Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Inhoudsopgave		Blz.
I. Algemeen deel		1
	1. Algemeen	1
	2. Begeleiding en de Wmo	5
	3. Ondersteuning van de mantelzorger die met permanent toezicht is belast	9
	4. Gemeentelijke vrijheid bij het verstrekken van een persoonsgebonden budget	11
	5. Kwaliteit en toezicht	12
	6. Klachtrecht, medezeggenschap en melding calamiteiten en geweld	15
	7. Cliëntervaringsonderzoek	16
	8. Overige onderwerpen	18
	9. Overgangsrecht en transitie	19
	10. Financiële consequenties	22
	11. Administratieve lasten	23
II. Artikelsgewijze toelichting		24

I. ALGEMEEN DEEL

1. Algemeen

Inleiding

Met dit wetsvoorstel worden wijzigingen aangebracht in de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), om de gemeentelijke taken uit te breiden met begeleiding voor personen zonder verblijfsindicatie en kortdurend verblijf ten behoeve van personen die zijn aangewezen op permanent toezicht. Gemeenten worden op grond van de Wmo jegens de individuele burger verantwoordelijk voor de met begeleiding en kortdurend verblijf te bereiken resultaten. Begeleiding richt zich op het kunnen uitvoeren van dagelijkse levensverrichtingen en structureren van het persoonlijk leven en daarover regie voeren. Kortdurend verblijf richt zich op de noodzakelijke ontlasting van de mantelzorger die met permanent toezicht is belast. Om helderheid te bieden over deze taken, wordt de compensatieplicht uitgebreid. De aanspraak op begeleiding en kortdurend verblijf ingevolge de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) wordt beëindigd.

Met het wetsvoorstel wordt een volgende stap gezet op de met de totstandkoming van de Wmo ingeslagen weg. De regering wil dat iedere burger «mee kan doen» in de samenleving. Zij streeft ernaar dat in de samenleving niemand buitenspel staat. Daarbij staan de eigen verantwoordelijkheid en de eigen kracht van de burger en zijn of haar netwerk voorop. Er wordt minder uitgegaan van beperkingen van mensen en de zorg die daarbij past, maar meer van wat mensen zelf kunnen en hoe zij geholpen kunnen worden om te participeren. De zorg moet niet te vroeg en te veel uit handen worden genomen. Dit betekent dat ondersteuning van burgers met een beperking vorm moet krijgen vanuit het perspectief van maatschappelijke participatie en minder vanuit het perspectief van zorgverlening. Hierbij past een op maat gesneden ondersteuning, waardoor kansen voor de burger ontstaan om meer en beter op eigen kracht zelfstandig te participeren. Dit vraagt om een nieuwe manier van denken en werken bij professionals en een nieuwe balans in verantwoordelijkheden tussen burgers en overheid, tussen burgers onderling en tussen overheden onderling.

Volgens de regering kan ondersteuning van de burger het beste worden gerealiseerd door deze zo dicht mogelijk bij de burger te regelen. De gemeente staat in de keten van overheden het dichtst bij de burger en is de overheid die de burger en zijn sociale en maatschappelijke omgeving het beste kent. Voor de burger geldt dat deze zich met zijn ondersteuningsvraag beter tot zijn eigen gemeente kan wenden dan tot een zorgkantoor op afstand. De gemeente is in staat om verbindingen te leggen met andere gemeentelijke beleidsterreinen, zoals het welzijnsbeleid, het woonbeleid, de schuldhulpverlening, jeugdzorg, (speciaal) onderwijs en het lokale werkgelegenheidsbeleid, en is eveneens in staat om de tot die beleidsterreinen behorende infrastructuren in onderlinge samenhang te benutten. Dit betekent dat de burger voor een integraal ondersteuningsaanbod bij zijn of haar eigen gemeente terecht kan. Zo ontstaat de kans op een optimale, doelmatige inzet van middelen in een dicht bij de burger georganiseerd aanbod. De Wmo biedt dus ruimte voor integraal maatwerk, en daarmee voor een vraaggerichte en op de mogelijkheden en de behoeften van de burger toegesneden ondersteuning.

De decentralisatie van begeleiding voor burgers zonder verblijfsindicatie en kortdurend verblijf, die met dit wetsvoorstel wordt gerealiseerd, past bij de omslag van zorg naar participatie en het uitgangspunt van een integraal, dicht bij de burger georganiseerd aanbod. De met deze, tot de zorg waarop ingevolge de AWBZ behorende, zorgfuncties beoogde resultaten op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie kunnen naar het oordeel van de regering beter worden bereikt vanuit het beginsel dat de eigen kracht van de burger en zijn netwerk voorop staat, met een precies op de behoefte van de burger toegesneden ondersteuning, in plaats van met een standaardvoorziening op grond van de AWBZ die uitgaat van hetgeen de burger niet (meer) kan. De Wmo is bij uitstek geschikt om deze ondersteuning te bieden.

Bij het uitgangspunt van de «eigen kracht» van mensen bij het oplossen van problemen is een beroep op informele zorgverleners (mantelzorgers en vrijwilligers) onontkoombaar. Het merendeel van alle mantelzorgers en vrijwilligers vindt het vanzelfsprekend dat zij zorg en ondersteuning bieden aan een naaste. Er dient evenwel oog te zijn voor de keerzijde hiervan, namelijk dat de draagkracht van deze mensen, vooral door de duur en/of intensiteit, (tijdelijk) zwaar onder druk kan komen te staan. Overbelasting ligt dan op de loer. Dit vraagt aandacht van de regering, voor het, waar nodig en mogelijk, creëren van (landelijke) randvoorwaarden, zoals het bevorderen van de mogelijkheden arbeid en zorg te kunnen combineren. Op het lokale niveau, dicht bij de burger, is aandacht en alertheid van gemeenten vereist voor het vroegtijdig signaleren van mogelijke overbelasting en, waar nodig, het treffen van adequate maatregelen. Met de decentralisatie van kortdurend verblijf zoekt de regering aansluiting met het mantelzorgbeleid dat gemeenten reeds voeren. De regering legt hiermee de ondersteuning van de mantelzorger in één hand. De gemeente is, ook in dit geval, veel beter in staat om rekening te houden met de persoonlijke omstandigheden van de mantelzorger dan een zorgkantoor.

Begeleiding voor burgers zonder verblijfsindicatie richt zich op zelfredzaamheid; hierbij gaat het onder meer om het bieden van hulp en ondersteuning bij dagelijkse levensverrichtingen, het aanbrengen van structuur in iemands leven, het voeren van regie en het bieden van toezicht. Taken die bij elke burger een andere invulling, en dus maatwerk, vragen. Circa 180 000 burgers zonder verblijfsindicatie hadden in 2010 recht op extramurale AWBZ-begeleiding.1 Kortdurend verblijf in de AWBZ omvat logeren in een instelling gedurende drie etmalen per week indien de cliënt aangewezen is op permanent toezicht. Voorwaarde is, dat sprake moet zijn van ontlasting van degene die gebruikelijke zorg of de mantelzorg levert. Zonder dat toezicht zou de cliënt intramuraal moeten verblijven.

Dit wetsvoorstel draagt ook bij aan een verdere verbreding en versterking van de Wmo. Gemeenten krijgen de beschikking over meer instrumenten en mogelijkheden om de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie van hun burgers te bevorderen en een ondersteuning te organiseren die nog meer op de maat van de burger is toegesneden. Om dit goed te kunnen doen, geeft de regering aan gemeenten een zo groot mogelijke beleidsvrijheid, waardoor de kansen voor innovatie worden vergroot en er meer mogelijkheden ontstaan om verbindingen te leggen met andere gemeentelijke beleidsterreinen.

Tegelijkertijd past deze decentralisatie in de maatregelen om de langdurige zorg betaalbaar te houden. Al in 2004 gaf het toenmalige kabinet blijk van deze visie, in 2005 gevolgd door het wetsvoorstel Wmo.2 Met de constatering dat de «productie» van AWBZ-functies buitenproportioneel was gegroeid en dat dit op termijn, mede met het oog op de vergrijzing en de ontgroening, niet meer houdbaar was, was het nemen van maatregelen noodzakelijk om de AWBZ te beheersen. De Wmo voorzag in die nieuwe verantwoordelijkheidsverdeling op het gebied van zorg en maatschappelijke ondersteuning, waarbij gemeenten verantwoordelijk werden voor een samenhangend, lokaal, aanbod van maatschappelijke ondersteuning. De AWBZ-functie «huishoudelijke verzorging», de Welzijnswet en de Wet voorzieningen gehandicapten zijn, als samenhangende beleidsterreinen, in 2007 in de Wmo opgegaan.

