Nr. 4 ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT 1

Het wetsvoorstel strekt ertoe de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) te wijzigen om de taak van gemeenten uit te breiden met begeleiding voor personen zonder verblijfsindicatie en kortdurend verblijf en voorts gemeenten vrijheid te geven zelf te bepalen of een voorziening al dan niet in de vorm van een persoonsgebonden budget zal worden verstrekt.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel een aantal opmerkingen met betrekking tot onder meer de uitbreiding van de compensatieplicht, en de gevolgen voor zorgvragers, gemeenten en mantelzorgers. Zij is van oordeel dat in verband daarmee het voorstel deels nader dient te worden overwogen.

Op 16 augustus 2011 heeft een delegatie van de Afdeling advisering van de Raad van State op de voet van artikel 24 van de Wet op de Raad van State met de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) over het voorstel beraadslaagd. Bij de voorbereiding van het advies waren vragen gerezen over de vormgeving van de met het wetsvoorstel beoogde maatregelen en de daarbij gemaakte afwegingen, welke vragen onvoldoende worden beantwoord in de memorie van toelichting. Ook bestonden bij de Afdeling vragen over de gevolgen die de met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) gemaakte bestuursafspraken voor de jaren 2011–2015 voor het wetsvoorstel hebben of zouden moeten hebben.

Vervolgens heeft de Staatssecretaris van VWS bij brief van 13 september 2011 aan de Voorzitter van de Afdeling advisering haar visie op de toekomst van de Wmo en de rol van de gemeente geschetst. Deze gedachten hebben hun vertaling gevonden in een aanvulling op het wetsvoorstel zoals het eerder aan de Afdeling was voorgelegd. Deze voorgenomen aanvulling, die als bijlage is gevoegd bij de brief, beoogt aan de maatschappelijke ondersteuning verdere uitwerking te geven op het gebied van kwaliteit, klachtrecht, medezeggenschap, cliëntervaringsonderzoek, toezicht en meldingen over geweld en calamiteiten. De Afdeling heeft deze aanvulling in de voorbereiding van haar advies betrokken.

Ingevolge artikel 6 Besluit zorgaanspraken AWBZ (Bza) heeft degene die daarvoor op grond van een indicatie in aanmerking komt, aanspraak op begeleiding. Verder vloeit uit artikel 9a Bza voort dat de verzekerde die is aangewezen op permanent toezicht, recht heeft op kortdurend verblijf in geval ontlasting van de mantelzorger noodzakelijk is.

Beide zorgaanspraken worden met het wetsvoorstel binnen het bereik van de Wmo gebracht. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan afspraken uit het regeerakkoord.2 De toelichting op het voorstel geeft aan dat gemeenten in het kader van de Wmo beter in staat zijn zich rekenschap te geven van de specifieke omstandigheden van de zorgvrager in de sfeer van zijn leefomgeving en van de sociale infrastructuur. Daarbij kan de gemeente de verbinding leggen met andere gemeentelijke domeinen, zoals de bijstand en het woonbeleid. Door deze samenhang te bevorderen, kan aan de burger op zijn behoefte toegesneden maatschappelijke ondersteuning verleend worden. Daarnaast kunnen gemeenten deze ondersteuning soms ook doelmatiger aanbieden, bijvoorbeeld door het aanbieden van meer collectieve voorzieningen en groepsactiviteiten, aldus de toelichting.3

Daarnaast wijst de toelichting op de kostenontwikkeling van de AWBZ, die niet langer houdbaar is. Van een wet die in 1968 is ingevoerd om zware chronische en continue zorg te verzekeren die grote financiële risico's voor individuele personen met zich meebrengt die bovendien particulier niet te verzekeren zijn, is de wet nu een voorziening geworden waaruit ruim 600 000 cliënten, van wie 380 000 thuis, zorg ontvangen.3

In historisch perspectief bezien, blijkt dat de AWBZ, die aanvankelijk was bedoeld voor het voorzien in zware geneeskundige risico's, in de loop van de tijd steeds verder is uitgebreid naar andere domeinen, zoals welzijn en maatschappelijk werk. Met de verbreding van de reikwijdte van de AWBZ groeiden ook de ermee gemoeide uitgaven.5

Naast de financiële onbeheersbaarheid is het, gelet op de spanningen op de arbeidsmarkt die verwacht worden, ook twijfelachtig of bij voortzetting van deze groei er de komende jaren voldoende personeel zal zijn om al deze AWBZ-voorzieningen te leveren.

