Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State d.d. 1 oktober 2010 en het nader rapport d.d. 11 juli 2011, aangeboden aan de Koningin door de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mede namens de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 7 juli 2010, no.10.001941, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mede namens de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra, de Wet op het voortgezet onderwijs en de Wet educatie en beroepsonderwijs in verband met de registratie van incidenten, met memorie van toelichting.2
Het wetsvoorstel verplicht scholen tot het in stand houden van een registratiesysteem van (gewelds)incidenten. Registratie moet onderdeel zijn van een breder veiligheidsbeleid van bevoegde gezagsorganen en is een instrument om het veiligheidsbeleid te ondersteunen en te evalueren. Doel van de registratieverplichting is bevoegde gezagsorganen te helpen een beter inzicht te krijgen in hun eigen veiligheidssituatie en om adequaat te handelen bij incidenten. De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel opmerkingen over de noodzaak van het wetsvoorstel, de verwerking van persoonsgegevens, de omvang en vorm van de registratieplicht en de gegevensuitwisseling. Zij is van oordeel dat in verband daarmee het voorstel nader dient te worden overwogen.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 7 juli 2010, nr. 10.001941, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 1 oktober 2010, nr. W05.10.0275/I, bied ik U hierbij aan.
De memorie van toelichting stelt dat een sluitend registratiesysteem van (gewelds)incidenten een belangrijke bijdrage levert aan een veilige school voor alle kinderen, jongeren en onderwijspersoneel.3 De Afdeling advisering maakt enkele kanttekeningen bij de motivering van de noodzaak van een landelijk verplicht registratiesysteem.
De regering stelt in de toelichting dat zij onvoldoende inzicht heeft in aard en omvang van (gewelds)incidenten op schoolniveau.4 Verplichte registratie zou daarvoor een oplossing moet bieden. Relevante algemene informatie over veiligheid op scholen is wel opgenomen in de voortgangsbrieven over veiligheid op school die de staatssecretaris aan de Tweede Kamer heeft gezonden.5 Ter bevordering van de motivering en de zelfstandige leesbaarheid van de toelichting acht de Afdeling het wenselijk en noodzakelijk die gegevens een plaats te geven in de memorie van toelichting. Daarnaast verdient het aanbeveling die gegevens te actualiseren. In dat verband zouden ook de uitkomsten van het aangekondigde verkennend themaonderzoek door de Onderwijsinspectie naar het veiligheidsbeleid in het primair en voortgezet onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs hierbij dienen te worden betrokken.6 Ten slotte is onduidelijk of en in hoeverre het veiligheidsbeleid van het bevoegd gezag van de scholen (hierna: scholen) op dit moment tekort schiet.
Voor een goede beoordeling van het voorstel is van belang dat de regering inzicht geeft in de beoogde effecten van een landelijke verplichting van incidentenregistratie. De memorie van toelichting schiet op dat punt tekort. De stelling dat registratie de veiligheid op school dient is naar de mening van de Afdeling een te magere motivering voor het wetsvoorstel. Het ligt voor de hand dat van scholen wordt verwacht dat zij een vervolg geven aan de feiten die zijn geregistreerd en hetgeen voor het overige uit het totaalbeeld van de registratie blijkt, maar de toelichting laat zich daar niet over uit. In dat verband is van belang te weten hoeveel scholen al een registratiesysteem hebben en wat de effecten van dergelijke systemen zijn voor de veiligheid en het veiligheidsbeleid van die scholen. Aan de hand van uitkomsten van al uitgevoerde pilotprojecten kan mogelijk beoordeeld worden of het reëel is dat de beoogde effecten zullen worden gehaald. Voor zover resultaten van de pilotprojecten al beschikbaar zijn, zwijgt de toelichting daarover.
Paragraaf 4 van de memorie van toelichting besteedt aandacht aan de uitvoering en handhaving van het wetsvoorstel door de inspectie. De uitvoerbaarheid van de registratieverplichting door de scholen komt in de toelichting echter niet aan de orde. Voor het slagen van de registratieverplichting is dat van groot belang. De staatssecretaris heeft eerder aan de Tweede Kamer gemeld dat pilots inzicht moeten geven betreffende wat in de praktijk wel en wat niet werkt. Daarbij verwees zij zowel naar de bruikbaarheid van de voorgestelde definities van incidenten als naar de belasting van scholen die de registratieplicht oplevert. Uitgangspunt was dat het registreren van een incident maximaal drie minuten mag duren.7 Ook is van belang hoe de betrokken onderwijsorganisaties tegen de uitvoeringsvragen aankijken en met welke informatievragen over veiligheid en veiligheidsbeleid scholen nu al te maken hebben.