Ten slotte bevat dit wetsvoorstel een aantal wijzigingen op het gebied van kwaliteit, toezicht, meldplicht bij calamiteiten en geweld, klachtrecht, medezeggenschap en het cliëntervaringsonderzoek.

Maatschappelijke ondersteuning

Afstemming met de VNG

In lijn met de bepalingen in de Code Interbestuurlijke Verhoudingen is aan de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) advies gevraagd. De VNG heeft bij brieven van 17 mei 2011 en 22 september 2011 bestuurlijk advies uitgebracht over het wetsvoorstel. In de Bestuursafspraken 2011–2015 met de VNG is voorts opgenomen onder welke voorwaarden de met dit wetsvoorstel te bewerkstelligen decentralisatie plaatsvindt. Uit zowel de adviezen als de Bestuursafspraken 2011–2015 blijkt dat de VNG de decentralisatie van begeleiding en kortdurend verblijf, en de voorwaarden waaronder dit geschiedt, omarmt.4 Op enkele specifieke opmerkingen van de VNG wordt verderop in deze memorie van toelichting ingegaan, in het bijzonder ten aanzien van de uitbreiding van de compensatieplicht. Bij de onderwerpen waar de VNG een standpunt over heeft ingenomen, is dit standpunt in de tekst hierna weergegeven. Daar is aan toegevoegd wat het resultaat is geweest van het bestuurlijk overleg dat naar aanleiding van de brieven heeft plaatsgevonden.

Vanzelfsprekend trekt de regering bij de implementatie van dit wetsvoorstel nauw op met de VNG, in het door VWS en VNG gezamenlijk opgezette «Transitiebureau».

2. Begeleiding en de Wmo

Om geen twijfel te laten bestaan over wat de burger van de gemeente mag verwachten, is het nodig om vast te leggen dat de met begeleiding te bereiken resultaten onderdeel zijn van de compensatieplicht in de Wmo. Hieronder wordt ingegaan op de huidige systematiek in AWBZ en Wmo en de met de begeleiding beoogde resultaten.

Systematiek AWBZ en Wmo

De AWBZ biedt aan de burger die daarvoor op grond van een indicatie in aanmerking komt, aanspraak op één of meer vormen van zorg. In de Wmo heeft de burger recht op compensatie van de beperkingen in zijn zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Gemeenten zijn daarbij vrij om in overleg met de burger te bepalen op welke wijze en met welke voorzieningen de beperkingen worden gecompenseerd. In dit wetsvoorstel wordt begeleiding dan ook niet in de vorm van een voorziening in de Wmo ondergebracht, maar wordt het met begeleiding te bereiken resultaat onder het toepassingsbereik van de Wmo gebracht. Het gaat er dan om, dat de burger in staat moet worden gesteld om dagelijkse levensverrichtingen uit te voeren en het persoonlijk leven te structureren en daarover regie te voeren zodat hij in de samenleving kan participeren.

Begeleiding (AWBZ)

Resultaten van begeleiding en de Wmo

Het bevorderen of doen behouden van zelfredzaamheid van de burger of het compenseren van een gebrek aan zelfredzaamheid is op grond van de Wmo reeds een taak van de gemeente. Hierbij gaat de Wmo uit van de zelfredzame burger, die zelf verantwoordelijk is voor deelname aan het maatschappelijke verkeer. Als de burger daarbij problemen ondervindt, is het de taak van de gemeente om de burger daarin te ondersteunen. Onder zelfredzaamheid wordt hier verstaan: «het lichamelijke, verstandelijke, geestelijke en financiële vermogen om zelf voorzieningen te treffen die deelname aan het normale maatschappelijke verkeer mogelijk maken.» 6

Ook begeleiding richt zich op zelfredzaamheid. De AWBZ-aanspraak op (extramurale) begeleiding is in termen van de Wmo tot nu toe een voorliggende voorziening. Ingevolge artikel 2 van de Wmo kan geen aanspraak op maatschappelijke ondersteuning worden gemaakt als er een voorziening op grond van een andere wettelijke bepaling bestaat. Met het vervallen van de AWBZ-aanspraak op begeleiding (vgl. artikel IX en de parallel aan deze wetswijziging te realiseren wijziging van het Besluit zorgaanspraken AWBZ), staat artikel 2 van de Wmo de gemeente niet langer in de weg bij het ten volle oppakken van die taak, ook waar het begeleiding betreft.

Het resultaat van begeleiding en compensatieplicht

In artikel 4 van de Wmo is bepaald dat gemeenten verplicht zijn om burgers die in de prestatievelden 4, 5 en 6 (zie artikel 1, onderdeel g) zijn bedoeld, met voorzieningen te compenseren voor beperkingen die zij ondervinden in hun zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Het gaat om een brede categorie mensen: mensen met fysieke beperkingen, psychische of psychosociale problemen. Voorzieningen kunnen ook worden getroffen om mantelzorgers te ondersteunen. Vanzelfsprekend moet er wel iets «aan de hand» zijn waardoor de burger in diens zelfredzaamheid wordt belemmerd: voelt iemand zich eens wat neerslachtig, dan wil dat nog niet zeggen dat er een psychosociaal probleem is dat voor compensatie in aanmerking komt.

Indien de burger zelf niet in staat is om de beperking in de participatie op te heffen, moet de gemeente voorzieningen treffen zodat de burger een huishouden kan voeren, zich in en om de woning kan verplaatsen, en lokaal per vervoermiddel, medemensen kan ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden kan aangaan.

De met begeleiding beoogde resultaten sluiten niet voldoende aan bij de in het huidige artikel 4 van de Wmo genoemde resultaten die met de compensatie moeten worden bereikt. Om deze resultaten onderdeel van de compensatieplicht te laten worden, wordt aan artikel 4, eerste lid, van de Wmo een onderdeel toegevoegd. De op grond van dit onderdeel te treffen voorzieningen dienen de burger in staat te stellen om dagelijkse levensverrichtingen uit te voeren en het persoonlijk leven te structureren en daarover regie te voeren.

Dit nieuwe onderdeel richt zich in de eerste plaats op praktische handelingen en vaardigheden, gericht op de zelfredzaamheid in de dagelijkse leefsituatie, met inbegrip van het voorkomen van het verlies van zelfredzaamheid. Op grond hiervan kan bijvoorbeeld ondersteuning en hulp worden geboden bij eenvoudige of complexe (praktische) taken/activiteiten, of bij het oplossen van praktische problemen die buiten de dagelijkse routine vallen, het optillen en verplaatsen van voorwerpen die iemand dagelijks nodig heeft, of het beheer van huishoudgeld en de thuisadministratie. De VNG heeft in haar advies opgemerkt dat «het uitvoeren van dagelijkse levensverrichtingen» geen zelfstandig met inzet van begeleiding te bereiken resultaat is. De regering onderschrijft deze opvatting, en benadrukt dat dit begrip uitsluitend in samenhang met de andere onderdelen van dit resultaatgebied moet worden gelezen. Het uitvoeren van dagelijkse levensverrichtingen zoals in dit resultaatgebied bedoeld, dient bij te dragen aan de structuur en de regie over het persoonlijke leven. Het onvermogen om praktische handelingen te verrichten staat meestal niet op zich. Bijvoorbeeld, het feit dat iemand zijn bril niet kan oprapen, zal veelal een gevolg zijn van een fysieke beperking, maar die veroorzaakt waarschijnlijk wel meer ongemak waardoor regie en zelfstandig functioneren onmogelijk is geworden. Is het niet kunnen oprapen van de bril de «enige» belemmering, dan zal begeleiding niet de voor de hand liggende oplossing voor dat probleem zijn. Mogelijk is dan een praktische voorziening aangewezen. Hetzelfde geldt als iemand bijvoorbeeld niet (meer) in staat is om zelf te koken; de gemeente bekijkt of het probleem ligt in bijvoorbeeld regievoering of dat een aangepaste keuken en/of keukenapparatuur aangewezen is en/of een maaltijdvoorziening. Het zal ook in dit voorbeeld niet altijd nodig zijn om persoonlijke begeleiding toe te wijzen.

Ten tweede is dit nieuwe onderdeel gericht op het compenseren en actief herstellen van het beperkte of afwezige regelvermogen van de burger, waardoor deze onvoldoende of geen regie over het eigen leven kan voeren. Het gaat dan bijvoorbeeld om zaken als het regelen van randvoorwaarden op het gebied van wonen, onderwijs, werk en inkomen, hulp bij het plannen, stimuleren en voorbespreken van activiteiten, hulp bij het initiëren of het op- of bijstellen van dag- of weekplanning, het inzicht geven in (mogelijke) gevolgen van besluiten en hulp bij het zich aan regels en afspraken houden en het corrigeren van besluiten of gedrag.

