Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Tot slot is in het kader van dit wetsvoorstel bezien hoe – ter uitvoering van de door de Tweede Kamer aanvaarde motie van de leden De Rouwe, Cramer en Roefs5 – het rijden onder invloed van drugs onder de werking van de recidiveregeling voor ernstige verkeersdelicten kan worden gebracht. Deze actie hadden onze voorgangers bij brieven van 1 september 20096 en 8 december 20097 aan de Tweede Kamer toegezegd.

De recidiveregeling voor ernstige verkeersdelicten is bij wet van 24 oktober 2008 tot wijziging van de Wegenverkeerswet 1994 in verband met de invoering van een recidiveregeling voor ernstige verkeersdelicten (puntenstelsel) (Stb. 2008, 433) in artikel 123b van de Wegenverkeerswet 1994 vervat. Op dit moment is de werkingssfeer van deze regeling, die met ingang van 1 juni 2011 in werking is getreden, beperkt tot alcoholgerelateerde verkeersdelicten, te weten het rijden onder invloed van alcohol, het weigeren mee te werken aan een alcoholonderzoek en het door schuld veroorzaken van een verkeersongeval met lichamelijk letsel of de dood van een ander als gevolg, waarbij de rijbewijshouder onder invloed van alcohol heeft gereden, of na het verkeersongeval heeft geweigerd mee te werken aan een alcoholonderzoek. Kern van de recidiveregeling is dat het rijbewijs van rechtswege ongeldig wordt indien de rijbewijshouder binnen vijf jaar na een eerdere onherroepelijke veroordeling opnieuw een van de hiervoor genoemde ernstige alcoholgerelateerde verkeersdelicten begaat en daarvoor onherroepelijk strafrechtelijk veroordeeld is. Betrokkene kan pas weer in het bezit van een rijbewijs komen, indien hij door het afleggen van een rijexamen opnieuw zijn geschiktheid en rijvaardigheid heeft aangetoond.

Omdat we de noodzaak onderkennen dat ook herhaling van het rijden onder invloed van drugs streng wordt aangepakt en dat de drugsgerelateerde delicten die onder de reikwijdte van de recidiveregeling zouden kunnen worden gebracht, dezelfde type delicten zijn als de alcoholgerelateerde delicten, die al onder de werkingssfeer van die regeling vallen, zijn we van plan te bevorderen dat de recidiveregeling met de drugsgerelateerde delicten wordt uitgebreid. Dat zullen we, zoals we in onze brief van 12 mei 2011 aan de voorzitter van de Tweede Kamer hebben aangekondigd, bij afzonderlijk wetsvoorstel en niet bij dit wetsvoorstel doen8. De reden daarvoor is dat tijdens de totstandkoming van dit wetsvoorstel

net een onderzoek was gestart naar de onderlinge samenhang en samenloop van de maatregelen en sancties die op basis van de Wegenverkeerswet 1994 kunnen worden opgelegd in reactie op een overtreding van die wet. De resultaten van dat onderzoek waren van belang om te kunnen beoordelen of het verantwoord was drugsgerelateerde delicten onder de werkingssfeer van de recidiveregeling te brengen. Gelet op het belang van een spoedige introductie van de speekseltester als voorselectiemiddel voor de vaststelling van strafbaar gebruik van drugs, hebben we het indertijd niet wenselijk geacht de resultaten van dat onderzoek af te wachten, alvorens dit wetsvoorstel in procedure te brengen. In onze brief van 12 mei 2011 hebben we inmiddels aan de hand van de uitkomsten van de doorlichting van de maatregelen en sancties die de Wegenverkeerswet 1994 kent, geconcludeerd dat er geen belemmeringen zijn om de reikwijdte van de recidiveregeling voor ernstige verkeersdelicten uit te breiden met drugsgerelateerde delicten. Het conceptwetsvoorstel dat daarin voorziet, is dan ook onlangs voor advies aangeboden aan de bij dat concept betrokken instanties.

Over het conceptwetsvoorstel dat onze voorgangers op 23 september 2010 voor advies hebben gezonden, zijn adviezen ontvangen van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak9, de Raad voor de rechtspraak9, de Nederlandse Orde van Advocaten9, het College van procureurs-generaal9, de Raad van Korpschefs9 en de Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid (SWOV)9. De algemene conclusie die uit de adviezen kan worden getrokken, is dat de lijn van het wetsvoorstel brede steun krijgt. Alle geraadpleegde organisaties onderschrijven het belang van het verbeteren van de aanpak van drugs in het verkeer.

De Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak heeft met belangstelling kennisgenomen van het conceptwetsvoorstel en onderschrijft de uitgangspunten daarvan. Dit geldt ook voor het College van procureurs-generaal. Het acht het van belang dat voor de aanpak van het rijden onder invloed van drugs politie en justitie kunnen beschikken over een toereikend instrumentarium. Ook de Raad voor de rechtspraak onderschrijft de aanpak van het rijden onder invloed van drugs, niet alleen met het oog op het vergroten van de veiligheid in het verkeer, maar ook met het oog op het terugdringen van de daarmee gepaard gaande gezondheidsrisico’s voor de drugsgebruikers.

De Nederlandse Orde van Advocaten is van oordeel dat het conceptwetsvoorstel weinig nieuws bevat. Verkeersonveilig rijden onder invloed van drugs is immers onder huidig recht al strafbaar. De «winst» van de voorgestelde wetswijzigingen is volgens de Orde vooral dat voor verschillende categorieën verboden middelen grenswaarden worden vastgelegd, waardoor de grens tussen strafbaar en niet-strafbaar gedrag duidelijker worden gedefinieerd.

De Raad van Korpschefs is verheugd over het feit dat na een periode van rust – in 2003 zijn om de hiervoor aangegeven redenen de werkzaamheden ten aanzien van het vorige conceptwetsvoorstel gestaakt – de wetgever weer aandacht heeft voor verbeteren van de aanpak van drugs in het verkeer. Tegelijkertijd heeft de Raad zorgen over de handhaafbaarheid van het conceptwetsvoorstel uit 2010 en de verwachtingen die de andere partijen in de strafrechtsketen in dat verband mogelijk hebben en doet daarom een aantal voorstellen ter verbetering van de handhaafbaarheid, zoals het introduceren van nullimieten in plaats van gedragsgerelateerde limieten waarvan het conceptwetsvoorstel uitgaat.

De SWOV geeft aan voorstander te zijn van grenswaarden die een relatie leggen tussen de concentratie van de gebruikte drug en de kans dat door het drugsgebruik de kans op een ongeval significant toeneemt. De SWOV onderkent dat anders dan in geval van gebruik van alcohol in het verkeer onvoldoende wetenschappelijk kennis voorhanden is om deze risicogerelateerde grenswaarden te bepalen. In plaats van de gedragsgerelateerde limieten die in het conceptwetsvoorstel zijn voorgesteld, zou gekozen kunnen worden voor nullimieten (zie voor meer uitleg over het verschil tussen deze twee typen limieten: paragraaf 5.1). De SWOV spreekt echter geen voorkeur uit voor een van de twee limieten, maar geeft aan dat welke van de twee limietstelsels ook wordt gekozen, het wetsvoorstel naar het oordeel van de SWOV zal kunnen bijdragen aan een wezenlijke verbetering van de verkeersveiligheid.

