Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 15 september 2006 en het nader rapport d.d. 18 april 2011, aangeboden aan de Koningin door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 16 juni 2006, no. 06.002120, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende regels inzake de subsidiëring en het toezicht op de financiën van politieke partijen (Wet financiering politieke partijen), met memorie van toelichting.
Het belangrijkste novum van het wetsvoorstel is gelegen in de regels voor giften van particulieren. Daarnaast wordt beoogd de Wet subsidiëring politieke partijen te vervangen.
De Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt onder andere opmerkingen over de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete en het vervallen van de subsidie. Hij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 16 juni2006, nr. 06.002120, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake het bovenvermelde ontwerp van een voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 15 september 2006, nr. W04.06.0196/1, bied ik u hierbij aan.
In de toelichting wordt gesteld dat politieke partijen een wezenlijke en noodzakelijke voorwaarde zijn voor het functioneren van de democratie. De Raad van State onderschrijft deze waarde van politieke partijen voor de democratische rechtsstaat. De Raad merkt op dat in het wetsvoorstel wordt volstaan met een regeling van de financiering van politieke partijen. Daarbij rijst de vraag waarom financiële aspecten van politieke partijen wel worden geregeld en andere aspecten niet.2
De Raad adviseert hieraan in de memorie van toelichting aandacht te besteden en daarbij mede in te gaan op de vraag of het wenselijk is een meer algemene (grond)wettelijke regeling van politieke partijen op te nemen.
Het voorstel van wet behelst voorschriften over de financiering in brede zin van politieke partijen. Zoals ook in de memorie van toelichting is verwoord (paragraaf 2) acht het kabinet deze voorschriften zeer gewenst. Regels over de financiering van politieke partijen zijn gericht op de onafhankelijkheid van de politieke partijen en de zuiverheid en transparantie van besluitvorming. Evenals de Raad onderschrijf ik de waarde van politieke partijen voor de democratische rechtsstaat.
Ik ben geen voorstander van een grondwettelijke regeling voor politieke partijen. Politieke partijen zijn particuliere organisaties die niet tot de Nederlandse staatsorganisatie behoren. Juist bij de opneming van politieke partijen in de Grondwet zou een beeld kunnen ontstaan van een «verstatelijking» van politieke partijen. Daarnaast vinden politieke partijen in de Grondwet reeds bescherming in de vrijheid van vereniging en de vrijheid van meningsuiting. Met deze grondrechten wordt zeker gesteld dat de overheid alleen bij of krachtens formele wetgeving kan treden in het functioneren van politieke partijen.
Onderhavig wetsvoorstel voorziet in een regeling van voorschriften over financiële bijdragen aan een politieke partij. Deze moeten worden beschouwd als een beperking van de (politieke) verenigingsvrijheid. Maar deze wordt in dit geval toelaatbaar geacht. Van een toename van de financiële afhankelijkheid tegenover de overheid is echter geen sprake. Verdergaande of andersoortige regulering acht ik nu dan ook niet aan de orde. Ik onderschrijf het uitgangspunt dat politieke partijen inhoudelijk onafhankelijk dienen te zijn. Om die reden is het van belang dat politieke partijen vrij zijn hun functies op een eigen wijze uit te oefenen. Die vrijheid is juist een groot goed.
Ik ben van mening dat de inhoudelijke onafhankelijkheid ten opzichte van de overheid afdoende is gewaarborgd. Deze waarborg is er onder andere in gelegen dat mogelijkheden van de overheid voor interventie ontbreken. Aldus is uitgesloten dat de overheid enige bevoegdheid heeft voor meer of minder directe bemoeienis met de partijpolitieke oordeelsvorming en standpunten. De huidige Wet subsidiëring politieke partijen, die in wezen in het voorliggende wetsvoorstel wordt opgenomen, creëert evenmin enige bevoegdheid tot een inhoudelijke interventie bij de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend. Door de overheid wordt niet geoordeeld over de wenselijkheid van een activiteit of de doelmatigheid waarmee deze wordt verricht. De ruime bestedingsvrijheid van de subsidie draagt er zorg voor dat de overheid zich inhoudelijk niet met politieke partijen bemoeit. Van aanvullende regelgeving wordt dan ook geen toegevoegde waarde verwacht.
De memorie van toelichting is aangevuld met deze overwegingen.