De Afdeling onderkent dat de groei van de AWBZ-uitgaven de laatste jaren aanzienlijk is geweest en dat de uitgaven ook de komende jaren sterk zullen stijgen.6 Dit dwingt tot maatregelen die de opwaartse dynamiek in de AWBZ- voorzieningen en de kosten daarvoor doorbreken, zonder dat afbreuk wordt gedaan aan wat met die voorzieningen wordt beoogd: ondersteuning van de maatschappelijke participatie van diegenen die daar niet zelf toe in staat zijn. De noodzaak daartoe volgt ook uit de jaarlijkse toename van personeel dat werkzaam is in de zorg. Zo is van alle nieuwe banen die er in het afgelopen decennium zijn bijgekomen, driekwart er een in de zorg.7 Een aantal rapporten wijst in de richting de AWBZ terug te brengen tot een dekking voor langdurige zorgvoorzieningen.8

De wijziging van het Bza van 1 december 2008, waarbij de aanspraak op begeleiding uitsluitend gericht is op het bevorderen van zelfredzaamheid en bestemd is voor mensen met matige/zware beperkingen, om te voorkomen dat zij in een instelling moeten worden opgenomen of dat zij zich verwaarlozen, gaat in dezelfde richting.9 Daarmee werd dat deel van de begeleiding dat gericht was op maatschappelijke integratie (zoals vrijetijdsbesteding, uitstapjes) niet meer tot de AWBZ gerekend, maar tot andere domeinen, zoals de Wmo of de eigen verantwoordelijkheid.

Met het wetsvoorstel wordt voortgegaan op de ingeslagen weg om de AWBZ haar oorspronkelijke karakter terug te geven. Daartoe worden de huidige AWBZ-functies extramurale begeleiding en kortdurend verblijf overgebracht naar de Wmo. In plaats van de ingevolge de AWBZ geldende aanspraak op deze zorgvormen, komt een uitbreiding van de in de Wmo geregelde compensatieplicht, waarin de gemeenten moeten gaan voorzien. Alle gemeenten zijn gehouden tot de compensatieplicht; zij kunnen, gelet op de particuliere omstandigheden van de hulpbehoevenden, verschillen in de wijze waarop en met welke voorzieningen daaraan invulling zal worden gegeven. Dit houdt in dat voor een burger met een beperking, een chronisch psychisch probleem of een psychosociaal probleem, waardoor beperkingen ontstaan in de sfeer van de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, optimaal passende voorzieningen moeten worden getroffen om hem in staat te stellen zijn dagelijkse levensverrichtingen uit te voeren, het persoonlijk leven te structureren en daarover regie te voeren. Daarbij wordt rekening gehouden met de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager, de verandering van woning in verband met de leefsituatie en de mogelijkheid om zelf in maatregelen te voorzien.

De Wmo onderscheidt zich daarmee van de AWBZ. De AWBZ biedt de burger die daarvoor op grond van een indicatie in aanmerking komt, aanspraak op één of meer vormen van zorg. In de Wmo heeft de burger recht op compensatie van zijn beperkingen in zijn zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Met de overheveling van de extramurale begeleiding naar de Wmo vervalt de aanspraak op deze vorm van zorg en ontvangt de zorgvrager een recht op gemeentelijke compensatie dat gericht is op de zelfredzaamheid en de maatschappelijke participatie van de zorgvrager. Omdat de vorm waarin de resultaten van de compensatieplicht worden bereikt tot de beleidsvrijheid behoort van de gemeenten, kan de burger die ondersteuning vraagt een andere vorm van ondersteuning aangereikt krijgen dan hij ingevolge de AWBZ gewend was te ontvangen. Daarbij dient in alle gemeenten een adequaat niveau gewaarborgd te worden.

Het wetsvoorstel is ingegeven door de wens burgers die voor hun maatschappelijke participatie aangewezen zijn op begeleiding, beter te ondersteunen. Zoals verder aangegeven in de toelichting, kan deze ondersteuning beter worden gerealiseerd door deze, anders dan in het kader van de AWBZ, zo dicht mogelijk bij de burger te organiseren. Met het wetsvoorstel wordt daarbij voortgegaan op de ingeslagen weg om de AWBZ haar oorspronkelijke karakter terug te geven, namelijk gericht op een langdurige, intensieve zorgbehoefte.

Natuurlijk is het daarbij van groot belang te beseffen dat de thans nog in de AWBZ opgenomen functies begeleiding en kortdurend verblijf essentieel kunnen zijn voor burgers die zonder hulp niet zelfstandig kunnen functioneren en (aldus) niet volwaardig kunnen participeren in onze samenleving.Het is daarom evident dat de maatregelen worden genomen zonder dat afbreuk wordt gedaan aan wat met die voorzieningen wordt beoogd. Bij het opstellen van het wetsvoorstel is dan ook zorgvuldig aandacht besteed aan waarborgen voor de positie van deze burgers. De toelichting gaat hier nader op in, waarbij benadrukt wordt dat de «winst» bij de onderhavige decentralisatie mede is gelegen in de wijze waarop het de gemeente het aanbod kan organiseren.

Volgens gegevens van het Centrum indicatiestelling zorg (CIZ) hebben op peildatum 1 januari 2010 circa 180 000 mensen een uitstaand recht op extramurale AWBZ-begeleiding. Het gaat daarbij om mensen met een verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke beperking, om ouderen met somatische of psychogeriatrische problematiek, om volwassenen met psychiatrische problematiek en om jeugdigen met psychiatrische problematiek in combinatie met opvoed- en opgroeiproblemen.10

Uit de Beleidsregels inzake begeleiding zoals deze op dit moment bij de indicatiestelling door het CIZ worden gebruikt,11 blijkt een grote diversiteit van gevallen. Zo is bij de zwaardere beperkingen ondersteuning noodzakelijk. Cliënten kunnen taken niet zelf meer uitvoeren, problemen niet meer zelfstandig oplossen en beperkingen kunnen ondanks het gebruik van hulpmiddelen onvoldoende worden gecompenseerd. Verder komen ook personen met een zintuiglijke handicap voor ondersteuning in aanmerking. Bij gedragsproblemen kan deskundige professionele bijsturing nodig zijn om het gedrag in goede banen te leiden.