De toelichting bevat onvoldoende informatie over de problemen die het wetsvoorstel beoogt aan te pakken. Ook biedt de toelichting onvoldoende inzicht in de gewenste effecten en de verwachting dat die effecten gehaald zullen worden. Vragen over de uitvoerbaarheid zijn niet beantwoord. Dit leidt ertoe dat de Afdeling advisering twijfelt aan de noodzaak van het wetsvoorstel. Bij die conclusie heeft de Afdeling mede betrokken het algemeen onderschreven uitgangspunt dat scholen niet nodeloos belast moeten worden met secundaire taken en administratieve en bureaucratische verplichtingen, zeker niet indien overlap van verantwoordingsvragen zou ontstaan.8
De Afdeling adviseert nut en noodzaak van het wetsvoorstel nader te bezien. In elk geval zou de regering in de memorie van toelichting beschikbare aanvullende informatie moeten opnemen over veiligheid op scholen en nader ingaan op bovengenoemde vragen over effectiviteit en uitvoerbaarheid. Daarbij zou ook aandacht besteed moeten worden aan alternatieven voor verplichte registratie waarmee de gewenste effecten ook zouden kunnen worden behaald. Voor zover de regering beoogt een goed overzicht te krijgen van (gewelds)incidenten in het onderwijs, kan wellicht worden volstaan met een jaarlijks onderzoek, gebaseerd op een representatieve landelijke steekproef. Een dergelijk onderzoek zou bovendien niet leiden tot een toename van de administratieve lasten voor alle scholen. De Afdeling meent dat de regering ook dat element zou moeten laten meewegen.
De Afdeling acht het wenselijk en noodzakelijk om ter bevordering van de leesbaarheid van de toelichting de relevante algemene informatie over veiligheid zoals opgenomen in de door de Afdeling aangeduide voortgangsbrieven over veiligheid op school in de memorie van toelichting op te nemen.
De regering kiest ervoor om hier gedeeltelijk gevolg aan te geven door in de memorie van toelichting een samenvatting van de belangrijkste veiligheidsgegevens en een verwijzing naar de brieven en onderzoeken op te nemen. Dit omdat deze gegevens een momentopname zijn.
De Raad verzoekt nader in te gaan op de beoogde doelen en effecten van het wetsvoorstel.
De registratie van incidenten maakt zichtbaar in welke mate en in welke frequentie bepaalde incidenten zich voordoen, zowel op schoolniveau, lokaal niveau als landelijk niveau. Op basis van die informatie kan (zowel op schoolniveau, lokaal niveau als landelijk niveau) een veiligheidsbeleid worden geformuleerd of aangepast en kunnen zonodig gerichte, locatiegebonden maatregelen worden genomen. De registratie van incidenten moet op deze manier bijdragen aan een veiligere school. De memorie van toelichting is op dit punt aangepast.
De Afdeling vraagt om in te gaan op de uitvoerbaarheid voor scholen van de registratieverplichting.