De uitvoering van en het toezicht op de naleving van de voorschriften bij de financiering van politieke partijen zal worden uitgevoerd door de Kiesraad. Artikel 34 van het wetvoorstel bepaalt dat de Kiesraad de bevoegdheid krijgt tot het opleggen van bestuurlijke boetes.
De Raad plaatst kanttekeningen bij de opportuniteit van de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete aan politieke partijen. Hij is niet overtuigd van de noodzaak en wenselijkheid van een dergelijke boete. De Raad verwacht dat de noodzaak tot het opleggen van een sanctie aan een politieke partij niet vaak zal voorkomen. In het onverhoopte geval dat een politieke partij een verplichting die voortvloeit uit het wetsvoorstel niet nakomt, is het echter wel van belang dat dit gesanctioneerd kan worden. Nu het opleggen van een sanctie aan een politieke partij raakt aan de grondvesten van de democratische rechtsstaat ligt een met waarborgen omklede strafrechtelijke procedure meer voor de hand dan een bestuurlijke boete. Daarbij kan ook worden gewezen op de criteria van de Commissie voor de Toetsing van Wetgevingsprojecten voor de keuze tussen bestuurlijke en strafrechtelijke afdoening. Een belangrijke reden om niet voor een bestuursrechtelijke maar een strafrechtelijke sanctie te kiezen is het feit dat er deels sprake is van feiten met een sterke normatieve lading. Daarbij wijst de Raad bijvoorbeeld op artikel 19 van het wetsvoorstel waarin de verplichting voor politieke partijen is opgenomen om een zodanige administratie te voeren dat een betrouwbaar beeld wordt gegeven van de financiële positie van de partij. Hierbij zou een parallel kunnen worden getrokken met het plegen van valsheid in geschrift als omschreven in artikel 225 van het Wetboek van Strafrecht. Een ander argument voor strafrechtelijke afdoening is het feit dat er geen geschikt orgaan is voor het opleggen van een bestuurlijke boete aan een politieke partij. De Raad acht de Kiesraad hiervoor minder geschikt, omdat deze nieuwe taak niet past bij de overige taken van de Kiesraad. Naar het oordeel van de Raad bestaat er geen ander geschikt bestuursorgaan dat deze bestuurlijke boetebevoegdheid zou kunnen uitoefenen en is het niet wenselijk om voor deze specifieke en naar het zich laat aanzien zeer geringe taak een nieuw orgaan in te stellen.
De Raad adviseert de bestuurlijke boete in het wetsvoorstel te laten vervallen en te vervangen door een strafrechtelijke afdoening.
Niettegenstaande het voorgaande maakt de Raad de volgende opmerkingen.
De Kiesraad wordt belast met het toezicht op de naleving van de wet èn met het opleggen van boetes. In de memorie van toelichting wordt gesteld dat de Kiesraad deze activiteiten organisatorisch zal scheiden en dat daar geen wettelijke regeling voor nodig is. Ingevolge artikel V van het wetsvoorstel tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht)3 bepaalt artikel 10:3, vierde lid, Awb dat als artikel 5.4.2.6 van dat wetsvoorstel van toepassing is, het mandaat tot het opleggen van een bestuurlijke boete niet wordt verleend aan degene die van de overtreding een rapport of proces-verbaal heeft opgemaakt. Artikel 5.4.2.6. ziet op de procedure die moet worden gevolgd wanneer een bestuurlijke boete van meer dan € 340 kan worden opgelegd. Aan het wettelijk vastleggen van de scheiding van bevoegdheden ligt ten grondslag dat een feitelijke distantie tussen betrokkenheid bij het constateren van het feit en de boeteoplegging noodzakelijk wordt geacht. Ook in de memorie van toelichting bij het voorliggende wetsvoorstel wordt de wenselijkheid van een scheiding van deze bevoegdheden onderschreven. Gelet op het feit dat de Wet Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht naar verwachting nog niet in werking zal zijn bij het in werking treden van de Wet financiering politieke partijen en omdat de bepaling van artikel 10:3 Awb juncto artikel 5.4.2.6 Awb in casu bepaald van belang is, adviseert de Raad een artikel van dezelfde strekking in het wetsvoorstel op te nemen.
In het voorgestelde artikel 34, tiende lid, wordt bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur nadere regels kunnen worden gesteld over de hoogte van de op te leggen boetes. Het opleggen van een bestuurlijke boete aan een politieke partij is een ingrijpende bevoegdheid die nauwkeurig dient te zijn geregeld. Een nadere regeling ten aanzien van de hoogte van de op te leggen boetes is daarom noodzakelijk.
