Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Met dit wetsvoorstel wordt beoogd enkele recente beleidskeuzes in te vullen, enkele omissies of verschrijvingen als gevolg van de samenloop van de inwerkingtreding van eerdere wetswijzigingen te herstellen en de tekst van een aantal bepalingen te verduidelijken. Wijzigingen van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna Wko) waren oorspronkelijk opgenomen in het wetsvoorstel voor de Verzamelwet SZW 2012. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is het wetsvoorstel Verzamelwet SZW 2012 gesplitst in drie wetsvoorstellen, waaronder het onderhavige.

Het oorspronkelijke wetsvoorstel is door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) aan GGD Nederland voorgelegd voor een uitvoeringstoets. GGD Nederland heeft enkele technische verbeteringen voorgesteld die gedeeltelijk zijn overgenomen.

De belangrijkste beleidsmatige wijzigingen die in dit voorstel zijn verwerkt hebben betrekking op de volgende onderwerpen.

In de eerste plaats wordt de mogelijkheid om met terugwerkende kracht kinderopvangtoeslag aan te vragen nagenoeg afgeschaft.

In de tweede plaats wordt geregeld dat een ouder bij werkloosheid nog gedurende een termijn van drie maanden hetzelfde recht op kinderopvangtoeslag houdt als in de periode voorafgaand aan die werkloosheid en dat deze termijn kan doorlopen van het ene berekeningsjaar in het daarop volgende berekeningsjaar.

In de derde plaats wordt ongedaan gemaakt dat ouders die ook gastouder zijn, en uitsluitend inkomsten hebben uit gastouderopvang, in aanmerking komen voor kinderopvangtoeslag. Hiermee wordt de mogelijkheid ongedaan gemaakt dat ouders zonder werk, elkaars gastouder worden en daarvoor kinderopvangtoeslag ontvangen.

In de vierde plaats wordt de verplichting geschrapt dat alle voorzieningen voor gastouderopvang jaarlijks door de GGD worden gecontroleerd. In de plaats daarvan vindt controle op voorzieningen voor gastouderopvang plaats op basis van steekproeven. De Tweede Kamer is over bovengenoemde maatregelen geïnformeerd in de brief van 13 mei 2011 over de aanpak van fraude en oneigenlijk gebruik kinderopvangtoeslag (Kamerstukken II 2010/11, 31 322, nr. 123) en in de brief van 20 april 2011 over toezicht en handhaving in de kinderopvang (Kamerstukken II 2010/11, 31 322, nr. 120). Hierover is vervolgens met de Tweede Kamer gesproken in het algemeen overleg over kinderopvang van 18 mei 2011.

In de vijfde plaats wordt voorgesteld een houder van een kindercentrum, een gastouderbureau, een voorziening van gastouderopvang of een peuterspeelzaal te verplichten om GGD-rapporten toegankelijk te maken voor ouders en personeel, door zo’n rapport op de website van de houder te plaatsen of, wanneer deze geen site heeft, ter inzage te leggen op een voor de ouders en het personeel toegankelijke plaats. Met dit voorstel wordt uitvoering gegeven aan de motie van Van Hijum en Koşer Kaya over dit onderwerp (Kamerstukken II 2010/11, 31 322, nr. 135).

In de zesde plaats wordt voorgesteld de wet zodanig aan te passen dat gemeenten de ruimte krijgen om een verzoek tot inschrijving in het register te weigeren dan wel een bestaande inschrijving ongedaan te maken, op andere gronden dan uitsluitend een onderzoeksrapport van de GGD.

In dit onderdeel wordt voorgesteld om de definitie van het begrip «houder» aan te passen omdat de huidige definitie niet alle mogelijke vormen van een houder insluit. In de huidige definitie worden alleen rechtspersonen en natuurlijke personen genoemd. Door deze definitie aldus te wijzigen, wordt bijvoorbeeld niet langer uitgesloten dat een samenwerkingsverband van natuurlijke personen in een vennootschap onder firma (VOF) kan optreden als houder van een kindercentrum of van een gastouderbureau.

