Nr. 7 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

De leden van de VVD-fractie vragen de regering om een nadere toelichting op de voorgestelde wijziging ten aanzien van de biedingsregels.

Bij brief van 2 september 2009 1is een zekere aanpassing van de biedingsregels aangekondigd, waaronder de introductie van de zogenoemde «put up or shut up»-regeling. De aangekondigde aanpassing van de biedingsregels zal worden doorgevoerd bij algemene maatregel van bestuur. Enkele aspecten die uit deze aanpassing op besluitniveau voortvloeien c.q. hiermee samenhangen, dienen echter bij wet in formele zin geregeld te worden. Deze aspecten zijn opgenomen in het onderhavige wetsvoorstel. Inmiddels is de voorgenomen aanpassing op besluitniveau (nadat hierover overleg met marktpartijen is gevoerd) geconsulteerd2. De consultatiereacties worden thans verwerkt. De aanpassingen op besluitniveau zullen overeenkomstig de daarvoor geldende procedure naar verwachting in de tweede helft van dit jaar bij beide Kamers worden voorgehangen respectievelijk begin 2012 worden nagehangen.

Onderstaand zal naar aanleiding van vragen van de VVD-fractie, de leden van de PvdA en de leden van het CDA nader op de wijziging van de biedingsregels en meer specifiek de «put up or shut up»-regeling worden ingegaan.

De leden van de PvdA-fractie vragen waarom ervoor gekozen is om zes niet met elkaar samenhangende wetten in één wetsvoorstel onder te brengen en of het juist is dat net zo goed zes verschillende wetsvoorstellen hadden kunnen worden ingediend.

De regering merkt naar aanleiding van deze vragen van de leden van de PvdA op dat de wetten die door middel van dit voorstel worden gewijzigd allen betrekking hebben op het financiële stelsel en het toezicht daarop. Er is derhalve wel degelijk sprake van een zekere samenhang. Bovendien brengt de systematiek van de toezichtwetgeving met zich mee dat één wijziging een aanpassing van meerdere wetten kan vereisen. Zo brengt bijvoorbeeld de intrekking van de Wet op de geldtransactiekantoren (Wgt) en het introduceren van het begrip van «wisselinstelling» naast wijziging van de Wet op het financieel toezicht (Wft) ook wijziging van de Sanctiewet 1977, de Wet handhaving consumentenbescherming en de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme met zich mee.

Dit laat overigens onverlet dat er ook gekozen had kunnen worden voor afzonderlijke wetsvoorstellen. Gezien bovenstaande is daar echter niet voor gekozen.

Daarnaast geldt meer in het algemeen dat op het terrein van de financiële markten dit jaar en de komende jaren sprake is van een omvangrijk wetgevingsprogramma. Dit omvangrijke programma, dat voor een belangrijk deel zal bestaan uit implementatie van Europese regelgeving, stelt hoge eisen aan het wetgevingsproces en maakt een efficiënte uitwerking des te noodzakelijker. Om te komen tot een verdere stroomlijning van dit proces zal wetgeving op het terrein van de financiële markten op vaste momenten bij de Tweede Kamer worden ingediend. Met het oog daarop wordt jaarlijks één wijzigingswetsvoorstel met alle nationale wet- en regelgeving op het gebied van de financiële markten worden voorbereid. In zoverre behelst dit wetsvoorstel het tweede wetsvoorstel in de cyclus. Het eerste onderdeel, Wijzigingswet financiële markten 2010, is recent in werking getreden.

De leden van de CDA-fractie vragen welke wijzigingen in het wetsvoorstel technisch zijn en welke wijzigingen inhoudelijk en of dit verschil inzichtelijk gemaakt kan worden.

In de inleiding bij het algemeen deel van de memorie van toelichting is aangegeven dat dit wetsvoorstel zowel enkele inhoudelijke wijzigingen als ook technische, niet-inhoudelijke wijzigingen van de Wft en wijzigingen van andere wetgeving op het terrein van de financiële markten bevat. Vervolgens worden in paragraaf 2 van het algemeen deel van de memorie van toelichting de diverse inhoudelijke onderwerpen nader uitgebreid toegelicht. Het gaat hierbij om de intrekking van de Wet op de geldtransactiekantoren, wijziging van de biedingsregels, wijziging van de Wet toezicht trustkantoren, het vervallen van het verbod op het dekken van oorlogsmolest in het buitenland voor schadeverzekeraars, introductie van een kader voor implementatie van verordeningen op het terrein van de financiële markten en het uitvoering geven aan de verordening voor de handel in emissierechten. Deze wijzigingen brengen over het algemeen bepaalde gevolgen mee voor burgers, bedrijven of instellingen.

De meer technische onderwerpen, zoals bijvoorbeeld het herstellen van omissies, het aanpassen van verkeerde verwijzingen, of het opnemen van samenloopbepalingen worden niet uitgeschreven in het algemeen deel. Wel worden zij toegelicht in de artikelsgewijze toelichting. Deze onderwerpen hebben veelal minder gevolgen voor derden, maar zijn vanuit wetstechnisch en systematisch oogpunt noodzakelijk.

De leden van de CDA-fractie constateren dat er sinds 1 november 2009 sprake is van een gewijzigde Wgt ten gevolge van de implementatie van Europese richtlijnen. Er is echter nog wel sprake van een Wgt voor het wisselen van munten of bankbiljetten. In de memorie van toelichting staat dat ondernemingen die zowel geldtransfers als (andere) geldtransacties verrichten uitsluitend met het in de laatstgenoemde toezichtwet neergelegd wettelijk kader worden geconfronteerd. De leden van de CDA-fractie vragen de regering te bevestigen dat er dus geen ondernemingen zijn die uitsluitend geldtransfers regelen. Ook vragen deze leden, indien deze er toch zijn, op welke manier dan op die ondernemingen toezicht wordt gehouden.

