Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Vervolgens is de vraag aan de orde of maatregelen nodig zijn ten aanzien van het bestaande bestand aan delegatiebepalingen met een afwijkingsbevoegdheid. Normaliter gelden wijzigingen van de Aanwijzingen voor de regelgeving immers alleen voor de toekomst. Op 11 mei 2007 (Kamerstukken I, 2005/06, 26 200 VI, nr. 65, 21 109, B) heeft de toenmalige minister van Justitie aangegeven, dat het aan de afzonderlijke ministeries is om de bestaande inventarisatie van de delegatiebepalingen op hun terrein door te nemen en op basis daarvan zo nodig voorstellen te doen voor aanpassing of schrapping van de delegatiegrondslagen en daarop gebaseerde regelingen.

Op 1 september 2008 heeft de minister van Justitie de Eerste Kamer een opgeschoonde lijst met delegatiebepalingen met afwijkingsmogelijkheid toegezonden, na een nadere analyse van het bestaande bestand aan delegatiebepalingen met afwijkingsbevoegdheid (Kamerstukken I, 26 200 VI, nr. 65, 21 109, 30 800 VI, F). Daarbij is opnieuw aangegeven, dat aanpassing van de in de lijst opgenomen bepalingen de verantwoordelijkheid van het betrokken ministerie zelf is. Het is vanuit een oogpunt van overzichtelijkheid en kenbaarheid van de regelgeving wenselijk ook de in de lijst opgenomen delegatiebepalingen op het terrein van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zoveel mogelijk in overeenstemming te brengen met de thans bestaande Aanwijzingen voor de regelgeving op dit punt. Voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid geldt nog dat er met name in de sociale zekerheid relatief veel van dergelijke bepalingen bestaan. Op het terrein van een aantal andere ministeries zijn inmiddels soortgelijke acties in gang gezet. Gewezen kan worden op Wet van 25 juni 2009 tot wijziging van diverse wetten op de beleidsterreinen van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in verband met het herstellen van wetstechnische gebreken en leemten, alsmede aanbrenging van andere wijzigingen van ondergeschikte aard (Stb. 297) en de Wet van 11 september 2008 tot wijziging van enkele wetten op het terrein van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap in verband met het herstellen van wetstechnische gebreken alsmede in verband met het aanbrengen van enkele inhoudelijke wijzigingen (Stb. 387).

De volgende artikelen worden niet in dit wetsvoorstel gewijzigd:

• – de artikelen 6, derde lid, van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW),13, derde lid, van de Algemene nabestaandenwet (ANW), 6, derde en vierde lid, van de Algemene Ouderdomswet (AOW), 3, vijfde en zesde lid, van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO), 3, vijfde en zesde lid, van de Werkloosheidswet (WW), 1:2, tweede lid, en 3:4, tweede lid, van de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wet Wajong) 3, vijfde en zesde lid, van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA), en 3, vijfde en zesde lid, van de Ziektewet (ZW). Deze artikelen regelen de kring der verzekerden voor de desbetreffende wetten. Deze artikelen zullen in een ander wetsvoorstel aangepast worden;

• – artikel 34, tweede lid, van de Wet WIA, omdat dit artikel is gewijzigd in de Wet van 3 december 2009 tot uitbreiding van de mogelijkheid om voorzieningen te verstrekken bij arbeid als zelfstandige (Stb. 589);

• – de artikelen 6, vierde lid, 7, elfde lid, 7b, vierde lid, 18, zesde lid, en 20 van de AKW, 13, vijfde lid, en 26, vierde lid, van de ANW, omdat deze artikelen zijn gewijzigd in de Wet van 4 februari 2010 tot wijziging van de Algemene Kinderbijslagwet en de Algemene nabestaandenwet in verband met aanpassing aan de invoering van de kwalificatieplicht in de Leerplichtwet 1969 en het aanbrengen van een aantal vereenvoudigingen in de Algemene Kinderbijslagwet alsmede enkele andere aanpassingen van die wet (Stb. 74);

• – de artikelen 117, tiende lid, van de Wet financiering sociale verzekeringen (WFSV), 8, derde lid, van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ), 8, derde lid, van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW), 71, vierde lid, van de WAO, en 32, vierde lid, van de ZW, omdat deze artikelen zijn gewijzigd in de Wet harmonisatie en vereenvoudiging socialezekerheidswetgeving;