De onderneming in de Handelsregisterwet 2007 is de onderneming bedoeld in artikel 5 van die wet, daarmee toebehorend aan bijvoorbeeld een vennootschap onder firma, een commanditaire vennootschap, een vereniging, stichting of toebehorend aan een natuurlijk persoon. In het handelsregister worden de gegevens opgenomen van de natuurlijke persoon of van de niet-natuurlijke persoon (een rechtspersoon of een samenwerkingsverband) waaraan de onderneming toebehoort. En dat is dan de houder op grond van onderdeel a, dat wil zeggen degene aan wie het kindercentrum of gastouderbureau «toebehoort».

Momenteel is het mogelijk om met betrekking tot een berekeningsjaar tot 1 april in het daarop volgende berekeningsjaar een aanvraag in te dienen voor kinderopvangtoeslag bij de Belastingdienst/Toeslagen of voor een tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang bij de gemeente of het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV). In dat geval kunnen ouders achteraf in één keer een groot bedrag ontvangen in plaats van een maandelijks voorschot. Er zijn meerdere fraudegevallen geconstateerd met dergelijke aanvragen met terugwerkende kracht waarbij terugvordering moeilijk bleek. Om fraude in dit soort gevallen uit te sluiten, wordt de mogelijkheid om kinderopvangtoeslag met terugwerkende kracht aan te vragen over het berekeningsjaar 2012 en daarop volgende berekeningsjaren nagenoeg afgeschaft. Een ouder kan geen aanspraak meer maken op kinderopvangtoeslag of een tegemoetkoming over de periode tot één kalendermaand voor de datum van indiening van de aanvraag daartoe. Derhalve komen alleen kinderopvangkosten die vanaf de eerste dag van één kalendermaand vóór de datum van aanvraag zijn gemaakt nog voor vergoeding in aanmerking.

Deze maatregel leidt niet tot extra uitvoeringskosten bij de Belastingdienst/Toeslagen, UWV of de gemeenten.

Binnen de gastouderopvang zijn gevallen bekend waarbij ouders zonder werk elkaars gastouder worden en daarvoor kinderopvangtoeslag ontvangen. Om deze vorm van oneigenlijk gebruik van kinderopvangtoeslag tegen te gaan, kunnen gastouders die geen andere inkomsten hebben dan inkomsten uit gastouderopvang geen gebruik meer maken van kinderopvangtoeslag. Het ligt in de reden dat een gastouder tijdens het opvangen van andere kinderen ook op zijn eigen kinderen kan passen.

Aanvragers die naast gastouderschap ook ander werk verrichten hebben wel recht op kinderopvangtoeslag voor gewerkte uren buiten de gastouderopvang.

Deze maatregel leidt tot extra uitvoeringskosten bij de Belastingdienst/Toeslagen van structureel 75 000 euro. Deze kosten worden gedekt binnen de SZW-begroting. Bij UWV en de gemeenten zal deze maatregel niet tot extra uitvoeringslasten leiden omdat zij alleen de werkgeversbijdrage voor doelgroepouders uitkeren.

Het college van burgemeester en wethouders beoordeelt naar aanleiding van een aanvraag of een kindercentrum, gastouderbureau, een voorziening van gastouderopvang of een peuterspeelzaal zal worden geëxploiteerd in overeenstemming met de kwaliteitseisen, die op basis van de wet worden gesteld. Daartoe is het onderzoek van de toezichthouder (de GGD) vereist. Wanneer een positieve beslissing wordt genomen, volgt inschrijving in de registers kinderopvang of peuterspeelzaalwerk. Indien op grond van onderzoek door de toezichthouder of uit een ander onderzoek bij de gemeente of door de politie blijkt dat niet voldaan wordt aan de kwaliteitseisen, kan verwijdering uit de registers volgen. Dit stelsel van aanvraag, beslissing van het college en inschrijving en verwijdering van de inschrijving wordt uitgewerkt in het concept Besluit registers kinderopvang en peuterspeelzaalwerk. Beoogd wordt dit besluit per 1 januari 2012 in werking te laten treden.