Een van de maatregelen om het aantal verkeersdoden en -slachtoffers de komende jaren terug te dringen, is een strengere aanpak van bestuurders van motorrijtuigen die onder invloed van drugs verkeren. Het gebruik van deze psychoactieve stoffen in het verkeer beïnvloedt het rijgedrag namelijk negatief en verhoogt daardoor de kans op betrokkenheid bij ongevallen. In nationaal en internationaal wetenschappelijk onderzoek is dat aangetoond. Met experimenteel onderzoek is de relatie tussen het gebruik van drugs en verslechtering van prestaties in het laboratorium aangetoond. Met epidemiologisch onderzoek is aangetoond dat het gebruik van drugs in de praktijk een negatief effect heeft op de verkeersveiligheid13. Dit kan leiden tot een verhoogde kans op betrokkenheid bij een ongeval.

Het gelijktijdig gebruik van een drug en alcohol of een geneesmiddel of van een combinatie van drugs leidt tot een sterkere negatieve beïnvloeding van de rijvaardigheid dan het enkelvoudig gebruik van een drug, alcohol of een geneesmiddel. Experimenteel onderzoek en epidemiologisch onderzoek tonen dit aan13.

Kern van artikel 8 van de Wegenverkeerswet 1994 is het eerste lid. Dit artikellid stelt het besturen van een voertuig of het als bestuurder doen besturen van een voertuig strafbaar onder de voorwaarden dat:

• – de betrokken persoon verkeert onder zodanige invloed van een stof, waarvan hij weet of redelijkerwijs moet weten dat het gebruik daarvan – al dan niet in combinatie met het gebruik van een andere stof – de rijvaardigheid kan verminderen;

• – dat hij niet tot behoorlijk besturen in staat moet worden geacht.

Artikel 8, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 ziet zowel op het rijden onder invloed van alcohol als van andere bewustzijnsbeïnvloedende stoffen als drugs en geneesmiddelen. Artikel 8, tweede tot en met vierde lid, bevat vervolgens een specifieke regeling voor alcohol. Het geeft de grenzen aan voor het gebruik van alcohol waarboven het besturen of doen besturen van een voertuig zonder meer niet is toegestaan. Voor ervaren bestuurders ligt ingevolge artikel 8, tweede lid, de grens bij een ademalcoholgehalte dat hoger ligt dan 220 microgram alcohol per liter uitgeademde lucht of een bloedalcoholgehalte dat hoger ligt dan 0,5 promille. Voor beginnende bestuurders ligt blijkens artikel 8, derde lid, de grens bij een ademalcoholgehalte dat hoger ligt dan 88 microgram alcohol per liter uitgeademde lucht of een bloedalcoholgehalte dat hoger ligt dan 0,2 promille. Deze grens geldt ingevolge artikel 8, vierde lid, ook voor de bestuurders van een motorrijtuig die zonder rijbewijs een motorrijtuig besturen voor het besturen waarvan een rijbewijs vereist is en zal na inwerkingtreding van de wet van 4 juni 2010 tot wijziging van de Wegenverkeerswet 1994 in verband met de aanpassing van de vorderingsprocedure en de invoering van het alcoholslotprogramma (Stb. 2010, 259) ook gelden voor de bestuurders aan wie de verplichting is opgelegd deel te nemen aan het alcoholslotprogramma, bedoeld in het nieuwe onderdeel u van artikel 1, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994.

In artikel 8 is op dit moment geen afzonderlijke bepaling opgenomen waarin grenzen ten aanzien van het gebruik van drugs of geneesmiddelen zijn vastgelegd en waarbij overschrijding van die grenzen een strafbaar feit oplevert.

De toezegging van de toenmalige Ministers van Justitie en van Verkeer en Waterstaat op 16 december 2009 heeft ertoe geleid dat in januari 2010 een adviescommissie samengesteld is, bestaande uit acht deskundigen uit Nederland, België en Duitsland op het onderzoeksgebied van rijden onder invloed, met het doel de vraag te beantwoorden of het mogelijk is om grenswaarden voor drugs vast te stellen en zo ja, om consensus te bereiken over een lijst met drugs en grenswaarden waarboven de rijvaardigheid negatief beïnvloed wordt. Door de adviescommissie zijn algemene uitgangspunten vastgesteld voor het bepalen van de grenswaarden, is per groep drugs gediscussieerd over welke drugs op de lijst zouden moeten worden opgenomen en zijn mogelijke bronnen voor het vaststellen van grenswaarden voor drugs bestudeerd. De adviescommissie is het eens over het feit dat risicogerelateerde grenswaarden op basis van de huidige wetenschappelijke inzichten niet kunnen worden aangegeven. Zoals de SWOV ook in zijn advies heeft opgemerkt, is er op dit moment onvoldoende wetenschappelijke kennis beschikbaar om te kunnen bepalen bij welke concentratie van een bepaalde drug het risico op een ongeval in het verkeer significant toeneemt. Wel heeft de adviescommissie op basis van wetenschappelijk onderzoek consensus bereikt over te stellen gedragsgerelateerde grenswaarden voor die drugs die het Nederlands Forensisch Instituut tijdens het uitvoeren van analyses in het bloed van bestuurders heeft aangetroffen. Het gaat hier om amfetamine, methamfetamine, MDEA, MDMA, MDA, THC, cocaïne, morfine en GHB. De onderbouwing van deze grenswaarden is vastgelegd in het Advies grenswaarden voor drugs van maart 201016, dat als bijlage bij dit wetsvoorstel is gevoegd.

De adviescommissie stelt voor dat in geval van de drugs «amfetamine, methamfetamine, cocaïne, MDMA, MDEA en MDA» de meetbare stof «amfetamine, metamfetamine, cocaïne, MDMA, MDEA respectievelijk MDA» in het bloed van de bestuurder niet hoger mag zijn dan 50 microgram per liter bloed. Indien amfetamineachtige middelen in combinatie zijn gebruikt, mag het totale gehalte in het bloed van de bestuurder van de bij de middelen vermelde meetbare stoffen, niet hoger zijn dan 50 microgram per liter bloed. Verder adviseert deze commissie dat in geval van cannabis de meetbare stof tetrahydrocannabinol niet hoger mag zijn hoger dan 3,0 microgram per liter bloed, dat in geval van heroïne en morfine de meetbare stof morfine niet hoger mag zijn dan 20 microgram per liter bloed en dat in geval van GHB, gamma butyrolacton, 1,4-butaandiol de meetbare stof GHB niet hoger mag zijn dan 10 microgram per liter bloed.