Het Instituut voor Toegepaste Sociale Wetenschappen (ITS), verbonden aan de Radboud Universiteit Nijmegen, heeft in opdracht van OCW definities van incidenten opgesteld. Deze zijn vervolgens in pilots getoetst op toepasbaarheid en werkbaarheid in de praktijk. Deze pilots incidentenregistratie zijn in 2009, in opdracht van het ministerie van OCW, uitgevoerd in de verschillende onderwijssectoren. Doel hiervan was – naast het toetsen van de definities in de praktijk – inzicht te krijgen in hetgeen nodig is om de registrate van incidenten binnen de schoolorganisatie in te voeren. Uit deze pilots blijkt onder andere dat een goede inbedding van de registratie binnen de organisatie van groot belang is voor het slagen ervan. De registratie dient aan te sluiten bij de pedagogische aanpak van de school en geborgd te zijn in het kwaliteitsbeleid. Ook blijkt uit de pilots dat scholen die starten met het registreren van incidenten zich meer moeten inspannen om de registratie vorm te geven dan scholen die er al ervaring mee hebben. Scholen die al registreren, kunnen het binnen de gewenste drie minuten per incident doen. Daarentegen hebben scholen die starten in het begin meer tijd per incident nodig. Een andere uitkomst van de pilots is dat de definities, zoals opgesteld door ITS, voor scholen goed werkbaar zijn. Wel bleek vraag naar verfijning van de definities in het voor de pilots gehanteerde systeem. Dit is echter niet van invloed op de verplicht te registreren incidenten. Dit betrof met name de vraag om de afhandeling van het incident te registreren, meer incidenten te registreren dan verplicht en de vraag om een ordeningslijst van meest voorkomende incidenten binnen het gebruikte registratiesysteem per sector. Indien scholen deze zaken wenselijk achten, kunnen zij hier zelf op vrijwillige basis voor kiezen, met inachtneming van de Wet bescherming persoonsgegevens.
De sectororganisaties (PO-Raad, VO-Raad en MBO Raad) zien het belang voor scholen om te registreren. Het komt de veiligheid op scholen ten goede. Registreren mag echter volgens hen geen doel op zich zijn, maar het moet onderdeel zijn van een breder veiligheidsbeleid. Ze zijn voorstander van de registratie op vrijwilige basis in plaats van via een wettelijke verplichting. De onderwijsorganisaties pleiten verder voor een goede ondersteuning voor en communicatie naar scholen, zodat scholen goed in staat zijn om de verplichte registratie in te voeren. In de memorie van toelichting is paragraaf 6 op deze punten aangevuld.
In paragraaf 10 is ingegaan op de reeds bestaande wettelijke verplichtingen met betrekking tot veiligheid(sbeleid). Daarnaast bestaat de mogelijkheid dat scholen op vrijwillige basis deelnemen aan onderzoeken over veiligheid en in dat kader te maken hebben met informatievragen over veiligheid(sbeleid).
De Afdeling adviseert om in het kader van nut en noodzaak van het wetsvoorstel ook aandacht te besteden aan alternatieven en geeft aan dat wellicht kan worden volstaan met een representatieve landelijke steekproef.
Dit alternatief gaat echter voorbij aan het feit dat de registratie van incidenten juist ook nodig is voor het eigen veiligheidsbeleid van scholen. Een belangrijk doel van het wetsvoorstel is immers dat het bevoegd gezag inzicht krijgt in de veiligheid op school en indien nodig adequate maatregelen treft om de veiligheid te verbeteren. Bovendien is het moeilijk om via een representatieve steekproef inzicht te krijgen in de incidenten als scholen deze niet bijhouden in een register.
Op dit moment is de praktijk dat een groot aantal scholen reeds incidenten registreert. Echter, er zijn nog steeds scholen die niet registreren en geen inzicht hebben in de veiligheidssituatie op school. Een belangrijke reden voor de wettelijke verplichting is om ook de niet registrerende scholen hun incidenten te laten registreren.
De scholen die al wel hun incidenten registreren, doen dit veelal op verschillende manieren waardoor het moeilijk is om deze gegevens met elkaar te vergelijken of bij elkaar te voegen. Een verplichting zorgt voor uniformiteit, waarmee een representatief landelijk beeld kan worden verkregen.
Alternatieven, zoals gebruik maken van voorlichting en communicatie, het overlaten aan de sector of een landelijke representatieve steekproef behalen niet de bovenstaande doelen.