De hoofdlijn van aanvraag, de beschikking naar aanleiding daarvan, inschrijving in het register en een verbod op exploitatie (en verwijdering van de inschrijving) is (voor de kinderopvang) neergelegd in artikel 1.45, eerste en tweede lid, artikel 1.46, eerste en tweede lid, en artikel 1.66 en(voor het peuterspeelzaalwerk) in artikel 2.2, eerste lid, 2.3, eerste en tweede lid, en artikel 2.24. In de artikelen 1.46, tweede lid, 1.66, tweede lid, 2.3, tweede lid en 2.24, tweede lid, wordt verwezen naar het onderzoek van de GGD, bedoeld in artikel 1.62 of 2.20 naar aanleiding van de aanvraag of naar aanleiding van het periodieke onderzoek. Het kan echter voorkomen, dat beslissingen van het college tot niet inschrijven of verwijdering van de inschrijving ook genomen worden op basis van ander onderzoek of andere bevindingen. Door de toevoeging van «of anderszins» wordt dit tot uitdrukking gebracht. Hiermee komt de wettekst in lijn met de uitwerking in het nieuwe Besluit registers kinderopvang en peuterspeelzaalwerk en de procedure van inschrijving en verwijdering van de inschrijving in die registers.

De artikelen 2.2 en 2.3 zijn op het moment van indiening van dit wetsvoorstel nog niet in werking getreden (Stb. 2010, 296), daarom zal voor de inwerkingtreding van de onderhavige wijziging bij de inwerkingtreding van deze artikelen worden aangesloten.

In artikel 1.46, zevende lid, en artikel 2.3, vijfde lid, is geregeld, dat de registers kinderopvang respectievelijk peuterspeelzaalwerk bij de gemeentesecretarie kosteloos zijn te raadplegen. Het eerstgenoemde artikel is opgesteld bij de introductie van de Wko toen nog werd uitgegaan van afzonderlijke registers kinderopvang bij elke gemeente. Artikel 2.3 is later ongewijzigd hiervan over genomen. Bij de wijziging van de Wko in verband met de herziening van het stelsel van gastouderopvang die met ingang van 1 januari 2010 in werking is getreden, is bepaald dat deze locale registers worden vervangen door één landelijk register kinderopvang, waarvan de openbare gegevens via internet te raadplegen zijn. De bepalingen die nu worden geschrapt, gaan dus nog uit van een fysieke benadering via de gemeenten die niet overeenstemt met de werkelijkheid. In het concept Besluit registers kinderopvang en peuterspeelzaalwerk wordt de verantwoordelijkheid van de gemeente voor de inzage in de gegevens en het beginsel van algemene en daarmee kosteloze toegankelijkheid van gegevens over de registratie overigens nader geregeld, zodat de gemeenten verantwoordelijk blijven voor het kosteloos kunnen raadplegen van de registers door ouders.

Artikel 2.3 is op het moment van indiening van dit wetsvoorstel nog niet in werking getreden (Stb. 2010, 296), daarom zal voor de inwerkingtreding van de onderhavige wijziging bij de inwerkingtreding van artikel 2.3 worden aangesloten.

De tekst van artikel 1.50 bevat per abuis een tweede en een derde lid die bijna identiek zijn en twee vijfde leden. Voor de duidelijkheid wordt voorgesteld de tekst van dit artikel opnieuw vast te stellen.

De inhoud van het vijfde lid wordt aangepast door naast de houder van het kindercentrum ook de toezichthouder in de positie te brengen dat hij kan eisen dat een persoon werkzaam bij het kindercentrum om een nieuwe verklaring omtrent het gedrag overlegt. Dit geldt derhalve niet alleen voor werknemers, maar ook voor bijvoorbeeld stagiaires en vrijwilligers. Omdat voor medewerkers in kindercentra geldt dat in de aanvraag voor een verklaring omtrent het gedrag de houder optreedt als partij die de verklaring verlangt, is de tekst zodanig geformuleerd dat de eis van een toezichthouder tot het aanvragen van een nieuwe verklaring omtrent gedrag wordt geëffectueerd door de houder (vergelijk artikel 1.56b, vijfde lid).