Over de in het conceptwetsvoorstel voorgeschreven systematiek hebben, zoals in paragraaf 2 is aangegeven, de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak, de Raad voor de rechtspraak, de Nederlandse Orde van Advocaten, het College van procureurs-generaal, de Raad van Korpschefs en de Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid (SWOV) advies uitgebracht. Uit deze adviezen blijkt dat het merendeel voorstander is van invoering van wettelijk vastgelegde gedragsgerelateerde grenswaarden. Zowel de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak, de Raad voor de rechtspraak en het College van procureurs-generaal, als de Nederlandse Orde van Advocaten zijn geen voorstander van het invoeren van nullimieten. Zij onderschrijven de keuze voor gedragsgerelateerde grenswaarden. Met het stellen van zulke grenswaarden wordt aangesloten bij de huidige regeling voor de aanpak van drugs, zoals neergelegd in artikel 8, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 en de huidige rechtspraktijk. Bovendien blijft op die wijze de relatie tussen de concentratie van de meetbare stof van een bepaalde drug in het bloed van de bestuurder en de negatieve effecten daarvan op de rijvaardigheid in stand. Dat is, naar analogie van de strafbaarstelling van het gebruik van alcohol in het verkeer, in overeenstemming met het doel van strafbaarstelling van het gebruik van drugs in het verkeer, te weten het bevorderen van de verkeersveiligheid. De Raad voor de rechtspraak is, anders dan de andere drie genoemde organisaties, van oordeel dat het wel denkbaar is nullimieten voor de beginnende bestuurders te stellen, terwijl ten aanzien van de andere bestuurders gedragsgerelateerde grenswaarden blijven gelden. Hiermee zou volgens de Raad worden aangesloten bij de systematiek die geldt voor het rijden onder invloed van alcohol. Beginnende bestuurders zijn ingevolge artikel 8, derde lid, bij een lagere limiet – bij 88 microgram alcohol per liter uitgeademde lucht of een bloedalcoholgehalte dat hoger ligt dan 0,2 promille – strafbaar dan de ervaren bestuurders ingevolge artikel 8, tweede lid, die strafbaar zijn bij meer dan 220 microgram alcohol per liter uitgeademde lucht of een bloedalcoholgehalte dat hoger ligt dan 0,5 promille. Volgens de Raad is het argument dat het hanteren van nullimieten afbreuk doet aan de strekking van artikel 8, eerste lid, voor de beginnende bestuurders minder zwaarwegend dan voor de ervaren bestuurders, omdat die limieten maar tijdelijk op hen van toepassing zouden zijn. Na vijf of zeven jaar – dat is de termijn die ingevolge artikel 8, derde lid, voor beginnende bestuurders geldt – hebben zij de status van ervaren bestuurders en geldt het absolute verbod op het rijden onder invloed van drugs niet meer voor hen. De SWOV is, zoals in paragraaf 2 al uiteengezet is, voorstander van het stellen van risicogerelateerde grenswaarden voor het rijden onder invloed van drugs. Tegelijkertijd is de SWOV zich ervan bewust dat dergelijke grenswaarden, die in artikel 8, tweede en derde lid, van de Wegenverkeerswet 1994 wel al zijn gesteld voor het rijden onder invloed van alcohol, op basis van de huidige wetenschappelijke inzichten nog niet kunnen worden gesteld voor het rijden onder invloed van drugs. Er is op dit moment onvoldoende wetenschappelijke kennis beschikbaar om te kunnen bepalen bij welke concentratie van een bepaalde drug het risico op een ongeval in het verkeer significant toeneemt. Wel mag worden aangenomen dat er een relatie bestaat tussen gedragsgerelateerde grenswaarden en risicogerelateerde grenswaarden, want als het gebruik van drugs een negatief effect heeft op het rijgedrag van de bestuurder, ligt het in de rede dat als gevolg daarvan ook de kans op een ongeval toeneemt.

De SWOV geeft verder aan dat de in het conceptwetsvoorstel voorgestelde gedragsgerelateerde limieten iets hoger uitvallen dan de nullimieten die als alternatief voor gedragsgerelateerde limieten zouden kunnen worden gesteld. De SWOV spreekt echter geen voorkeur uit voor een van de twee typen limieten, maar geeft aan dat welke van de twee limietstelsels ook wordt gekozen, het wetsvoorstel naar het oordeel van de SWOV zal kunnen bijdragen aan een wezenlijke verbetering van de verkeersveiligheid. In een mondeling overleg met de SWOV is gebleken dat de SWOV in haar advies geen keuze heeft gemaakt voor een van de twee stelsels omdat zij vindt dat het maken van die keuze is voorbehouden aan de politiek en bovendien dat aan beide stelsels voor- en nadelen kleven. Indien voor gedragsgerelateerde grenswaarden wordt geopteerd, wordt voorkomen dat bestuurders die geen gevaar voor de verkeersveiligheid vormen, bestraft worden. Bij nullimieten kunnen in theorie meer bestuurders met drugs in het lichaam strafrechtelijk worden aangepakt. De keerzijde daarvan is dat onder die bestuurders ook bestuurders vallen die geen gevaar voor de verkeersveiligheid opleveren en dat de kans bestaat dat zware drugsgebruikers de dans ontspringen. Dat laatste is mogelijk doordat bij zerotolerancewetgeving de capaciteit voor de handhaving opgaat aan alle bestuurders die mogelijkerwijs drugs hebben gebruikt en niet alleen aan die bestuurders die grote hoeveelheden drugs hebben gebruikt. Zerotolerancewetgeving zou daardoor de effectiviteit van de handhaving kunnen verlagen.

De Raad van Korpschefs is de enige tegenstander van gedragsgerelateerde grenswaarden. De Raad pleit in zijn advies voor een zerotolerancebeleid, omdat zo een beleid volgens de Raad duidelijk is voor een ieder, eenvoudiger vast te stellen is en een grotere afschrikkende werking heeft dan het hanteren van gedragsgerelateerde grenswaarden.

De over het conceptwetsvoorstel uitgebrachte adviezen hebben voor ons aanleiding gevormd om opnieuw stil te staan bij de uitgangspunten die de toenmalige Ministers van Justitie en van Verkeer en Waterstaat ten tijde van het opstellen van het conceptwetsvoorstel hebben gehanteerd. Bij die heroverweging is de toezegging van de Minister van Veiligheid en Justitie betrokken om het voeren een zerotolerancebeleid voor drugs in het verkeer in overweging te nemen. Deze toezegging heeft hij op 14 december 2010 aan het Tweede Kamerlid De Rouwe gedaan tijdens het beantwoorden van vragen over het bericht dat er veel GHB gebruikt wordt in het verkeer17. Wij hebben afgewogen of we in het wetsvoorstel zouden vasthouden aan gedragsgerelateerde grenswaarden voor drugs of dat we in het wetsvoorstel nullimieten zouden introduceren. Bij het maken van die afweging hebben we de hierna volgende argumenten betrokken die vóór en tegen het hanteren van gedragsgerelateerde grenswaarden of nullimieten kunnen worden aangevoerd. Het eerste argument dat vóór wettelijke invoering van gedragsgerelateerde grenswaarden pleit, is dat met dergelijke grenswaarden een verband wordt gelegd tussen het gebruik van een bepaalde drug en de invloed daarvan op de verkeersveiligheid. Dat beschouwen wij als een belangrijk voordeel. Indien voor nullimieten zou worden gekozen, zou de loutere aanwezigheid van die psychotrope stof in het bloed van de bestuurder, tot zijn vervolging kunnen leiden, terwijl die aanwezigheid niet betekent dat hij ook ongeschikt is om aan het verkeer deel te nemen. Omdat het belang dat artikel 8 van de Wegenverkeerswet 1994 beoogt te beschermen, de bescherming van de verkeersveiligheid is, pleit dat tegen nullimieten en vóór gedragsgerelateerde grenswaarden. Om die reden stelt artikel 8 ook niet ieder gebruik van alcohol of geneesmiddelen strafbaar.

Het tweede argument vóór het stellen van gedragsgerelateerde grenswaarden ligt in het verlengde van het voorgaande. Met het stellen van die grenswaarden wordt voorkomen dat iemand bestraft kan worden voor het rijden onder invloed van drugs, terwijl hij wetenschappelijk gezien geen gevaar voor de verkeersveiligheid vormt. Gebleken is dat mensen bijvoorbeeld ook na vele uren sporen van afbraakproducten van THC in hun bloed kunnen hebben indien zij eerder cannabis hebben gebruikt, of van benzoylecgonine indien zij eerder cocaïne tot zich hebben genomen, en toch niet onder een zodanige invloed van die stoffen zijn dat dit een nadelig effect heeft op hun gedrag in het verkeer. Het zou tot onverkwikkelijke situaties kunnen leiden indien er wel van zou worden uitgegaan dat iedere bestuurder die drugs heeft gebruikt, strafbaar is, ongeacht of hij wel of niet door het innemen van die drugs een gevaar voor de verkeersveiligheid vormt. In die situaties zou bovendien de beschikbare schaarse capaciteit van de politie en de staande en zittende magistratuur ingezet worden voor het opsporen, vervolgen en berechten van mensen voor wie de toepassing van het strafrecht niet bedoeld is.

