Nr. 4 DE STAAT VAN DE TWEEDE KAMER

1. Inleiding

Aanleiding

Uit een internationale vergelijking, beperkt van opzet overigens, blijkt dat parlementen op verschillende wijzen invulling geven aan een beschrijving van hun werkzaamheden. Sommige volstaan met het presenteren van jaarcijfers, andere brengen een soort van «staat» uit (in de vorm van een verslag of tijdschrift) waarin ook inhoudelijke duiding wordt gegeven aan de cijfers. Het betreft vooral Scandinavische parlementen zoals de Deense Folketing en de Zweedse Riksdag, maar ook de Duitse Bundestag. In de jaarverslagen of tijdschriften van deze parlementen zijn bijvoorbeeld ook wetenschappelijke commentaren verwerkt. Ook de Jaarberichten van de Eerste Kamer zijn vermeldenswaard; deze zijn vooral beschouwend van aard.

Definitie

Het Presidium stelt voor om de volgende definitie van «de staat van de Tweede Kamer» te hanteren:

De staat van de Tweede Kamer beschrijft jaarlijks, ter gelegenheid van de toelichting bij de Raming van de uitgaven en ontvangsten van de Kamer voor het volgende jaar, de ontwikkelingen in haar werkzaamheden, aan de hand van enige meerjarige kengetallen over die werkzaamheden en mogelijke duidingen van die cijfers in termen van een doorlopende parlementaire zelfreflectie.

Het doel van dit document is derhalve de Tweede Kamer in staat te stellen om te reflecteren op haar eigen functioneren. Dit gebeurt door het beschrijven van werkzaamheden en ontwikkelingen in het voorbije jaar en het presenteren van relevante kengetallen over meerdere jaren en (wetenschappelijke) inzichten.

De «staat van de Tweede Kamer» poogt daartoe onder meer op grond van een kwalitatieve analyse van cijfers de volgende vragen te beantwoorden:

• a. Is er sprake van tendensen? Deze vraag is alleen te beantwoorden als meerjarige kengetallen voorhanden zijn. Een objectieve vaststelling van betekenisvolle verschillen in jaarcijfers is onontbeerlijk om van tendensen te kunnen spreken.

• b. Hoe kunnen die tendensen geduid worden? Als er betekenisvolle verschillen (ofwel tendensen) meetbaar zijn, dan is de analyse daarvan (ofwel de duiding) verreweg het belangrijkste. Zijn de cijfers de goede parameters van parlementaire gedragingen en zo ja, wat valt er dan over die gedragingen te zeggen, tegen de achtergrond van de grondwettelijke taken van de Kamer en de gedachte achter de representatieve volksvertegenwoordiging? En wat valt er, nog een abstractiegraad hoger, te zeggen over het functioneren van de parlementaire democratie?

Invalshoeken

Welke parlementaire gedragingen zijn van belang om te monitoren of zich daar tendensen in voordoen?

De vijf reflectiepunten uit de eerste fase van de parlementaire zelfreflectie luidden:

• – Besteedt de Kamer voldoende aandacht aan de uitvoerbaarheid van beleidsvernieuwingen?

• – Houden Kamerleden zich met relevante onderwerpen bezig of bedrijven zij incidentenpolitiek?

• – Is er een groeiende informatie- en kennisachterstand van Kamerleden ten opzichte van de regering?

• – Is een kortere zittingsduur van Kamerleden een probleem?

• – Vormen regeerakkoorden een probleem, vanuit het dualisme beschouwd?

2. Algemene opmerkingen en prestatiegegevens over 2010

Het aantal plenaire vergaderingen is meerjarig beschouwd overigens relatief stabiel, zoals uit de volgende opstelling blijkt5 :

Er is op dit moment geen analyse beschikbaar van de onderwerpen die in de plenaire vergaderuren aan de orde zijn geweest. Een categorisering daarvan zou meer inzicht verschaffen in eventuele verschuivingen in de aandacht die de Kamer aan categorieën van onderwerpen besteedt.