De strekking van de door de leden van de CDA-fractie aangehaalde passage uit de memorie van toelichting is niet dat er in Nederland geen ondernemingen zijn of in de toekomst zullen zijn die uitsluitend geldtransfers verrichten. Met die passage wordt slechts tot uitdrukking gebracht dat de onderhavige maatregel voorkomt dat ondernemingen die bedrijfsmatig zowel geldtransfers als geldwisseltransacties verrichten onder twee verschillende toezichtregimes vallen, namelijk dat van de Wft, dat een principle based karakter heeft, en dat van de Wgt, dat meer rule based van aard is. Ondernemingen die bedrijfsmatig uitsluitend geldtransfers verrichten, kunnen worden gekwalificeerd als betaaldienstverleners in de zin van de Wft. Betaaldienstverleners met zetel in Nederland dienen op grond van artikel 2:3a van de Wft voor de uitoefening van hun bedrijf over een – door de Nederlandsche Bank (DNB) verleende – vergunning te beschikken. Een betaaldienstverlener is een financiële onderneming als bedoeld in artikel 1:1 van de Wft. Op betaaldienstverleners is derhalve het ingevolge die wet voor alle financiële ondernemingen geldende toezichtregime van toepassing. Daarnaast zijn in de Wft voorschriften opgenomen ten behoeve van het toezicht, door DNB, op betaaldienstverleners. Die voorschriften vloeien voort uit de Europese richtlijnen, in het bijzonder de richtlijn betaaldiensten, waarnaar de leden van de CDA-fractie in hun vraag verwijzen.

De leden van de CDA-fractie vragen de regering aan te geven welke materiële gevolgen de opname van de geldtransactiekantoren onder de Wft precies heeft. In hoeverre leidt dit tot wijzigingen qua vergunning? Wat zijn de gevolgen voor het toezicht op deze kantoren?

De belangrijkste wijziging ten opzichte van de huidige situatie is de wijze waarop de markttoegang voor geldtransactiekantoren wordt gereguleerd. Daar waar de Wgt een verplichting tot registratie van geldtransactiekantoren bij DNB kent, introduceert het onderhavige voorstel een vergunningeis voor wisselinstellingen. Dit laatste begrip vervangt het begrip geldtransactiekantoor. Die maatregel creëert geen nieuwe informatieverplichtingen jegens de overheid en veroorzaakt mitsdien geen (nieuwe) administratieve lasten voor geldtransactiekantoren respectievelijk voor wisselinstellingen. Het in dit voorstel opgenomen overgangsrecht regelt dat geldtransactiekantoren, die op het tijdstip waarop dit voorstel tot wet wordt verheven en in werking treedt, zijn ingeschreven in het door DNB aangehouden (openbaar) Wgt-register, geen Wft-vergunning voor het uitoefenen van het bedrijf van wisselinstelling hoeven aan te vragen. Hun Wgt-registratie wordt van rechtswege omgezet in een Wft-vergunning.

Verder heeft het voorstel om wisselinstellingen aan te merken als financiële onderneming in de zin van de Wft onder meer gevolgen voor de toezicht- en handhavingsbevoegdheden van de betrokken toezichthouder. Zo voorziet de Wgt, anders dan de Wft, niet in de mogelijkheid een stille curator te benoemen of een openbare waarschuwing uit te vaardigen. Ook kennen de Wgt en de Wft een afwijkend regime met betrekking tot de bevoegdheid tot het openbaar maken van een besluit van de toezichthouder tot het opleggen van een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete. Daar waar de desbetreffende Wgt-bevoegdheid van discretionaire aard is, moet de Wft-toezichthouder een dergelijk besluit openbaar maken, tenzij toezichtdoeleinden zich daartegen verzetten.

De leden van de VVD-fractie vragen met betrekking tot de zogenoemde «put up or shut up»-maatregel naar de termijn die de Autoriteit Financiële Markten (AFM) de potentiële bieder kan opleggen waarbinnen een openbare mededeling moet worden gedaan waarin een openbaar bod wordt aangekondigd of waarin wordt aangegeven dat geen voornemen bestaat tot het aankondigen van een openbaar bod.

Deze termijn bedraagt zes weken nadat de potentiële bieder door de AFM van de verplichting tot het doen van een dergelijke openbare mededeling in kennis is gesteld.

Voorts vragen de leden van de VVD-fractie op basis van welke criteria de AFM daadwerkelijk zal besluiten een termijn te stellen aan de potentiële bieder.

De maatstaf op basis waarvan de AFM dient te beoordelen of het verzoek van de potentiële doelvennootschap om de «put up or shut up»-maatregel op te leggen, toewijsbaar is, is of de potentiële doelvennootschap nadelige gevolgen ondervindt van het uitblijven van duidelijkheid omtrent het al dan niet aangekondigd worden van het openbaar bod. Nadelige gevolgen voor de potentiële doelvennootschap kunnen bijvoorbeeld bestaan uit een belemmering van de bedrijfsvoering en bepaalde koersontwikkelingen. Het ligt in de rede dat de potentiële doelvennootschap (als verzoeker) de AFM hieromtrent informatie verschaft. Indien de openbare mededeling inhoudt dat geen openbaar bod zal worden gedaan of indien geen openbare mededeling wordt gedaan, is het de betreffende persoon gedurende zes respectievelijk negen maanden niet toegestaan alsnog een bod uit te brengen.

De leden van de VVD-fractie vragen voorts waar de grenzen van zes en negen maanden op gebaseerd zijn.

Voor de grens van zes maanden is aangesloten bij de «put up or shut up»-regeling in het Verenigd Koninkrijk. Hieraan is toegevoegd dat indien de betreffende persoon geen openbare mededeling doet, en zich derhalve niet houdt aan de hem opgelegde verplichting, het hem gedurende een langere periode (van negen maanden) niet is toegestaan om een openbaar bod uit te brengen.