De vorm waarin de resultaten van de compensatieplicht van artikel 4 wordt bereikt, behoort tot de beleidsvrijheid van de gemeente. Dit biedt mogelijkheden tot een meer cliëntgericht aanbod. De ondersteuning die gemeenten bieden, kan afwijken van de ondersteuning die de burger gewend was te ontvangen uit hoofde van de AWBZ. Het is aan aanbieders om een aanbod te creëren dat past binnen de Wmo en binnen de door gemeente gekozen vormen van ondersteuning. Aanbieders worden daarmee aangesproken op creativiteit, innovatie en doelmatigheid. Gemeenten krijgen de verantwoordelijkheid voor, c.q. de regiefunctie over een nieuwe doelgroep, te weten cliënten met matige en ernstige beperkingen. Ook krijgen gemeenten daarbij te maken met nieuwe aanbieders die voor deze groep de door gemeenten gekozen passende ondersteuning kunnen aanbieden, waaronder (huidige) AWBZ-instellingen.

Van indicatiestelling naar «keukentafelgesprek»

Voorwaarde om in aanmerking te komen voor begeleiding op grond van de AWBZ, is dat de burger hiervoor een indicatie verkrijgt. Deze indicatie wordt afgegeven door of onder verantwoordelijkheid van het Centrum indicatiestelling zorg (CIZ). Het CIZ beoordeelt op basis van objectieve criteria of iemand op begeleiding is aangewezen, zodat de beoordeling in het hele land gelijk is. Een dergelijke, uniforme wijze van indicatiestelling past niet in de systematiek van de Wmo, waarin maatwerk en de lokale situatie een belangrijke rol spelen. Met ingang van 1 januari 2014 (en voor een deel van de cliënten al in 2013) heeft de gemeente binnen de Wmo vrijheid om zelf, in overleg met de burger, te bepalen op welke wijze de hulpvraag van de burger wordt beantwoord.

Gemeenten zullen naar verwachting met de decentralisatie van de extramurale begeleiding en met de komst van nieuwe doelgroepen, met soms complexe problematiek, opnieuw bezien wat de meest passende wijze van beoordeling is voor deze groepen, met welke nieuwe partners samengewerkt zal moeten worden en welke expertise moet worden opgedaan. Zoals door de VNG en de G32 aangegeven in hun visie «Van zorg naar participatie»8, zullen gemeenten dit doen in overleg met de organisaties van cliënten.

Vervoer naar en van begeleiding

3. Ondersteuning van de mantelzorger die met permanent toezicht is belast

Inleiding

Kortdurend verblijf (AWBZ)

Volgens artikel 9a van het Besluit zorgaanspraken AWBZ betreft kortdurend verblijf het logeren van een persoon met een aandoening, beperking of een handicap in een instelling gedurende maximaal drie etmalen per week, als de zorg voor die persoon noodzakelijkerwijs gepaard gaat met permanent toezicht. De aanspraak op kortdurend verblijf bestaat slechts als ontlasting van de perso(o)n(en) die gebruikelijke zorg of mantelzorg leveren, zoals ouder(s), partner of andere huisgenoten, noodzakelijk is, bijvoorbeeld bij dreigende overbelasting. Kortdurend verblijf is bedoeld als aanvulling op wonen in de thuissituatie, voor het geval de persoon in kwestie zonder deze vrijwillige zorg en dit toezicht thuis zou zijn aangewezen op intramuraal verblijf. Kortdurend verblijf draagt er dus aan bij dat de persoon met een aandoening, beperking of handicap thuis kan blijven wonen en niet in een instelling hoeft te worden opgenomen.

Het resultaat van kortdurend verblijf en de Wmo

Het resultaat van kortdurend verblijf als vorm van maatschappelijke ondersteuning

Mantelzorg is in artikel 1, eerste lid aanhef en onder b, van de Wmo gedefinieerd als – samengevat – langdurige zorg die wordt geboden aan een hulpbehoevende door personen uit diens directe omgeving, waarbij zorgverlening rechtstreeks voortvloeit uit de sociale relatie en gebruikelijke zorg overstijgt. Het ondersteunen van mantelzorgers is (vgl. prestatieveld 4) onderdeel van maatschappelijke ondersteuning. Kortdurend verblijf richt zich binnen de AWBZ op de persoon die de langdurige zorg ontvangt, ter ontlasting van diens mantelzorger. Dat laatste betekent dat het resultaat van kortdurend verblijf, ontlasting van de mantelzorger, reeds in het bestaande vierde prestatieveld past.

Het resultaat van kortdurend verblijf en compensatieplicht

Permanent toezicht

De plicht van de gemeente om voorzieningen te treffen die de mantelzorger in staat stellen de mantelzorg voort te zetten, ziet slechts op de mantelzorger van een persoon op wie permanent toezicht moet worden gehouden. Hierbij is sprake van «bovengebruikelijk» toezicht; het is geen «gewoon» (ouderlijk) toezicht of gebruikelijke zorg. Er zijn verschillende redenen denkbaar waarom permanent toezicht is aangewezen. Het kan te maken hebben met fysieke zorg, bijvoorbeeld in het geval van een oudere met dementie die wil opstaan, maar is vergeten dat hij niet meer mobiel is, of bij andere risico’s op valgevaar. Het kan ook gaan om het verlenen van zorg op ongeregelde tijden bij mensen met zware fysieke beperkingen als gevolg van een lichamelijke handicap, bij wie continu hulp en begeleiding bij alle dagelijkse activiteiten nodig is. Ook kan het gaan om de noodzaak in te kunnen grijpen bij gedragsproblemen, veroorzaakt door een psychiatrische of psychogeriatrische beperking of verstandelijke handicap.

De VNG heeft opgemerkt dat de in het nieuwe artikel 4, derde lid, neergelegde verplichting zich niet verdraagt met de in de aanhef van artikel 4, eerste lid, (geherformuleerde) gedachte dat mantelzorgers geen eigenstandig recht op voorzieningen hebben. De regering benadrukt echter dat de in artikel 4, derde lid, nieuw, neergelegde verplichting geen eigenstandig recht voor de mantelzorger schept, maar een recht is voor de op toezicht aangewezen persoon. Deze heeft er belang bij dat zijn mantelzorger beschikbaar blijft en dus ook dat deze, zonodig, wordt ontlast.

4. Gemeentelijke vrijheid bij het verstrekken van een persoonsgebonden budget

De wetswijziging als zodanig heeft geen effect op pgb’s die de gemeente op het moment van de inwerkingtreding van deze wet al heeft toegekend. Deze mensen behouden hun pgb tot aan het moment dat dit afloopt.

De VNG is het eens met de keuze om het aanbieden van een pgb aan personen die in aanmerking komen voor een individuele voorziening, niet langer verplicht te stellen. De VNG is ervan overtuigd dat het pgb in de Wmo (zonder die verplichting) in stand kan blijven en heeft een «position paper» opgesteld waarin de ambities van gemeenten met het pgb worden beschreven11. De VNG is wel bezorgd over de vraag of het financiële effect van de afschaffing van het pgb in de AWBZ voor personen zonder verblijfsindicatie zich ook doorvertaalt in de Wmo. Met name is het volgens de VNG de vraag of de veronderstelde vraaguitval van 33% als gevolg van deze inperking realistisch zal blijken te zijn. Als dit niet het geval is, zullen gemeenten het pgb nog slechts zeer restrictief gaan toepassen om financiële risico’s te beperken, en dit zou in de ogen van de VNG een ongewenst effect zijn. Op verzoek van enkele fracties in de Tweede Kamer is de veronderstelling ten aanzien van de vraaguitval onafhankelijk getoetst door het Centraal Planbureau (CPB)12. Het CPB verwacht dat op lange termijn een hogere vraaguitval van ca. 45% gerealiseerd wordt. Omdat een groep mensen gewend is aan zorg gefinancierd met een pgb, raamt het CPB op korte en middellange termijn een vraaguitval van 35%. De regering acht op basis van de onafhankelijke toets door het CPB de veronderstelde uitval van 33% realistisch13.

5. Kwaliteit en toezicht

Participatie van burgers vraagt om maatwerk. De burger mag van zijn gemeente verwachten dat hij ondersteund wordt in zijn participatie als hij echt niet «op eigen kracht» of met behulp van zijn eigen netwerk kan meedoen. Bij die ondersteuning moet de burger centraal staan. Dat wil zeggen dat zijn vraag serieus wordt genomen en dat de ondersteuning, in welke vorm ook, zo dicht mogelijk bij de cliënt is georganiseerd en op diens behoefte afgestemd.

De regering kiest er met dit wetsvoorstel voor, de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor een goede en cliëntgerichte maatschappelijke ondersteuning verder te versterken en de gemeentelijke kwaliteitszorg beter te verankeren in de Wmo. Hiermee worden de lijnen tussen aanbieders en de gemeente zo kort mogelijk, waarbij de gemeente door de kennis van de lokale omstandigheden en opgevangen signalen, veel sneller en adequater kan reageren dan de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ), die meer vanaf een afstand opereert.

