Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

De regering streeft naar beperking van de export van uitkeringen naar landen buiten de EU. Zolang export naar die landen plaatsvindt, is het van belang de geëxporteerde uitkeringen zo veel mogelijk te laten aansluiten bij het doel dat met de uitkering wordt nagestreefd. Voorkomen moet worden dat Nederlandse uitkeringen die buiten Nederland worden verstrekt, naar lokale maatstaven bezien, uit de pas lopen. Met name als het gaat om uitkeringen die voorzien in een bijdrage in specifieke kosten of gerelateerd zijn aan het sociaal minimum in Nederland, is de kans aanwezig dat de uitkering zijn doel voorbij schiet, in die zin dat een verdergaande financiële ondersteuning wordt geboden dan – de plaatselijke omstandigheden in aanmerking genomen – noodzakelijk en gerechtvaardigd is. Zo zal een te hoge uitkering in relatie tot het kostenniveau van het woonland bijvoorbeeld de prikkel ondermijnen om weer aan het werk te gaan.

Het woonlandbeginsel wordt ook ingevoerd voor Caribisch Nederland (Bonaire, Saba en Sint Eustatius). Deze benadering past bij keuzes die, tegen de achtergrond van de eigen positie van deze eilanden, ook op andere deelterreinen van de sociale wetgeving met betrekking tot Caribisch Nederland zijn gemaakt. De bijzondere lokale context is steeds het vertrekpunt.

Zoals aangekondigd in het Regeerakkoord en in de brief van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 22 december 20102 aan de Tweede Kamer – zal het woonlandbeginsel voor landen buiten de EU worden ingevoerd bij de AKW de Anw, WKB en bij en de WGA-vervolguitkering. De Algemene ouderdomswet (AOW) is hiervan uitgezonderd, omdat de AOW een ouderdomspensioen is dat wordt opgebouwd en tevens geen arbeidsplicht kent.

Invoering van het woonlandbeginsel in de AKW en WKB is een eerste stap in de richting van volledige stopzetting van export van deze regelingen buiten de EU zoals aangekondigd in het Regeerakkoord.

Inwerkingtreding van onderhavig wetsvoorstel is voorzien met ingang van 1 juli 2012 voor de AKW, Anw en WGA-vervolguitkering en om uitvoeringstechnische redenen voor de WKB met ingang van 1 januari 2013.

Invoering van het woonlandbeginsel vindt plaats via een wijziging van de nationale wetgeving. In de verschillende wetten wordt geregeld dat de hoogte van de uitkeringen afhankelijk is van het kostenniveau van het land waar de uitkeringsgerechtigde woont dan wel degene met betrekking tot wie de uitkering wordt ontvangen. De vaststelling van de hoogte geschiedt met behulp van economische kerncijfers zoals de koopkrachtpariteit (Purchasing Power Parity, afgekort: PPP). De PPP tussen twee landen geeft aan wat de wisselkoers tussen twee valuta’s is zodanig dat het mogelijk is om met een bepaald bedrag dezelfde producten en diensten te kopen in beide landen. Als een product in Nederland 1 euro kost en in Japan ditzelfde product 50 Yen kost dan is de PPP (euro/yen) gelijk aan 1/50 = 0.02. Als de PPP vergeleken wordt met de «echte» of nominale wisselkoers, dan kan het kostenniveau tussen twee landen worden bepaald. Als de wisselkoers (euro/yen) bijvoorbeeld 0.01 is, dan krijgt men voor elke euro honderd yen en daarvoor krijgt men in Japan twee producten in plaats van één in Nederland. Het kostenniveau in Nederland is dan twee keer zo hoog.

Het gaat om een internationaal algemeen geaccepteerde indicator, die periodiek door onder andere de Wereldbank en de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) gepubliceerd wordt. De gegevens van de Wereldbank omvatten een groot aantal landen inclusief de OESO-landen.

Sinds 2000 exporteert Nederland alleen nog bepaalde uitkeringen als met het desbetreffende land in een verdrag handhavingsafspraken zijn gemaakt. De export van uitkeringen ziet daarom in beginsel op een beperkt aantal landen. Voor de meeste landen waar Nederland een verdrag mee heeft afgesloten is de PPP beschikbaar en is het derhalve eenvoudig om het kostenniveau van dat land vast te stellen.