De leden van de PvdA-fractie vragen de regering in het kader van de «put up or shut up»-maatregel waarom werknemers en aandeelhouders geen belanghebbenden zijn in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De leden van de PvdA-fractie verwijzen hierbij naar de mogelijkheid dat de «put up or shut up»-maatregel effect heeft op de waarde van de aandelen en daarmee op de werkgelegenheid.

Aandeelhouders of werknemers worden – in tegenstelling tot de doelvennootschap (verzoeker) en degene aan wie de AFM de «put up or shut up»-maatregel (al dan niet) oplegt (adressaat) – niet aangemerkt als belanghebbende(n) in de zin van artikel 1:2 van de Awb. Aandeelhouders en werknemers worden niet rechtstreeks in hun belang getroffen door het al dan niet opleggen van de «put up or shut up»-maatregel. Het staat immers niet vast dat zij überhaupt nadeel zullen ondervinden van de beslissing van de AFM. Zelfs als de koers van de aandelen na de beslissing van de AFM zou dalen, staat niet vast dat er een voldoende nauw causaal verband is tussen de daling van de koers en de beslissing van de AFM om de «put up or shut up»-maatregel al dan niet op te leggen. Voor werknemers geldt bovendien dat hun belang een zogenaamd afgeleid belang is: een eventueel banenverlies wordt niet rechtstreeks veroorzaakt door het besluit van de AFM, maar door een beslissing van de werkgever.

Verder vragen de leden van de PvdA-fractie welke voorstellen uit de zogenoemde marktmeesterbrief worden overgenomen en welke niet en wat hierbij de overwegingen zijn.

Hierover wordt het volgende opgemerkt. Momenteel worden de consultatiereacties verwerkt op de voorgenomen aanpassingen van de biedingsregels die bij algemene maatregel van bestuur zullen worden doorgevoerd. Dit kan nog leiden tot een nadere aanpassing van die voornemens. Mede gelet hierop wordt volstaan met een verwijzing naar het voornemen om die aanpassingen van de biedingsregels in de tweede helft van dit jaar bij beide Kamers voor te hangen respectievelijk begin 2012 na te hangen. In dat kader zal worden aangegeven welke voorstellen uit de zogenaamde marktmeesterbrief al dan niet zijn overgenomen.

De leden van de CDA-fractie geven aan gecharmeerd te zijn van het idee om de rol van de Ondernemingskamer van het Gerechtshof te Amsterdam en de AFM bij de biedingsregels te vervangen door zelfregulering in de vorm van een (nieuw) onafhankelijk overnamepanel waarin marktpartijen en deskundigen uit onder meer de financiële sector zitting hebben. Zij vragen in hoeverre de regering heeft overwogen om een dergelijk overnamepanel in te voeren en hoe de regering hier tegenaan kijkt.

In het verleden is inderdaad stil gestaan bij de mogelijkheid van de introductie van een zogenoemde marktmeester in het biedingsproces. Naar aanleiding van enkele geruchtmakende overnamebiedingen kort voorafgaand aan, en kort na, de inwerkingtreding van de gemoderniseerde biedingsregels in 2007 kwam de vraag op of Nederland gebaat zou zijn bij de introductie van een marktmeester. Over deze vraag is een aantal belanghebbenden geconsulteerd. Uw Kamer is over de uitkomsten van deze consultatie op 2 september 2009 per brief geïnformeerd.1 De belangrijkste uitkomst van de consultatie was dat het introduceren van een marktmeester in Nederland niet noodzakelijk is en niet als de meest geëigende manier wordt gezien om de ordentelijkheid van het biedingsproces te verbeteren. Een zekere aanpassing van de biedingsregels werd daarentegen wel wenselijk geacht. Die aanpassing wordt thans voorbereid. Volledigheidshalve wordt hierbij opgemerkt dat de AFM doorlopend contact onderhoudt met marktpartijen en deskundigen via bijvoorbeeld het organiseren van bijeenkomsten en haar adviesorgaan «de Commissie Kapitaalmarkten», waarin verschillende deskundigen zitting hebben.

Tot slot vragen de leden van de CDA-fractie waarom het voorstel tot aanpassing van de biedingsregels via de Wijzigingswet Financiële Markten 2012 wordt behandeld en niet via een separaat wetsvoorstel.

Zoals hiervoor is aangegeven zal de aangekondigde aanpassing op het niveau van een algemene maatregel van bestuur worden geadresseerd, waarbij twee algemene maatregelen van bestuur zullen worden gewijzigd. Voor het ene te wijzigen besluit geldt een voorhangprocedure; voor het andere te wijzigen besluit een nahangprocedure. Een enkel aspect dat uit deze aanpassing voortvloeit c.q. hiermee samenhangt dient bij wet in formele zin geregeld te worden. Zoals reeds hierboven geschetst wordt jaarlijks één wijzigingswetsvoorstel met alle nationale wet- en regelgeving op het gebied van de financiële markten voorbereid en derhalve is deze wijziging in dit wijzigingswetsvoorstel opgenomen.

De leden van de PvdA-fractie vragen hoe groot het marktaandeel van in het buitenland gevestigde trustkantoren is die in Nederland diensten aanbieden, maar niet onder DNB-toezicht staan.

De omvang van het marktaandeel valt niet te bepalen. In het evaluatierapport van de Wet toezicht trustkantoren is opgemerkt dat er een onbekend aantal kantoren vanuit het buitenland trustactiviteiten verricht in Nederland. De onmogelijkheid om het marktaandeel te bepalen komt door de onbekendheid van de overheid met deze kantoren. Het gebrek aan toezicht heeft onder meer tot gevolg dat er geen cijfers voorhanden zijn waaruit blijkt hoeveel cliënten ze in Nederland hebben en welke omzet gegenereerd wordt. Het wetsvoorstel heeft dan ook het doel om de bekendheid van de overheid met deze dienstverleners te vergroten.

Voorts vragen de leden van de PvdA-fractie hoe DNB virtuele trustkantoren, die vanuit het buitenland op internet opereren, in de praktijk gaat aanpakken. Zij vragen daarbij of samenwerkingsovereenkomsten met buitenlandse toezichthouders voorzien in voldoende instrumenten om te handhaven.