Bij een goede invulling van gemeentelijk toezicht is o.a. (het organiseren van) een goede signaleringsfunctie van belang. Tijdige signalering van ontevredenheid van cliënten, problemen in de hulpverlening en wat dies meer zij, maakt immers snel ingrijpen mogelijk, nog voordat zich ernstige misstanden voordoen. Doordat de gemeentelijke overheid dicht bij de burger en bij de lokale uitvoering van de maatschappelijke ondersteuning is georganiseerd, kunnen signalen van mogelijke misstanden en ontevreden cliënten hen snel bereiken zodat zij, waar noodzakelijk, kunnen ingrijpen.

De voorgestelde wetswijziging (artikel 3, vierde lid, onder d, en artikel 5, derde lid, nieuw) maakt gemeenten volledig verantwoordelijk voor de kwaliteit van de uitgevoerde maatschappelijke ondersteuning en het toezicht daarop. Daarom wordt de toepasselijkheid van de Kwaliteitswet zorginstellingen op de maatschappelijke ondersteuning beëindigd (vgl. artikel IV).Het toezicht op de kwaliteit van de maatschappelijke ondersteuning wordt eveneens een geheel gemeentelijke aangelegenheid. Daarmee komt het toezicht van de IGZ op de maatschappelijke ondersteuning te vervallen. Het IGZ-toezicht wordt daarmee beperkt tot de zorg waarop de Wet cliëntenrechten zorg van toepassing zal zijn.

Dat wil evenwel niet zeggen dat het, gelet op het belang van een goede kwaliteit van de maatschappelijke ondersteuning en de verantwoordelijkheid van de minister voor een goede werking van het wettelijke systeem, niet op zijn plaats zou zijn dat nog enige tijd van rijkswege wordt toegezien op de wijze waarop de gemeenten zich in dezen van hun, deels nieuwe, verantwoordelijkheid kwijten. Daarom voorziet het nieuwe artikel 27 in toezicht door de IGZ op de wijze waarop de gemeenten hun kwaliteitstoezicht uitvoeren (eerste lid).

De nieuwe opzet van het cliëntervaringsonderzoek biedt de gemeente daarbij structureel inzicht in de ervaring van cliënten met de geboden ondersteuning en welk effect zij daarvan hebben ondervonden. Gemeenten bevragen regelmatig de burgers over hun ervaringen met de aan hen geleverde maatschappelijke ondersteuning. Ook zorgvuldig onderzoek van klachten van burgers en communicatie met hen hierover kan een nuttige rol vervullen bij de invulling van een goed functionerend instrument.

De regering gaat ervan uit dat de gemeenten zich zorgvuldig zullen kwijten van hun nieuwe verantwoordelijkheden wat betreft de kwaliteit en het toezicht daarop. Als extra waarborg ziet de IGZ op systeemniveau toe op het gemeentelijke toezicht.

6. Klachtrecht, medezeggenschap en melding calamiteiten en geweld

De toepasselijkheid van de Wkcz en de Wmcz op de maatschappelijke ondersteuning vervalt (vgl. artikel II en III).

Calamiteiten en geweld

7. Cliëntervaringsonderzoek

De regering is van mening dat het huidige artikel 9 in de Wmo, dat de horizontale verantwoording regelt, onvoldoende functioneert. Het doel was dat burgers en maatschappelijke organisaties op eenvoudige wijze de prestaties van hun gemeente op het terrein van de maatschappelijke ondersteuning zouden kunnen beoordelen en deze zouden kunnen vergelijken met de prestaties van andere gemeenten. Daartoe verplicht artikel 9 van de Wmo gemeenten om tevredenheidsonderzoeken te houden en de uitkomsten daarvan jaarlijks te publiceren, tegelijk met gegevens over hun prestaties zoals voorgeschreven in de Regeling maatschappelijke ondersteuning (Rmo). Naast deze publicatieplicht geldt dat zij de hiervoor bedoelde gegevens overleggen aan een door de minister aangewezen instelling. Deze onderzoeksinstelling verzamelt en analyseert deze gegevens en verwerkt ze in rapportages waarin de prestaties van de gemeenten in een betekenisvolle samenhang onderling worden vergeleken.

De gegevens die nu op grond van artikel 9 worden verzameld en gepubliceerd, zijn minder goed geschikt voor het beoogde doel. De prestatiegegevens zijn vooral gegevens over de inzet en activiteiten van gemeenten. Deze zeggen weinig over de resultaten die de gemeente behaalt ten aanzien van «het kunnen meedoen» van haar burgers. Verder zijn de uitkomsten van de tevredenheidsonderzoeken minder betrouwbaar en niet vergelijkbaar, dat laatste omdat ze vormvrij zijn. Om deze gebreken in één keer te ondervangen, wordt met de voorgestelde wijziging van artikel 9 verduidelijkt dat het gaat om een cliëntervaringsonderzoek. Dit vervangt zowel het tevredenheidsonderzoek als het onderzoek naar de prestatiegegevens. Tevens wordt een nieuw lid toegevoegd aan artikel 9 met het doel het cliëntervaringsonderzoek te standaardiseren, waardoor vergelijking tussen gemeenten mogelijk wordt. De regering komt met deze wijziging ook tegemoet aan de door de Tweede kamer aangenomen motie over het belang van een onafhankelijke meting van de cliënttevredenheid15.

Bij een cliëntervaringsonderzoek wordt onderzocht wat de ervaringen zijn van de cliënten met de geboden ondersteuning en welk effect ze ervan hebben ondervonden wat betreft de verbetering van hun zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Op deze wijze worden zowel de vraag naar de resultaten van de maatschappelijke ondersteuning als de vraag naar de beleving ervan door de cliënten in één onderzoek geïntegreerd. Omdat gevraagd wordt naar de concrete ervaringen van de cliënten, zijn de uitkomsten van een cliëntervaringsonderzoek betrouwbaarder dan die van een klanttevredenheidsonderzoek, waarin gevraagd wordt naar een oordeel over de geboden diensten, vaak in de vorm van een rapportcijfer.

8. Overige onderwerpen

Overlegbepaling

Op 26 augustus 2009 is artikel 10a van de Wmo in werking getreden.16 In deze bepaling is geregeld dat de aanbieder aan wie de opdracht tot het verlenen van huishoudelijke hulp is gegund, met de aanbieder(s) die de huishoudelijke verzorging daarvóór hebben uitgevoerd en aan wie niet langer (of voor minder uren) een opdracht is gegund, in overleg moet treden over de overname van personeel. Deze bepaling is ingevoerd met het oog op continuïteit van de ondersteuning van de burger en behoud van het personeel voor de thuiszorgsector. Dezelfde overwegingen zijn redenen om deze verplichting ook ten aanzien van extramurale begeleiding te doen gelden. Ook hier is het op zijn plaats dat wordt gestimuleerd dat de burger na gunning aan een (andere) aanbieder dezelfde begeleider kan behouden.

Wensen VNG

Europese sociale zekerheidsverordening

9. Overgangsrecht en transitie

Overgangsrecht

In de Bestuursafspraken 2011–2015 is afgesproken dat gemeenten vanaf 2013 verantwoordelijk zijn voor personen die voor het eerst (of na het einde van een eerdere indicatieperiode opnieuw) een beroep doen op extramurale begeleiding. Eerst vanaf 2014 worden gemeenten verantwoordelijk voor alle personen die in aanmerking komen voor extramurale begeleiding. Personen die bij de inwerkingtreding van de wetswijziging op grond van de AWBZ aanspraak hebben op begeleiding, houden die aanspraak ten laste van hun zorgverzekeraar (het zorgkantoor) tot het einde van de periode waarvoor de indicatie geldt, doch uiterlijk tot 1 januari 2014. Met artikel IX wordt dit geregeld.

De regering is zich ervan bewust dat er veel op gemeenten afkomt, de komende jaren. Daarom is fasering en inhoudelijke afstemming met andere voornemens tot decentralisatie van groot belang.

Expertise gemeenten en transitiebureau

Gemeenten hebben met de invoering van de Wmo waardevolle ervaring opgedaan. Zij hebben destijds een nieuwe infrastructuur opgezet om onder andere de huishoudelijke hulp, die overkwam vanuit de AWBZ, op een goede wijze in te bedden in het gemeentelijke domein. In de afgelopen jaren is aan deze infrastructuur verder gebouwd. Ontwikkelingen als «De Kanteling» en «Welzijn Nieuwe Stijl» dragen bij aan het volwassen worden van de Wmo. Deze ervaring bij grote veranderingstrajecten biedt een goede basis om ook de extramurale begeleiding binnen het kader van de Wmo goed op te vangen en vorm te geven.