Beperkingen op het vlak van het psychisch functioneren (concentratie, geheugen en denken) kunnen met zich brengen dat met regelmaat deskundige hulp moet worden geboden. Vertoont iemand ernstige problemen in het herkennen van personen en van zijn omgeving en is hij gedesoriënteerd, dan moet deskundige begeleiding geboden worden, anders is opname het enige alternatief. Van begeleiding in de vorm van toezicht is sprake als ook aanspraak op persoonlijke verzorging en verpleging bestaat. Een kind kan in aanmerking komen voor begeleiding gericht op toezicht tijdens het onderwijs, in situaties van gedragsproblemen waarbij het gedrag de omgang met andere leerlingen bemoeilijkt. Gedrag dat het leren bemoeilijkt, hoort thuis onder het domein van het onderwijs.

Tegen de achtergrond van deze korte schets van soorten zorgvragers zal de Afdeling hierna ingaan op de vraag of in specifieke gevallen/categorieën geen aanleiding zou moeten bestaan tot specifieke maatregelen, zo nodig in afwijking van het voorliggende generiek werkende voorstel.

Zoals hiervoor uiteengezet, zijn binnen de functie begeleiding vormen van zorg aanwijsbaar die duidelijke kenmerken van een AWBZ-voorziening vertonen: zware chronische en continue zorg die grote financiële risico's voor individuen met zich brengt en die particulier niet te verzekeren is.12 Zo zal in sommige situaties voortdurende begeleiding om zelfstandig te kunnen leven aanwezig moeten zijn, zoals bij begeleid zelfstandig wonen, bij het integrale zorgaanbod in gespecialiseerde kinderdagcentra en in de gehandicaptenzorg. Dit geldt ook voor de functiebegeleiding voor palliatieve zorg, en mogelijk ook voor de persoonsgerichte langdurige begeleiding aan mensen vanwege psychische stoornissen, huiselijk geweld of verstandelijke beperkingen. In zoverre ligt overheveling van de hier bedoelde gevallen naar de Wmo niet in de rede.13

De gemeenten hebben in de hier bedoelde situaties vrijwel geen ruimte om in het kader van hun compensatieplicht een andere voorziening beschikbaar te stellen dan de bovenbedoelde vorm van begeleiding. Uit de toelichting blijkt echter niet of is overwogen deze gevallen van overheveling naar de Wmo uit te sluiten.14

Uit het Bestuursakkoord 2011–2015 kan worden opgemaakt dat het Rijk en de gemeenten hebben afgesproken om voor de zomer van 2011 te onderzoeken voor welke specifieke groepen specifieke maatregelen moeten worden getroffen.16 In de toelichting is hieraan geen passage gewijd.

De Afdeling adviseert hierop alsnog in te gaan.

Met de overgang van de extramurale begeleiding naar de Wmo krijgt de gemeente er een omvangrijke groep hulpbehoevenden bij, voor wie de noodzakelijke hulp divers en veelal complex is. De beoordeling van wat hun toekomt, vraagt van gemeenten specifieke deskundigheid. De toelichting geeft vrijwel geen aanknopingspunten voor een positief antwoord op de vraag of alle gemeenten voldoende en op tijd zijn toegerust voor deze belangrijke nieuwe taak.

Op dit moment zijn de functies extramurale begeleiding en kortdurend verblijf in algemene, globale vorm uitgewerkt in de Beleidsregels indicatiestelling AWBZ.17 Toekenning van de aanspraak vindt plaats door het CIZ en door de Bureaus Jeugdzorg voor de jeugd-ggz18 en wordt bepaald door het individuele geval. Zo moet sprake zijn van matige dan wel zware beperkingen, kan de verzekerde zijn aangewezen op individuele begeleiding of begeleiding in groepsverband en kan de begeleiding in de vorm van een dagprogramma worden geboden. Verder speelt de aard van de beperking een rol (zoals een zintuiglijke handicap of een gedragsprobleem), is de mate waarin taken moeten worden overgenomen van belang, en worden de noodzaak van bijsturing door een deskundige professional en de vraag of er continu hulp nodig is meegewogen.19

Uit de toelichting blijkt niet of alle gemeenten voor deze nieuwe taak voldoende zijn toegerust. Het is de Afdeling opgevallen dat de toelichting geen aandacht besteedt aan de wijze waarop de gemeenten de indicatiestelling ter hand gaan nemen.