De meeste kantoren opereren niet alleen via het internet. Internet wordt vaak gebruikt voor de communicatie, maar enige fysieke vertegenwoordiging of bemiddeling door een natuurlijke persoon is veruit de meest gangbare vorm voor het aanbieden van trustdiensten in Nederland zonder als trustkantoor in de zin van de Wtt te kwalificeren. Thans wordt vereist dat een trustkantoor een vestiging in Nederland heeft. Dat kan eenvoudig worden omzeild door niet vanuit een vestiging te werken maar bijvoorbeeld een vertegenwoordiger naar Nederland te sturen of met een natuurlijke persoon in Nederland samen te werken. De vertegenwoordiger maakt veelal contact met de klant. Daarbij is denkbaar dat de vertegenwoordiger een structuur voorstelt aan de klant die later door een gelieerd buitenlands trustkantoor wordt opgezet. De communicatie tussen vertegenwoordiger en trustkantoor loopt dan dikwijls via internet. Het wetsvoorstel beoogt om het aanbieden van trustdiensten in Nederland onder de vergunningplicht te brengen. Primair zal DNB gebruik maken van het in de Wtt aan haar toebedeelde handhavingsinstrumentarium. Waar nodig geacht – bijvoorbeeld in het kader van informatie uitwisseling – zal aanvullend samenwerking met buitenlandse autoriteiten worden gezocht. De samenwerking op andere terreinen is bemoedigend en er lijkt geen aanleiding om te veronderstellen dat dit in onderhavig geval anders zal zijn.

Ook vragen de leden van de PvdA in dit kader op welke schaal dergelijke advisering over belastingontduiking en witwassen plaats vindt en sinds wanneer. Waarom is het niet eerder aangepakt? En in welke landen is het toezicht op trustkantoren van een gelijkwaardig niveau als in Nederland?

Ook hierbij geldt dat de exacte omvang van deze vorm van dienstverlening niet kan worden vastgesteld doordat er momenteel geen toezicht op deze kantoren plaatsvindt en zodoende geen kwantitatieve gegevens voorhanden zijn. Daarnaast dient te worden opgemerkt dat niet onomstotelijk kan worden gesteld dat er op grote schaal advisering over belastingontduiking of witwassen plaatsvindt. In het evaluatierapport van de Wtt wordt aangegeven dat er een hoog risico is op dergelijke activiteiten en dat toezicht daarom een gerechtvaardigd en proportioneel middel is om deze sector in kaart te brengen en indien nodig te zuiveren.

De Wtt is 1 april 2004 in werking getreden en 5 jaar na de inwerkingtreding geëvalueerd. In de memorie van toelichting bij de Wtt is al aangegeven dat de wet mede als doel heeft de sector in kaart te brengen. Bij de evaluatie van de Wtt is gebleken dat de huidige definitie van trustkantoor nog een flink aantal dienstverleners uitsluit. Duidelijk is dat deze vorm van dienstverlening naar zijn aard een groot risico oplevert voor witwassen en het ontduiken van de belastingplicht. De nieuwe definitie heeft grotendeels hetzelfde doel voor ogen als de introductie van de Wtt zelf, namelijk het in kaart brengen van een sector waar momenteel geen toezicht op rust. Daarbij kan worden opgemerkt dat Nederland het enige land is met een wet voor toezicht op trustkantoren. Andere landen stellen prudentiële vereisten aan trustkantoren, maar op anti-witwasgebied is doorgaans alleen de nationale implementatie van de Derde Witwasrichtlijn4van toepassing. De Wtt gaat echter verder dan de Derde Witwasrichtlijn vereist en vraagt ondermeer dat trustkantoren een vergunning aanvragen en aanvullende maatregelen treffen om vast te stellen dat de doelvennootschappen die zij besturen niet worden misbruikt in een vennootschapsstructuur om de herkomst van geldstromen te verduisteren.

De leden van de CDA-fractie vragen hoe het voorstel om een vergunning verplicht te stellen voordat tot dienstverlening wordt overgegaan zich verhoudt tot bestaande grensoverschrijdende wetgeving op dit punt.

Het vrij verkeer van diensten wordt niet belemmerd door de voorgestelde wijzigingen. Het nieuwe artikel 2a van de Wtt biedt de toezichthouder de mogelijkheid om een trustkantoor vrijstelling te verlenen indien de specifieke situatie van een trustkantoor dat rechtvaardigt, bijvoorbeeld als het toezicht van het land waarin het trustkantoor gevestigd is van voldoende niveau is.

Voorts vragen de leden van het CDA de regering een inschatting te geven tot hoeveel meer vergunningen de wijziging kan leiden en hoe groot de verwachte baten versus de te verwachten extra inspanningen zijn voor toezichthouder DNB.

DNB zal nieuwe vergunningaanvragen kritisch beoordelen. Toen de Wtt werd ingevoerd hebben een aantal kantoren hun dienstverlening gestaakt of hebben zij geen vergunning van DNB gekregen. Het te verwachten aantal vergunningaanvragen is onduidelijk. De te verwachten extra inspanningen van de toezichthouder zullen aanvankelijk vooral liggen op het terrein van de vergunningaanvragen en de handhaving van illegaal opererende virtuele trustkantoren. Een exacte berekening van de te verwachte baten en extra inspanningen is op dit moment moeilijk te geven.

De leden van de SP-fractie verwelkomen het dat ook buitenlandse trustkantoren onder de reikwijdte zullen vallen van de Wtt. Deze leden stellen de vraag hoe na invoering van deze wet zal worden omgegaan met de «virtuele trustkantoren» uit het buitenland.