Deze ervaring is echter op zichzelf niet voldoende. De regering onderkent dat het bij de onderhavige decentralisatie gaat om begeleiding voor kwetsbare burgers en neemt dan ook maatregelen om deze transitie zorgvuldig te doen plaatsvinden. Om cliënten, gemeenten, aanbieders en cliënten- en patiëntenorganisaties tijdig te informeren en voor te bereiden op de decentralisatie van de extramurale begeleiding en om aanbieders te inspireren nieuwe ondersteuningsvormen te ontwikkelen, is een implementatietraject ingezet. Daarbij wordt nauw samengewerkt met de VNG. Medewerkers van het ministerie van VWS vormen samen met medewerkers van de VNG het zogenaamde Transitiebureau. Het Transitiebureau ondersteunt gemeenten, aanbieders en cliëntorganisaties in de voorbereiding van de decentralisatie, onder meer door het beschikbaar stellen van goede voorbeelden. In het voorjaar van 2011 is daarmee een start gemaakt door de organisatie van 32 regiobijeenkomsten voor gemeenten en zorgaanbieders verspreid over het land. Die bijeenkomsten voorzagen in de eerste informatiebehoefte en vormden in veel gevallen een aanzet om op lokaal niveau met elkaar in gesprek te gaan, voor zover dat nog niet was gebeurd. In september 2011 is hier een vervolg aan gegeven met drie bijeenkomsten voor wethouders. Naast informatieverstrekking vanuit het Transitiebureau hebben enkele wethouders goede voorbeelden van samenwerkingsinitiatieven gepresenteerd, zoals ten aanzien van de zogeheten «coalitieaanpak» (samenwerking met aanbieders en cliëntenorganisaties), bovenlokale samenwerking en een verbinding van het thema begeleiding met het jeugddossier.

Vanuit het bureau zal ook informatie verstrekt worden aan gemeenten, patiënten- en cliëntenorganisaties, aanbieders en vrijwilligersorganisaties met als doel de communicatie richting cliënten die gevolgen ondervinden van deze decentralisatie, vorm te geven. Daarnaast is aan de landelijke cliëntorganisaties, met inbegrip van de landelijke koepel van Wmo-raden, gevraagd een plan op te stellen om de lokale belangenbehartiging, waaronder die van de kleine doelgroepen, te versterken. De regering geeft aldus, zoals hierboven reeds gemeld, uitvoering aan de motie-Smilde/Uitslag over Wmo-adviesraden19 en komt hiermee tevens tegemoet aan een van de aandachtspunten uit het eerder genoemde SCP-rapport, namelijk dat de belangen van kleine doelgroepen niet altijd worden behartigd door een Wmo-raad.

Kortom, met de inzet van het Transitiebureau, dat bewerkstelligt en er op toeziet dat de kennis en expertise van organisaties als het CIZ, Zorgverzekeraars Nederland en zorgkantoren worden betrokken in de transitie en dat gemeenten hiervan gebruik kunnen maken, heeft de regering er het volste vertrouwen in, dat gemeenten voldoende toegerust zijn, wanneer zich de eerste burgers melden.

De decentralisatie van begeleiding kan uiteraard niet los worden gezien van de opgave die gemeenten hebben in het kader van de Wet Werken naar Vermogen, de decentralisatie van de Jeugdzorg en de invoering van Passend Onderwijs. In de diverse implementatietrajecten wordt daarom, waar mogelijk en wenselijk, ondersteuning aan gemeenten geboden om een integrale aanpak van de decentralisaties mogelijk te maken.

Ook MEE heeft veel expertise ten aanzien van bepaalde doelgroepen. Momenteel vinden gesprekken plaats over een nauwere samenwerking tussen gemeenten en MEE-organisaties en de rol die de MEE-organisaties in het kader van de decentralisatie van begeleiding kunnen vervullen. Een nauwere samenwerking en aansluiting op elkaar is ook van belang in verband met het toekomstperspectief van de cliëntondersteuning. De expertise van MEE kan zowel ingezet worden op het terrein van deskundigheidsbevordering (bijvoorbeeld het geven van cursussen aan consulenten van gemeenten) als op individueel cliëntniveau, bijvoorbeeld door deelname in het Wmo-loket c.q. de Kantelingsgesprekken, en zo voort.

Op een vergelijkbare manier is ook onderzocht of er specifieke maatregelen nodig zijn voor cliëntgroepen die te maken krijgen met de decentralisatie van de jeugdzorg. Ook bij deze decentralisatie worden geen groepen uitgezonderd.

Voor wat betreft de relatie met onderwijs, geldt mutatis mutandis hetzelfde. Dat neemt niet weg dat de scheidslijn tussen begeleiding die noodzakelijk is om het leren mogelijk te maken enerzijds (onderwijs) en de begeleiding die zich richt op gedragsproblematiek in de omgang met andere leerlingen (AWBZ/Wmo) anderzijds, niet altijd even scherp is. In de transitie wordt daarom beoordeeld op welke wijze die scheidslijn, met inzet van het Transitiebureau, verder kan worden aangescherpt.

10. Financiële consequenties

Het wetsvoorstel leidt tot een uitbreiding van het gemeentelijke takenpakket. De gemeenten zullen de extra kosten kunnen opvangen door een toevoeging van middelen aan het gemeentefonds die in overeenstemming is met deze taakuitbreiding.

De regering kiest voor financiering via het gemeentefonds om gemeenten voldoende beleidsvrijheid te geven om tot integraal lokaal maatwerk te komen en gemeenten te stimuleren om doelmatige en innovatieve oplossingen te ontwikkelen en aan te bieden. Bovendien zijn de verantwoordingslasten van financiering via het gemeentefonds beperkt. Hierbij wordt meer specifiek gekozen voor een decentralisatie-uitkering binnen het gemeentefonds, die het voor het Rijk mogelijk maakt maatwerk te bieden voor zowel de verdeling als de indexering van het over te hevelen budget en het Rijk beter in staat stelt de omvang en verdeling van het budget te monitoren.

De omvang en verdeling van het budget wordt in de eerste jaren na decentralisatie jaarlijks gemonitord. Hiertoe verstrekken gemeenten jaarlijks informatie over begrote en gerealiseerde uitgaven. Samen met de informatie uit de wettelijke periodieke evaluatie van de Wmo en de bevindingen uit de cliëntervaringsonderzoeken biedt dit voldoende informatie om de stelselverantwoordelijkheid van de minister van VWS ten aanzien van de Wmo in te vullen.

De met begeleiding te bereiken resultaten worden onder het compensatiebeginsel van de Wmo gebracht. De beleidsvrijheid die dit met zich meebrengt, stelt gemeenten in staat de Wmo doelmatig uit te voeren, zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de compensatieplicht. Gemeenten zijn beter in staat dan de zorgkantoren om gebruik te maken van de mogelijkheden van mensen zelf of van hun omgeving. Daarnaast kunnen zij op grond van de compensatieverplichting aansturen op het gebruik van meer doelmatige en meer passende informele of collectieve voorzieningen. De verwachting is bovendien dat bij de diensten die worden ingekocht, nieuwe, innovatieve producten zullen ontstaan. Ook daarmee kan doelmatigheidswinst worden gerealiseerd. In het Regeerakkoord21 is afgesproken een doelmatigheidskorting van € 140 mln. toe te passen op het over te hevelen budget. In de Bestuursafspraken 2011–2015 is dit bedrag vertaald in een doelmatigheidskorting van 5% op het over te hevelen budget.

Het budget dat de gemeenten uit hoofde van de nieuwe taken ontvangen, bedraagt in 2014 naar de huidige inzichten tussen € 2,7 mrd. en € 3,1 mrd. (waarop een korting van 5% is toegepast; exclusief nominale indexering). Tot en met 2015 wordt het budget geïndexeerd voor een volumegroei en een jaarlijks beschikbare nominale index. Er is sprake van een bandbreedte omdat nog onzekerheid bestaat over de exacte omvang van het over te hevelen budget. Deze onzekerheid wordt onder meer veroorzaakt doordat er nog geen realisatiecijfers beschikbaar zijn van het aantal verblijfsgeïndiceerden met de functie tijdelijk verblijf en begeleiding die deze zorg extramuraal ontvangen. Ook de realisatiecijfers voor onder meer begeleiding en kortdurend verblijf in 2011 zijn nog niet bekend. Ten slotte kan de nadere invulling van de maatregel uit het Regeerakkoord om de toegang tot de AWBZ te beperken (IQ-maatregel) nog tot mutaties in het over te hevelen budget leiden. Voor de omvang van het over te hevelen budget voor 2013 vindt thans nog onderzoek plaats naar de in- en uitstroomcijfers bij de functie begeleiding. Ultimo februari 2012 geeft de regering meer duidelijkheid over het over te hevelen budget voor 2013 voor cliënten die nieuw instromen en herindicaties.