Met het stellen van gedragsgerelateerde grenswaarden wordt verder – dat is een derde argument voor gedragsgerelateerde grenswaarden in plaats van nullimieten – voortgebouwd op de geldende praktijk waarbij de rechter het gebruik van drugs alleen bestraft indien uit de bewijsmiddelen, waaronder het rapport van de deskundige die de bloedanalyse heeft uitgevoerd, de relatie kan worden aangetoond tussen de concentratie van de meetbare stof van een bepaalde drug in het bloed van de bestuurder en de nadelige effecten die deze drug heeft op de verkeersveiligheid. De mate van het gebruik van een bepaalde drug en het effect daarvan op de verkeersveiligheid, is voor de rechter blijkens vaste jurisprudentie leidend voor het beantwoorden van de vraag of er sprake is van overtreding van artikel 8, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994. Een vierde argument om voor gedragsgerelateerde grenswaarden te kiezen is dat hiermee wordt aangesloten bij de wettelijke regeling, die in artikel 8 van de Wegenverkeerswet 1994 is neergelegd voor het gebruik van alcohol en geneesmiddelen in het verkeer. Van strafbaar gebruik van alcohol is sprake indien een bestuurder meer alcohol heeft genuttigd dan toegestaan is volgens de in artikel 8, tweede en derde lid, verankerde grenswaarden. Het gebruik van geneesmiddelen is, zoals thans ingevolge artikel 8, eerste lid, ook geldt voor drugs, strafbaar indien dat een negatief effect heeft op het rijgedrag van de bestuurder. Op basis van artikel 8 is dus niet het enkele gebruik van een psychotrope stof strafbaar, zoals bij zero tolerance het geval is, maar alleen als de hoeveelheid van de gebruikte stof de verkeersveiligheid negatief beïnvloed. Voor deze systematiek is gekozen omdat deze in overeenstemming is met de doelstelling van artikel 2, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 en bij de achterliggende reden voor strafbaarstelling van het gebruik van bewustzijnsbeïnvloedende stoffen in het verkeer, te weten het bevorderen van de verkeersveiligheid. Indien voor drugs van deze systematiek zou worden afgeweken en bestuurders onder invloed van drugs anders zouden worden behandeld dan bestuurders onder invloed van alcohol, is dat alleen maar gerechtvaardigd indien wetenschappelijk onderzoek heeft aangetoond dat bij ieder gebruik van drugs de verkeersveiligheid altijd in het gedrang komt, dus ongeacht de hoeveelheid drugs die de bestuurder heeft ingenomen, en om die reden, anders dan bij alcohol, geen grenswaarden kunnen worden gesteld. Het eerder aangehaalde Advies grenswaarden voor drugs heeft aangetoond dat niet bij ieder gebruik van drugs de verkeersveiligheid altijd in het gedrang komt en dat er wel grenswaarden kunnen bepaald. Introductie van zero tolerance voor bestuurders onder invloed van drugs zou dan – en dat is een vijfde argument dat pleit voor gedragsgerelateerde grenswaarden in plaats van nullimieten – ook een ongerechtvaardigde ongelijkheid opleveren ten opzichte van bestuurders onder invloed van alcohol of geneesmiddelen. De rechter bestraft het gebruik van alcohol alleen indien het boven de wettelijk vastgelegde grenswaarde uitkomt en het gebruik van geneesmiddelen slechts indien uit de bewijsmiddelen, waaronder het rapport van de deskundige die de bloedanalyse heeft uitgevoerd, de relatie kan worden aangetoond tussen de concentratie van de meetbare stof van het gebruikte geneesmiddel in het bloed van de bestuurder en de nadelige effecten die dit middel heeft op de verkeersveiligheid.

Het zesde argument dat in het voordeel spreekt van gedragsgerelateerde grenswaarden en in het nadeel van nullimieten is dat, zoals ook de SWOV in haar advies heeft verwoord, nullimieten tot onnodige handhaving kunnen leiden. Dit argument heeft een belangrijke rol gespeeld om af te zien van een algehele verlaging van de geldende limieten voor strafbaar besturen onder invloed van alcohol18. Door een algehele verlaging van die limieten naar 0,2 promille zou de politie de beschikbare capaciteit moeten verdelen over de mensen wier alcoholgehalte in hun bloed tussen de 0,2 promille en de 0,5 promille ligt en de mensen die een hoger alcoholgehalte hebben. Daardoor is de kans niet ondenkbeeldig dat de ernstige alcoholgebruikers minder snel opgespoord zullen worden, terwijl juist die een groter risico op ongevallen leveren. Een vergelijkbare kans is aanwezig indien gekozen zou worden voor nullimieten ten aanzien van het gebruik van drugs. De zware drugsgebruikers lopen dan minder kans gepakt, vervolgd en bestraft te worden. Het is van belang dat met de handhavingscapaciteit die beschikbaar is, de verkeersveiligheid op een zo hoog mogelijk niveau wordt gebracht. Gedragsgerelateerde limieten dragen daar meer aan bij dan nullimieten.

Een laatste argument dat voor het stellen van grenswaarden pleit, is dat bij de burger grenswaarden voor drugs beter verklaarbaar zijn dan zero tolerance. Indien voor drugs voor een andere grens zou worden gekozen dan voor alcohol, zonder dat die grens met wetenschappelijk onderzoek kan worden gestaafd en de onderzoeksresultaten, gelet op het Advies grenswaarden voor drugs, bovendien in een andere richting wijzen, zou naar onze verwachting de kans bestaan dat die grens aan acceptatie inboet wegens ongerechtvaardigde rechtsongelijkheid.

Tegen het hanteren van gedragsgerelateerde grenswaarden kan worden aangevoerd dat er nieuwe drugs op de markt kunnen komen waarvoor op dat moment nog geen wettelijke grenswaarden zijn vastgesteld of dat al bestaande drugs plotseling in het verkeer worden gebruikt waarvoor de wettelijke grenswaarden evenmin zijn bepaald. Bij het hanteren van nullimieten doet dit probleem zich niet voor. Dit argument is echter niet overtuigend nu het wetsvoorstel erin voorziet dat in die gevallen tijdelijk kan worden teruggevallen op artikel 8, eerste lid, en de rechter bij de beoordeling van een overtreding van dit artikellid zich kan baseren op het deskundigenrapport waarin de – dan nog niet-wettelijke – grenswaarden zullen zijn aangegeven. De huidige rechtspraktijk laat zien dat de rechter zich bij zijn oordeel of het feit bewezen en strafbaar is mede laat leiden door deze grenswaarden. Tegelijkertijd kan worden bevorderd dat die grenswaarden bij de op artikel 8, vijfde lid, gebaseerde algemene maatregel van bestuur worden gecodificeerd. Bovendien is het de bedoeling dat – zo kan tevens worden opgemerkt in reactie op het voorstel van het College van procureurs-generaal om gestructureerd te bezien of de algemene maatregel van bestuur aanpassing behoeft – deskundigen van het Nederlands Forensisch Instituut in samenwerking met andere deskundigen uit binnen- en buitenland één keer per jaar de grenswaarden tegen het licht houden en bezien of deze aangevuld dienen te worden met nieuwe grenswaarden of dat deze aanpassing behoeven. Het aantal keren dat teruggevallen zal moeten worden op artikel 8, eerste lid, zal naar verwachting om die reden beperkt zijn.