Indien deze «virtuele trustkantoren» actief zijn op de Nederlandse markt zullen zij een vergunning moeten aanvragen, dan wel een vrijstelling moeten verkrijgen. Zoals de regering hiervoor reeds heeft geantwoord op een vraag van de PvdA fractie zal vervolgens DNB primair gebruik maken van het in de Wtt aan haar toebedeelde handhavingsinstrumentarium. Het komt niet vaak voor dat dienstverlening louter via internet wordt aangeboden. Er is vaak fysiek contact tussen de klant en het trustkantoor, doorgaans via een vertegenwoordiger of bemiddelaar. De regering verwacht niet dat veel mensen geneigd zijn om alleen via internet in zee te gaan met een trustkantoor, aangezien de aard van de dienstverlening een grote van mate van vertrouwen vereist van de klant in het trustkantoor.

Voorts vragen de leden van de SP hoe kan worden voorkomen dat de «virtuele trustkantoren» hun werkzaamheden via internet doorzetten zonder het hebben van een Nederlandse vergunning.

Handelen zonder vergunning kan leiden tot een bestuurlijke boete of zelfs strafrechtelijke vervolging. In beide gevallen zal moeten worden samengewerkt met een buitenlandse toezichthouder of justitiële partij. Indien een trustkantoor tegen de verwachtingen van de regering in, in Nederland zal opereren zonder fysieke aanwezigheid in wat voor vorm dan ook, dan zal dit tot gevolg hebben dat de handhaving van de verbodsbepaling moeilijk uitvoerbaar wordt.

Ook hebben de leden van de SP de vraag gesteld aan welk soort dienstverrichting de regering denkt bij het voorstel om de mogelijkheid te houden uitzonderingen aan te kunnen wijzen van dienstverrichting door een trustkantoor.

Vrijstelling van de vergunningplicht is alleen denkbaar indien de dienstverlening zich naar aard en inhoud niet leent voor witwassen dan wel het versluieren van de herkomst van vermogen voor de Belastingdienst. De specifieke situatie van een trustkantoor moet in ieder geval van dien aard zijn dat haar onbelemmerde dienstverlening niet in strijd is met de belangen die de Wtt beoogt te beschermen. Het voorgestelde artikel 2a van de Wtt dient echter primair om het vrij verkeer van diensten niet te dwarsbomen indien daar geen billijke reden voor bestaat, bijvoorbeeld als het trustkantoor opereert vanuit een ander land waar het toezicht van voldoende kwaliteit is.

Daarnaast vragen de leden van de SP-fractie wat de reden is voor het vervangen van de Regeling integere bedrijfsvoering Wet toezicht Trustkantoren en wat er inhoudelijk aan wordt aangepast.

Met de totstandkoming van de Wft is algemeen beleid geworden dat toezichthouderregels vervangen worden door ministeriële regels. Dit beleid was tot op heden nog niet toegepast voor de Wtt. De nieuwe ministeriële regeling zal grotendeels bestaan uit de regeling integere bedrijfsvoering zoals deze thans geldt. Vooralsnog zijn geen inhoudelijke wijzigingen beoogd. Wel zal onderzocht worden of mogelijke aanpassingen nodig zijn en zal de nieuwe regeling nog worden geconsulteerd.

Naar aanleiding van de evaluatie van de Wtt wordt de grens waarboven iemand wordt aangemerkt als uiteindelijk belanghebbende verhoogd naar de in de Wwft gehanteerde 25%. Als argumentatie wordt aangevoerd dat er geen redenen zijn om een strenger nationaal regime voor trustkantoren in stand te houden dan in de richtlijn.

De leden van de SP-fractie vragen of het een beleid van deze regering is dat toezicht op de financiële sector niet strenger mag zijn dan het absolute minimum dat door een Europese richtlijn wordt voorgeschreven.

In reactie hierop merkt de regering allereerst op dat goed en streng toezicht op de financiële markten juist zeer evident is, vooral in deze roerige tijden. Hiervoor zet zij zich dan ook stevig in. Niettemin kunnen er in bepaalde gevallen redenen zijn om nationaal niet verder te gaan dan het minimum dat ingevolge een bepaalde Europese richtlijn voorgeschreven wordt. Dit dient echter wel van geval tot geval te worden beoordeeld. Ook betreft het vaak 1 op 1 implementatie van Europese regelgeving. Ook dient hierbij te worden opgemerkt dat, zoals ook bovenstaand reeds geschetst, Nederland het enige land is met specifiek toezicht op trustkantoren en ook voor die sector de grens van 25% voor uiteindelijk belanghebbende laat gelden.

De leden van de SP vragen hoe hoog deze drempel is in de ons omliggende landen en hoe wordt omgegaan met het voorbeeld waarbij een vijftal familieleden ieder een vijfde belang hebben in het vermogen en zodoende onder de drempel komen van 25%.

De grens verschilt per land en per sector. Overigens is de regelgeving voor trustkantoren niet op een richtlijn gebaseerd. De Wtt is een nationale wet. De Wet ter voorkoming van witwassen en het financieren van terrorisme (Wwft) is gebaseerd op de Derde Witwasrichtlijn en geldt ook voor trustkantoren. Thans wordt gewerkt aan een aanpassing van de Wwft en zijn daar wel enkele aanpassingen in voorzien die verder gaan dan ingevolge de richtlijn noodzakelijk. Ook andere landen gaan in hun nationale wetgeving verder dan de richtlijn.

Het achterhalen van de uiteindelijk belanghebbende is een resultaatverplichting voor zover het gaat over de 25% norm. Echter er wordt van trustkantoren verwacht dat zij de zeggenschapsstructuur goed en volledig in kaart brengen. Indien vijf kinderen allemaal 20% van het uiteindelijke belang hebben, wordt van het trustkantoor verwacht dat zij dit opmerkt in het onderzoek naar de uiteindelijk belanghebbende en dit vervolgens betrekt in het risicoprofiel dat dient te worden opgesteld. In bovengenoemd voorbeeld zou het reëel zijn om te kijken naar de familie van de belanghebbenden en te bezien of de ouders niet strikt genomen als uiteindelijk belanghebbenden dienen te worden aangemerkt.