• – de artikelen 6, tweede lid, van de Toeslagenwet en 44, zesde lid, van de WAO, omdat deze artikelen inmiddels zijn gewijzigd in de Wet harmonisatie en vereenvoudiging socialezekerheidswetgeving;

• – de artikelen 52, vijfde lid, en 61, negende lid, van de Wet WIA, omdat deze artikelen zullen worden gewijzigd in de Wet harmonisatie en vereenvoudiging socialezekerheidswetgeving;

• – artikel 1a van de Stoomwet, omdat de Stoomwet met ingang van 1 januari 2009 is ingetrokken met de Wet van 1 november 2001 tot wijziging van de Warenwet met het oog op de incorporatie van productveiligheidsvoorschriften uit de Wet op de gevaarlijke werktuigen, zulks onder intrekking van deze wet en de Stoomwet (Stb. 557);

• – artikel 55, tweede lid, van de WFSV, omdat dit artikel reeds zodanig is gewijzigd dat er geen sprake is van delegatie waarmee de lagere regelgever kan afwijken van de Wet financiering sociale verzekeringen;

• – artikel 5 van de Wet verhoging daglonen WAO, WWV en WW, omdat deze wet inmiddels inhoudelijk is uitgewerkt en in een later wetsvoorstel zal worden ingetrokken;

• – de artikelen van de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen, omdat er geen nieuwe instroom in deze wet meer is;

• – de artikelen 45 van de WW, 14 van de WAO, 13 van de Wet WIA en 15 van de ZW. De mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur af te wijken komt in artikel 45 van de WW niet te vervallen omdat er meerdere groepen zijn waarvoor verschillende regels gelden. In het Besluit dagloonregels werknemersverzekeringen staan voor vele verschillende groepen afwijkende regels. Gezien de vele soorten groepen waar de verschillende regels voor nodig zijn, is het niet mogelijk om de afwijkende bepalingen naar de wet over te hevelen, omdat de desbetreffende wetten in dat geval te omvangrijk zouden worden aangepast en omdat doorgeschoten detaillering in wetten voorkomen moet worden. De verschillende regels die er bestaan in het Besluit dagloonregels werknemersverzekeringen voor de vele soorten groepen maakt het ook niet mogelijk om de afwijkingsbevoegdheid exact te clausuleren. Wel is in deze bepalingen de mogelijkheid om de bevoegdheid om regels te stellen aan de minister te delegeren vervallen.

• – de artikelen 18, achtste lid, van de WAO, en 6, vierde lid, van de Wet WIA. Over deze artikelen heeft intensief overleg met het UWV plaatsgevonden. De intentie was om deze artikelen aan te passen. De uitkomst van het overleg was evenwel dat het niet mogelijk is om de methodiek van het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten (Schattingsbesluit) zoveel duidelijker in de WAO en Wet WIA zelf neer te leggen dat met zekerheid kan worden vastgesteld dat er in het Schattingsbesluit geen sprake is van afwijkingen van de arbeidsongeschiktheidswetten. Dat zou alleen met zekerheid kunnen worden vastgesteld als de inhoud van het Schattingsbesluit geheel op wetsniveau zou worden geregeld. Het regelen van de inhoud van het Schattingsbesluit in de arbeidsongeschiktheidswetten zou echter doorgeschoten detaillering in die wetten tot gevolg hebben. Ik ben met het UWV tot de conclusie gekomen dat het niet mogelijk is de betreffende delegatiegrondslagen zodanig aan te passen dat het alle toegesneden situaties dekt, mede gezien de gedetailleerde inhoud in het Schattingsbesluit.

  Er is thans in het Schattingsbesluit sprake van een goed doordachte, zeer gedetailleerde regeling voor verschillende specifieke situaties. Gelet op de diversiteit en omvang van deze bepalingen is het niet mogelijk deze op verantwoorde wijze weg te nemen. Aanpassing leidt tot een vrij onoverzichtelijke geheel van hoofdregels en nadere uitwerkingen die worden verdeeld over materiewetten en lagere regelgeving. Het gaat hier voorts om onderdelen die in de huidige uitvoeringspraktijk zijn ingebed en het is van cruciaal belang dat die uitvoeringspraktijk kan worden voortgezet. Alles overwegend is daarom besloten de delegatiebepalingen niet aan te passen en de bestaande wettelijke vormgeving op dit onderdeel te handhaven.