Uit de notitie «Van zorg naar participatie» kan worden opgemaakt dat de gemeenten zich realiseren dat zij de kennis en expertise vooralsnog missen om de inhoud van de problemen en oplossingen te doorgronden. Zij willen gebruik maken van de expertise van professionals en hun organisaties.20

Volgens de toelichting zijn gemeenten goed in staat om burgers te mobiliseren, hen aan te spreken om zich in te zetten voor hun naasten en om passende vormen van informele zorg te stimuleren. Niet onderbouwd wordt echter waarop deze stelling is gebaseerd. Mogelijk doelt de regering hier op de evaluatie van de huidige Wmo, waaruit kan worden afgeleid dat de wet werkt.21 Er is echter ook een aantal aandachtspunten waaruit blijkt dat de uitvoering van de wet zoals deze thans geldt, nog niet geheel voorspoedig verloopt. Zo worden de belangen van kleine doelgroepen, zoals mensen met een verstandelijke beperking of een chronisch psychische aandoening, niet altijd behartigd door een Wmo-raad.22 Ook vraagt de verwerving van ondersteuning vaardigheden waarover gemeenten niet altijd beschikken. Verder doen gemeenten weinig voor mensen met een beperking die moeilijk sociaal contact leggen, ondanks het feit dat het compensatiebeginsel daar wel om vraagt, zo blijkt uit de evaluatie.

Daar komt nog bij dat de voorgestelde overheveling van AWBZ-functies betrekking heeft op een omvangrijke doelgroep, met een complexe problematiek. De gemeenten zullen zich meer moeten richten op de wensen en behoeften van deze cliënten. Bovendien zal deze overheveling ook ingrijpende veranderingen met zich brengen in de verhouding tot andere organisaties, zoals zorgaanbieders.

De overgang van de begeleiding en het kortdurend verblijf naar de Wmo kan ook gevolgen hebben voor de kwaliteit van de desbetreffende zorg. Uit de brief van de Staatssecretaris van 13 september 2011 met voorgenomen aanpassingen naar aanleiding van de Bestuursafspraken 2011–2015 blijkt dat, in lijn met het sturingsmechanisme van de Wmo, de gemeenten verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van de uitvoering van de maatschappelijke ondersteuning. Het toezicht op en de handhaving van de kwaliteit worden bij gemeenten neergelegd, die daartoe eisen moeten opnemen in het beleidsplan.24

De toelichting maakt weliswaar melding van het feit dat gemeenten verschillende instrumenten ter beschikking hebben om vorm te geven aan het toezicht op de kwaliteit van de maatschappelijke ondersteuning, maar maakt onvoldoende duidelijk of deze kwaliteitsborging toereikend is met het oog op de nieuw voorgestelde Wmo-voorzieningen. Dit is mede van belang nu het voorstel uitgaat van een compensatieplicht die open geformuleerd is. In dit verband wijst de Afdeling er op dat ook het begrip participatie in artikel 4 Wmo open is geformuleerd. De toelichting behoeft om die reden aanvulling. Daarbij zal ook nader ingegaan moeten worden op de bijzondere aandacht van gemeenten voor de situaties waarin begeleiding voor mensen onderdeel uitmaakt van een integraal zorgpakket, waarvan ook behandeling, verzorging en verpleging deel uitmaken, zoals bij mensen met een verstandelijke en psychische beperking of lichamelijke beperkingen al dan niet door somatische aandoeningen.

In overeenstemming met de uitbreiding van het gemeentelijke takenpakket zullen de gemeenten door toevoeging van middelen aan het gemeentefonds de kosten kunnen opvangen, aldus de toelichting. De hoogte van het bedrag is op dit moment nog niet bekend, daarover zal pas in 2012 helderheid worden geboden. Naar huidig inzicht zal het daarbij gaan om een bedrag tussen de € 2,1 en € 3,3 miljard in 2014.25

De Afdeling wijst er op dat een toereikende financiering van groot belang is voor een adequate uitvoering van de nieuwe taak voor de gemeenten. Daarbij is in het bijzonder van belang hoe de beschikbare middelen over de verschillende gemeenten worden verdeeld, gelet op de verschillen tussen gemeenten in bijvoorbeeld bevolkingssamenstelling en sociale infrastructuur. Deze verschillen beïnvloeden immers de wijze waarop gemeenten hun compensatieplicht zullen gaan invullen, hetgeen zal leiden tot verschillen in financiële last waarmee deze gemeenten geconfronteerd zullen gaan worden.

De Afdeling is van mening dat hiermee rekening dient te worden gehouden bij de nadere uitwerking van de verdeelsleutel, opdat alle gemeenten de nieuwe taken in de onderscheiden plaatselijke situaties adequaat kunnen uitvoeren.

In het Bestuursakkoord 2011–2015, waarop de toelichting aansluit, is verder overeengekomen dat een doelmatigheidskorting van 5% zal worden toegepast. De beleidsvrijheid die gemeenten hebben bij de uitvoering van de begeleiding onder de Wmo, stelt hen in staat deze besparing te realiseren. Daarnaast kunnen zij gebruik maken van meer doelmatige en meer passende informele en collectieve voorzieningen en kunnen bij aanbesteding nieuwe innovatieve producten ontstaan.26

De Afdeling wijst er op dat de toelichting geen analyse bevat van het verloop van de kosten van deze vormen van AWBZ-zorg, zoals bijvoorbeeld onder invloed van de wijze van indiceren. Evenmin wordt duidelijk gemaakt op welke wijze de uitvoering van deze voorzieningen in Wmo-kader kostenbesparend zal zijn ten opzichte van de recente ontwikkelingen in de AWBZ.