De leden van de fractie van de SP vragen hoe is omgegaan met de aanbeveling in de evaluatie van de Wtt om het toezichtinstrumentarium van DNB uit te breiden, naar aanleiding van de constatering dat een groot aantal beroepsgroepen structureel of incidenteel trustdiensten verlenen in aanvulling op de diensten die zij aanbieden uit hoofde van hun primaire dienstverlening.

DNB heeft extra bevoegdheden gekregen in de artikelen 24 en 25. DNB kan voortaan een aanwijzing geven die zich richt op het ordentelijk afbouwen van de trustdienstverlening door aanverwante beroepsgroepen.

De leden van de SP-fractie vragen of de regering het relevant vindt dat de activiteiten van buitenlandse deelnemingen van Nederlandse doelvennootschappen bekend zijn bij het trustkantoor. Ook vragen zij hoe wordt omgegaan met het probleem dat de risico’s van deze activiteiten en geldstromen vaak nauwelijks bekend zijn en of het klopt het dat de Nederlandse toezichthouder niet meer kan zien dan gelden die via de doelvennootschap van en naar een buitenlandse deelneming stromen.

De activiteiten van buitenlandse deelnemingen van Nederlandse doelvennootschappen vormen een belangrijk onderdeel van de inschatting van de integriteitrisico’s die een trustkantoor dient te maken. Ook overige van belang zijnde factoren dienen daarbij overigens te worden betrokken, zoals het land van vestiging van de deelneming, doel van de structuur en de geldstromen die plaatsvinden van en naar de deelneming vanuit de doelvennootschap. Alleen op die wijze is het trustkantoor in staat om een volledige en adequate inschatting te maken van de relevante risico’s.

Een trustkantoor dient de herkomst en bestemming van middelen van de doelvennootschap te monitoren. Bij de inschatting van de integriteitrisico’s verbonden aan de doelvennootschap dient zij de relevante delen van de structuur, waaronder de deelnemingen, te betrekken. Dit is bepaald in artikel 13 en 14 van de Regeling integere bedrijfsvoering Wet toezicht trustkantoren.

Of het klopt dat de Nederlandse toezichthouder niet meer kan zien dan gelden die via de doelvennootschap van en naar een buitenlandse deelneming stromen is afhankelijk van de bij het trustkantoor aanwezige informatie. De bij het trustkantoor aanwezig informatie is afhankelijk van de gemaakte inschatting van de integriteitrisico’s bij de doelvennootschap.

De leden van de PvdA-fractie vragen wat de gevolgen van oorlogsmolestschade in de Tweede Wereldoorlog in Nederland waren. Voorts vragen zij of de in 2003 ingevoerde uitsluiting van terrorismerisico’s kan worden opgeheven omdat daarvoor immers dezelfde argumenten (onder andere verplichte risicobeheersing) gelden.

In antwoord op deze vragen merkt de regering op dat gedurende de Tweede Wereldoorlog bleek dat schadeverzekeraars die oorlogsmolest dekten, die schade soms slechts voor een (zeer klein) deel konden vergoeden. Het ging dan vooral om plaatselijk werkende schadeverzekeraars die bijvoorbeeld in de regio Arnhem of Rotterdam werkzaam waren en vooral daar verzekeringnemers en beleggingen hadden (waaronder onroerend goed).

Het verbod op het dekken van oorlogsmolestschade is een wettelijk verbod. Indien dit verbod deels vervalt, kunnen schadeverzekeraars zelf besluiten of zij dit risico kunnen en willen verzekeren. Een eventuele uitsluiting van terrorismerisico’s zou niet berusten op een wettelijk verbod, maar berusten op de beoordeling van verzekeraars. Overigens hebben verzekeraars het terrorismerisico niet uitgesloten, maar wordt een maximum aan de te vergoeden schade gesteld en hebben verzekeraars dit risico herverzekerd. Het is aan verzekeraars om te bepalen of zij dit risico kunnen dragen. Dit gaat nu ook gelden voor het oorlogsmolestrisico in het buitenland en het is denkbaar dat veel verzekeraars dit blijven uitsluiten. Opheffing van een deel van het verbod is mede ingegeven doordat een aantal verzekeraars dit oorlogsmolestrisico in het buitenland willen dekken. Door het strikte wettelijke verbod is dit nu niet mogelijk.

De leden van de CDA-fractie zouden graag een inschatting krijgen van de mogelijke gevolgen van het vervallen van het verbod op het dekken van oorlogsmolestschade in het buitenland voor de verzekeraars. Zij vragen ook in hoeverre het wel mogelijk is voor DNB in te grijpen. Tenslotte vragen zij of dergelijke risico’s wel vallen op te vangen, dat was toch ook een reden om het verbod oorspronkelijk in te stellen.

Vooropgesteld zij dat het verbod alleen vervalt voor oorlogsmolestrisico’s in het buitenland. De mogelijke schade is afhankelijk van de samenstelling van de portefeuille van de betrokken schadeverzekeraar. Over het algemeen zal de verzekeraar risicobeheersende maatregelen nemen om te voorkomen dat hij door één schadegeval of een samenloop van schadegevallen in financiële problemen komt. Deels zal hij dit doen door middel van de polisvoorwaarden. Zo kan een eigen risico van toepassing zijn. Ook kan de verzekeraar zich het recht voorbehouden om de dekking binnen een bepaalde termijn op te zeggen, of kan standaard in de polisvoorwaarden zijn opgenomen, zoals bij transportverzekeringen met molestdekking gebruikelijk is, dat de dekking een beperkte duur in de tijd heeft. Ook is de verzekerde natuurlijk gehouden om de kans op schade te beperken. Dat wil zeggen: mocht het gebied waar hij zich bevindt onverhoopt in een oorlogssituatie terecht komen, dan mag van de verzekerde worden verwacht dat hij er alles aan doet om uit dat gebied te vertrekken. Een beperking van de dekking in de tijd kan daartoe een prikkel zijn. Een andere risicobeheersende maatregel door verzekeraars is het zoeken van herverzekeringsdekking voor het relevante risico. Daarnaast zal de verzekeraar ook streven naar een goede spreiding van zijn risico’s. Helaas is het niet mogelijk meer specifiek te zijn over mogelijke gevolgen, omdat die afhangen van de portefeuille van de betrokken verzekeraar en de schade.

