikkeld.

Handhaving door de SVB, het UWV en gemeenten gebeurt niet alleen in gespecialiseerde afdelingen, maar is ook geïntegreerd in de reguliere processen en de dienstverlening. Daarom is van de kosten van de handhaving alleen een indicatie te geven. Voor het UWV worden de kosten aan de handhaving in 2011 geschat op circa 44,1 miljoen euro en voor de SVB bedraagt de schatting van de handhavingskosten in 2011 circa 6,5 miljoen euro. Van gemeenten zijn de kosten niet bekend.

De inzet is om fraude zo ver mogelijk te reduceren. De resultaten zijn niet altijd precies te meten. Om te beginnen is er de geconstateerde fraude. Onderstaande tabel laat zien dat die voor UWV, SVB en gemeenten bij elkaar in 2011 153 miljoen euro bedroeg. Dat is een belangrijk resultaat van handhavingsactiviteiten. Vervolgens leidt geconstateerde fraude tot terugvordering van het gefraudeerde bedrag. Er volgt ook een maatregel – bijvoorbeeld het verlagen of stoppen van de uitkering of een boete. Het UWV heeft in 2011 voor circa 5,8 miljoen euro aan boetes en maatregelen opgelegd, het SVB voor zo’n 2 miljoen euro.

Er gaat ook een preventieve werking uit van handhavingsactiviteiten. Mensen besluiten daardoor van fraude af te zien. Ook worden in het reguliere proces onterechte aanvragen ontdekt, waardoor wordt voorkomen dat mensen een uitkering krijgen. Tot slot leidt het vaststellen van fraude ertoe dat mensen eerder uit de uitkering stromen. Dit levert een besparing op toekomstige uitkeringslasten op. Resultaten van de handhaving worden jaarlijks opgenomen in de Integrale Rapportage Handhaving die de minister van SZW naar de Tweede Kamer stuurt. De volgende tabel geeft de aantallen en bedragen van geconstateerde overtredingen per uitvoeringsorganisatie.

Over de periode 2007/2011 stond aan verwijtbare bijstandsvorderingen (fraudevorderingen) het volgende open (cijfers over 2011 zijn nog niet beschikbaar):

• – 2007: € 485 miljoen

• – 2008: € 523 miljoen

• – 2009: € 506 miljoen

• – 2010: € 497 miljoen.

Voor het ramen van de besparing in de sociale zekerheid is gewerkt met directe effecten en indirecte effecten(de gedragseffecten). De directe effecten vloeien voort uit de hogere boete opbrengsten. Het directe effect is gebaseerd op realisaties van 2010, waarin voor 119 miljoen euro aan fraude is geconstateerd en voor 12 miljoen euro aan boetes is opgelegd. De regering wil met dit wetsvoorstel de boetes verhogen naar 100 procent van het fraudebedrag en 150 procent bij recidive. Deze verhoging van boetes en de verplichting tot terugvordering over 10 jaar zijn uitgangspunten bij de raming.

Het indirecte gedragseffect heeft betrekking op de afschrikwekkende werking van hoge boetes hetgeen leidt tot lagere uitkeringslasten. De gedragseffecten zijn bepaald aan de hand van elasticiteiten. In dit geval gaat het om de elasticiteit tussen de verwachte opbrengst van frauderen en de mate van frauderen. De verwachte opbrengst van frauderen hangt af van de hoogte van de uitkering, de pakkans en de hoogte van de boete. Als gevolg van hogere boetes loont het minder om te frauderen en neemt de schade door fraude af. De gedragseffecten zijn met het CPB besproken en het CPB acht deze plausibel.

De ramingen van de opbrengsten van de arbeidsregelingen zijn gebaseerd op de ervaringsgegevens over de boetes die in de periode 2008–2010 geïnd zijn. Daarbij houdt de regering rekening met de verhoging van de boetes in dit wetsvoorstel. Ook wordt (beperkt) rekening gehouden met mogelijke gedragseffecten die vanwege de hogere boetes en hun afschrikwekkende werking kunnen optreden. In de geraamde opbrengsten is ook rekening gehouden met reeds genomen besluiten.

De volgende overzichten laten de realisaties van de afgelopen jaren zien en de verwachte opbrengsten over de periode 2013–2016.

Zonder overgangsrecht zou de aangescherpte terugvorderingsplicht voor deze zogenoemde fraudevorderingen op grond van de sociale verzekeringen en voorzieningen, zoals dit is geregeld in het wetsvoorstel, ook gaan gelden voor openstaande fraudevorderingen die zijn ontstaan voor de inwerkingtreding van de wet. In het wetsvoorstel is op dit punt geen overgangsrecht geregeld. Uit een oogpunt van rechtszekerheid is dit evenwel ongewenst. Bij nota van wijziging wordt dit gerepareerd.

Hierbij wordt geregeld dat de nieuwe bepalingen over de verplichte terugvordering van ten onrechte verleende of tot een te hoog bedrag verleende uitkering of bijstand in verband met het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenverplichtingen niet van toepassing zijn op vorderingen die zijn ontstaan voor de datum van inwerkingtreding van de wet. Voor deze lopende vorderingen blijft het oude recht van toepassing.

In verband hiermee zijn ook de nieuwe bepalingen in de sociale voorzieningen waarbij wordt bepaald dat het college van B&W geen medewerking verleent aan een schuldregeling, niet van toepassing op deze vorderingen. Hiermee wordt bereikt dat eventuele afspraken op grond van een bestaande schuldregeling ten aanzien van reeds bestaande vorderingen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenverplichtingen, in stand kunnen blijven.

Het voorgestelde overgangsrecht sluit aan bij het in het wetsvoorstel geregelde overgangsrecht voor overtredingen die zijn begaan voor de inwerkingtreding van de wet. Op deze overtredingen blijft in beginsel ook het oude recht van toepassing.

In het kader van het overgangsrecht vragen de leden van de VVD hoe wordt omgegaan met strafbare of beboetbare feiten die zijn begaan voor de inwerkingtreding van de wet maar daarna zijn doorgegaan en ontdekt.