De Raad voor de Volksgezondheid en Zorg (RVZ) heeft er in zijn advies op gewezen dat de uitgaven voor de Wmo per inwoner jaarlijks blijven stijgen, terwijl ook het aantal mensen dat een beroep doet op de Wmo in de komende jaren als gevolg van de vergrijzing zal toenemen. In combinatie met het aandeel dat gemeenten moeten leveren in de aanpak als gevolg van de economische en financiële crisis verhogen deze omstandigheden het risico op afwenteling van de verantwoordelijkheid en de kosten van maatschappelijke ondersteuning op anderen (de burger, de maatschappij, de zorgverzekeraar). Dit kan er toe leiden dat mensen eerder zijn aangewezen op een zwaardere AWBZ-voorziening (met name verblijf in een instelling), aldus de RVZ.27 Ook een indicatie voor verblijf kan leiden tot aanmerkelijke meerkosten.

De Afdeling merkt op dat het voorstel geen zicht geeft op de vraag of alle gemeenten op tijd toegerust zullen zijn voor deze nieuwe verantwoordelijkheid. Dit gemis klemt te meer nu de komende jaren ook op andere terreinen (Wet werken naar vermogen en het terrein van de jeugdzorg) omvangrijke verantwoordelijkheden en taken naar gemeenten zullen worden overgeheveld. De Afdeling vraagt nadrukkelijk aandacht voor een toereikend toezicht op de nieuwe gemeentelijke verantwoordelijkheid. Ten slotte is de Afdeling van oordeel dat de financiële onderbouwing van de voorgestelde maatregel onvoldoende is, onder meer wat betreft de te hanteren verdeelsleutel van de beschikbare middelen naar de gemeenten.

Deze overwegingen, in samenhang bezien, zijn voor de Afdeling aanleiding te adviseren de toelichting in het licht van het bovenstaande aan te vullen en het voorstel nader te overwegen.

Ten slotte geeft de Afdeling aan dat ingegaan moet worden op de bijzondere aandacht van gemeenten voor situaties waarin begeleiding voor mensen onderdeel uitmaakt van een integraal zorgpakket, waarvan ook behandeling, verzorging en verpleging deel uitmaken.

Zoals al eerder betoogd, zie ik veel voordelen om de begeleiding dicht bij de burger op het lokale niveau te organiseren. Tegelijkertijd brengt deze decentralisatie een nieuwe «knip «met zich mee, die ontstaat tussen de door de gemeente aangeboden begeleiding en de door de zorgverzekeraars geleverde AWBZ-zorg. Ik sluit hiervoor zeker niet de ogen; juist vanwege het belang van goede afstemming voor mensen die aangewezen zijn op zowel begeleiding vanuit de Wmo als op zorg uit hoofde van de AWBZ.

Het Transitie bureau, waarin medewerkers van de VNG en VWS nauw samenwerken is ervoor verantwoordelijk dat burgers niet of nauwelijks last zullen hebben van het onderscheid dat voortvloeit uit wet- en regelgeving. Dat betekent dat er vanuit dit Transitiebureau eerst met de zorgkantoren en later met de zorgverzekeraars afspraken gemaakt zullen worden over de indicatiestelling en over de manier waarop de verschillende inkoopprocessen op elkaar afgestemd zullen worden.

Ten aanzien van de verhouding tussen begeleiding en andere AWBZ-functies binnen een zorgzwaartepakket, wordt opgemerkt dat deze begeleiding geen onderdeel uitmaakt van dit wetsvoorstel. Alleen de extramurale begeleiding voor personen zonder indicatie voor verblijf wordt gedecentraliseerd van de AWBZ naar de Wmo. De begeleiding als onderdeel van een integraal zorgzwaartepakket blijft in de AWBZ.

De Afdeling wijst er op dat een toereikende financiering van groot belang is voor een adequate uitvoering van de nieuwe taak voor de gemeenten.

De Afdeling constateert dat de toelichting geen analyse bevat van het verloop van de kosten van bepaalde vormen van AWBZ-zorg en een onderbouwing mist waarom deze voorziening in de Wmo kostenbesparend zal zijn ten opzichte van de AWBZ.