Gezien de uitvoeringstoets van het UWV en de overleggen met het UWV naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is – om het procesrisico van de uitvoering zoveel mogelijk te beperken, vanwege de noodzaak van de verschillende bepalingen in het Schattingsbesluit voor verschillende situaties en verschillende groepen personen en om doorgeschoten detaillering in de wet te voorkomen – er voor gekozen om de afwijkingsmogelijkheid in de delegatiegrondslagen van het Schattingsbesluit te handhaven.

• – artikel 16, (vierde en) zesde lid, van de Arbeidsomstandighedenwet. Waarom deze delegatiebepaling gehandhaafd blijft is toegelicht in de bijlage (zie pagina 28) bij brief die de minister van Justitie op 1 september 2008 aan de voorzitter van de Eerste Kamer heeft gezonden over de uitvoering van de motie Jurgens (Kamerstukken I 2007/08, 26 200 VI, nr. 65, 21 109, 30 800 VI, F). Nadat ook de Vaste Commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid hier naar had gekeken, heeft de Vaste Commissie voor Justitie hier geen nadere vragen over gesteld (zie het verslag van een schriftelijk overleg d.d. 25 maart 2010, opgenomen onder letter G van eerdergenoemd kamerstuk). Volledigheidshalve wordt hier de reden van handhaving herhaald. «Uitgangspunt van de Arbeidsomstandighedenwet is dat deze in beginsel overal van toepassing is waar arbeid wordt verricht zonder dat daarbij onderscheid wordt gemaakt naar de verschillende maatschappelijke sectoren (zoals de overheid, het onderwijs, de industrie of de bouw). Omdat niettemin ieder van de verschillende sectoren een eigen karakter met specifieke kenmerken heeft (zoals in het onderwijs waar de positie van een leerling niet zonder meer vergelijkbaar is met een werknemer; of bij defensie waar de onverkorte toepassing van de wet zich niet altijd verdraagt met de taakuitoefening van defensiepersoneel), is in artikel 16, vierde en zesde lid, de mogelijkheid opgenomen om de toepassing van de arbowetgeving daarop te kunnen afstemmen, door bij algemene maatregel van bestuur (het Arbeidsomstandighedenbesluit) hetzij bepalingen geheel of ten dele niet van toepassing te verklaren (vierde lid) hetzij afwijkende of aanvullende regels te stellen (zesde lid). Deze mogelijkheid is opgenomen om te voorkomen dat zulks in de wet zelf zou moeten worden geregeld. De onderhavige delegatiebepaling voorkomt derhalve een doorgeschoten detaillering van de Arbeidsomstandighedenwet. De delegatiegrondslag wordt om die reden niet aangepast.»

  Het betreft hier geen mogelijkheid voor afwijkingen in het algemeen, maar precisering op welke punten of ten aanzien van wie kan worden afgeweken. De delegatiemogelijkheid aan de minister komt overigens wel te vervallen.

• – artikel 5:12, eerste en tweede lid, van de Arbeidstijdenwet. Waarom deze delegatiebepaling gehandhaafd blijft is eveneens toegelicht in de bijlage (zie pagina 29 en 30) bij de brief die de minister van Justitie op 1 september 2008 aan de voorzitter van de Eerste Kamer heeft gezonden over de uitvoering van de motie Jurgens (Kamerstukken I 2007/08, 26 200 VI, nr. 65, 21 109, 30 800 VI, F). Nadat ook de Vaste Commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid hier naar had gekeken, heeft de Vaste Commissie voor Justitie hier geen nadere vragen over gesteld (zie het verslag van een schriftelijk overleg d.d. 25 maart 2010, opgenomen onder letter G van eerdergenoemd kamerstuk). Volledigheidshalve wordt hier de reden van handhaving van zowel het eerste als tweede lid van artikel 5:12 van de Arbeidstijdenwet herhaald. Allereerst het eerste lid. «In de Arbeidstijdenwet zijn hoofdregels opgenomen betreffende arbeids- en rusttijden. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur (het Arbeidstijdenbesluit) zijn voor zeer uiteenlopende soorten van arbeid specifieke regels opgenomen, die soms afwijken van de hoofdregels en soms die hoofdregels ook aanvullen. De systematiek van de Arbeidstijdenwet is dezelfde als die in de Europese arbeidstijdenrichtlijn is opgenomen. Ook de arbeidstijdenrichtlijn laat afwijkingen van de hoofdregels toe (zie de artikelen 17, 18 en 19 van genoemde richtlijn). Het enige doel van afwijken in de Arbeidstijdenwet is hier voorkomen dat voor iedere bijzondere vorm van arbeid en ieder bijzonder beroep in de wet zelf regels moeten worden opgenomen. De onderhavige delegatiebepaling voorkomt derhalve een doorgeschoten detaillering van de Arbeidstijdenwet. De delegatiegrondslag wordt om die reden niet aangepast.»