Het wetsvoorstel biedt geen grondslag voor de verwerking van persoonsgegevens. De incidentenregistratie is beperkt tot het incident en de categorie van betrokkenen (leerling, ouders, personeel, derden). Als scholen toch kiezen voor het opnemen van persoonsgegevens in het register, geldt het kader van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp).9 De mogelijkheid dat scholen voor het registreren van persoonsgegevens zullen kiezen is reëel, zo maakt de Afdeling op uit de verwijzing naar die mogelijkheid in de toelichting. Scholen zullen er in veel gevallen belang bij hebben om persoonsgegevens te koppelen aan de registratie van een incident, bijvoorbeeld voor het oplossen van de aan het incident ten grondslag liggende moeilijkheden met de betreffende leerling en het voorkomen van toekomstige problemen met die leerling. Ook disciplinaire sancties tegen leerlingen en personeel zullen geregistreerd worden. Als er een landelijk verplicht registratiesysteem voor incidenten komt, ligt het voor de hand dat ook de tot de betrokkene te herleiden gegevens in dat systeem een plaats zullen krijgen. In dat geval bestaat geen wettelijk kader voor de verwerking van persoonsgegevens behalve de Wbp.
Ook het College bescherming persoonsgegevens heeft, zo blijkt uit de toelichting,10 gewezen op het feit dat het wetsvoorstel ten onrechte zou kunnen worden opgevat als een wettelijke grondslag van de bevoegdheid of de plicht tot het verwerken van persoonsgegevens en doet de aanbeveling om de ontwerptekst aan te passen ter voorkoming van het geschetste mogelijke misverstand.11 Het onderzoek van de Radboud Universiteit «Definities van incidenten in het onderwijs» verwijst naar de mogelijkheid tot het opnemen van identificerende gegevens.12 En op de markt zijn inmiddels al automatiseringssystemen verkrijgbaar voor het registreren van incidenten, welke uitgaan van registratie van persoonsgegevens.13
De memorie van toelichting gaat ervan uit dat registratie van persoonsgegevens in het geheel niet aan de orde zal zijn, maar gezien het bovenstaande komt het de Afdeling voor dat de praktijk anders kan zijn. De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de verhouding met de verwerking van persoonsgegevens rondom incidenten en zo nodig het wettelijk kader op dit punt uit te breiden.
De Afdeling merkt terecht op dat het wetsvoorstel geen grondslag biedt voor de verwerking van persoonsgegevens.
Het wetsvoorstel heeft ook geen betrekking op registratie van persoonsgegevens. De regering acht een anonieme registratie waarin slechts de categorie van betrokkenen (leerling, personeel, ouders of derden) voldoende om de beoogde doelen en effecten van de registratie van incidenten te behalen. Dit wetsvoorstel betreft dus een anonieme registratie. Het bevoegd gezag krijgt geen plicht om persoonsgegevens te registreren. Indien scholen er op vrijwillige basis voor kiezen om wel persoonsgegevens op te nemen in de registratie, dan is het bevoegd gezag gehouden aan de verplichtingen voortvloeiend uit de Wet bescherming persoonsgegevens. Dit houdt onder andere in dat het bevoegd gezag toestemming aan ouders of leerlingen (indien 16 jaar of ouder) moet vragen om persoonsgegevens in de registratie op te nemen. Paragraaf 7 van de memorie van toelichting is op dit punt verduidelijkt.
Het wetsvoorstel is niet duidelijk over de precieze omvang en vorm van de registratie. Mogelijk bieden de bij algemene maatregel van bestuur te stellen nadere regels op dat punt helderheid.14
Voor de beoordeling van het wetsvoorstel is het evenwel van belang om inzicht te krijgen in de vormgeving van de registratie, zeker voor zover het de context en achtergrond van de te registreren incidenten betreft. In de parlementaire debatten die tot op heden zijn gevoerd over incidentenregistratie in het onderwijs, heeft bijvoorbeeld de registratie van discriminatie van homoseksuelen een belangrijke rol gespeeld. De toenmalige Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft toegezegd dat homodiscriminatie expliciet wordt meegenomen in de verplichte incidentenregistratie.15 Uit het wetsvoorstel en de memorie van toelichting blijkt echter niet of een dergelijke achtergrond van een incident afzonderlijk zal worden geregistreerd. Wel wordt een opsomming gegeven van soorten incidenten die geregistreerd moeten worden,16 maar er is geen verplichting opgenomen om de context van het incident te registreren.
Daarnaast heeft de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap eerder medegedeeld dat zij zich een onderscheid kan voorstellen tussen zwaardere incidenten, waarvan registratie verplicht zou moeten worden, en lichtere incidenten, die vrijwillig geregistreerd zouden kunnen worden.17 De toelichting zwijgt echter over dit onderscheid.