Voor een aantal bijzondere categorieën werkenden, die werkzaamheden verrichten in het algemeen belang3 in het buitenland, is het toegestaan ook naar niet-verdragslanden uitkeringen te exporteren. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om Nederlandse diplomaten werkzaam op een ambassade in het buitenland, ontwikkelingswerkers en personen die werkzaamheden verrichten voor een volkenrechtelijke organisatie in het buitenland. Ook vindt export van Anw-uitkeringen op grond van artikel 68 Anw plaats naar niet-verdragslanden op grond van de Pardonregeling Wet beperking export4. Het gaat hier om mensen die vóór 1 januari 2000 een Anw-uitkering hadden en op 31 december 2005 nog steeds met uitkering in dat niet-verdragsland woonden. Deze groep is beperkt en neemt in de tijd af.

Hoewel het dus om geringe aantallen betrokkenen gaat, kan export ook plaatsvinden naar landen waarvan de PPP niet bekend is. Voor deze landen zal het kostenniveau worden afgeleid van andere economische kerncijfers dan het PPP. Te denken valt aan het Bruto Binnenlands Product (BBP) per hoofd van de bevolking.

Binnen de EU is het vrije verkeer van werknemers één van de pijlers waarop de interne Europese markt rust. Op het terrein van de sociale zekerheid brengt dit met zich mee dat iemand die gebruik maakt van zijn recht op vrij verkeer geen nadelen in zijn sociale zekerheidspositie mag ondervinden. Hiertoe zijn verordeningen opgesteld die de socialezekerheidsstelsels van landen binnen de EU coördineren. Wat betreft kinderbijslag schrijft artikel 67 van Verordening (EG) nr. 883/2004 (PbEU, L 166) zelfs uitdrukkelijk voor dat een persoon die volgens de Nederlandse wetgeving recht heeft op een gezinsbijslag, dat recht ook heeft voor gezinsleden die in een andere lidstaat wonen, alsof deze in eerstbedoelde lidstaat woonden. Dat betekent dat deze persoon, als zijn kinderen in een andere EU-lidstaat wonen, recht heeft op kinderbijslag en kindgebonden budget, berekend naar de Nederlandse maatstaven. Gelet hierop, heeft de regering er voor gekozen om het woonlandbeginsel niet binnen de EU toe te passen.

Het voorgaande geldt ook voor de Europese Economische Ruimtelanden (IJsland, Noorwegen en Liechtenstein) en voor Zwitserland.

In de bilaterale verdragen is een bepaling opgenomen op grond waarvan de uitkeringen verschuldigd op grond van de wetgeving van de verdragspartners, niet mag worden verminderd, gewijzigd, geschorst, ingetrokken of verbeurd verklaard op grond van het feit dat de rechthebbende of de leden van zijn gezin op het grondgebied van de andere verdragspartner wonen. Deze bepaling verbiedt dat een uitkering zoals die uit de wetgeving van de verdragspartners voortvloeit, wordt aangepast of niet meer wordt verstrekt om de enkele reden dat iemand in het buitenland woont. Dit betekent echter niet dat de nationale wetgeving geen gedifferentieerde rechten zou mogen bevatten. Dit vanzelfsprekend alleen indien dat niet leidt tot discriminatie. Aangezien vanwege het doel van de uitkeringen (garanderen sociaal minimum dan wel een bijdrage leveren aan de kosten verbonden met de opvoeding van kinderen) het verschil in uitkeringshoogte objectief gerechtvaardigd is, verzet deze bepaling in de verschillende verdragen zich niet tegen de invoering van het woonlandbeginsel.

Hetzelfde geldt voor het multilaterale Europees Verdrag betreffende sociale zekerheid, dat alleen nog van belang is voor de relatie met Turkije, aangezien de overige aangesloten landen inmiddels zijn toegetreden tot de Europese Unie.

Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens5 heeft geoordeeld dat personen die niet in een bepaalde staat wonen zich niet in een gelijke positie bevinden als personen die daar wel wonen, met name niet als het gaat om de toepassing van sociale zekerheidsregelingen die voorzien in een uitkering op het sociaal minimum. Omdat de woonplaats van een persoon een kwestie is van eigen keuze, is het Hof bovendien van oordeel dat iemand niet dezelfde mate van bescherming tegen ongelijke behandeling op grond van woonplaats behoeft als tegen ongelijke behandeling op gronden als geslacht of ras.

Naar de mening van de regering is er geen sprake van (ongerechtvaardigde) ongelijke behandeling als de hoogte van een uitkering, die is gebaseerd op het niveau van het sociaal minimum en de kosten van levensonderhoud, voor betrokkenen buiten Nederland wordt gebaseerd op het kostenniveau in het land waarin de betrokkene woont.

In een aantal verdragen, zoals de Europese Code inzake sociale zekerheid en de ILO-verdragen nrs. 102, 121 en 1286, zijn minimumnormen voor de hoogte van de uitkering opgenomen. Deze normverdragen bevatten geen exportverplichting. Het wordt aan de verdragsstaten overgelaten om te beslissen of een uitkering wordt geëxporteerd naar het buitenland. Als een staat ervoor kiest om uitkeringen te exporteren, mogen uitkeringen waarop recht bestaat op grond van de nationale wetgeving geheel of gedeeltelijk worden geschorst, zolang de belanghebbende zich niet op het grondgebied van de desbetreffende staat bevindt. Dit betekent dat deze verdragen er niet toe verplichten aan belanghebbenden in het buitenland dezelfde uitkeringen te verstrekken als aan belanghebbenden op het eigen grondgebied.

De regering is derhalve van mening dat deze normverdragen invoering van het woonlandbeginsel zoals in dit wetsvoorstel voorzien evenmin in de weg staan.

Artikel 1 van Protocol nr. 1 bij het EVRM schrijft voor dat iedere natuurlijke of rechtspersoon recht heeft op het ongestoorde genot van zijn eigendom. Het eigendomsrecht is echter niet absoluut. De overheid heeft het recht om wetten toe te passen en wetten te wijzigen, indien dit noodzakelijk is in het algemeen belang.

Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens heeft bepaald dat ook uit de wet voortvloeiende uitkeringsrechten onder het begrip eigendom in de zin van dit artikel vallen. Uit de jurisprudentie die ziet op uitkeringen die lopen op het moment dat een wet wordt aangepast, blijkt dat de overheid een ruime beoordelingsvrijheid heeft bij het bepalen of een maatregel in het algemeen belang is. Wel moet het algemeen belang goed worden afgewogen tegen de benodigde bescherming van individuele rechten. Er moet sprake zijn van evenredigheid tussen de getroffen maatregel en het nagestreefde doel. Dit houdt ook in dat een maatregel niet een kleine groep belanghebbenden onevenredig zwaarder mag treffen dan anderen. Een depriverende maatregel in het algemeen belang zonder enige vorm van compensatie voor de betrokkenen, zal alleen in bijzondere gevallen als een gerechtvaardigde inbreuk op het eigendomsrecht worden geacht.7

De regering is van mening dat met het onderhavige wetsvoorstel een gerechtvaardigde ingreep wordt gedaan op de uitkeringsrechten. Door invoering van het woonlandbeginsel wordt bereikt dat de hoogte van een uitkering wordt afgestemd op het kostenniveau van het land waar de belanghebbende woont. Op die manier wordt het doel van een uitkering ten aanzien van belanghebbende in het buitenland op dezelfde manier nagestreefd als ten aanzien van belanghebbenden in Nederland.

Waar het woonlandbeginsel leidt tot een verlaging van de uitkering, staat die verlaging ook in verhouding tot het lokale kostenniveau en geeft de uitkering de belanghebbende dus net zo veel bestedingsmogelijkheden. De maatregel geldt in gelijke mate voor iedereen die met een Nederlandse uitkering buiten Nederland woont en de maatregelen worden ruimschoots voor inwerkingtreding aangekondigd zodat een ieder de kans krijgt maatregelen te treffen om een eventuele verlaging van de uitkering op te vangen.