Hetzelfde beeld gaat niet helemaal op voor het aantal commissievergaderingen. Dat bedroeg in 2010 namelijk 1180, ten opzichte van 1720 in 20096, een relatief grotere terugloop dus. Hier zou debet aan kunnen zijn dat in de eerste weken na het aantreden van een nieuw kabinet de zogenoemde constituerende vergaderingen van de Kamercommissies plaatsvinden7 en er rond die tijd enkele weken vrijwel niet door de commissies wordt vergaderd.

Het meerjarige beeld is overigens dat er aan het «commissiefront» geen sprake is van een stabiel beeld, maar van een toename van het aantal commissievergaderingen8:

Het algemeen overleg in perspectief

Een blik op het aantal algemeen overleggen leert echter dat de afgelopen jaren sprake is van zeer beperkte stijging. Daarbij moet worden opgemerkt dat het verloop van de trend bijzonder grillig is, deels te verklaren uit het feit dat in verkiezingsjaren (2002, 2003, 2006 (nasleep in 2007) en 2010, doorgaans minder wordt vergaderd.

Aantal algemeen overleggen

De meerjarige cijfers wat betreft de aantallen moties die tijdens de plenaire vergaderingen en wetgevings- en notaoverleggen zijn ingediend luiden als volgt9:

3. De Kamer als medewetgever en het onderzoek naar uitvoerbaarheid van beleid en wetgeving

Het aantal wetsvoorstellen dat jaarlijks bij de Tweede Kamer wordt ingediend laat een grillige curve zien. Het ligt al jaren tussen de twee- en driehonderd; vaak wordt het gemiddelde van 250 wetsvoorstellen per jaar gehanteerd. Het aandeel initiatiefwetsvoorstellen daarin blijft over de jaren heen gering; er is nauwelijks sprake van een toename. Ook het aantal wetgevingsoverleggen van de commissies blijkt stabiel. De cijfers over de laatste 6 jaren10:

Uit een intern onderzoek op verzoek van de commissie voor de Werkwijze11 blijkt dat het wetgevingsproces aan de zijde van de Tweede Kamer in het afgelopen decennium niet langer is gaan duren dan in vroegere jaren, eerder korter, te weten gemiddeld 9 maanden.

Verreweg de meeste wetsvoorstellen worden aangenomen, vaak ook met steun van de oppositie. Er is geen recente studie bekend waarin is onderzocht of de aanvaarding van wetsvoorstellen beslissend wordt beïnvloed door de mate waarin amendering heeft plaatsgevonden.

Over de amendementen is de volgende informatie beschikbaar12:

Deze cijfers laten geen duidelijke conclusies toe over een tendens. Bij de registratie van amendementen wordt overigens geen onderscheid gemaakt tussen amendementen bij begrotingswetsvoorstellen en andere wetsvoorstellen.

De Kamer heeft tijdens de zelfreflectie het vermoeden uitgesproken dat te weinig aandacht uitgaat naar de uitvoerbaarheid van voorgestelde wetgeving en beleidsmaatregelen. Instrumenten die de Kamer kan inzetten om die aandacht te vergroten zijn:

• – uitvoeringsonderzoeken ex post en ex ante, door een Kamercommissie zelf uit te voeren door onder andere hoorzittingen en gesprekken of door gebruik te maken van de expertise van adviesorganen (die óf vaak op hun beurt al aandacht hebben besteed aan uitvoeringsvragen dan wel in staat zijn die vragen alsnog te beantwoorden);

• – begrotingsonderzoek, vooral als het gaat om de evaluatie (ex post) van beleidsmaatregelen of om een kritische reflectie op verwachte resultaten (ex ante);

• – de ambtelijke commissiestaven vragen om in wetgevingsrapporten nadrukkelijk stil te staan bij uitvoeringsvragen.

Deze instrumenten zijn geen van alle nieuw in de betekenis van voorheen niet bekend, maar de toespitsing op uitvoeringsvraagstukken is wel degelijk nieuw. Eind 2009 en in 2010 is een drietal ervaringen opgedaan met de intensief voorbereide hoorzitting (ofwel de hoorzitting nieuwe stijl, zeer geschikt voor uitvoeringsonderzoekex ante en ex post, toekomstverkennend onderzoek en ter voorbereiding op ingrijpende wets- of stelselwijzigingen14) en is een evaluatieverslag aan de commissie voor de Werkwijze voorgelegd. De commissie beveelt het instrument zeer aan, overigens met de belangrijke kanttekening dat actieve deelname aan de voorbereiding van dergelijke hoorzittingen door Kamerleden zelf een essentiële voorwaarde is voor het welslagen. In toekomstige «staten» kan het aantal «hoorzittingen nieuwe stijl» worden opgenomen.

