Nr. 4 ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Het wetsvoorstel strekt tot implementatie van een drietal kaderbesluiten:

• a. kaderbesluit 2008/909/JBZ van de Raad van de Europese Unie van 27 november 2008 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op strafvonnissen waarbij vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen zijn opgelegd, met het oog op tenuitvoerlegging ervan in de Europese Unie;

• b. kaderbesluit 2008/947/JBZ van de Raad van de Europese Unie van 27 november 2008 inzake de toepassing van het beginsel van de wederzijdse erkenning op vonnissen en proeftijdbeslissingen met het oog op het toezicht op proeftijdvoorwaarden en alternatieve straffen en

• c. kaderbesluit 2009/299/JBZ van de Raad van de Europese Unie van 26 februari 2009 tot wijziging van onder meer 2008/909/JBZ en kaderbesluit 2008/947/JBZ en tot versterking van de procedurele rechten van personen, tot bevordering van de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op beslissingen gegeven ten aanzien van personen die niet verschenen zijn tijdens het proces.

De kaderbesluiten 2008/909/JBZ en 2008/947/JBZ beogen de strafrechtelijke samenwerking tussen de lidstaten van de Europese Unie op het terrein van de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen, voorwaardelijke en alternatieve straffen te versnellen en te vereenvoudigen door deze samenwerking vorm te geven volgens het beginsel van wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen. Dit beginsel brengt mee dat een strafrechtelijke beslissing genomen in een andere lidstaat wordt erkend en ten uitvoer gelegd als ware het een beslissing genomen door de eigen nationale autoriteiten.

Kaderbesluit 2008/909/JBZ vervangt in de relatie tussen de lidstaten van de Europese Unie het Verdrag van 21 maart 1983 inzake de overbrenging van gevonniste personen (VOGP) en het aanvullend protocol.2

In de kaderbesluiten zijn keuzes gemaakt die de beslissingsruimte voor de nationale autoriteiten waar het gaat om de erkenning van een buitenlandse rechterlijke uitspraak aanzienlijk inperken. Het buitenlandse vonnis wordt in beginsel erkend. De kaderbesluiten gaan uit van de procedure van voortgezette tenuitvoerlegging, hetgeen betekent dat de tenuitvoerlegging van de straf opgelegd in een lidstaat in beginsel zonder enige aanpassing door de andere lidstaat wordt overgenomen. De wijze van tenuitvoerlegging geschiedt overeenkomstig het recht van de lidstaat waar de tenuitvoerlegging plaatsvindt.

De ruimte van de aangezochte staat om een gevraagde handeling niet uit te voeren, is beperkt en aanzienlijke kleiner dan in het kader van de traditionele rechtshulp. De lidstaten zijn, behoudens een beperkt aantal weigeringsgronden, verplicht de tenuitvoerlegging van sancties over te nemen als het gaat om eigen onderdanen die in het land van hun nationaliteit hun vaste en wettige woonplaats hebben en in de gevallen dat de veroordeelde een onderdaan is die niet in het land van zijn nationaliteit woont, maar die daar naar wordt uitgewezen omdat hij zijn verblijfsrecht in het land van veroordeling heeft verloren (voorgesteld artikel 2:4).

Uitgangspunt is dat de rechtsbescherming ter zake van de voortgezette tenuitvoerlegging wordt geboden in de beslissingsstaat. Verder volgt uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de Mens (EHRM) ten aanzien van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de Mens (EVRM) dat genoemd artikel niet van toepassing is op procedures die de tenuitvoerlegging van de straf betreffen.3

Het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie bevatten bepalingen over rechtsbescherming.

Artikel 19 van het VEU verplicht de lidstaten te voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden te verzekeren. Artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie waarborgt het recht op een eerlijke en openbare behandeling, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld en de mogelijkheid zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen. Artikel 47 Handvest kent niet de beperkingen in werkingssfeer die artikel 6 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) kent.4 In de considerans bij de kaderbesluiten wordt het Handvest genoemd.5

Aangezien hier duidelijk sprake is van een EU-context, dient in de toelichting te worden ingegaan op de bepalingen van het Handvest.

Op advies van de Afdeling is in de memorie van toelichting in paragraaf 7 ingegaan op het Handvest van de Grondrechten van de EU. De regering erkent met de Afdeling dat artikel 47 van het Handvest niet dezelfde beperkingen in werkingssfeer kent als artikel 6 van het EVRM. De werkingssfeer van artikel 47 is evenwel niet onbeperkt. Het artikel geldt namelijk alleen voor die rechten die worden gewaarborgd door het Unierecht. Hoewel over de precieze reikwijdte van artikel 47 nog weinig met zekerheid is te zeggen, constateert de regering wel dat in het Unierecht geen recht is vastgelegd om een opgelegde straf in een andere lidstaat dan de lidstaat van veroordeling te ondergaan. Ook de thans te implementeren kaderbesluiten bevatten een dergelijk recht niet. De kaderbesluiten geven weliswaar een regeling waardoor de overname en overdracht van de tenuitvoerlegging mogelijk wordt, maar een verplichting van de lidstaat van veroordeling om de tenuitvoerlegging over te dragen, laat staan een aanspraak van de veroordeelde hierop, bevatten de kaderbesluiten niet.

Hoewel de regering de toepasselijkheid van artikel 6 EVRM en artikel 47 van het EU-Grondrechtenhandvest op procedures betreffende de overname en overdracht van de tenuitvoerlegging van strafvonnissen niet aanneemt, is wel aan de vereisten van deze artikelen voldaan doordat voor de veroordeelde de mogelijkheid bestaat om de rechtmatigheid van de in dit verband genomen beslissingen te laten toetsen door de civiele rechter, al dan niet in kort geding.