Wat betreft de hoogte van de kinderbijslag en het kindgebonden budget geldt dat het gaat om een tegemoetkoming in de kosten voor kinderen. Dit impliceert dat deze bijdragen een deel van de kosten voor kinderen dekken en dat de ouders in alle gevallen een eigen financiële verantwoordelijkheid voor hun kinderen houden. Kinderen die buiten Nederland woonachtig zijn en waarvoor kinderbijslag wordt betaald, wonen soms in landen waar het kostenniveau lager ligt dan in Nederland. Ongedifferentieerde uitkeringen op grond van de AKW en de WKB doen in dat geval geen recht aan de eigen verantwoordelijkheid van de ouders. In het kader van de noodzaak om alle publieke middelen zo efficiënt mogelijk in te zetten, is het niet wenselijk en niet rechtvaardig om mensen met kinderen in landen waar het kostenniveau lager ligt, een relatief hogere tegemoetkoming in de kosten voor kinderen te blijven verstrekken. Vandaar dat de regering invoering van het woonlandbeginsel voor deze wetten gerechtvaardigd acht.

In het regeerakkoord is afgesproken dat de export van kinderbijslag en het kindgebonden budget naar landen buiten de EU wordt gestopt met ingang van 2014. De regering is van mening dat deze uitkeringen eigenlijk in het geheel niet voor export in aanmerking dienen te komen. Vooruitlopend op deze stopzetting wil de regering het woonlandbeginsel invoeren.

De situatie kan zich voordoen dat er uit één gezin zowel kinderen wonen in een land waarvoor de hoogte van de kinderbijslag en het kindgebonden budget wordt aangepast, als in een land waarvoor dat niet zo is. Een andere mogelijkheid is dat er uit één gezin kinderen in verschillende landen wonen waarvoor aanpassing van de hoogte van de kinderbijslag en kindgebonden budget plaatsvindt. In deze gevallen moet geregeld worden op welke wijze de woonlandfactor wordt toegepast bij het bepalen van de hoogte van het kindgebonden budget. In de kinderbijslag wordt de hoogte van het uit te keren bedrag per kind vastgesteld en wordt daarop per kind de woonlandfactor toegepast. Het kindgebonden budget is een gezinsbudget, waarbij de bedragen niet voor ieder kind even hoog zijn. In 2011 wordt voor het eerste oudste kind bijvoorbeeld € 1 011 toegekend, voor het tweede kind € 455. Voorgesteld wordt het hoogste bedrag aan kindgebonden budget (€ 1011) toe te kennen aan het kind met de hoogste woonlandfactor en het daarop volgende bedrag (€ 455) aan het kind met de daarna hoogste woonlandfactor.

Dat komt er in de praktijk op neer dat als er één kind in Nederland woont en één kind in een land buiten de EU, er op het hoogste bedrag (kind woont immers in Nederland)geen woonlandfactor wordt toegepast. Op het daarop volgende bedrag wordt de woonlandfactor toegepast van het kind dat buiten de EU woont. Daarbij maakt het dus niet uit of het kind in het buitenland ouder is dan het kind in Nederland. Daarnaast is er nog de situatie mogelijk dat van één gezin alle twee de kinderen in twee verschillende landen buiten de EU wonen. In deze situatie wordt op het hoogste bedrag de hoogste woonlandfactor toegepast en op het tweede bedrag de lagere woonlandfactor.

De ouders of verzorgers van een halfwees of halfwezen hebben recht op een Anw-halfwezenuitkering van 20% van het wettelijk minimumloon. Deze uitkering heeft het karakter van een minimumuitkering en is bedoeld voor het levensonderhoud van het kind of kinderen van de overledene. De regering acht het wenselijk de hoogte van de halfwezenuitkering aan te passen aan het kostenniveau van het land waar het kind woont. Bij toepassing van het woonlandbeginsel op de halfwezenuitkering is daarom de woonplaats van de halfwees bepalend.

Indien recht op halfwezenuitkering bestaat ten behoeve van meerdere kinderen en deze kinderen in verschillende landen wonen, is het woonland met het hoogste kostenniveau bepalend voor toepassing van het woonlandbeginsel.

Invoering van het woonlandbeginsel zal er toe leiden dat het, nog meer dan nu, voor de vaststelling van de hoogte van de uitkering belangrijk zal zijn dat duidelijkheid bestaat over waar de belanghebbende en/of het kind woont.