De Afdeling adviseert het wetsvoorstel op de bovengenoemde punten aan te vullen en in de memorie van toelichting nader in te gaan op de inhoud van de te stellen nadere regels.
Het advies van de Afdeling om in te gaan op het onderscheid tussen het registreren van zwaardere en lichtere incidenten is overgenomen. In de toelichting, onder paragraaf 9, is dit verduidelijkt.
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden voorschriften gegeven over de wijze waarop geregistreerd wordt. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het voorschrift dat registratie op een geordende wijze moet geschieden en dat de registratie getotaliseerd moet worden. Tevens kunnen voorschriften gegeven worden met betrekking tot de nadere uitwerking van de genoemde incidenten. Bij deze uitwerking wordt ook de context van het incident opgenomen.
Volgens de toelichting levert het bevoegd gezag van de school eens in de twee jaar de registratiegegevens van incidenten aan een onderzoeksbureau. De geaggregeerde gegevens worden openbaar. Deze verplichting tot het aanleveren van deze gegevens is niet in het wetsvoorstel opgenomen en heeft ook geen basis in andere wetgeving. Evenmin is duidelijk of en in hoeverre andere organen binnen de school, zoals de medezeggenschapsraad, dan wel externe instanties, zoals de onderwijsinspectie, inzage krijgen in de incidentenregistratie. Daarbij is het volgens de Afdeling ook in dit verband van belang aandacht te besteden aan de mogelijkheid om te volstaan met een jaarlijks onderzoek, gebaseerd op een representatieve landelijke steekproef naar (gewelds)incidenten in het onderwijs, zoals genoemd in punt 1d van dit advies. De Afdeling adviseert het wetsvoorstel en de memorie van toelichting op dit punt op elkaar af te stemmen, en zo nodig het wetsvoorstel met het oog op het verschaffen van een wettelijke grondslag aan te passen.
De Afdeling merkt op dat in het wetsvoorstel geen grondslag is opgenomen en dat er ook geen basis is in andere wetgeving voor het aanleveren van de gegevens aan een onderzoeksbureau. Er is echter in de artikelen 173 WPO, 159 WEC, 103a1 WVO en 2.5.5 WEB geregeld dat het bevoegd gezag er zorg voor draagt dat het beschikt over geordende gegevens ten behoeve van het door Onze Minister te voeren beleid met betrekking tot het onderwijs en dat het bevoegd gezag desgevraagd medewerking verleent aan een door of namens Onze Minister uit te voeren onderzoek dat geheel of mede op deze gegevens is gebaseerd.
In de reactie op de vraag of en in hoeverre andere organen binnen de school, dan wel externe instanties inzage krijgen in de registratie het volgende. De Inspectie van het Onderwijs krijgt inzage in de registratie tijdens een schoolbezoek. Daarnaast zullen de resultaten van de registratie (als onderdeel van het veiligheidsbeleid en de arbeidsomstandigheden) worden besproken met de medezeggenschapsraad of de ondernemingsraad en zo nodig met externe instanties, zoals de politie en de gemeente. Het gaat hier dus om de resultaten van de registratie en niet om elk geregistreerd feit. Er worden geen persoonsgegevens geregistreerd en dus ook niet uitgewisseld. Uit de registratie kan bijvoorbeeld blijken dat 25x een vechtpartij heeft plaatsgevonden op het schoolplein. Het resultaat van de registratie kan dan zijn dat wordt besloten tot het inzetten van een extra pleinwacht. Indien er sprake is van een strafbaar feit kan aangifte gedaan worden bij de politie. Beide punten zijn verduidelijkt in de memorie van toelichting paragraaf 2.
Tenslotte
In het wetsvoorstel zijn identieke bepalingen voor Caribisch Nederland toegevoegd; te weten in de Wet primair onderwijs BES, de Wet voortgezet onderwijs BES en de Wet educatie en beroepsonderwijs BES. De inwerkingtreding van deze bepalingen zal op een latere datum zijn dan de inwerkingtreding van de bepalingen voor het Europese deel van Nederland.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
H. D. Tjeenk Willink
Ik moge U, mede namens mijn ambtgenoot van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
J. M. van Bijsterveldt-Vliegenthart