In de toelichting wordt vermeld dat Nederland in de onderhandelingen over het kaderbesluit 2008/909/JBZ heeft benadrukt dat bij de toepassing van het onderhavige kaderbesluit in geval van de overlevering van Nederlanders ingevolge een EAB de garantie van teruglevering wordt gevraagd en, na de teruglevering van Nederlandse onderdanen ten behoeve van de tenuitvoerlegging van de straf, de buitenlandse vrijheidsbenemende straf of maatregel wordt omgezet naar een straf of maatregel naar Nederlands recht.7

De Afdeling is van oordeel dat in het bijzonder het standpunt dat na overlevering de buitenlandse straf of maatregel wordt omgezet naar een passende straf of maatregel naar Nederlands recht, nadere motivering behoeft. In het Kaderbesluit EAB is de wijze van teruglevering van een overgeleverde onderdaan ter tenuitvoerlegging van het buitenlandse strafvonnis niet geregeld. In het Kaderbesluit 2008/909/JBZ wordt uitgegaan van de voortgezette tenuitvoerlegging van de straf, waarbij geen plaats is voor de omzetting van de door de buitenlandse autoriteit opgelegde straf8. Daaruit zou de conclusie kunnen worden getrokken dat in overleveringszaken die eigen onderdanen betreffen, het beleid van de omzetting van de in het buitenland opgelegde straf niet kan worden gecontinueerd.

In de toelichting wordt ingegaan op de overgenomen tenuitvoerlegging van een opgelegde levenslange gevangenisstraf.11 Daarbij doet zich het probleem voor dat Nederland als enige land in de EU geen voorwaardelijke of vervroegde invrijheidstelling kent bij een levenslange gevangenisstraf.

De toelichting vermeldt dat het gerechtshof Arnhem bij de beoordeling van de buitenlandse levenslange gevangenisstraf die ook naar Nederlands recht op het desbetreffende delict is gesteld, de mogelijkheid heeft om de buitenlandse levenslange gevangenisstraf om te zetten in een tijdelijke straf die in Nederland vrijwel altijd als alternatief voor de levenslange gevangenisstraf mogelijk is, mede gelet op het feit dat in het buitenland vervroegde invrijheidstelling van een levenslange gevangenisstraf mogelijk is.

Naar het oordeel van de Afdeling is dit standpunt omtrent de omzetting van de levenslange gevangenisstraf niet zonder meer verenigbaar met de criteria van artikel 8, tweede lid, van het kaderbesluit 2008/909/JBZ en het voorgestelde artikel 2:11, derde en vierde lid, van de uitvoeringswet. Daarin is bepaald dat de duur van de sanctie slechts aanpassing mag ondergaan voor zover deze zwaarder is dan de maximumsanctie welke naar het recht van de uitvoerende staat op vergelijkbare strafbare feiten is gesteld. Dit zou betekenen dat een buitenlandse levenslange gevangenisstraf een Nederlandse levenslange gevangenisstraf wordt.

De Afdeling adviseert nader in te gaan op de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf en op de verenigbaarheid van de voorgestelde regeling met de bepalingen van het kaderbesluit 2008/909/JBZ en het wetsvoorstel en de toelichting op elkaar te laten aansluiten.

Conform het advies van de Afdeling is in de memorie van toelichting (in de toelichting bij artikel 2:11) nader ingegaan op de verenigbaarheid van de voorgestelde regeling in het wetsvoorstel met de bepalingen van het kaderbesluit. Aan het kaderbesluit ligt het beginsel ten grondslag dat de overdracht van de tenuitvoerlegging er niet toe mag leiden dat de sanctie wordt verzwaard. Dit komt tot uitdrukking in artikel 8, vierde lid, van het kaderbesluit, dat bepaalt dat de aanpassing van de sanctie geen verzwaring van de opgelegde sanctie mag inhouden. Dit beginsel komt eveneens tot uitdrukking in artikel 17, lid 4, waarin is bepaald dat met het tijdstip van voorwaardelijke invrijheidstelling in de lidstaat van veroordeling rekening kan worden gehouden in geval van tenuitvoerlegging in een andere EU-lidstaat. Nederland heeft zich bij de totstandkoming van het kaderbesluit steeds op het standpunt gesteld dat de overdracht van de tenuitvoerlegging aan een andere EU-lidstaat niet mag leiden tot een feitelijke verzwaring van de straf vanwege het uiteenlopen van regelingen van voorwaardelijke invrijheidstelling in de verschillende lidstaten. In het voornoemde artikel 17, lid 4, is hieraan uitwerking gegeven.

Een feitelijke verzwaring van de sanctie, die in voorkomend geval zou kunnen ontstaan als een in het buitenland opgelegde levenslange gevangenisstraf in Nederland ten uitvoer wordt gelegd zonder dat aanpassing tot een tijdelijke gevangenisstraf plaatsvindt, kan met de voorgestelde regeling worden voorkomen.

Van het opnemen van de thans voorgestelde regeling in de bestaande Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging strafrechtelijke sancties 2008 is met name afgezien, omdat is geconstateerd dat de implementatie van de onderhavige kaderbesluiten een regeling vergt die slechts op een zeer beperkt aantal punten overeenkomt met de regeling die al in de voornoemde wet is opgenomen. De personen en instanties die in de praktijk met de regelingen zullen moeten werken lopen ook uiteen, zodat een gezamenlijke wet ook op dat punt geen voordeel zou bieden. Een en ander neemt overigens niet weg dat het onderhavige wetsvoorstel een structuur en systematiek heeft die vergelijkbaar is met de Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging strafrechtelijke sancties 2008.

Voor een ineenschuiving op termijn van de beide regelingen zie ik thans geen aanleiding.

De vice-president van de Raad van State,

H. D. Tjeenk Willink