Indien een schadeverzekeraar te veel risico loopt, kan DNB een aanwijzing geven om het risico te verminderen.

Het verbod is inderdaad ingegeven door het feit dat dergelijke risico’s veelal onverzekerbaar zijn. Het dekken van oorlogsmolest in Nederland is daarvan een voorbeeld, omdat dit alle verzekerden zou kunnen treffen, waardoor de verzekeraar niet meer aan zijn verplichtingen zou kunnen voldoen. Het verbod is daarom alleen vervallen voor risico’s in het buitenland. Het uitgangspunt daarbij is dat buitenlandse risico’s gespreid zullen zijn, omdat indien oorlogsmolest wordt gedekt in meer landen het in de rede ligt dat dat risico niet in alle landen tegelijkertijd zal optreden. Bovendien hebben partijen in de markt aangegeven dit risico in voorkomende gevallen te willen dekken.

Zowel de leden van de PvdA-fractie als de leden van de CDA-fractie vragen op welk niveau van regelgeving de aanwijzing van bevoegde toezichthouders plaatsvindt.

Naar aanleiding van deze vragen merkt de regering op dat naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State (de Afdeling) de wettekst zodanig is aangepast, dat uit de wettekst blijkt dat afhankelijk van de aard van de te handhaven bepalingen, ofwel DNB ofwel de AFM wordt aangewezen als toezichthoudende autoriteit. De aanwijzing zelf wordt opgenomen in een algemene maatregel van bestuur. Daarmee is volledig tegemoet gekomen aan de bezwaren die door de Afdeling op dit punt zijn geuit en die hebben geleid tot de suggestie van de Afdeling om in de Wft de toezichthouders te noemen die in aanmerking komen om te worden aangewezen en deze aanwijzing vervolgens op te nemen in een algemene maatregel van bestuur. Ook aan de suggestie van de Afdeling om op voldoende kenbare wijze te regelen welke bevoegdheden de toezichthouder toekomen is tegemoet gekomen. Hiertoe is in het wetsvoorstel een schakelbepaling, artikel 1:3a van de Wft, opgenomen. Ook is in de artikelen 1:79 en 1:80 van de Wft een wijziging opgenomen waardoor het voor de toezichthouders mogelijk is om ter zake van bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verordeningen een bestuurlijke boete of dwangsom op te leggen.

De leden van de PvdA-fractie vragen, mede gelet op het rechtszekerheidsbeginsel, of het niet voor de hand ligt om het kunnen opleggen van boetes en sancties op het niveau van de wet te regelen in plaats van op het niveau van een algemene maatregel van bestuur. Inderdaad is de bevoegdheid om sancties op te kunnen leggen bij wet geregeld in de artikelen 1:79 en 1:80 van de Wft. Ook is in de wet, in de voornoemde wetsartikelen, opgenomen dat overtreding van bepalingen uit aangewezen verordeningen gesanctioneerd kan worden door de toezichthouder. Dit laatste wordt vervolgens bij algemene maatregel van bestuur nader uitgewerkt. Bekeken wordt dan welke bepalingen uit de te handhaven verordening zich lenen voor handhaving door de toezichthouders. Ook wordt, in het kader van handhaving door het opleggen van bestuurlijke boetes, bij algemene maatregel van bestuur opgenomen in welke boetecategorie de bepalingen uit de verordening zijn ingedeeld. Bij het indelen in een boetecategorie wordt het boetebeleid gehanteerd zoals dat ook met uw Kamer gedeeld is in de memorie van toelichting op het voorstel tot wijziging van het boetestelsel financiële wetgeving5. Dat de hoogte van de boete op het niveau van een algemene maatregel van bestuur wordt vastgelegd, past overigens in de huidige systematiek van de Wet op het financieel toezicht, waarbij in het Besluit bestuurlijke boetes bepalingen uit de Wft in boetecategorieën zijn ingedeeld. Ook op andere terreinen komt deze systematiek voor; zie bijvoorbeeld artikel 44b van de Drank- en Horecawet, artikel 120b, tweede lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren en artikel 62, tweede lid, van de Meststoffenwet.

Het hierboven geschetste samenstel van bepalingen, waarbij zowel de bevoegdheid om een sanctie op te leggen, als het verbod om niet in strijd te handelen met bepalingen uit aangewezen verordeningen in de wet zijn opgenomen, terwijl nadere uitwerking daarvan plaatsvindt bij algemene maatregel van bestuur, kan de toets van het rechtszekerheidbeginsel dan ook ruimschoots doorstaan.

De leden van de PvdA-fractie vragen tot slot nog of het niet de voorkeur zou hebben om te werken met een tijdelijke uitwerking op het niveau van een algemene maatregel van bestuur, om dit vervolgens op een later tijdstip in de wet op te nemen. Ook de leden van de CDA-fractie en de leden van de SP-fractie vragen waarom wordt voorgesteld sommige punten in een algemene maatregel van bestuur op te nemen. De leden van de SP-fractie vragen op welke wijze het voorstel zorgt voor een inkorting van de implementatietermijn.