Met de Afdeling ben ik van mening dat een toereikende financiering van groot belang is voor een adequate uitvoering van de nieuwe taak voor de gemeenten. Het uitgangspunt bij de financiering is de omvang van het huidige budget voor begeleiding in de AWBZ met een doelmatigheidskorting. In de toelichting wordt thans nader ingegaan op de analyse die ten grondslag ligt aan de constatering van de Afdeling. De in de gewijzigde toelichting gehanteerde argumentatie sluit aan bij het rapport Langdurige Zorg uit de Brede Heroverwegingen28 Waaruit blijkt dat financiële prikkels een rol spelen bij het tegengaan van onbedoeld gebruik van publiek gefinancierde voorzieningen. Bovendien kunnen gemeenten efficiënt met schaarse publieke middelen omgaan doordat de Wmo, in tegenstelling tot de AWBZ, de mogelijkheid biedt om collectieve arrangementen aan te bieden alsook informele hulp en ondersteuning door vrijwilligers. Al deze factoren tezamen maken, aldus het eerder genoemde rapport, dat een besparing kan worden gerealiseerd van 5% op het budget. Uit de Bestuursafspraken 2011–2015 blijkt dat de VNG deze veronderstelling deelt. De aanname is door het Centraal Planbureau getoetst.

Ik onderschrijf het belang van een goede verdeling van de wijze waarop de beschikbare middelen over de verschillende gemeenten worden verdeeld en erken dat rekening moet worden gehouden met de verschillen tussen gemeenten in bijvoorbeeld bevolkingssamenstelling en sociale infrastructuur. De toelichting gaat nader in op de wijze waarop het al in de Wmo gebruikelijke verdeelmodel tot stand komt, in samenhang met de middelen voor andere voorzieningen waar gemeenten verantwoordelijk voor worden (hulpmiddelen en de zgn «inloopfunctie GGZ»).

Gemeenten zullen in de «meicirculaire» 2012 worden geïnformeerd over het budget dat voor iedere individuele gemeente via het gemeentefonds beschikbaar wordt gesteld.

Onder verwijzing naar het advies van de Raad voor de Volksgezondheid en Zorg, wijst de Afdeling op het risico van afwenteling van de verantwoordelijkheid en de kosten van maatschappelijke ondersteuning op anderen.

Allereerst is van belang te benadrukken dat gemeenten een budget krijgen dat toereikend is voor de taken die zij moeten uitvoeren. Hierbij wordt ook rekening gehouden met toekomstige groei door bijvoorbeeld vergrijzing. Tot en met 2015 wordt het budget geïndexeerd voor een volumegroei en een jaarlijks beschikbare nominale index.

Ik ben mij bewust van het afwentelingsrisico. Niet is uit te sluiten, dat het in het belang van een gemeente zou kunnen zijn om kosten in een ander domein (bijvoorbeeld AWBZ) neer te leggen. De compensatieplicht biedt een zekere waarborg dat dit niet gebeurt. Voor een deel is dit risico echter onvermijdelijk; niet alle taken kunnen in één domein worden ondergebracht. Het risico is niet nieuw en bestaat ook in het huidige systeem.

Met de decentralisatie van begeleiding naar gemeenten ontstaan juist meer prikkels om te investeren in preventie waarmee gemeenten kunnen besparen op kosten voor begeleiding en ook op een verminderd beroep op intramurale zorg. In dit licht is ook bestuurlijk met de VNG afgesproken dat averechts werkende prikkels zullen worden vervangen door stimulerende prikkels. De wijze waarop aan deze afspraken invulling kan worden gegeven, is nog onderwerp van studie.

Het voorkómen van afwenteling vraagt heldere scheidslijnen tussen domeinen. Met de decentralisatie van begeleiding ontstaat een helder onderscheid tussen taken die gekoppeld zijn aan welzijn en voorzieningen gericht op participatie en taken die in het verlengde liggen van (lijfsgebonden) zorg.

Met de overheveling van de extramurale begeleiding van de AWBZ naar de Wmo worden niet alleen de verantwoordelijkheid en de mogelijkheden van gemeenten voor de ondersteuning van hun burgers vergroot, maar komt ook de hulpvraag van de burger in een ander kader te staan. Vanuit de filosofie van de Wmo wordt in kaart gebracht wat iemand wil, nodig heeft en wat hij zelf kan organiseren met behulp van zijn omgeving.29

Het is, naar het oordeel van de Afdeling, aannemelijk dat met de overgang van de extramurale begeleiding naar de Wmo een nog grotere druk op de mantelzorgers en vrijwilligers komt te liggen. Bovendien mag worden verwacht dat als gevolg van de vergrijzing een toenemende behoefte zal bestaan aan ondersteuning ten behoeve van de maatschappelijke participatie en zelfredzaamheid van mensen met een beperking. De Wmo is immers mede ingegeven door de demografische ontwikkelingen waarmee de samenleving de komende jaren zal worden geconfronteerd.30

Om te voorkomen dat zwaardere vormen van zorg nodig zijn of dat mantelzorgers moeten stoppen met werken, is het van belang dat er voldoende mogelijkheden zijn voor mantelzorgers om even op adem te komen van hun zorgtaak (respijtzorg).31 Zonder goede mantelzorg moet een cliënt mogelijk eerder naar een instelling onder het regiem van de AWBZ. De gemeente wordt ontlast, maar de kosten van de AWBZ gaan omhoog.

De toelichting geeft geen aanknoping voor een antwoord op de vraag of de veronderstellingen omtrent mantelzorg deugdelijk zijn en gaat evenmin in op de gevolgen van het wetsvoorstel voor de mantelzorger en de financiële gevolgen in dat verband.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit onderdeel aan te vullen en het voorstel zo nodig aan te passen.