  Met betrekking tot het tweede lid van de Arbeidstijdenwet is opgemerkt: «In de Arbeidstijdenwet zijn hoofdregels opgenomen betreffende arbeids- en rusttijden. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur (het Arbeidstijdenbesluit vervoer) zijn voor uiteenlopende beroepen in de vervoerssector specifieke regels opgenomen, die soms afwijken van de hoofdregels en soms die hoofdregels ook aanvullen. De systematiek van de Arbeidstijdenwet is dezelfde als die in de Europese arbeidstijdenrichtlijn. Voor specifieke vervoerssectoren zijn specifieke richtlijnen en verordeningen vastgesteld die van de hoofdregels in de Europese arbeidstijdenrichtlijn afwijken. Hierdoor is maatwerk voor de vervoerssectoren mogelijk. Het enige doel van afwijken in de Arbeidstijdenwet is hier voorkomen dat voor specifieke beroepen in de vervoerssector in de wet zelf regels moeten worden opgenomen. De onderhavige delegatiebepaling voorkomt derhalve een doorgeschoten detaillering van de Arbeidstijdenwet. De delegatiegrondslag wordt om die reden niet aangepast». Opgemerkt kan verder nog worden dat het hier niet gaat om situaties waarbij het parlement als wetgever in formele zin iets heeft beslist dat vervolgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur weer wordt doorkruist. Het gaat hier om het voorkomen van doorgeschoten detaillering voor specifieke in de wet aangegeven situaties. De delegatiegrondslag aan de minister wordt met name gebruikt om modellen van registratieformulieren vast te stellen.

De Sociale Verzekeringsbank (SVB) heeft in de uitvoeringstoets aangegeven dat over het algemeen genomen de wijzigingen in het wetsvoorstel geen problemen geven voor de uitvoerings- en handhavingstaken van de SVB. De SVB heeft wel enkele opmerkingen gemaakt. Het wetsvoorstel is aangepast naar aanleiding van de opmerkingen die door de SVB zijn gemaakt.

Het UWV heeft in de uitvoeringstoets aangegeven dat het wetsvoorstel op het onderdeel van het arbeidsongeschiktheidscriterium zoals opgenomen in de WAO, Wet WIA en de Wet WAJONG niet uitvoerbaar is. Hiermee doelt het UWV op de wijzigingen die in het wetsvoorstel waren opgenomen in relatie tot het Schattingsbesluit. Het UWV acht aanpassing van het wetsvoorstel op dat onderdeel noodzakelijk om zonder risico’s de huidige uitvoeringspraktijk te kunnen voortzetten. Naar aanleiding van deze conclusie van het UWV is er voor gekozen om de grondslagen van het Schattingsbesluit niet aan te passen.

Op de overige onderdelen van het wetsvoorstel verwacht het UWV geen problemen.

De Inspectie Werk en Inkomen (IWI) heeft in de toezichtbaarheidstoets aangegeven dat de wijzigingen in het wetsvoorstel op zich geen invloed hebben op de toezichtbaarheid van de wetgeving. Het wetsvoorstel en de toelichting zijn aangepast naar aanleiding van de opmerkingen van de IWI.

Het Uitvoeringspanel Gemeenten acht het wetsvoorstel uitvoerbaar.