Momenteel voert de onderzoekscombinatie Cebeon-Regioplan onderzoek uit naar het gemeentefonds in opdracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Onderdeel van dit traject is het ontwikkelen van een verdeelmodel voor de middelen voor begeleiding, kortdurend verblijf, hulpmiddelen en de inloopfunctie GGZ dat past binnen de systematiek van het gemeentefonds. Eén van de uitgangspunten van deze systematiek is het principe van kostenoriëntatie, waardoor het gemeentefonds aansluit bij de kosten die gemeenten moeten maken om aan maatschappelijke opgaven te voldoen. Bepalend voor de verdeling van middelen in het gemeentefonds zijn de gemeentelijke structuurkenmerken. Voorbeelden van structuurkenmerken zijn aantal inwoners, leeftijdsopbouw, sociale structuur en aandeel minderheden. In de meicirculaire 2012 van het gemeentefonds worden gemeenten geïnformeerd over de hoogte van het budget per gemeente, zodat dit in de reguliere lokale budgetcyclus mee kan lopen22. Bestuurlijk is met de VNG overeengekomen dat het totaal aan optredende herverdeeleffecten maximaal € 15,- nadeel per inwoner per jaar mag bedragen.

Met de decentralisatie van begeleiding naar gemeenten ontstaan voor gemeenten meer prikkels om te investeren in preventie waardoor gemeenten zwaardere ondersteuning kunnen voorkomen en besparen op kosten voor begeleiding. De gemeentelijke inzet op preventie kan ook leiden tot een verminderd beroep op intramurale zorg. Hier is echter ook sprake van een afwentelingsrisico. Het is niet uit te sluiten, dat het financieel in het belang van een gemeente kan zijn om kosten in een ander domein (bijvoorbeeld AWBZ) neer te leggen. In dit licht is bestuurlijk met de VNG afgesproken dat averechts werkende prikkels zullen worden vervangen door stimulerende prikkels. De wijze waarop aan deze afspraken invulling kan worden gegeven, is nog onderwerp van studie.

11. Administratieve lasten

Onder administratieve lasten worden verstaan de kosten die voortvloeien uit informatieverplichtingen uit hoofde van wet- en regelgeving van de overheid. Het gaat om het verzamelen, bewerken, registreren, bewaren en ter beschikking stellen van informatie. Rijk en gemeenten spannen zich in om de administratieve lasten voor cliënten, instellingen en gemeenten zo veel mogelijk te verlagen.

Voor burgers

Van de decentralisatie die met dit wetsvoorstel wordt bewerkstelligd, verwacht de regering voor burgers per saldo een afname van de administratieve lasten. Nu begeleiding en kortdurend verblijf niet langer op grond van de AWBZ worden verstrekt, hoeven burgers die verder geen aanspraak maken op AWBZ-zorg, niet naar verschillende loketten om hun ondersteuningsvraag beantwoord te zien. De reikwijdte van het gemeentelijk aanbod aan ondersteuning wordt immers verruimd. De gemeente is in staat om een samenhangend pakket aan verschillende voorzieningen aan te bieden, en in de meeste gemeenten bestaat een Wmo-loket van waaruit de vraagstelling gecoördineerd kan worden behandeld.

Voor aanbieders

De Wmo kent, in tegenstelling tot de AWBZ, geen informatieverplichtingen voor aanbieders van maatschappelijke ondersteuning, zoals omtrent registratie en verantwoording. De decentralisatie betekent dan ook dat deze wettelijke verplichtingen voor hen komen te vervallen. Het is niet uitgesloten dat gemeenten vergelijkbare eisen gaan stellen, maar dat betekent ook een toename van administratieve lasten aan de zijde van deze gemeenten. Hieronder zal hier nog het nodige over worden opgemerkt. Gemeenten zullen worden gestimuleerd om de administratieve lasten voor zichzelf, maar ook voor derden, zo beperkt mogelijk te houden.

Voor gemeenten

II. ARTIKELSGEWIJS

In het opschrift en de considerans van het wetsvoorstel is tot uitdrukking gebracht dat het wetsvoorstel, overeenkomstig hetgeen is vastgelegd in het Regeerakkoord en de Bestuursafspraken 2011–2015 tussen het Rijk en decentrale overheden, ook bepalingen bevat ter uitwerking van het uitgangspunt dat de verdeling van de bestuurlijke verantwoordelijkheid tussen overheden zodanig moet zijn dat oplossingen voor problemen zoveel mogelijk moeten worden gevonden op het bestuurlijke niveau dat het dichtst bij de burger staat en dat daarbij ruimte moet bestaan voor oplossingen die het best aansluiten bij de ondervonden problemen.

Artikel I

Onderdeel A

De voorliggende wijziging van artikel 1 strekt er toe om de termen «begeleiding» dan wel «begeleiden» in de definities van «maatschappelijke opvang», «vrouwenopvang» en «openbare geestelijke gezondheidszorg» tekens te vervangen door de term «ondersteuning» dan wel «ondersteunen». Tevens is de benaming «verslavingsbeleid» gewijzigd in «verslavingszorg en de benaming «huishoudelijke verzorging» gewijzigd in «huishoudelijke hulp». Tot slot is een definitiebepaling voor «begeleiding» toegevoegd.

De eerstgenoemde wetstechnische wijzigingen zijn wenselijk, omdat in de begrippen «maatschappelijke opvang», «vrouwenopvang» en «openbare geestelijke gezondheidszorg» de termen «begeleiding» of «begeleiden» worden gebruikt, terwijl het daarbij niet gaat om de begeleiding die bij deze wetswijziging vanuit de AWBZ naar de Wmo is overgebracht. Ter voorkoming van begripsverwarring is in deze artikelonderdelen het woord «ondersteuning» gebruikt.

De vierde wijziging betreft het opnemen van een definitie voor begeleiding. Met het opnemen van deze begripsbepaling is niet beoogd om een limitatieve opsomming van de onder het begrip begeleiding vallende activiteiten te formuleren waarin alle voorzieningen en randvoorwaarden op het terrein van begeleiding voor volwassenen en jeugdigen zijn opgenomen. De begripsbepaling voorziet slechts in de mogelijkheid om deze definitie te hanteren in de wet en het Besluit maatschappelijke ondersteuning (Bmo). Daar komt bij dat een limitatieve opsomming niet past binnen de uitgangspunten van de Wmo, namelijk dat de gemeenten verantwoordelijk zijn voor de met begeleiding te bereiken resultaten. De gemeente kan in haar verordening zelf bepalen op welke wijze dit resultaat, als bedoeld in artikel I, onderdeel C van dit wetsvoorstel, wordt bereikt.

Verder zijn aan artikel 1 met het oog op de gewijzigde verdeling van de bestuurlijke verantwoordelijkheid vijf definities toegevoegd.

Cliënt is niet alleen degene aan wie maatschappelijke ondersteuning wordt verleend, maar ook de persoon die maatschappelijke ondersteuning vraagt. Dit onderscheid is van belang voor, bijvoorbeeld, het klachtrecht. Iemand die maatschappelijke ondersteuning vraagt maar niet krijgt, moet hierover kunnen klagen.

De beroepskracht is degene die vanuit zijn professionele autonomie de maatschappelijke ondersteuning verleent. Als beroepskracht geldt degene die persoonlijk beroepsmatig maatschappelijke ondersteuning verleent (dus niet als mantelzorger of vrijwilliger).

Een calamiteit is een niet-beoogde of onverwachte gebeurtenis, die betrekking heeft op de kwaliteit van de maatschappelijke ondersteuning en die tot de dood van een cliënt of ernstig schadelijk gevolg voor een cliënt heeft geleid. De gebeurtenis heeft betrekking op de kwaliteit van de verlening van maatschappelijke ondersteuning. Een calamiteit is een gebeurtenis die door een goed gestructureerd en goed functionerend kwaliteitssysteem zou moeten worden voorkómen. Het doel van de melding is om het disfunctioneren van het kwaliteitssysteem op te sporen teneinde dat te kunnen verbeteren.*

De definitie van geweld bij de verlening van maatschappelijke ondersteuning omvat lichamelijk, geestelijk en seksueel geweld door een professional. Geweld van welke aard dan ook behoort achterwege te blijven. De beroepskracht moet zich ervan bewust zijn dat de cliënt op hem is aangewezen en van hem afhankelijk is. De definitie van seksueel misbruik uit de Kwaliteitswet zorginstellingen bevat de term «grensoverschrijdend»; die term laat in het midden wanneer daarvan sprake is. Geweld bij de verlening van maatschappelijke ondersteuning behoort in het geheel niet plaats te vinden en is reeds om die reden grensoverschrijdend. Evenzo bevat de formulering het element «waarbij sprake is van lichamelijk, geestelijk of relationeel overwicht»; wanneer daarvan sprake is, is ook niet bij voorbaat duidelijk. Om die reden zijn deze elementen weggelaten.