In de statistiek over de periode 2005–201015 is informatie opgenomen over het gebruik van de hoorzittingen (voor wat betreft 2009 en 2010 de «klassieke» en «nieuwe stijl» hoorzittingen tezamen) en rondetafelgesprekken, waarin een duidelijke afname van het gebruik van eerstgenoemde ten gunste van laatstgenoemde is af te leiden. Ook is, zij het voorzichtig, de conclusie gerechtvaardigd dat het instrument «horen» (zie ook paragraaf 8), vaker wordt gebruikt dan enkele jaren geleden.

Het is nog niet cijfermatig aan te tonen dat er in de begrotingsonderzoeken meer aandacht wordt besteed aan uitvoerbaarheid dan voorheen. Hetzelfde geldt voor de wetgevingsrapporten, opgesteld door de commissiestaven. Begin 2010 is in een nieuwe beleidslijn met betrekking tot de wetgevingsrapporten afgesproken dat de uitvoerbaarheid een belangrijk aandachtspunt zal zijn. In 2010 zijn overigens 125 wetgevingsrapporten uitgebracht.

De Nijmeegse staatsrechtgeleerden Bovend’Eert en Broeksteeg menen dat de Tweede Kamer nog te weinig werk maakt van haar wetgevende taken. De economische crisis heeft laten zien dat de komende jaren veel nieuwe wetgeving moet worden geïnitieerd. Het beginnen met uitvoeringsonderzoeken is een stap in de goede richting, maar miskent volgens hen nog de achterstand die de Kamer op de regering heeft op het gebied van wetgeving. Als het gaat om de uitvoering van voorbereidend onderzoek adviseren Bovend’Eert en Broeksteeg dat proces net zo vorm te geven als een onderzoek van een parlementaire enquêtecommissie. 16

Op 8 maart 2011 hebben de griffiers van de Kamercommissies een ontmoeting gehad met secretarissen van de sectorale en multisectorale adviesorganen, met name om te bespreken hoe het beroep van de Kamercommissies op deze organen kan worden gestimuleerd. De adviesorganen zijn immers wettelijk of statutair niet alleen adviesorgaan van de regering maar ook van het parlement. Tot de mogelijkheden behoren briefings en updates van reeds uitgebrachte adviezen, korte adviesbrieven, briefings bij nieuwe adviezen, het vroegtijdig aanbieden en bespreken van het jaarlijkse werkprogramma en het op strategische momenten raadplegen van het actuele kennisaanbod.

De genoemde lacunes in de registratie kunnen in de «staat van de Tweede Kamer» die in 2012 wordt uitgebracht, deels ingevuld zijn.

Uiteraard kunnen ook in de onderzoeken in het kader van de eigen toekomst- en onderzoeksagenda van de Kamer (zie paragraaf 5) uitvoeringsvragen aan de orde komen.

4. De Kamer als controleur van de regering en de informatiepositie van de Kamer

Informatie bereikt de Kamer op tal van manieren. De belangrijkste bron blijft de regering, die grondwettelijk verplicht is om de inlichtingen die de Kamer verlangt, juist en volledig te verstrekken. Deze inlichtingenplicht impliceert overigens ook een actieve, ongevraagde informatieverstrekking.

In 2011 verscheen een promotieonderzoek van Guido Enthoven naar de informatiepositie van de Tweede Kamer. Enthoven constateert dat de Tweede Kamer over onvoldoende mogelijkheden en capaciteit beschikt om de regering te kunnen controleren. In zekere zin verschaft de regering alleen de informatie die zij wenst te verstrekken. Ook moet de «Oekaze Kok» ingetrokken worden: volksvertegenwoordigers mogen niet belemmerd worden in het zoeken van contact met ambtenaren en vice versa. Daarnaast worden Kamerleden van coalitiepartijen volgens Enthoven beter geïnformeerd door de regering dan leden van oppositiepartijen.17