De tekst van het voorgestelde eerste lid van artikel 1.54 komt overeen met de huidige tekst van dit artikel, met dien verstande dat de term houder nader is gespecificeerd.

Voorgesteld wordt om artikel 1.54 uit te breiden met de verplichting voor de houder van een kindercentrum om een inspectierapport op een website van de houder te publiceren of, als hij niet over een eigen website beschikt, ter inzage te leggen ten behoeve van de ouders (tweede lid) en ten behoeve van het personeel (derde lid). De verplichting om een rapport ter inzage te leggen is ten aanzien van ouders en personeel al geformuleerd in het huidige artikel 1.63, vierde lid, maar omdat artikel 1.63 niet in afdeling 3 van hoofdstuk 1 staat, voorzien artikel 1.61 en 1.65 niet in het toezicht op de naleving van die verplichting. Dat maakt het noodzakelijk deze verplichting op te nemen in afdeling 3 en een aanvulling op artikel 1.54 is daarvoor het meest voor de hand liggend. Daarmee wordt de wettekst in overeenstemming gebracht met de motie van de Kamerleden van Huijm en Koşer Kaya waarin de regering wordt verzocht om kinderdagverblijven te verplichten GGD-rapporten actief te publiceren op internet (Kamerstukken II 2010/11, 31 322, nr. 135). Overeenkomstig de doelstelling van het oorspronkelijke artikel 1.63 wordt aan publicatie van een GGD-rapport op een site wel de voorwaarde verbonden dat dit moet geschieden op een plek die gemakkelijk vindbaar is voor ouders en personeel.

Deze wijziging van artikel 1.54 leidt ook tot een aanpassing van artikel 1.63, vierde lid.

De informatieverplichting betreft het definitieve inspectierapport, niet het ontwerprapport waarop artikel 1.63, derde lid, doelt.

Deze informatieverplichting geldt op grond van artikel 1.63, vierde lid, voor de houder van een kindercentrum, de houder van een voorziening voor gastouderopvang en de houder van een gastouderbureau.

Artikel 1.54 ziet alleen op de houder van een kindercentrum, maar de bepaling wordt van overeenkomstige toepassing verklaard op de houder van een gastouderbureau door artikel 1.56, derde lid, aan te passen.

Op grond van het huidige artikel 1.56b, zesde lid, geldt artikel 1.54 ook voor een gastouder. Na aanpassing van artikel 1.54 zoals voorgesteld, moet artikel 1.56b, zesde lid, ook worden aangepast om alleen het tweede lid van artikel 1.54 van toepassing te laten zijn op de gastouder.

Artikel 1.54 wordt wel van toepassing verklaard op de houder van een gastouderbureau (in artikel 1.56, derde lid), maar anders dan nu het geval is, is niet héél artikel 1.54 van toepassing op de gastouder (in artikel 1.56b, zesde lid), maar alleen het tweede lid van artikel 1.54. Het eerste lid wordt niet van toepassing zodat niet de gastouder, maar het gastouderbureau de ouders informeert over het te voeren beleid zoals bedoeld in paragraaf 3. Dit komt overeen met de huidige praktijk bij gastouderbureaus en gastouders en met het toezicht van de GGD op dit aspect. De GGD controleert bij het gastouderbureau of de ouders worden geïnformeerd over het beleid en niet bij de gastouder. Maar de gastouder houdt wel de verplichting om een inspectierapport over de eigen voorziening voor gastouderopvang op een eigen website te publiceren, en als de gastouder een dergelijke website niet heeft, ter inzage te leggen voor de ouders.

Het derde lid van artikel 1.54 wordt niet van toepassing verklaard op de gastouder omdat een houder van een voorziening voor gastouderopvang, die dezelfde persoon is als de gastouder, geen personeel kan hebben.

De wijziging van het tweede lid betreft een verduidelijking: de deskundigheidseisen worden aan personen gesteld.

In het derde lid wordt het begrip stagiaires toegevoegd omdat gastouders soms ook met stagiaires werken. Het is consequent om een verklaring omtrent het gedrag te verlangen van alle personen die in de gastouderopvang werken, dus ook van stagiaires.