In de definitie is daarnaast ook nadrukkelijk geweld van cliënten tegen elkaar opgenomen. Weglating daarvan zou ertoe leiden dat het melden van geweld, anders dan wat onder de Kwaliteitswet zorginstellingen voor seksueel misbruik gold, niet zou gelden voor geweld van cliënten tegen elkaar. Daarbij is overigens een zekere beperking aangebracht. Het moet gaan om geweld van de ene cliënt tegen de andere in een situatie waarin beiden gedurende het etmaal of een dagdeel verblijven in een accommodatie van de aanbieder. Ook in situaties waarin dat niet het geval is, zal zich geweld tussen cliënten kunnen voordoen, bijvoorbeeld in de wachtkamer van een aanbieder. Ook in dergelijke situaties mag van de aanbieder worden verwacht dat hij daartegen zo nodig optreedt.

Onderdeel B

Teneinde de noodzakelijke wettelijke grondslag te bieden voor het beleid, het toezicht daarop en de handhaving daarvan op het gebied van klachtrecht, medezeggenschap en het melden van calamiteiten en geweld bij de verlening van maatschappelijke ondersteuning, stelt de gemeenteraad bij verordening en met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet regels de noodzakelijke regels ten aanzien van deze onderwerpen. Dit wordt bij onderdeel D en E, laatste alinea, verder toegelicht.

Onderdeel C

Eerste lid

Allereerst zorgt de wijziging van artikel 4, eerste lid, aanhef, ervoor dat de bedoeling wordt verduidelijkt. Door deze betere duiding is helder dat het niet de bedoeling is om de beperkingen die de mantelzorger ondervindt in zijn zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie te compenseren, maar dat het erom gaat dat de mantelzorger wordt ondersteund in zijn ondersteuningstaak. Door de mantelzorger niet als aanvrager van de voorziening te zien, is ook het vierde lid (voorheen tweede lid) niet op de mantelzorger van toepassing, aangezien de strekking van dat lid is dat dit alleen ziet op de persoon die door de mantelzorger wordt geholpen.

De toevoeging van onderdeel e aan artikel 4, eerste lid, Wmo bewerkstelligt dat gemeenten verantwoordelijk worden voor het compenseren van beperkingen door middel van het treffen van voorzieningen die een persoon in staat stellen om dagelijkse levensverrichtingen uit te voeren en het persoonlijk leven te structureren en daarover regie te voeren. De dagelijkse levensverrichtingen zoals in dit onderdeel bedoeld, dienen bij te dragen aan de structuur en de regie over het persoonlijke leven, en maken geen onderdeel uit van één van de (voorliggende) AWBZ-functies.

Anders dan in de AWBZ worden geen concrete, zelfstandige voorzieningen genoemd waarop burgers aanspraak kunnen maken. De compensatieplicht houdt in dat de gemeente een resultaatsverplichting jegens de burger heeft: diens beperkingen moeten worden gecompenseerd opdat de zelfredzaamheid wordt verbeterd en participatie mogelijk wordt. De gemeente bepaalt in overleg met de burger op welke wijze en met welke voorzieningen aan de compensatieplicht invulling wordt gegeven.

Vanzelfsprekend zijn er vele mogelijkheden om beperkingen van burgers te compenseren; niet altijd is een op de persoon toegespitste voorziening noodzakelijk of wenselijk. Voorzieningen met een meer collectieve aard zijn voorzieningen waar een ieder in beginsel een beroep op kan doen, mits de aanvrager voldoet aan een beperkt aantal algemeen geformuleerde maatstaven. Aangezien begeleiding zowel in groepsverband als op individuele basis kan worden verstrekt, zou misverstand kunnen ontstaan over de vraag of begeleiding in groepsverband aangemerkt moet worden als een collectieve voorziening. De regering merkt evenwel op dat dat niet het geval is. Het toekennen van een voorziening voor begeleiding veronderstelt immers altijd een beslissing op basis van een persoonsgebonden beoordeling van de individuele persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager. Het verlenen van een individuele voorziening brengt verder met zich dat hiervoor een beschikking wordt afgegeven en daarmee de rechtsbescherming van de burger wordt gewaarborgd.

Tweede lid

In het nieuwe tweede lid is geregeld dat een burger die op grond van de Wmo begeleiding op een locatie buitenshuis ontvangt, tevens een voorziening kan krijgen voor het vervoer naar en van deze locatie. Evenals onder de AWBZ, is daarvoor wel een toegangscriterium opgenomen, namelijk dat het gebrek aan zelfredzaamheid dusdanig is dat de burger niet in staat is om zelfstandig de locatie te bereiken. Het criterium van de medische noodzaak, zoals dat was opgenomen in het Bza AWBZ, is hierbij verlaten. Dit omdat het criterium van de medische noodzaak de lading niet dekte. Een gebrek aan zelfredzaamheid kan namelijk ook op grond van de leeftijd van de burger worden vastgesteld. Een voorbeeld hiervan is dat bij personen jonger dan 12 jaar wordt verondersteld dat deze niet over voldoende zelfredzaamheid beschikken om zelfstandig van vervoer gebruik te maken.

Derde lid

In het voorgestelde nieuwe derde lid van artikel 4 is tot slot geregeld dat de compensatieplicht zich tevens uitstrekt tot voorzieningen die ertoe strekken de mantelzorger, die permanent toezicht op iemand houdt, te ontlasten wanneer sprake is van een tijdelijke overbelasting. Zoals ook is aangegeven in het algemene deel van de toelichting, is de gemeente vrij in de wijze waarop invulling wordt gegeven aan dit onderdeel van de compensatieplicht. Ten aanzien van de voorzieningen die ertoe strekken om de mantelzorger te ondersteunen, omvat de compensatieplicht in ieder geval de mogelijkheid van het aanbieden van kortdurend verblijf in een instelling voor personen die zijn aangewezen op permanent toezicht.

Vierde lid

Het tweede lid wordt vernummerd tot vierde lid. De bepaling dat het college van burgemeester en wethouders rekening houdt met de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, is op alle in artikel 3 genoemde onderdelen van de compensatieplicht van toepassing.

Onderdelen D en E

Artikel 5

Artikel 6

Het tweede lid (thans eerste lid) is ongewijzigd. Het derde lid (thans tweede lid) is slechts redactioneel gewijzigd. De tekstueel overbodige, want in artikel 5 reeds als eis aan de verordening geformuleerde, bepaling over de hoogte van het persoonsgebonden budget is met het oog op de leesbaarheid weggelaten.

Artikel 6a

In artikel 6a is het eerste lid tekstueel aangepast in verband met het vervallen van artikel 6, eerste lid. Ook het tweede lid is om die reden tekstueel aangepast; daarbij is ook rekening gehouden met het gewijzigde eerste lid.

Onderdeel F

Na hetgeen over deze wijziging is gezegd in het algemeen deel, behoeft deze wijziging geen verdere toelichting.

Onderdeel G

Artikel 10a is destijds opgenomen om de negatieve gevolgen van de overgang van contracten van de ene naar de andere aanbieder in de Wmo op het terrein van de huishoudelijke hulp na een nieuwe aanbesteding zowel voor de burger als voor de individuele thuiszorgmedewerkers te beperken. De bepaling verplicht tot het voeren van overleg tussen voormalige en nieuwe aanbieders. De gemeente moet toezien op naleving daarvan. Zoals in het algemeen deel van de memorie van toelichting is aangegeven, is het noodzakelijk dat ten aanzien van begeleiding dezelfde waarborgen gelden. Het gewijzigde artikel 10a zal dan ook niet alleen zijn weerslag hebben op de gunning inzake huishoudelijke hulp, maar ook op die inzake begeleiding.

Onderdeel H

In dit onderdeel wordt geregeld dat in paragraaf 12 de artikelen 27 tot en met 37 en in paragraaf 13 de artikelen 38 tot en met 41 vervallen, omdat deze artikelen uitgewerkt zijn en derhalve geen functie meer hebben in de Wmo.

Onderdeel I

Het tweede lid houdt in dat de IGZ haar bevindingen aan de minister zendt, zodat deze op basis daarvan conclusies kan trekken ten aanzien van de vraag of het wettelijke systeem goed werkt en of er wellicht (wettelijke of andere) maatregelen moeten worden getroffen om de werking te verbeteren. Een zinvolle evaluatie van het functioneren van het gemeentelijke toezicht kan uiteraard niet binnen zeer korte tijd na de inwerkingtreding van de wet plaatsvinden. In artikel V van het wetsvoorstel is geregeld dat deze rapportage voor 1 juli 2016 moet worden uitgebracht.