Op 9 februari 2011 is in de Tweede Kamer een conferentie gehouden over de informatiepositie van de Kamer of, liever gezegd, over de driehoeksverhouding Kamer, regering en wetenschap. Uit een peiling onder de deelnemers bleek dat de meesten onder hen als grootste probleem beschouwen de overvloed aan informatie die de Kamer bereikt en minder de kwaliteit ervan of de weigering van de regering om alle beschikbare informatie te verstrekken. De Kamer wil vooral weten op welke feiten de regering haar beleid baseert. Het is uiteindelijk de Kamer zelf die al dan niet genoegen neemt met een slechts gedeeltelijke informatieverstrekking. Ook werd aandacht besteed aan de contacten tussen ambtenaren en Kamerleden, in relatie met de zogenoemde «oekaze Kok», een thema waaraan ook tijdens het debat in het najaar van 2010 over de begroting voor 2011 van het ministerie van Algemene Zaken aandacht is geschonken. De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken voert er op dit moment nog schriftelijk overleg over met de minister-president.

In onderstaande tabel18 zijn de verschillende instrumenten waarmee de Kamer informatie van de regering verkrijgt opgenomen. Hierbij past overigens de kanttekening dat ook veel informatie tijdens overleg met de regering wordt verstrekt.

In opdracht van de regering is in 2010 onderzoek gedaan naar het stellen van schriftelijke Kamervragen gedurende een tijd van vier maanden in 2009. Uit het onderzoek blijkt dat oppositiepartijen zowel absoluut als relatief de meeste schriftelijke vragen stellen. De fikse stijging in het aantal gestelde schriftelijke vragen is volgens het onderzoek mede te verklaren door de behoefte van de Kamer het beleid mee vorm te geven. Die behoefte wordt overigens door de regering gestimuleerd door het sturen van beleidsnota’s. Aangezien de meeste schriftelijke Kamervragen te categoriseren zijn als beleidsvraagstukken, wordt geconcludeerd dat die vragen niet hoofdzakelijk gebruikt worden om het de minister politiek moeilijk te maken.21

De Kamer verkrijgt uiteraard ook uit andere bronnen dan de regering gevraagd en ongevraagd informatie, zoals van adviesorganen (zie vorige paragraaf), van deskundigen, van burgers en van instellingen. Deze vormen de genodigden voor de hoorzittingen en rondetafelgesprekken of worden afzonderlijk gehoord. De Kamercommissies voeren gezamenlijk ongeveer 200 afzonderlijke gesprekken per jaar (langjarig gemiddelde).

De commissies (en onder voorwaarden de individuele leden daaruit) krijgen ook informatie aangereikt vanuit de ambtelijke diensten, met name vanuit de Diensten commissieondersteuning (de commissiestaven) en het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven, en wel in de vorm van zogenoemde stafnotities:

De vergrote behoefte aan ondersteuning die voortvloeit uit de bovengeschetste toename aan activiteiten (versterkt door wat nog in de volgende paragraaf gemeld zal worden over de onderzoeksactiviteiten) heeft ertoe geleid dat bij de DCO’s minder capaciteit beschikbaar is geraakt voor het opstellen van stafnotities.

In het kader van de controletaak van de Kamer kan de grote projectenregeling niet onvermeld blijven. De laatste jaren «lopen» er gemiddeld 10 grote projecten ofwel projecten van groot maatschappelijk belang, over de voortgang waarvan de Kamer doorlopend, volgens een met de verantwoordelijke bewindspersoon overeengekomen stramien, wenst te worden geïnformeerd.

5. Agendasetting in de Kamer

In de eerste reflectiefase is met name stilgestaan bij de vraag of de Kamer zich niet teveel laat leiden door incidenten ofwel door de «waan van de dag».