Als argument tegen het hanteren van gedragsgerelateerde grenswaarden wordt ook wel aangevoerd dat daarmee gecombineerd gebruik van drugs niet in alle gevallen kan worden aangepakt. Met de Raad van Korpschefs zijn wij van mening dat een adequate aanpak van gecombineerd gebruik van drugs, van alcohol en drugs of van andere combinaties van meervoudig gebruik van psychoactieve stoffen van belang is. Het treft daarom gelukkig dat het huidige artikel 8 van de Wegenverkeerswet 1994 de mogelijkheid biedt om ieder gecombineerd gebruik van psychoactieve stoffen waarbij de verkeersveiligheid negatief wordt beïnvloed, strafrechtelijk aan te pakken. In de praktijk gebeurt dat ook. Daarin brengt het wetsvoorstel geen verandering. Alle gevallen van gecombineerd gebruik van drugs of van drugs en alcohol of geneesmiddelen waarbij sprake is van gevaar voor de verkeersveiligheid, kunnen ook straks strafrechtelijk worden aangepakt. Het voorgestelde artikel 8, vijfde lid, maakt het niet alleen mogelijk strafrechtelijk op te treden indien de bestuurder onder invloed is van een van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen drugs, maar ook indien een combinatie van die drugs is gebruikt. Indien een drug is gebruikt die niet wordt genoemd in die algemene maatregel van bestuur, in combinatie met een op basis van artikel 8, vijfde lid, aangewezen drug is de grondslag voor de aanpak van dit gecombineerde gebruik, zowel artikel 8, eerste lid, als artikel 8, vijfde lid. Indien alcohol en drugs in combinatie zijn gebruikt, gelden voor het strafbaar gebruik van alcohol de limieten uit artikel 8, tweede en derde lid, van de Wegenverkeerswet 1994 en voor de drugs de limieten uit de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in artikel 8, vijfde lid. Indien alcohol of drugs in combinatie met geneesmiddelen zijn gebruikt, gelden voor het strafbaar gebruik van alcohol of drugs de limieten uit de laatste volzin en voor het geneesmiddel zal, conform de huidige praktijk op basis van artikel 8, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 worden bezien welke effect het geneesmiddel heeft op het gedrag van de gebruiker in het verkeer.

Weliswaar zou bij het hanteren van nullimieten voor drugs en alcohol het meervoudig gebruik van drugs of van alcohol en drugs, waarbij het gebruik van iedere stof afzonderlijk onder de voor die stof geldende wettelijke grenswaarde blijft, ook strafrechtelijk kunnen worden aangepakt, maar dat achten wij niet gerechtvaardigd en disproportioneel. De wettelijke grenswaarden voor alcohol en drugs en de wetenschappelijke onderbouwing van die waarden zijn gebaseerd op enkelvoudig gebruik. Het is niet wetenschappelijk aan te tonen of en in welke mate het gecombineerde gebruik van deze psychoactieve stoffen, indien het gebruik van iedere stof afzonderlijk niet boven de afzonderlijke grenswaarde uitstijgt, nadelige effecten op de rijvaardigheid heeft. Indien iedere stof onder de wettelijk vastgelegde limiet ligt, kan niet worden aangetoond dat de bestuurder de verkeersveiligheid in het gevaar heeft gebracht en is het dus ook niet gerechtvaardigd en niet proportioneel die bestuurder te vervolgen en straffen. In de praktijk zal het hier vooral om een theoretisch punt gaan. De grenswaarden voor drugs zullen namelijk op een dusdanig laag niveau worden gesteld dat in geval van een gecombineerd gebruik van drugs er altijd wel een drug zal zijn waarvan wettelijk gezien teveel is gebruikt, op grond waarvan de betrokken bestuurder strafrechtelijk kan worden aangepakt. Bovendien blijkt uit informatie van het Nederlands Forensisch Instituut dat in de periode van 1 januari 2009 tot eind juli 2010 maar in 3,7 procent van de gevallen waarbij sprake was van gecombineerd gebruik van hetzij twee of meer drugs hetzij alcohol en drugs, het gebruik van beide stoffen onder de grenswaarden lag. Dat vinden wij een verwaarloosbaar percentage, zeker nu in die gevallen niet kan worden aangetoond dat de gebruiker de verkeersveiligheid in gevaar heeft gebracht.

Volgens ons maakt het voor de duidelijkheid en de afschrikkende werking van de regeling niet uit of voor gedragsgerelateerde limieten of voor nullimieten wordt gekozen, zoals de Raad voor de Korpschefs veronderstelt. Een verbod werkt afschrikwekkend indien burgers weten dat zij in geval van overtreding van het verbod daarvan grote kans lopen door de politie gepakt te worden en vervolgens vervolgd en bestraft te worden. De regeling voor alcohol in het verkeer werkt naar onze mening niet minder afschrikwekkend doordat daar geen nullimieten worden gehanteerd. In de voorlichting naar het publiek zal, net zoals dat het geval is bij alcohol, de boodschap uitgedragen worden dat drugs en verkeer niet samengaan en dat het zaak is dat iemand geen drugs gebruikt als hij van plan is om later aan het verkeer deel te nemen. In dat opzicht verschillen drugs niet van alcohol. Ook bij alcohol geldt dat van tevoren geen zekerheid kan worden gegeven wat het effect van de alcohol op het gedrag van betrokkene zal zijn. Afhankelijk van het geslacht van de bestuurder, zijn gewicht en het feit of hij een ervaren gebruiker of een gelegenheidsgebruiker is, kan de ene bestuurder een groter gevaar voor de verkeersveiligheid vormen dan de andere bestuurder, indien zij beiden dezelfde hoeveelheid alcohol genuttigd hebben. Vandaar ook dat ten aanzien van alcoholgebruik de boodschap richting het publiek is dat de Bob van de avond niet één glas bier drinkt19, ofwel «100 % Bob, 0 % op».

Tot slot maakt het naar onze mening voor de handhaving met behulp van de speekseltester geen verschil voor welk limietstelsel gekozen wordt. De handhaving is bij zero tolerance niet gemakkelijker dan bij gedragsgerelateerde grenswaarden. In beide gevallen dient de opsporingsambtenaar, die met de handhaving van de Wegenverkeerswet 1994 is belast, na het afnemen van speeksel van de bestuurder de speekseltester uit te lezen en aan de hand van de uitslag van de speekseltester vast te stellen of de betrokken bestuurder mogelijk drugs heeft gebruikt en bij hem bloed moet worden genomen om het vermoeden van drugsgebruik te laten bevestigen. Zoals de Raad van Korpschefs ook constateert, geeft de speekseltester alleen aan of de bestuurder drugs heeft gebruikt, maar niet de exacte concentratie drugs. Een bloedanalyse door een deskundige van het Nederlands Forensisch Instituut of van een ander instituut dat daarvoor geaccrediteerd is, zal daarover pas uitsluitsel kunnen geven.

Hiervoor is aangegeven dat artikel 8, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 gehandhaafd blijft als vangnet voor de aanpak van drugs en alcohol in het verkeer. Artikel 8, eerste lid, blijft eveneens van toepassing op het rijden onder invloed van geneesmiddelen. In het in paragraaf 1 genoemde conceptwetsvoorstel, dat in 2003 te ruste was gelegd, was voor een aantal geneesmiddelen nog voorzien in een afzonderlijke strafbaarstelling zoals in dit wetsvoorstel voor de in Nederland in het verkeer voorkomende drugs het geval is. Overschrijding van de bij die geneesmiddelen vermelde grenswaarden leverde een strafbaar feit op. In dit wetsvoorstel hebben we ervoor gekozen af te zien van een afzonderlijke strafbaarstelling voor het rijden onder invloed van geneesmiddelen en besloten voor de strafrechtelijke aanpak van deze middelen het huidige artikel 8, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 in stand te laten. De argumenten daarvoor zijn dat, anders dan in geval van drugs, nog voor te weinig geneesmiddelen, bijvoorbeeld niet voor alle benzodiazepinen, grenswaarden kunnen worden vastgesteld, en dat de invloed van het gebruik van een geneesmiddel op de verkeersveiligheid teveel afhankelijk is van persoonlijke factoren, zoals het onderliggende ziektebeeld van betrokkene en de duur van het gebruik van het geneesmiddel. Deze factoren zijn lastig in eenduidige grenswaarden te vertalen.