Het derde lid regelt dat de rapportage aan de beide kamers der Staten-Generaal wordt gezonden. Dat stelt de kamers in de gelegenheid met de minister van gedachten te wisselen omtrent de rapportage en de conclusies die de minister daaraan verbindt.

Artikelen II en III

In deze artikelen wordt geregeld dat de Wmcz respectievelijk de Wkcz zodanig worden gewijzigd, dat deze niet meer van toepassing zijn op voorzieningen uit de Wmo.

Artikel IV

In artikel IV wordt geregeld dat voorzieningen waarop de Wmo van toepassing is, niet meer als vorm van hulp in de zin van die wet kunnen worden aangewezen. De onderdelen c, e en f van artikel 1 van Koninklijk besluit van 11 december 1996, houdende uitvoering van artikel 1, tweede lid, van de Kwaliteitswet zorginstellingen en wijziging van enige besluiten op grond van de Ziekenfondswet en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (Stb. 1996, 639) zullen worden geschrapt.

Artikel V

Artikelen VI t/m VIII

Deze aanpassingen voorzien in samenloopbepalingen met het wetsvoorstel Wcz.

Artikel VI

In artikel VI is in de situatie voorzien dat het wetsvoorstel tot wijziging van de Wmo eerder in werking treedt dan de Wcz. De artikelen 80, 94 en 95 van de Wcz kunnen dan vervallen, omdat het voorgestelde artikel 3 van de Wmo voorziet in een verplichting voor de gemeente om zorg te dragen voor een effectieve en laagdrempelige afhandeling van klachten over gedragingen jegens een cliënt, een regeling voor de medezeggenschap van de cliënten en een regeling voor het melden van calamiteiten en geweld bij de verlening van maatschappelijke ondersteuning. De artikelen 77, derde lid, en artikel 90 van de Wcz moeten dan worden gewijzigd, zodat deze niet meer van toepassing zijn op Wmo-voorzieningen.

Artikel VII

Als het wetsvoorstel Wcz eerder in werking treedt dan de wijziging van de Wmo moeten de artikelen 94 en 95 van de Wcz, die overgangsrecht bevatten in verband met de alsdan door artikel 80 van de Wcz in de Wmo aangebrachte wijzigingen, vervallen. Ook de artikelen 77 en 90 van de Wcz moeten dan worden gewijzigd om daaruit de tekstgedeelten die betrekking hebben op maatschappelijke ondersteuning te schrappen. Zie verder ook artikel VIII.

Artikel VIII

Wanneer de Wcz eerder in werking treedt dan de wijziging van de Wmo, moeten de artikelen II tot en met IV van onderhavig wetsvoorstel vervallen, omdat door de inwerkintreding van de Wcz dan al is geregeld dat de Wckz, de Wmcz en de kwaliteitswet zorginstellingen niet meer bestaan. Ook moeten dan hoofdstuk 2a en artikel 26a van de Wmo (zoals opgenomen door de inwerkingtreding van artikel 80 Wcz) komen te vervallen.

Artikel IX

De gefaseerde decentralisatie is vormgegeven door in artikel IX, tweede lid, allereerst op wetsniveau te regelen dat begeleiding en kortdurend verblijf niet langer deel uitmaken van de aanspraken uit hoofde van de AWBZ. Daarmee vervalt (met ingang van de datum waarop deze wet in werking treedt) de mogelijkheid voor verzekerden om op grond van de AWBZ deze zorg te ontvangen (zie echter het derde en vierde lid).

De aanspraken in de AWBZ zijn geregeld bij en krachtens algemene maatregel van bestuur, te weten: het Besluit zorgaanspraken AWBZ en de Regeling zorgaanspraken AWBZ. Op zich zou derhalve kunnen worden volstaan met wijziging van deze regelgeving. Het doen vervallen van een wettelijke aanspraak is evenwel voor de betrokkenen een ingrijpende wijziging. Mede omdat voor het op zorgvuldige wijze onderbrengen van de begeleiding in het gemeentelijke Wmo-domein toch een wijziging van de Wmo noodzakelijk is, is er voor gekozen ook op wetsniveau vast te leggen dat begeleiding niet langer tot de AWBZ-aanspraken behoort. Die keuze maakte het ook mogelijk op wetsniveau te voorzien in de noodzakelijke bepalingen van overgangsrecht. Daarop wordt hierna ingegaan. Voor de goede orde zij vermeld dat een en ander onverlet laat dat het Bza AWBZ en de Regeling zorgaanspraken AWBZ in verband met de wetswijziging in technische zin nog moeten worden aangepast. Op het moment dat het onderhavige voorstel van wet tot wet is verheven en in werking treedt, zal het Besluit zorgaanspraken AWBZ zodanig aangepast zijn dat het niet langer omvat begeleiding en het bedoelde kortdurend verblijf. Op dat moment valt deze zorg immers binnen de reikwijdte van de Wmo.

Met het oog op de schrapping van de aanspraak op begeleiding en kortdurend verblijf in het tweede lid en de te treffen overgangsregeling zijn in het eerste lid van artikel IX deze begrippen omschreven op dezelfde wijze als dat in het Besluit zorgaanspraken AWBZ is gebeurd. Daardoor is duidelijk dat de schrapping betrekking heeft op de zorg die is geregeld in de artikelen 6 en 9a van dat Besluit.

Uit de definitie blijkt dat het om extramurale begeleiding gaat. Dit ligt opgesloten in het feit dat de begeleiding strekt tot voorkoming van opname in een instelling. Uit de definitie van kortdurend verblijf blijkt dat dit verblijf ten behoeve van mantelzorgers is die met permanent toezicht zijn belast.

Het derde lid regelt voor AWBZ-verzekerden dat, in afwijking van het tweede lid, hun aanspraak op begeleiding en kortdurend verblijf jegens de zorgverzekeraar (het zorgkantoor) ten laste van de AWBZ nog enige tijd op de oude condities blijft voortbestaan. Het gaat daarbij zowel om AWBZ-verzekerden die in Nederland wonen als AWBZ-verzekerden die in het buitenland wonen. Deze verzekerden krijgen aldus een overgangsperiode waarin er voor hen niets verandert en zij zich kunnen instellen op de nieuwe situatie. Dit sluit aan bij de afspraken met de VNG, waaruit voortvloeit dat de gemeenten in 2013 alleen voor nieuwe gevallen (waaronder, naast echte nieuwe gevallen, ook vallen degenen van wie de indicatie voor begeleiding en kortdurend verblijf in dat jaar eindigt) verantwoordelijk wordt en pas vanaf 2014 voor alle cliënten die begeleiding nodig hebben. De overgangsperiode verschilt naar gelang de resterende looptijd van de indicatie, maar eindigt in elk geval met ingang van 1 januari 2014. Een cliënt die na het aflopen van zijn aanspraken op begeleiding ten laste van de AWBZ begeleiding ten laste van de gemeente nodig denkt te hebben, doet er uiteraard goed aan tijdig daarvoor een aanvraag in te dienen. In de voorlichting zal daaraan door zorgkantoren en gemeenten uiteraard aandacht worden besteed.

De formulering «op een voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet ingediende aanvraag» brengt tot uitdrukking dat het overgangsrecht zowel geldt voor iemand die voor 1 januari 2013 al een indicatie voor begeleiding had, als voor degenen die voor die datum weliswaar een aanvraag voor een indicatie hebben ingediend, maar op wier aanvraag pas na die datum – positief – is beslist. Daaruit moge ook blijken dat de wetgever ervan uitgaat dat afwikkeling van aanvragen, gedaan voor 1 januari 2013, geschiedt volgens de op het tijdstip van de aanvraag geldende wettelijke regels.

De bepaling legt vast dat voor de personen met een indicatie voor begeleiding waarop zij ziet, de rechten en verplichtingen gelden die daaraan zijn verbonden c.q. verbonden zouden zijn geweest als het indicatiebesluit voor 1 januari 2013 zou zijn genomen. Dat betekent dat zij jegens het zorgkantoor aanspraak houden op begeleiding ten laste van de AWBZ. Voor zover de looptijd van de indicatie verder reikt dan 1 januari 2014, komt het recht op begeleiding ten laste van de AWBZ desalniettemin op 1 januari 2014 te vervallen. Betrokkene moet zich dan wenden tot de gemeente alwaar hij opnieuw een aanvraag kan indienen voor extramurale begeleiding.

Artikel X

Tot het moment waarop een gemeente de noodzakelijke voorzieningen met betrekking tot een effectieve en laagdrempelige afhandeling van klachten en de medezeggenschap van cliënten heeft getroffen, blijft de Wkcz van toepassing op klachten en de Wmcz van toepassing op de medezeggenschap.