In het vijfde lid wordt nu alleen de toezichthouder een rol gegeven met betrekking tot de verklaring omtrent het gedrag. Het is wenselijk dat de houder van een gastouderbureau dezelfde rol krijgt. Omdat voor gastouders, anders dan voor medewerkers in kindercentra, geldt dat de rijksoverheid optreedt als partij die de verklaring verlangt, is de tekst hier anders geformuleerd dan in artikel 1.50, vijfde lid. De toezichthouder en de houder van een gastouderbureau kunnen beiden rechtstreeks eisen dat een nieuwe verklaring omtrent gedrag wordt overgelegd. Op grond van artikel 1.50 (met betrekking tot kindercentra) kan de toezichthouder slechts indirect, dat wil zeggen via de houder van het kindercentrum, verzoeken om met betrekking tot medewerkers een nieuwe verklaring omtrent gedrag aan te vragen.

Het voorgestelde tweede lid van artikel 1.62 betreft het jaarlijkse onderzoek van de toezichthouder, nadat de voorziening voor kinderopvang is ingeschreven in het Register kinderopvang. De bedoeling is, dat kindercentra en gastouderbureaus ieder jaar worden onderzocht. In het huidige tweede lid staat dat ook elke voorziening voor gastouderopvang ieder jaar moet worden onderzocht. In de overgangsjaren 2010 en 2011 zijn en worden alle voorzieningen voor gastouderopvang streng gecontroleerd, waardoor daarna risicogestuurd toezicht kan plaatsvinden. Hierdoor blijft ook voldoende capaciteit beschikbaar om jaarlijks de kindercentra en gastouderbureaus te kunnen controleren. Het onderzoek van de voorzieningen voor gastoudervang zal zich kunnen beperken tot een steekproef van de voorzieningen die door bemiddeling van het gastouderbureau, dat jaarlijks wordt onderzocht, worden aangeboden. Dat betekent dat niet alle voorzieningen voor gastouderopvang jaarlijks worden onderzocht. Dat is verwoord in het nieuwe derde lid. De omvang van deze steekproeven wordt bepaald op basis van een door de toezichthouder op te stellen risicoprofiel van het gastouderbureau. Voorts zal het onderzoek bij een gastouderbureau er mede op gericht zijn te beoordelen of de aangesloten voorzieningen voor gastouderopvang voldoen aan basisvereisten, zoals het aanwezig zijn van kopieën van diploma’s, VOG’s, risico-inventarisaties en dergelijke.

De inhoud van het huidige derde lid is nagenoeg geheel overgenomen in het vierde lid.

Dit artikel staat in afdeling 2, daarom is het logischer te verwijzen naar deze afdeling van hoofdstuk 2.

Artikel 2.4a is op het moment van indiening van dit wetsvoorstel nog niet in werking getreden (Stb. 2010, 296), daarom zal voor de inwerkingtreding van de onderhavige wijziging bij de inwerkingtreding van artikel 2.4a worden aangesloten.

Evenals bij de overige materiewetten van SZW, komt het in de Wko opgenomen (rijks)toezichtarrangement te vervallen. Dat geschiedt door middel van de door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ingediende nota van wijziging inzake het wetsvoorstel van de Wet revitalisering generiek toezicht (Kamerstukken II 2010/2011, 32 389, nr. 8). Hiermee wordt ook voor de Wko uitvoering gegeven aan de zogeheten «Kabinetsreactie Oosting» (Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VII, nr. 61. Het interbestuurlijk toezicht door de minister wordt dan beheerst door de bepalingen in de Gemeentewet. Er zijn geen bijzondere bepalingen meer over Rijkstoezicht op het gemeentelijk toezicht en geen bijzondere instrumenten om als minister te kunnen ingrijpen. De minister kan op grond van de Gemeentewet wel bijvoorbeeld het instrument indeplaatsstelling inzetten.

Het college van burgemeester en wethouders is verantwoordelijk voor het toezicht op de naleving van regels met betrekking tot de kwaliteit van kindercentra, gastouderbureaus, voorzieningen voor gastouderopvang en peuterspeelzalen, alsmede de naleving van door het college gegeven aanwijzingen en bevelen.