Anders dan bij drugs het geval is, wordt bij geneesmiddelen op de bijsluiter vermeld of er al dan niet sprake is van neveneffecten die het rijgedrag direct of indirect kunnen beïnvloeden. Sommige geneesmiddelen kunnen overigens ook een bijdrage leveren aan de verkeersveiligheid. Denk bijvoorbeeld aan een geneesmiddel tegen epilepsie, waarmee wordt voorkomen dat mensen ineens «wegvallen» terwijl ze achter het stuur zitten. Ook kan in dat kader worden gedacht aan de medicinale cannabis, in die gevallen dat het wordt gebruikt om spasmen tegen te gaan. Geneesmiddelen die de verkeersveiligheid bevorderen zijn echter een uitzondering.

In tegenstelling tot wat de Raad van Korpschefs adviseert, zien wij er mede gelet op de huidige wetenschappelijke inzichten geen toegevoegde waarde in om de medische sector om advies te vragen over de wijze waarop het gebruik van geneesmiddelen door bestuurders in het verkeer dient te worden aangepakt.

Teneinde tegen het gebruik van drugs in het verkeer strenger en gemakkelijker te kunnen optreden legt dit wetsvoorstel aan een ieder die een voertuig bestuurt of als bestuurder doet besturen, de verplichting op om op eerste vordering van een opsporingsambtenaar, die met de handhaving van de Wegenverkeerswet 1994 is belast, mee te werken aan het afnemen van speeksel door middel van een speekseltester. Daarin voorziet het voorgestelde artikel 160, vijfde lid, onder c, van de Wegenverkeerswet 1994. Zoals in paragraaf 1 uiteengezet is, zal de speekseltester alleen worden ingezet als voorselectiemiddel. Als bewijsmiddel blijft het bloedonderzoek gelden. De verplichting om bloed af te staan ten behoeve van dat onderzoek is geregeld in het huidige artikel 163, zesde lid, van de Wegenverkeerswet 1994.

Omdat de huidige generatie speekseltesters verder niet het gebruik van alle drugs kan meten, voorziet het wetsvoorstel tevens in de verplichting om mee te werken aan een onderzoek van de psychomotorische functies en de oog- en spraakfuncties voor het vaststellen van het gebruik van die drugs waarvan het gebruik niet met behulp van de speekseltester kan worden aangetoond. Het gaat hier bijvoorbeeld om het bepalen van iemands reactiesnelheid en evenwichtsfuncties, een onderzoek van de grootte van de pupil en de reflex van de pupil op licht. Dit onderzoek wordt nu al verricht om de verdenking van overtreding van het verbod op het rijden onder invloed van drugs, bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Wegenverkeerswet, te doen ontstaan. Het voorgestelde artikel 160, vijfde lid, onder a, van de Wegenverkeerswet 1994 bevat de verplichting tot het meewerken aan dit onderzoek. Dat artikelonderdeel regelt tevens dat dit onderzoek ook als voorlopig selectiemiddel zal worden ingezet voor het vaststellen van het gebruik van geneesmiddelen en dat een bestuurder verplicht is aan dit onderzoek op eerste vordering mee te werken. Dat is van belang omdat ook het gebruik van rijgevaarlijke geneesmiddelen in het verkeer een verkeersveiligheidsprobleem vormt13.

Net zoals bij het rijden onder invloed van alcohol stelt het wetsvoorstel voor het onderzoek op het gebruik van drugs – en ook van geneesmiddelen – in twee fasen te laten plaatsvinden. De eerste fase is de fase waarin tijdens een voorlopig onderzoek wordt bepaald of op de bestuurder een redelijk vermoeden van schuld aan overtreding van het voorgestelde verbod op het rijden onder invloed van drugs rust. Dit voorlopig onderzoek bestaat uit het afnemen van speeksel door middel van de speekseltester. Het onderzoek van het speeksel is te vergelijken met het voorlopig onderzoek van uitgeademde lucht bij een alcoholonderzoek met behulp van de ademtester. Indien de speekseltester aangeeft dat drugs zijn gebruikt, kan de betrokken bestuurder als verdachte worden aangemerkt en worden meegenomen naar het politiebureau alwaar volgens de bestaande regels een bloedonderzoek kan worden verricht. Reeds naar huidig recht is het bloedonderzoek het geëigende middel om bewijs van overtreding van artikel 8, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 te verkrijgen, indien het vermoeden bestaat dat sprake is van het gebruik van een andere stof dan alcoholhoudende drank. Het Nederlands Forensisch Instituut of een ander instituut dat daarvoor geaccrediteerd is, zal, evenals nu het geval is, vervolgens het bloedmonster analyseren en van de resultaten van de analyse verslag uitbrengen aan de politie.

Indien de uitslag van de speekseltester negatief is, en het rijgedrag en/of de uiterlijke kenmerken van de bestuurder21 wel aanleiding geven om te veronderstellen dat betrokkene onder invloed is van een psychotrope stof (een andere drug dan de speekseltester kan meten of een geneesmiddel), zal de betrokken bestuurder gevraagd worden mee te werken aan een onderzoek van de psychomotorische functies en de oog- en spraakfuncties, tenzij op basis van zijn rijgedrag of zijn uiterlijke kenmerken zonder meer aannemelijk is dat hij onder invloed van een psychotrope stof moet zijn. Indien de resultaten van dit onderzoek positief zijn, kan betrokkene als verdachte worden aangemerkt en worden meegenomen naar het politiebureau voor een bloedproef. Anders dan de Raad van Korpschefs in zijn advies stelt, is het niet nodig om een onderzoek van de psychomotorische functies en de oog- en spraakfuncties ook uit te voeren naast het afnemen van speeksel met de speekseltester. Als deze tester een indicatie geeft dat de bestuurder drugs heeft gebruikt, is dat voldoende om hem te bevelen bloed af te staan. Wel is het van belang dat de opsporingsambtenaar in het proces-verbaal dat hij naar aanleiding van de overtreding van het verbod op drugs in het verkeer opmaakt, melding maakt van andere aanwijzingen die duiden op strafbaar gebruik van drugs. Die aanwijzingen kunnen dienen ter ondersteuning van het bewijs van overtreding van het verbod.

In nauwe samenwerking met de betrokken organisaties zijn door middel van een zogenaamde impactanalyse22 de organisatorische en financiële gevolgen van dit wetsvoorstel in kaart gebracht. Tijdens deze impactanalyse zijn drie vragen onderzocht:

• 1. Wat zijn, kwalitatief beschouwd, de gevolgen van de invoering van het wetsvoorstel in termen van doelbereiking: hoe verandert (volgens de beleidslogica) het rijden onder invloed van psychoactieve stoffen als gevolg van de implementatie van het wetsvoorstel?

• 2. Hoe verandert de werklast in aantal zaken voor de betreffende organisaties in de strafrechtsketen als gevolg van de implementatie van het wetsvoorstel?

• 3. Hoe verandert de werklast in tijdsbesteding voor de betreffende organisaties in de strafrechtsketen als gevolg van de implementatie van het wetsvoorstel?