Een wetstraject, inclusief alle verplichte stappen, neemt in Nederland al snel anderhalf jaar in beslag. Dit is een vrij lange periode daar waar het gaat om implementatie van Europese verordeningen. Deze verordeningen werken immers rechtstreeks; de inhoud van de bepalingen is op Europees niveau al vastgesteld. De lidstaten hoeven er vaak alleen nog voor te zorgen dat er een toezichthouder wordt aangewezen die sancties kan opleggen op het moment dat de bepalingen van de betreffende verordening overtreden worden. Vaak wordt lidstaten slechts een korte periode gegund om dit te regelen (om twee voorbeelden te noemen: zowel in Verordening 1060/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 inzake ratingbureaus als in de concept-SEPA-Verordening is hiervoor uitgegaan van een termijn van een jaar). Bij een te late implementatie kan aan de lidstaat een boete of dwangsom worden opgelegd.

Het onderhavige wetsvoorstel speelt in op de tendens dat steeds regelmatiger ook op het terrein van de financiële markten regels worden geïntroduceerd bij Europese verordening. Het voorstel is in lijn met aanwijzing 334 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, waarin met zoveel woorden is opgenomen dat bij de afweging op welk niveau van regeling implementatie dient plaats te vinden, delegatie van regelgevende bevoegdheid eerder in aanmerking komt naarmate (a) de te implementeren bindende EU-rechtshandeling de Nederlandse wetgever bij de uitvoering minder ruimte laat voor het maken van keuzen van beleidsinhoudelijke aard, (b) de te implementeren bindende EU-rechtshandeling gedetailleerder van aard is, (c) de termijn waarbinnen volgens de te implementeren bindende EU-rechtshandeling de implementatie moet geschieden korter is, (d) vaker verwacht mag worden dat in de toekomst de te implementeren bindende EU-rechtshandelingen wijzigingen zal ondergaan en (e) in het bestaande systeem van regelgeving waarin de implementatieregeling een plaats zal krijgen, vaker is gekozen voor delegatie van regelgevende bevoegdheid.

Gezocht is naar een invulling waarbij – conform het advies van de Afdeling – uit de wet al blijkt dat ofwel DNB ofwel de AFM wordt aangewezen als toezichthouder. Ook blijkt uit de wet welke bevoegdheden deze toezichthouders ter beschikking staan ten behoeve van de handhaving van een verordening. In plaats van het opnemen van concrete bepalingen in de bijlagen bij de artikelen 1:79 en 1:80 van de Wft is er voor gekozen om een meer algemene formulering op te nemen in deze beide artikelen die vervolgens nader wordt uitgewerkt per verordening in één (nieuwe) algemene maatregel van bestuur. Het verschil tussen beide vormen van uitwerking is daarmee slechts gradueel. Temeer daar de indeling in boetecategorieën van bepalingen die zijn opgenomen in de hiervoor genoemde bijlagen ook al plaatsvindt bij algemene maatregel van bestuur.

Toch wordt met deze relatief kleine aanpassing wel bereikt, dat het niet nodig is om elke nieuwe verordening bij wet te implementeren, althans niet voor zover het gaat om het aanwijzen van een bevoegde toezichthouder en het aanwijzen van een buitengerechtelijke geschilleninstantie. De meer concrete uitwerking van de handhaving van een Europese verordening kan na inwerkingtreding van de voorgestelde wijziging immers plaatsvinden bij (een speciaal daarvoor op te stellen) algemene maatregel van bestuur. Onze inschatting is dat daarmee het implementatietraject met ongeveer zes tot negen maanden kan worden ingekort.

De leden van de fractie van de PvdA vragen wat de veiling van CO₂-emissierechten te maken heeft met het financieren van terrorisme.

In beginsel heeft de veiling van CO₂ – emissierechten niet direct te maken met het financieren van terrorisme. Wel is het zo dat de handel in CO₂-emissierechten gevoelig bleek te zijn voor witwassen en wellicht terrorisme financiering; bijvoorbeeld BTW-fraude. Inmiddels zijn er reeds maatregelen genomen om dit te bestrijden. Hiervoor wordt verwezen naar het onderzoeksrapport: Fraude risico’s bij de handel in emissierechten dat ik afgelopen december – tezamen met de staatsecretaris van Infrastructuur en Milieu – naar de Tweede Kamer heb gestuurd6.

Voorts vragen de leden van de PvdA fractie of het niet eigenlijk op een dergelijke veiling gaat om het aanbieden van vervalste CO₂-rechten en dus eigenlijk om oplichting.

In reactie hierop merkt de regering op dat zij geen gevallen kent waarbij vervalste CO₂-rechten in omloop zijn gebracht en er is derhalve ook geen sprake van oplichting.

De leden van het CDA vragen naar de vorderingen ten aanzien van de veilingen en hoeveel vergunningen er in dit verband inmiddels al zijn verstrekt.

Op grond van de veilingverordening7 is er gekozen voor een gemeenschappelijke veilinginfrastructuur, waarbij de veilingen worden gehouden door een gemeenschappelijk veilingplatform. De veilingverordening schrijft voor dat het gemeenschappelijk veilingplatform wordt geselecteerd via een gezamenlijke Europese aanbestedingsprocedure. Hieraan wordt momenteel gewerkt.

De leden van de CDA-fractie vragen waarom geen kwantitatieve inschatting is gegeven van de gevolgen van de administratieve lasten van de intrekking van de Wgt.

Een dergelijke inschatting ontbreekt omdat de intrekking van de Wgt geen gevolgen heeft voor de administratieve lasten van betrokkenen. Het voorstel introduceert namelijk geen nieuwe informatieverplichtingen jegens de overheid voor geldtransactiekantoren respectievelijk wisselinstellingen. Weliswaar wijzigt de wijze van markttoetreding – vergunningplicht in plaats van registratieplicht – maar de aard en omvang van de in dat kader of de ten behoeve van het doorlopende toezicht te verstrekken informatie verandert niet als gevolg van dit voorstel. Verder regelt het in het voorstel opgenomen overgangsrecht, dat de registratie van de geldtransactiekantoren die op het tijdstip van het inwerkingtreding van dit voorstel zijn geregistreerd in het door DNB aangehouden Wgt-register van rechtswege zal worden omgezet in een Wft-vergunning voor het uitoefenen van het bedrijf van wisselinstelling.