In het voorstel van Wet revitalisering generiek toezicht zijn naast de bepalingen over het toezicht door de minister op de uitvoering van de taak van de gemeente ook specifieke bepalingen over de verslaglegging en informatieverplichting aan de minister komen te vervallen.

Vanuit zijn verantwoordelijkheid voor het stelsel, is het echter nodig dat de Minister van SZW maatregelen neemt die de kwaliteit van de sector en de uitvoering van het toezicht en de handhaving door de gemeente bevorderen.

Hiertoe is van belang dat de Minister van SZW tijdig de juiste informatie van de gemeenten ontvangt die nodig is om inhoud te geven aan de onderscheiden verantwoordelijkheden. Voorgesteld wordt met dit artikel VI in de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen twee artikelen op te nemen, die deze informatieverplichting alsnog nader regelen voor de uitvoering van taken ten aanzien van de kinderopvang (hoofdstuk 1 van de Wko) en van taken ten aanzien van het peuterspeelzaalwerk (hoofdstuk 2 van de Wko). De twee nieuwe paragrafen met de artikelen 1.68 en 2.25 voorzien daarin. Dat betekent dat de huidige artikelen 1.68, 1.69 en 1.70 vervallen en worden vervangen door een nieuw artikel 1.68 dat daarmee het enige artikel is van de nieuwe paragraaf 3. In hoofdstuk 2 vervallen de huidige artikelen 2.25 en 2.26 en vormt het nieuwe artikel 2.25 de nieuwe paragraaf 3. De inhoud van de informatieverplichtingen wordt nader bepaald bij ministeriële regeling. De verplichting tot het verstrekken van informatie over de kwaliteit van de kinderopvang en het peuterspeelzaalwerk zal structureel van aard zijn. De informatieverplichting over de uitvoering door gemeenten van het toezicht en de handhaving heeft een voorlopig karakter omdat de omvang van deze informatieverplichting beperkt kan worden zodra de minister op landelijk niveau heeft vastgesteld dat het uit te voeren toezicht en handhaving door gemeenten structureel op orde is. Om een dergelijke flexibiliteit van informatievoorziening richting de minister mogelijk te maken volstaan de algemene bepalingen in de Gemeentewet niet. De voorgestelde informatiebepalingen verschillen niet van die in andere SZW-wetten, die wel zijn gehandhaafd met de aanpassing van die wetten aan de «Kabinetsreactie Oosting» (opgenomen in de Wet interbestuurlijk toezicht gemeentelijke inkomens- en werkvoorzieningen).

Bij de informatievoorziening zal gebruik worden gemaakt van de Gemeenschappelijke Inspectieruimte (GIR). Dit is een geautomatiseerd werksysteem voor gemeenten en GGD-en, dat gekoppeld is aan het Landelijk Register Kinderopvang. Ook levert deze GIR de beleidsinformatie aan de minister.

Op die wijze kan de minister informatie die mede voor beleidsmonitoring in verband met zijn ministeriële verantwoordelijkheid van belang is ook aanwenden voor interbestuurlijk toezicht. Op grond van artikel 2 van de Financiële verhoudingswet worden bij de uitwerking van de informatieverplichtingen in de ministeriële regeling de financiële gevolgen van de informatieverplichtingen voor de gemeenten van het verwerken van de gegevens voor dit doel inzichtelijk gemaakt. Voorts wordt aangegeven op welke wijze de financiële gevolgen worden opgevangen.

De beoogde datum van inwerkingtreding is 1 januari 2012. Dat is met name wenselijk voor onder meer artikel I, onderdelen B, D, F, subonderdeel 2, en G, subonderdeel 2.

Het voornemen bestaat om de inwerkingtreding van artikel I, onderdeel D, subonderdeel 2 (artikel 1.6, vijfde lid) zo nodig te laten terugwerken tot en met 1 januari 2012.

Voor de overige onderdelen geldt dat, voor zover er geen sprake is van reparatiewetgeving, de vaste verandermomenten leidend zullen zijn voor het bepalen van de data van inwerkingtreding.