Het voorgestelde artikel 8, vijfde lid, maakt het, zoals in paragraaf 5.1. beschreven is, niet alleen mogelijk strafrechtelijk op te treden indien de bestuurder onder invloed is van een van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen drugs, maar ook indien een combinatie van die drugs is gebruikt. Om dit tot uitdrukking te brengen is in artikel 8, vijfde lid, gekozen voor de formulering «een of meer middelen». Indien een drug is gebruikt die niet wordt genoemd in de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in artikel 8, vijfde lid, in combinatie met een op basis van artikel 8, vijfde lid, aangewezen drug is de grondslag voor de aanpak van dit gecombineerde gebruik, zowel artikel 8, eerste lid, als artikel 8, vijfde lid. Dit geldt mutatis mutandis als een drug gebruikt is in combinatie met alcohol. Dan is de grondslag voor de aanpak van dit gecombineerde gebruik artikel 8, vijfde lid, of artikel 8, eerste lid, en artikel 8, tweede of derde lid. Voor de aanpak van gecombineerd gebruik van drugs en geneesmiddelen is de grondslag artikel 8, eerste lid, en/of artikel 8, vijfde lid.

Indien een bestuurder twee of meer drugs heeft gebruikt, gelden de grenswaarden die in de op artikel 8, vijfde lid, gebaseerde algemene maatregel van bestuur voor die afzonderlijke drugs zijn vastgesteld. Indien alcohol in combinatie met een of meer drugs is gebruikt, gelden voor alcohol de limieten uit artikel 8, tweede en derde lid, en voor de drugs de in die algemene maatregel van bestuur vermelde grenswaarden.

Zoals in paragraaf 2 is aangegeven, leidt het gelijktijdig gebruik van een drug en alcohol of een geneesmiddel of van een combinatie van drugs tot een sterkere negatieve beïnvloeding van de rijvaardigheid dan het enkelvoudig gebruik van een drug, alcohol of een geneesmiddel. Om die reden is het van belang dat het gecombineerde gebruik van deze psychoactieve stoffen strenger wordt bestraft dan het enkelvoudig gebruik en dat de officier van justitie op basis van de strafvorderingsrichtlijnen van het openbaar ministerie tegen de bestuurder die verdacht wordt van gecombineerd gebruik van een aantal psychoactieve stoffen een hogere straf kan eisen. Deze richtlijnen zullen dan ook op dat punt worden aangepast. In deze richtlijnen zal er ook in worden voorzien dat, naar analogie van het gedifferentieerde strafvorderingsbeleid van het openbaar ministerie ten aanzien van het rijden onder invloed van alcohol, naarmate het drugsgebruik hoger ligt dan de grenswaarden die bij algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld, een hogere straf kan worden gevorderd.

Het is bovendien de bedoeling dat de aanpak van het gecombineerde gebruik zal worden verbeterd door een einde te maken aan het bestaande beleid van het Nederlands Forensisch Instituut om bloed van bestuurders, die blijkens de ademanalyseapparatuur een ademalcoholgehalte dat hoger ligt dan 350 microgram alcohol per liter uitgeademde lucht of een bloedalcoholgehalte dat hoger ligt dan 1,3 promille, niet te onderzoeken op de aanwezigheid van drugs of andere psychotrope stoffen. Indien de opsporingsambtenaar een bestuurder verdenkt van gebruik van drugs of geneesmiddelen en om die reden bloed bij die bestuurder heeft laten afnemen, zal het Nederlands Forensisch Instituut het bloed in alle gevallen op drugs of geneesmiddelen onderzoeken.

De grenswaarden die de in paragraaf 5.1. genoemde adviescommissie heeft voorgesteld en in de op artikel 8, vijfde lid, gebaseerde algemene maatregel van bestuur zullen worden vastgelegd, zijn vastgesteld aan de hand van de volgende criteria:

• – of het gebruik van de drug kan leiden tot een verhoogde kans op betrokkenheid bij een ongeval (ongeacht eventueel gelijktijdig gebruik van alcohol of een andere drug of een rijgevaarlijk geneesmiddel), en

• – de ervaringen die de afgelopen jaren in de praktijk opgedaan zijn met het rijden onder invloed van drugs, met andere woorden de correlatie tussen de uiterlijke kenmerken die de politie bij staandehouding van mogelijke overtreders van artikel 8, eerste lid, heeft waargenomen, en de uitslagen van de uitgevoerde analyses van hun bloed of

• – de ervaringen die in proefopstellingen opgedaan zijn, met andere woorden de correlatie tussen het uitvoeren van psychomotorische testen door proefpersonen en de uitslagen van de uitgevoerde analyses van hun bloed.

De grenswaarden zijn bepaald op basis van effecten bij een gemiddelde, niet-gewende persoon. Onder een niet-gewende persoon wordt verstaan: een incidentele gebruiker of een persoon die weliswaar door meermalen gebruik gedurende maanden of jaren vertrouwd is met de werking van de drug, maar niet door regelmatig gebruik (van wekelijks tot dagelijks) gewenning voor het effect heeft ontwikkeld. De grenswaarden zijn bepaald aan de hand van gegevens uit experimenteel en epidemiologisch onderzoek, concentraties die in de praktijk door het Nederlands Forensisch Instituut zijn gemeten, de grenswaarden die voor drugs in het in 2003 te ruste gelegde wetsvoorstel waren vastgesteld en de grenswaarden die internationaal worden gehanteerd. Voor meer informatie hierover wordt verwezen naar het in paragraaf 5.1. genoemde Advies grenswaarden voor drugs.

Door de afname van speeksel met de speekseltester wordt inbreuk gemaakt op het recht op onaantastbaarheid van het lichaam. Artikel 11 van de Grondwet en artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) laten op dit recht echter beperkingen toe die bij of krachtens de wet zijn voorzien («in accordance with the law»). Artikel 8 EVRM stelt aan deze beperkingen de eis dat daar een legitiem doel mee wordt nagestreefd. Als legitieme doelen worden in het artikel onder andere erkend: het voorkomen van strafbare feiten, het belang van de openbare veiligheid en de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Verder eist artikel 8 van het EVRM dat beperkingen noodzakelijk zijn in een democratische samenleving. Deze laatste eis houdt in dat voor de inbreuk op het grondrecht een dringende maatschappelijke noodzaak aanwezig is, dat de inbreuk op de minst ingrijpende wijze plaatsvindt en dat op de inbreuk controle mogelijk is.

Met het onderhavige wetsvoorstel wordt voldaan aan de eis dat de inbreuk op het recht op onaantastbaarheid van het lichaam bij of krachtens de wet is voorzien. Het wetsvoorstel vormt de basis voor de inbreuk en omschrijft de grenzen van toepassing van de verplichting tot afname van speeksel. Het bij dit wetsvoorstel gewijzigde artikel 160, vijfde lid, van de Wegenverkeerswet 1994 voorziet erin dat iedere bestuurder van een voertuig of degene die aanstalten maakt een voertuig te gaan besturen, verplicht is zijn medewerking te verlenen aan het afnemen van speeksel door een opsporingsambtenaar en zijn aanwijzingen op te volgen teneinde vast te kunnen stellen of betrokkene artikel 8 vijfde of eerste lid, heeft overtreden. Hiermee wordt aangesloten bij de regeling die artikel 160, vijfde lid, al kent voor de verplichte medewerking van de bestuurder aan het blazen van ademlucht in een ademtestapparaat om te kunnen vaststellen of iemand artikel 8, tweede of derde lid, heeft overtreden. Daarnaast worden met het onderhavige wetsvoorstel legitieme doelen als omschreven in artikel 8, tweede lid, van het EVRM nagestreefd. De inzet van de speekseltester beoogt bij te dragen aan de opsporing, vervolging en berechting van overtreding van artikel 8, eerste of vijfde lid, van de Wegenverkeerswet 1994. In de jurisprudentie van het EHRM is aanvaard dat dit doel kan worden begrepen onder het in artikel 8 genoemde voorkomen van strafbare feiten (vgl. bijvoorbeeld EHRM 16 december 1992, NJ 1993, 400, de zaak Niemitz). Bovendien strekt de speekseltester ertoe de verkeersveiligheid te vergroten en de rechten en vrijheden van anderen te beschermen, zoals slachtoffers die het gevolg kunnen zijn van overtreding van artikel 8, vijfde of eerste lid. Ook is het gebruik van de speekseltester «noodzakelijk in een democratische samenleving». De inmenging in het recht op onaantastbaarheid van het lichaam van de bestuurder wordt gerechtvaardigd door het zwaarwegende algemeen belang van de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde en de verkeersveiligheid. De overheid dient ervoor te zorgen dat de verkeersveiligheid wordt gewaarborgd en dat strafbare gedragingen die de verkeersveiligheid bedreigen zoveel mogelijk worden voorkomen en dat de daders daarvan zoveel mogelijk worden opgespoord, vervolgd en berecht. De speekseltester is op dit moment het meest effectieve en efficiënte instrument om gebruik van drugs door de bestuurder te kunnen opsporen.