Een uniforme beoordeling van het toepasselijke woonland door de SVB en de Belastingdienst/Toeslagen is van groot belang. Dat wordt verzekerd door de voorgestelde leden 10 en 11 van artikel 2 WKB waarin immers wordt bepaald dat de beoordeling van het woonland van een kind in het kader van de AKW door de Belastingdienst/Toeslagen zal worden overgenomen ten aanzien van het kindgebonden budget. Deze systematiek sluit aan bij de bepaling van een kind waarvoor recht bestaat op kindgebonden budget. Daarvoor wordt immers ook aangesloten bij het kindbegrip zoals gehanteerd binnen de sociale zekerheid. De bepaling van het land waar het kind of de kinderen wonen, kan hierdoor plaatsvinden op dezelfde uniforme wijze als de bepaling van het woonland ten behoeve van het recht op kindgebonden budget. De Belastingdienst/Toeslagen volgt ten aanzien van het bepalen van het woonland het oordeel van de SVB, waarna de Belastingdienst/Toeslagen de hoogte van het toe te kennen kindgebonden budget bepaalt.

In het kader van de handhaving is de Gemeentelijke basisadministratie (GBA) het beginpunt voor de vaststelling waar een belanghebbende of kind woont. De SVB en het UWV kunnen van deze, in het GBA opgenomen gegevens, gebruikmaken voor de uitvoering van haar wettelijke taken.

Bezien zal worden of een landelijke registratie van verleende vrijstellingen op grond van de Leerplichtwet kan worden gebruikt door de uitvoering om in het kader van de kinderbijslag te controleren of een leerplichtig kind onderwijs buiten Nederland volgt. Een wetsvoorstel voor de registratie van vrijstellingen op grond van de Leerplichtwet is in voorbereiding.

Daarnaast krijgt de uitvoering bij aanvaarding van het wetsvoorstel huisbezoeken (Kamerstukken, 31 929) een instrument in handen om door middel van een aanbod tot huisbezoek de woonsituatie van de belanghebbende of het kind makkelijker te controleren.

Uitkeringsgerechtigden dienen op grond van de informatieplicht die in de verschillende wetten is opgenomen9 zelf alle feiten en omstandigheden te melden aan de uitvoerende instantie die van belang zijn voor de vaststelling van de hoogte van de uitkering. Als het woonlandbeginsel wordt ingevoerd, vallen derhalve gegevens met betrekking tot het woonland van de uitkeringsgerechtigde en/of zijn kind(eren) derhalve ook onder deze informatieverplichting.

De woonlandfactor wordt uitgedrukt in categorieën afgerond op tientallen procenten waarbij de afronding zal geschieden in het voordeel van de in het buitenland woonachtige.

Niet alle personen buiten de EU worden getroffen door de maatregel. Voor landen buiten de EU met een met Nederland vergelijkbaar kostenniveau zal de factor 100% zijn en daar merkt men feitelijk niets van de invoering van het woonlandbeginsel, omdat de uitkeringen dan op gelijke hoogte blijven. Australië en Nieuw-Zeeland zijn landen met een vergelijkbare koopkrachtpariteit. Aangezien de meeste uitkeringen worden geëxporteerd naar Turkije en Marokko heeft een substantieel deel van de besparing betrekking op uitkeringen in die landen.

Het wetsvoorstel is voor advies voorgelegd aan de Inspectie Werk en Inkomen (IWI), de Sociale Verzekeringsbank (SVB) en het Uitvoeringsorgaan werknemersverzekeringen (UWV). Ook de samenwerkingsverbanden van het Landelijk Overleg Minderheden (LOM) hebben commentaar geleverd.10

De IWI heeft geen opmerkingen over de toezichtbaarheid. De redactionele opmerkingen van het IWI zijn verwerkt in het wetsvoorstel11. De SVB acht het wetsvoorstel technisch uitvoerbaar, maar vindt invoering per 1 januari 2012 niet reëel. De SVB stelt voor alle gevallen (bestaande en nieuwe gevallen) tot 1 juli 2012 te informeren over het woonlandbeginsel en het woonland per 1 juli 2012 voor alle gevallen toe te passen.12 Dit advies is overgenomen.