De Raad adviseert daarom de bevoegdheid tot het stellen van nadere regels bij algemene maatregel van bestuur niet facultatief te stellen, maar ertoe te verplichten.
Artikel 34 van het wetsvoorstel ziet op de procedure die in acht wordt genomen bij het opleggen van de bestuurlijke boete. Hierbij is grotendeels aangesloten bij het wetsvoorstel Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht. Er is echter geen bepaling opgenomen die aansluit bij artikel 5.4.2.4 van het wetsvoorstel Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht. Dat artikel bepaalt dat, indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, het bestuursorgaan binnen 13 weken na de dagtekening van het rapport beslist omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete.
De Raad adviseert in de memorie van toelichting uiteen te zetten waarom in het wetsvoorstel niet een vergelijkbare bepaling is opgenomen en zo nodig het wetsvoorstel aan te vullen.
Mede naar aanleiding van het advies van de Raad is de toebedeling van de uitvoerings- en toezichttaken aan de Kiesraad heroverwogen. Bij nader inzien lijkt de Kiesraad hiervoor toch niet de meest aangewezen instantie. De Kiesraad treedt op als centraal stembureau bij de verkiezing van de leden van de Eerste en Tweede Kamer en het Europees Parlement. Daarbij neemt de Kiesraad als zelfstandig bestuursorgaan besluiten in individuele gevallen. De Kiesraad beslist op verzoeken omtrent de registratie van een aanduiding van een politieke groepering ten behoeve van de verkiezingen voor de Eerste en Tweede Kamer en het Europees Parlement, houdt een register bij met aanduidingen van landelijke politieke groeperingen en beslist over de geldigheid van de kandidatenlijsten voor verkiezingen Europees Parlement en Eerste Kamer en stelt van deze organen, alsmede van de Tweede Kamer, de verkiezingsuitslag vast. Bij de uitvoering van deze taken moet iedere schijn van partijdigheid worden vermeden. Bemoeienis met het (financieel) functioneren van politieke partijen heeft dan risico’s in zich.
Op grond van de Wet subsidiëring politieke partijen berust de uitvoering van de subsidiëringstaak en het toezicht op de naleving van de financieringsvoorschriften door politieke partijen bij de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Voorgesteld wordt nu om de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ook met de overige uitvoerings- en toezichttaken uit het wetsvoorstel te belasten. Daartegen bestaan geen bezwaren omdat onderhavig wetsvoorstel uitdrukkelijk niet de bedoeling heeft de overheid, of enig ander toezichts- of uitvoeringsorgaan, de bevoegdheid te geven om invloed uit te oefenen op de partijpolitieke oordeelsvorming en standpunten of op het interne functioneren van politieke partijen. Om die reden wordt de subsidie, zoals nu ook reeds op grond van de huidige Wet subsidiëring politieke partijen het geval is, op grond van objectieve criteria aan de politieke partijen verstrekt. De subsidieverlening is dus in hoge mate een wettelijk gebonden bevoegdheid. Het is ook niet zo dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties nadere voorwaarden kan stellen aan een activiteit of kan afwegen of een bepaalde concrete activiteit naar zijn idee wel of niet zinvol of wenselijk is. Dat is een vorm van overheidsbemoeienis die niet mag voorkomen.
Voor wat betreft de financieringsvoorschriften geldt hetzelfde. Politieke partijen zijn en blijven vrij om buiten de subsidie andere inkomsten te verwerven. De minister heeft daar geen enkele zeggenschap over en spreekt daar ook geen oordeel over uit. Het wetsvoorstel ziet uitsluitend op de transparantie van ontvangen giften. Er worden geen beperkingen gesteld aan de mogelijkheid om giften te ontvangen. Uitsluitend vereist is dat helder is wat de herkomst van de inkomsten is. Verder is zeer gedetailleerd geregeld welke eisen worden gesteld aan het transparant maken van ontvangen giften. Dit impliceert dat er bij het toezicht op de naleving van deze voorschriften niet of nauwelijks beleidsruimte is.