Het College van procureurs-generaal vindt het voor de hand liggen dat, nu de speekseltester in de Wegenverkeerswet 1994 wordt geïntroduceerd en door middel van de speekseltester kan worden vastgesteld of een bestuurder drugs heeft gebruikt, onderzocht wordt of het nodig is de regeling over de invordering en inhouding van rijbewijzen, zoals opgenomen artikel 164 van de Wegenverkeerswet 1994, aan te passen. Het tweede lid van dat artikel verplicht de opsporingsambtenaar tot het invorderen van een rijbewijs ingeval een bestuurder een of meer van de in dat artikellid opgesomde ernstige verkeersdelicten heeft begaan. Onder die verkeersdelicten vallen bijvoorbeeld een ernstige overschrijding van de maximumsnelheid en het rijden onder invloed van een excessief hoog alcoholpromillage (vanaf 1,3 promille bij ervaren bestuurders en vanaf 0,8 promille bij beginnende bestuurders). Op grond van het derde lid van artikel 164 is de opsporingsambtenaar tevens bevoegd een rijbewijs in te vorderen als een bestuurder door een verkeersdelict de veiligheid op de weg ernstig in gevaar heeft gebracht. Indien de politie een rijbewijs heeft ingevorderd, is de officier van justitie bevoegd om het ingevorderde rijbewijs onder zich te houden totdat de strafzaak onherroepelijk is geworden. In die situatie dient blijkens het bij artikel I, onder G, van de eerder aangehaalde Wet puntenstelsel aangepaste vierde lid van artikel 164 sprake te zijn van een van de verkeersdelicten als bedoeld in artikel 164, tweede lid, onder a tot en met d, of er dient op grond van feiten of omstandigheden ernstig rekening te worden gehouden met de mogelijkheid dat de bestuurder opnieuw een feit zal begaan waarvoor de opsporingsambtenaar op grond van artikel 164, tweede lid, verplicht of op grond van artikel 164, derde lid, bevoegd is om het rijbewijs in te vorderen.

Artikel 164, derde en vierde lid, onder e, is op dit moment de kapstok om een bestuurder die vermoedelijk onder invloed van drugs is, voor kortere of langere tijd uit het verkeer te weren. Het rijbewijs van een bestuurder op wie een verdenking rust van gebruik van drugs kan worden ingevorderd, als de opsporingsambtenaar heeft geconstateerd dat hij blijkens zijn rijgedrag de veiligheid op de weg ernstig in gevaar heeft gebracht of indien hij weigert zijn bloed af te staan om het vermoeden van drugsgebruik te kunnen bevestigen. Zijn rijbewijs kan worden ingehouden, in het geval dat de officier van justitie heeft vastgesteld dat die bestuurder indien hij de beschikking over zijn rijbewijs zou herkrijgen, ook thans nog een zodanige bedreiging van de veiligheid op de weg zou zijn te duchten, dat daardoor verdere inhouding van het ingevorderde rijbewijs zou kunnen worden gerechtvaardigd24. De vraag is of de introductie van de speekseltester het nodig maakt, naar analogie van de specifieke invorderings- en inhoudingsgrond voor het rijden onder invloed van alcohol, in artikel 164, tweede lid, een afzonderlijke invorderings- en inhoudingsgrond voor het rijden onder invloed van drugs op te nemen. Deze vraag beantwoorden wij ontkennend. De speekseltester geeft slechts aan of volgens dat apparaat wel of geen drugs zijn gebruikt. De speekseltester kan niet bepalen hoeveel drugs de bestuurder die speeksel heeft afgestaan, heeft gebruikt. Dat kan pas, zoals eerder is beschreven, worden vastgesteld aan de hand van het bloedonderzoek. De uitslag van dat onderzoek heeft de opsporingsambtenaar echter niet voorhanden op het moment waarop hij zijn beslissing tot invordering neemt, omdat dat een aantal dagen vergt. Dat is wel het geval indien de bestuurder een ademanalyse ondergaat in geval van een vermoeden van strafbaar rijden onder invloed van alcohol. De speekseltester kan een positieve indicatie voor drugsgebruik geven terwijl het bloedonderzoek die indicatie niet altijd hoeft te bevestigen. Bovendien kan de huidige generatie speekseltesters niet alle drugs die in Nederland worden gebruikt, bijvoorbeeld GHB, meten. Het onderzoek van de psychomotorische functies en de oog- en spraakfuncties dat voor het verkrijgen van een vermoeden van een strafbaar gebruik van die drugs wordt ingezet, geeft evenmin zekerheid of en zo ja, hoeveel drugs de betrokken bestuurder heeft gebruikt. Bovendien kan het bloedonderzoek naderhand uitwijzen dat de bestuurders geen drugs had gebruikt, maar geneesmiddelen. Om deze redenen hebben wij besloten om aan de gronden voor invordering en inhouding uit artikel 164 geen grond toe te voegen op basis waarvan het verplicht is het rijbewijs van een bestuurder die onder invloed van drugs is, in te vorderen. Bij die beslissing heeft tevens een rol gespeeld dat, anders dan bij het rijden onder invloed van alcohol, wetenschappelijk onderzoek niet heeft aangetoond dat betrokkene een groter gevaar voor de verkeersveiligheid vormt indien hij met een grotere hoeveelheid van de meetbare stof van de drug aan het verkeer deelneemt dan verboden is op grond van het voorgestelde artikel 8, vijfde lid, of artikel 8, eerste lid. Om die reden is het niet mogelijk, naar analogie van de invorderings- en inhoudingsgrond voor het rijden onder invloed van alcohol, een invorderings- en inhoudingsgrond voor het rijden onder invloed van drugs te creëren waarbij de grenswaarden hoger liggen dan de grenswaarden, die op basis van artikel 8 worden gesteld. Wel achten we het van belang dat een bestuurder ten aanzien van wie een opsporingsambtenaar constateert dat die bestuurder onder zodanige invloed van drugs of geneesmiddelen is, terwijl die opsporingsambtenaar niet heeft waargenomen dat hij gevaarzettend rijgedrag vertoonde, zoals artikel 164, derde lid, vereist, tijdelijk niet meer aan het verkeer kan deelnemen. Artikel 162, eerste lid, bevat de bevoegdheid om dat te bewerkstelligen. De opsporingsambtenaar kan in zo een geval de bestuurder voor maximaal 24 uur een rijverbod opleggen. Gedurende de periode waarvoor dat rijverbod geldt, mag hij zijn voertuig niet besturen of als bestuurder doen besturen.