Het UWV acht het wetsvoorstel uitvoerbaar en handhaafbaar. Wel zien het UWV en de SVB een risico in relatie tot het verdragsrecht. Verder merkt het UWV op dat toepassing van de woonlandfactor in bepaalde niet-EU landen gecompenseerd wordt door de toeslag die op verdragsrechtelijke gronden het inkomen alsnog aanvult als het gezinsinkomen onder het toetsbedrag ligt.13 Het UWV en de SVB gaan uit van de vooronderstelling dat met de introductie van het woonlandbeginsel een verboden wooneis in het kader van het verdragenrecht wordt gesteld. Het woonland is echter niet bepalend voor het recht op een uitkering of een tegemoetkoming, maar is een factor in de berekening van de hoogte van de uitkering of een tegemoetkoming. Na invoering van het woonlandbeginsel vloeit uit de Nederlandse wetgeving voort hoe hoog een uitkering is en die uitkering wordt geëxporteerd.

Naar aanleiding van de hiervoor genoemde suggestie van het UWV is besloten het woonlandbeginsel ook toe te passen op de toeslag op grond van de TW die de WGA-vervolguitkering aanvult.

De LOM-samenwerkingsverbanden hebben fundamentele bezwaren tegen invoering van het woonlandbeginsel in de sociale zekerheid. Zij achten het voorstel juridisch onhoudbaar en vinden dat het tot indirecte discriminatie zou leiden. De regering stelt zich op het standpunt dat hiervan geen sprake is. Het woonlandbeginsel maakt geen onderscheid naar nationaliteit en toepassing ervan leidt er niet toe dat een bepaalde groep ongunstiger wordt behandeld dan een andere; hooguit wordt een onbedoelde bevoordeling ongedaan gemaakt.

In het nieuwe tiende lid van artikel 2 van de WKB wordt met betrekking tot de situatie dat de ouder recht heeft op kindgebonden budget voor één kind geregeld dat de hoogte van het kindgebonden budget, zoals dat is berekend op grond van artikel 2, tweede lid, onderdeel a, en – indien van toepassing – het vierde, vijfde of zesde lid, wordt vermenigvuldigd met een bij ministeriële regeling vastgesteld percentage dat is bepaald door het kostenniveau van het land waar het kind woont. Evenals voor de kinderbijslag wordt dit berekend aan de hand van een percentage dat de verhouding tot het Nederlandse kostenniveau weergeeft.

In het elfde lid wordt de situatie geregeld dat de ouder recht heeft op kindgebonden budget voor meer dan een kind en een of meer van die kinderen in het buitenland woont. Het kindgebonden budget bedraagt in dat geval een volgens bij ministeriële regeling te stellen regels vastgesteld bedrag. Dat bedrag is gebaseerd op de verhouding tussen het kostenniveau van het land waar het desbetreffende kind woont of de desbetreffende kinderen wonen en dat van Nederland.

In het nieuwe tweede lid van artikel 62 van de Wet WIA wordt geregeld dat de hoogte van de WGA-vervolguitkering van de uitkeringsgerechtigde die in het buitenland woont wordt bepaald door het kostenniveau van dat land. Het percentage dat de verhouding tot het Nederlandse kostenniveau weergeeft kan niet boven de honderd komen. De percentages worden bij ministeriële regeling vastgesteld voor de verschillende landen. In het nieuwe derde lid van artikel 62 van de Wet WIA wordt geregeld dat de op grond van het nieuwe tweede lid aangepaste uitkering niet alsnog tot het in Nederland geldende sociaal minimum wordt aangevuld op grond van de TW. De bedragen die in de TW worden genoemd worden vastgesteld op het percentage dat voor het desbetreffende land bij ministeriële regeling is vastgesteld en ook het minimumloon wordt, voor zover het de toepassing van de TW betreft, aan het kostenniveau van dat land aangepast.

De artikelen 13, derde lid, en 83, tweede lid, van de Wet WIA worden technisch aangepast in verband met de vernummering van artikel 62, derde lid, tot artikel 62, vierde lid.