In het Bestuursakkoord 2011–2015 is afgesproken dat gemeenten vanaf 1 januari 2013 verantwoordelijk zijn voor personen die dan voor het eerst of opnieuw een beroep doen op begeleiding en dat gemeenten vanaf 2014 verantwoordelijk zijn voor alle mensen die in aanmerking komen voor begeleiding. Cliënten die al voor 1 januari 2013 een AWBZ-indicatie hebben, behouden hun recht totdat die indicatie afloopt, met dien verstande dat dit recht uiterlijk op 1 januari 2014 vervalt.32 Voorts heeft de inwerkingtreding van het wetsvoorstel geen effect op de persoonsgebonden budgetten die de gemeente op het moment van de inwerkingtreding van de wet al heeft toegekend.33

Het overgangsrecht zal worden geregeld bij de intrekking van het Bza, waarin de geldende aanspraken zijn geregeld.34 Deze keuze heeft tot gevolg dat op dit moment een compleet beeld van de gevolgen van dit wetsvoorstel voor de positie van de zorgvrager die in het bezit is van een geldig indicatiebesluit, ontbreekt.

Aangezien het overgangsrecht betrekking heeft op aanspraken jegens de overheid, adviseert de Afdeling in het wetsvoorstel zelf duidelijkheid te scheppen omtrent de kring van personen die voor een aanspraak in aanmerking komen.35

Zoals uit de Beleidsregels inzake begeleiding kan worden opgemaakt, kan begeleiding raakvlakken hebben met onderwijs, indien bijvoorbeeld gedragsproblematiek toezicht tijdens onderwijs noodzakelijk maakt. Artikel 5, tweede lid, onderdeel a, van de Wmo verplicht de gemeente tot het opstellen van een verordening waarin de toegang tot het aanvragen van individuele voorzieningen in samenhang met voorzieningen op het gebied van wonen en zorg in de AWBZ moet zijn geregeld, maar voorziet niet in de samenhang met het onderwijsdomein.

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting in te gaan en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.

Op grond van de Code Interbestuurlijke Verhoudingen (hierna: Code) moet conceptregelgeving met relevantie voor decentrale overheden voor advies aan het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) worden voorgelegd. Het advies dient te worden meegezonden naar de Afdeling advisering van de Raad van State.39

De toelichting vermeldt dat er ambtelijk overleg met de VNG heeft plaatsgevonden. Uit de toelichting blijkt echter niet of het wetsvoorstel ter advisering is voorgelegd aan de VNG, of de VNG een bestuurlijk advies heeft uitgebracht en, indien uitgebracht, wat de strekking van het advies is en wat de reactie van de regering daarop is. De Afdeling merkt op dat het voorstel belangrijke gevolgen heeft voor de uitvoeringspraktijk van de gemeenten.40 Gelet op de afspraken neergelegd in de Code, is het van belang dat de VNG bestuurlijk advies uitbrengt over het wetsvoorstel.

Op welke wijze ook andere partijen, zoals Wmo-raden, aanbieders en patiënten- en cliëntenorganisaties bij het wetsvoorstel en de uitwerking betrokken zijn, zoals in de brief aan de Tweede Kamer is toegezegd, wordt niet duidelijk. Draagvlak bij genoemde groepen is eveneens van belang.41

De Afdeling merkt terecht op dat de samenhang met het onderwijsveld inzichtelijk moet worden. De scheidslijn tussen begeleiding die noodzakelijk is om het leren mogelijk te maken enerzijds (onderwijs) en de begeleiding die zich richt op gedragsproblematiek in de omgang met andere leerlingen (AWBZ/Wmo) anderzijds, is niet altijd even scherp.

Het is daarom ook van belang dat de gemeente over dit thema, ondersteund met alle benodigde informatie vanuit het Transitiebureau, het contact zoekt met aanbieders van deze vorm van begeleiding en de scholen.

De toelichting is op dit punt aangevuld.

Verder merkt de Afdeling op dat niet duidelijk is op welke wijze andere belanghebbende partijen bij het wetsvoorstel en de uitwerking betrokken zijn. Koepels van zorgorganisaties, cliënt- en patiëntorganisaties, MEE, zorgkantoren en andere relevante partijen zijn voortdurend betrokken bij het transitietraject. Zo vindt onder meer periodiek overleg met deze partijen plaats, zijn risicoanalyses uitgevoerd en is met hen gesproken over specifieke groepen. Verder heeft het Transitiebureau de koepels van aanbieders en cliënt- en patiëntorganisaties gevraagd een plan te maken over hun bijdrage richting hun leden rondom het transitietraject. Deze werkwijze draagt bij aan draagvlak voor de decentralisatie bij de betrokken organisaties en hun achterban.

Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling is de toelichting over de betrokkenheid van andere belanghebbende partijen bij de transitie aangevuld.