De artikelen 32a, vijfde lid, van de ANW, 8a, vierde lid, en 9a, derde lid, van de AOW, 17, 17a, tweede en vierde lid, en 19, eerste en vijfde lid, van de WW, 8, tweede lid, van de Wet arbeid vreemdelingen, 17, zesde lid, en 96, derde lid, van de WFSV, 20, vijfde lid, van de WAO, 45, derde lid, van de Wet WIA en 19a, vierde lid, van de ZW worden zodanig geformuleerd dat concreet wordt beschreven wat bij lagere regelgeving geregeld mag worden. Daardoor wordt in lagere regelgeving niet meer afgeweken van de genoemde wettelijke artikelen.

Het Besluit afwijkende regels beperking export uitkeringen is gebaseerd op deze artikelen. Dit besluit zal zodanig worden aangepast dat het niet meer spreekt van «afwijkingen».

De artikelen 15, tweede lid, 23, tweede lid, 27, tweede lid, en 67, achtste lid, van de ANW, 11, derde lid, van de WW, 42 en 117b, achtste lid, van de WFSV, 10, derde lid, van de IOAZ, 10 derde lid, van de IOAW, 4, vierde lid, van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag, 10, vierde lid, 18, tiende lid, 40, vijfde lid, en 59c van de WAO, 3:50, achtste lid, en 3:51, negende lid, van de Wet Wajong, 87 van de Wet WIA en 11, vierde lid, van de ZW zijn opgenomen in de lijst met delegatiebepalingen met afwijkingsmogelijkheid in categorie 2. In categorie 2 zijn bepalingen opgenomen waarin wel de term «afwijken» wordt gebruikt maar die niet er toe hebben geleid dat materieel van de wet wordt afgeweken. De bepalingen die in deze onderdelen zijn gewijzigd betreffen dan ook bepalingen waarin wel de mogelijkheid wordt gegeven om afwijkende regels te stellen, maar waarbij er geen uitvoering is gegeven aan de mogelijkheid om af te wijken. De mogelijkheid om afwijkende bepalingen bij lagere wetgeving te stellen, vervalt.

Op grond van artikel 40, negende lid, van de Wfsv moet de werkgever een aanvraag om toestemming om eigenrisicodrager te worden met ingang van 1 januari of 1 juli van enig jaar op een termijn van ten minste dertien weken tevoren indienen. De Belastingdienst heeft deze termijn in het algemeen nodig voor de beoordeling van de aanvraag.

Op grond van de voorgestelde delegatiemogelijkheid kan de periode van dertien weken in geval van bijzondere omstandigheden worden ingekort. Hierbij kan worden gedacht aan bijzondere ontwikkelingen in de economische situatie van het land of in bepaalde sectoren of de wijziging in de premies en het tijdstip waarop deze bekend zijn. Bij besluit van 31 oktober 2009, Stb. 471, is op grond van de voorheen geldende afwijkingsmogelijkheid op grond van artikel 42 van de Wfsv voor de aanvraag per 1 oktober 2010 de bedoelde termijn eenmalig ingekort. Dit besluit werd gemotiveerd door te wijzen op de bijzondere economische situatie waarin ons land verkeerde en die voor bedrijven onzekerheden meebracht over hun bedrijfsvoering, het tijdstip van de bekendmaking van de parameters en de stijging van de premie en op grond hiervan er aanleiding was om eenmalig de werkgevers langere tijd gelegenheid te geven om de voor- en nadelen van publieke verzekering en eigenrisicodragen af te wegen. Niet is uitgesloten dat in de toekomst er weer uitzonderlijke omstandigheden zijn die verkorting van de wettelijke termijn wenselijk maken.

Onder 1

Aan artikel 36, eerste lid, van de Wet WIA worden twee onderdelen toegevoegd. Deze onderdelen staan in artikel 12, eerste en tweede lid, van het Reïntegratiebesluit en zullen in het Reïntegratiebesluit vervallen.

Onder 2

In dit onderdeel wordt geregeld dat in artikel 36, vierde lid, van de Wet WIA de afwijkingsmogelijkheid bij algemene maatregel van bestuur komt te vervallen. In artikel 36, vierde lid, van de Wet WIA zijn een aantal onderwerpen opgenomen die in ieder geval in een algemene maatregel van bestuur geregeld mogen worden.

Onder 3

Aan artikel 36 van de Wet WIA wordt een vijfde lid toegevoegd. Dit lid staat thans in artikel 12, eerste lid, van het Reïntegratiebesluit en zal in het Reïntegratiebesluit vervallen.