Ik deel de opvatting van de Raad dat sanctionering moet kunnen geschieden, indien een politieke partij een verplichting die voortvloeit uit het wetsvoorstel niet nakomt. Anders dan de Raad ben ik van mening dat in deze voor de sancties het strafrecht niet in alle opzichten de voorkeur heeft. Bij ingrijpender overtredingen is het strafrecht ook wat mij betreft het aangewezen middel. Het vermoeden is echter dat overtredingen ook veelal zullen bestaan uit nalatigheden die weliswaar verwijtbaar zijn, maar waarbij het niet wenselijk is uit oogpunt van proportionaliteit dat daarbij altijd het strafrechtelijke apparaat zou moeten worden ingezet.
Zoals de Raad van State terecht heeft opgemerkt, zal voor veel overtredingen inzake registratieplicht en verslaglegging het algemene delict «valsheid in geschrifte» uit het Wetboek van Strafrecht aan de orde zijn. Het nalaten van registratie of het niet naleven van de openbaarmakingsplicht zouden daar in beginsel niet onder vallen. Voor die overtredingen acht ik de bestuurlijke boete meer aangewezen als sanctiemiddel.
Het instrument van de bestuurlijke boete is in het wetsvoorstel gehandhaafd. Voor de administratieve vergrijpen en het niet betrachten van transparantie is de bestuurlijke boete het aangewezen instrument. Het is belangrijk dat daartegen steeds adequaat kan worden opgetreden, maar op een wijze en met middelen die proportioneel zijn. Dit raakt ook niet aan de grondvesten van de democratische rechtsstaat, zoals geschetst door de Raad van State. Mede daartoe is in het wetsvoorstel de maximale hoogte van de bestuurlijke boete gesteld op 25 000 euro. De mogelijkheid van de boete bestaat daarmee voor die overtredingen waarbij geen sprake is van een strafrechtelijk delict alsmede voor overtredingen waarbij het openbaar ministerie niet tot vervolging overgaat.
Indien feiten of handelingen worden waargenomen die mogelijk strafbare feiten vormen, wordt het openbaar ministerie daarvan op de hoogte gesteld. Het openbaar ministerie beoordeelt of de zaak voor vervolging in aanmerking komt. Indien het openbaar ministerie besluit tot strafrechtelijke vervolging, geschiedt dit volgens de daarvoor geldende procedures. Voor een bestuursrechtelijke handhavende rol is dan geen plaats meer. Afdeling 5.4.1 Awb bevat een regeling over de verhouding bestuurlijke boete en strafrechtelijke afdoening.
Aldus wordt de mogelijkheid van bestuurlijke boete ook geregeld in lijn met de criteria voor de keuze tussen sanctiestelsels met name waar het betreft de keuze tussen bestuursrecht en strafrecht. Daarover is aan de Tweede Kamer een notitie gezonden over de verhouding tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving.4 Ook in andere schriftelijke stukken worden de criteria (indicatoren) beschreven die een rol kunnen spelen bij de keuze tussen de diverse sanctiestelsels.5
De bestuurlijke boete wordt aangewend voor die gevallen waarbij de overtreding eenvoudig is vast te stellen, er geen behoefte is aan een opsporingsfase met bijbehorende dwangmiddelen en opsporingsbevoegdheden en er geen zware straffen nodig zijn, ook niet ter afschrikking.
Aldus wordt gekomen tot een passend stelsel voor de handhaving van de financieringsvoorschriften.
Met de inwerkingtreding van de Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht in 2009 is een bepaling van die strekking inmiddels opgenomen in artikel 10:3 Awb. In Hoofdstuk 5, Titel 5:1, Awb zijn voorts voorschriften opgenomen die van toepassing zijn bij het opleggen van een bestuurlijke boete. Er is dan ook geen aanleiding meer om artikelen van deze strekking in het wetsvoorstel op te nemen.
Er is van afgezien om de bevoegdheid tot het stellen van nadere regels over de hoogte van de op te leggen boetes imperatief te formuleren, zoals de Raad adviseert. Ik acht het namelijk wenselijk ruimte te laten om te beoordelen of deze regeling opportuun blijkt. Opgemerkt zij dat, zoals aangegeven, in de Awb algemene voorschriften zijn opgenomen over het opleggen van een bestuurlijke boete. In onderhavig wetsvoorstel is een maximum gesteld aan de hoogte van de boete. Bij het bepalen van de hoogte van een bestuurlijke boete dienen uiteraard de omstandigheden van het geval en de aard en verwijtbaarheid van de overtreding te worden betrokken (artikel 5:46 Awb). Het kabinet wil bezien of het wenselijk is om ten aanzien van onderhavige boetes algemene regels te stellen. Het wetsvoorstel biedt hier wel de mogelijkheid voor.