Naar aanleiding van het met de Afdeling op de voet van artikel 24 van de Wet op de Raad van State gevoerde overleg, zijn de hierna genoemde wijzigingen onder 1, 3 t/m 5, 7 en 9 t/m 12 in het wetsvoorstel en de toelichting aangebracht. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt in het wetsvoorstel nog een aantal andere, wijzigingen aan te brengen (2, 6, 8 en 13).

• 1. De redactie van het opschrift en de considerans van het wetsvoorstel zijn aangepast om tot uitdrukking te brengen dat het gewijzigde wetsvoorstel, overeenkomstig hetgeen is vastgelegd in het regeerakkoord en de bestuursafspraken tussen het Rijk en decentrale overheden, ook bepalingen bevat ter uitwerking van het uitgangspunt dat de bestuurlijke verantwoordelijkheid tussen overheden is gewijzigd.

• 2. Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder f, is aangepast in die zin dat de abusievelijk ter aanduiding van een vorm van maatschappelijke ondersteuningsactiviteiten gebruikte term «verslavingsbeleid» is gewijzigd in «verslavingszorg», omdat deze term nauwkeuriger aanduidt waarop dit onderdeel van de maatschappelijke ondersteuning zich richt.

• 3. Aan artikel 1 zijn met het oog op de gewijzigde verdeling van de bestuurlijke verantwoordelijkheid vijf op de Wcz afgestemde definities toegevoegd, te weten: cliënt, beroepskracht, aanbieder, calamiteit en geweld bij verlening van maatschappelijke ondersteuning.

• 4. Aan artikel 3, vierde lid, zijn de onderdelen e, f en g toegevoegd die voorzien in de decentrale inbedding van het klachtrecht, de medezeggenschap en het melden van calamiteiten en geweld bij de verlening van maatschappelijke ondersteuning.

• 5. Aan artikel 5 is een derde lid toegevoegd dat erin voorziet dat gemeenten in hun verordening regels stellen ten aanzien van de uitvoering van hun beleid inzake kwaliteit, klachtrecht, medezeggenschap, melding van calamiteiten en melding van geweld bij de verlening van maatschappelijke ondersteuning en het toezicht daarop en de handhaving daarvan.

• 6. Het is mogelijk dat de gemeente door een voorziening in natura te verstrekken onder omstandigheden niet zou voldoen aan haar compensatieplicht. Ter vergroting van de waarborgen voor de burger is daarom aan artikel 5 een vierde lid toegevoegd, op grond waarvan een cliënt die aanspraak heeft op een individuele voorziening, zonodig in afwijking van de verordening, toch aanspraak heeft op een persoonsgebonden budget wanneer de voorziening in natura met reden als ontoereikend kan worden aangemerkt.

• 7. Artikel 9 is gewijzigd in die zin dat het cliëntervaringsonderzoek wordt geïntroduceerd. Dit vervangt zowel het tevredenheidsonderzoek als het onderzoek naar de prestatiegegevens. Tevens is een nieuw lid toegevoegd aan artikel 9 met het doel het cliëntervaringsonderzoek te standaardiseren, waardoor vergelijking tussen gemeenten mogelijk wordt.

• 8. Aan artikel I van het wetsvoorstel is een onderdeel H toegevoegd waarin wordt geregeld dat in paragraaf 12 van de Wmo de artikelen 27 tot en met 37 en in paragraaf 13 de artikelen 38 tot en met 41 vervallen, omdat deze artikelen uitgewerkt zijn en derhalve geen functie meer hebben in de Wmo.

• 9. De inwerkingtreding was geregeld in artikel II en is gewijzigd en verplaatst naar artikel X. Aan het wetsvoorstel is artikel II (nieuw) en artikel III toegevoegd. De artikelen regelen dat de Wmcz respectievelijk de Wkcz zodanig worden gewijzigd, dat deze niet meer van toepassing zijn op voorzieningen uit de Wmo.

• 10. Artikel IV is aan het wetsvoorstel toegevoegd en regelt dat voorzieningen waarop de Wmo van toepassing is, niet meer als vorm van hulp in de zin van de Kwaliteitswet zorginstellingen kunnen worden aangewezen.

• 11. In het wetsvoorstel zijn drie samenloopbepalingen opgenomen (VI t/m VIII) die voorzien in nadere afstemming van het wetsvoorstel met het wetsvoorstel Wcz dat bij de Tweede Kamer aanhangig is.

• 12. Aan het wetsvoorstel is artikel X toegevoegd waarin is geregeld dat de artikelen van deze wet voor het eerst van toepassing zijn op kalenderjaren na 2012. Tevens is opgenomen dat tot het moment waarop een gemeente de noodzakelijke voorzieningen met betrekking tot een effectieve en laagdrempelige afhandeling van klachten en de medezeggenschap van cliënten heeft getroffen, de Wkcz van toepassing blijft op klachten en de Wmcz van toepassing op de medezeggenschap.

• 13. Tot slot is de toelichting mede in verband met de door de Afdeling aanbevolen aanvullingen ingrijpend gewijzigd en zijn in de wettekst enkele redactionele verbeteringen aangebracht.

De vice-president van de Raad van State,

H. D. Tjeenk Willink