Aangezien inmiddels de Vierde tranche Awb in werking is getreden, is er geen aanleiding meer om in dit wetsvoorstel procedurele voorschriften op te nemen omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete.
Ingevolge artikel 36 van het wetsvoorstel (dat artikel 16 van de Wet subsidiëring politieke partijen overneemt) vervalt de subsidie wanneer de politieke partij in kwestie wordt veroordeeld wegens discriminatie. In zijn advies bij de Wet subsidiëring politieke partijen wees de Raad erop dat ook andere strafbare feiten hiervoor in aanmerking zouden kunnen komen.6 Een voorbeeld hiervan zou kunnen zijn de veroordeling wegens een terroristisch misdrijf. In het nader rapport werd destijds gesteld dat discriminatie raakt aan de grondslagen van de democratische rechtsstaat en daarom intrekking rechtvaardigt, maar dat de minister ten aanzien van andere misdrijven vooralsnog niet was overtuigd dat intrekking passend zou zijn.
De Raad adviseert in de memorie van toelichting uitdrukkelijk aandacht te besteden aan de vraag of nog steeds kan worden volstaan met het opnemen van veroordeling wegens discriminatie.
Naar aanleiding van het advies van de Raad is artikel 36 van het wetsvoorstel aangevuld met een veroordeling wegens een terroristisch misdrijf. Bij onherroepelijke veroordeling vervalt de subsidie op gelijke wijze als bij veroordeling van een politieke partij wegens discriminatie.
Op grond van het voorgestelde artikel 28, vierde lid, verstrekken de kandidaten die zijn geplaatst op een kandidatenlijst van een politieke partij deze partij de gegevens die nodig zijn om aan de verplichtingen van het wetsvoorstel te voldoen.
De Raad ziet niet in waarom niet volstaan kan worden met de verplichting voor de partij om deze gegevens te verstrekken (het derde lid). Hieruit volgt reeds dat kandidaten gegevens aan de partij zullen moeten verstrekken. Hoe dat plaatsvindt, is een interne zaak van elke partij.
De Raad beveelt aan artikel 28, vierde lid, te laten vervallen.
De Raad constateert terecht dat reeds uit de verplichting voor de partij om gegevens te verstrekken volgt dat kandidaten gegevens aan de partij zullen moeten verstrekken. Met het artikel in het wetsvoorstel wordt echter benadrukt dat er ook op de kandidaten een wettelijke plicht tot gegevensverstrekking berust. Dat uiteindelijk de partij de gegevens bij de minister van Binnenlandse en Koninkrijksrelaties aanlevert en dat het toezicht zich op de partij richt, doet daar niet aan af. Om die reden is artikel 28, vijfde lid, gehandhaafd.
5. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage.
De redactionele kanttekeningen van de Raad zijn in het gewijzigde wetsvoorstel verwerkt. Voorts zijn ook een aantal aanvullingen en wijzigingen in het voorstel aangebracht. Deze zijn veelal van technische of redactionele aard. Niet meer in het voorstel is opgenomen maxima te stellen aan te ontvangen bijdragen. Zoals in de memorie van toelichting is uiteengezet, is het wetsvoorstel gericht op de transparantie van ontvangen giften.
Naar aanleiding van het advies van het college is de memorie van toelichting aangepast met betrekking tot de registratie van persoonsgegevens.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State,
H. D. Tjeenk Willink
Ik moge U, mede namens mijn ambtgenoot van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer de Staten-Generaal te zenden.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
J. P. H. Donner
– In artikel 1, onderdeel b, het eerste woord «de» laten vervallen.
– In artikel 1, onderdeel j, «geleverde» laten vervallen en na politieke partij invoegen: aan haar geleverd.
– Artikel 6, eerste lid, onderdeel e, vervangen door:
– e. instemming van haar leden heeft om te worden aangemerkt als lid van de politieke partij.
– In artikel 34, eerste lid, «artikel 19, eerste lid, onder c en f» vervangen door: artikel 19, eerste lid, aanhef en onder c en f.
– In artikel 34 met betrekking tot de artikelen 29, 30, 31 en 32 toevoegen dat het gaat om die artikelen in samenhang met de daarop van overeenkomstige toepassing verklaarde, «hiervoor genoemde» bepalingen.
– In artikel A 9 na «de Comptabiliteitswet vervult» «het» vervangen door: hij.