De in de vorige paragraaf gepresenteerde informatie over de mondelinge en schriftelijke vragen zou als een van de graadmeters kunnen worden beschouwd, indien uit onderzoek zou blijken dat steeds méér vragen gebaseerd zijn op (zeer) actuele incidenten. Een studie uit 200824 en dus helaas gedateerd, toont aan dat het gemiddeld aantal dagen tussen een gebeurtenis en het stellen van Kamervragen daarover in 2007/2008 17 dagen betrof, terwijl dit in het jaar 2004/2005 nog 35 dagen was. Maar de cijfers over de laatste tien jaar zijn grillig. Een intern onderzoek heeft voorts geleerd dat in 2009/2010 in bijna de helft van de gevallen schriftelijke vragen worden ingediend ter voorbereiding van een commissieoverleg. In het onderzoek naar Kamervragen, dat onder het vorige thema al werd genoemd, wordt gemeld dat veel Kamerleden herhaaldelijk incidenten aankaarten, om op die manier structurele gebrekenaan de kaak te stellen.

Ook het aantal spoeddebatten25 en interpellaties26 zou als een graadmeter kunnen worden opgevat. Uit de volgende gegevens56 is af te leiden dat er sprake is van een toename van het gebruik van deze instrumenten. Overigens, in toenemende mate worden door de Kamer gehonoreerde spoeddebatten op een lijst van nog te plannen spoedoverleggen geplaatst en worden ze pas na enige weken gehouden of worden ze definitief van de agenda afgevoerd nadat in commissieverband aandacht aan het onderwerp is geschonken. Een statistiek hieromtrent is echter nog niet voorhanden.

In paragraaf 3 is reeds aangestipt dat verreweg de meeste wetsvoorstellen afkomstig zijn van de regering en dat de regering in dat opzicht dus agendabepalend is. Met betrekking tot het gebruik van het instrument «initiatiefnota» is nog geen cijfermateriaal beschikbaar.

De Voorzitter heeft op 25 januari 2011 in een overleg met alle commissievoorzitters van gedachten gewisseld over manieren waarop de in paragraaf 4 al genoemde overlap en samenloop van de verschillende instrumenten om een actueel onderwerp in de Kamer te agenderen zoveel mogelijk kan worden voorkomen, zodat een en ander efficiënter en wellicht effectiever verloopt. De actievere rol die commissies en hun voorzitter dan naar zich toe zouden moeten halen werd echter als problematisch ervaren. Door deze gedachtewisseling staat het vraagstuk in ieder geval op de agenda van dit periodieke overleg.

De toekomst- en onderzoeksagenda staat los van de «reguliere» parlementaire onderzoeken die, in opdracht van of door de Kamer zelf kunnen worden uitgevoerd op basis van een actuele politieke bevinding. In 2010 was er één tijdelijke commissie actief, die in het najaar werd omgedoopt tot een enquêtecommissie, te weten de commissie onderzoek financieel stelsel. Tevens is er eind 2010 een onderzoek door derden uitgevoerd naar Natura 2000, welke in het voorjaar 2011 aan de Kamer wordt aangeboden en is de Algemene Rekenkamer bijvoorbeeld verzocht tot onderzoek naar gesloten standaarden en open source software bij de rijksoverheid en lagere overheden. Ook heeft de Kamer in 2010 tweemaal gebruik gemaakt van de financieel-technische onderzoeksfaciliteit die de vaste commissie voor Financiën in het leven heeft geroepen.

Daarnaast heeft de Kamer in het najaar van 2010 besloten tot de instelling van een themacommissie Dierhouderij. Een themacommissie houdt zich «van nature» bezig met onderzoek naar de ontwikkelingen op een bepaald terrein, om een toekomstgericht beleid gestalte te kunnen geven.

6. Kennis en ervaring in relatie met het parlementaire werk

Door de electorale schommelingen van de laatste jaren heeft de vooronderstelling postgevat dat Kamerleden de ervaring (zullen gaan) missen die het mogelijk maakt om in de politieke arena en vooral in de parlementaire processen optimaal te functioneren, die immers alle niet alleen beheerst worden door een groot aantal regelingen maar ook door een minstens zo belangrijk stelsel van ongeschreven regels en conventies. Daarnaast vergt de toenemende verwevenheid van de nationale met de Europese politiek een grondige kennis van de instellingen en procedures op het Europese niveau.

De afname van de gemiddelde parlementaire ervaring heeft zich al ruim vóór 2000 ingezet. In de jaren ’50 schommelde de gemiddelde zittingsduur van Kamerleden tussen de 7 en 8 jaar. Hij bedroeg in 2010 5 jaar en 7 maanden. Sinds de verkiezingen van 1994 kwamen in verkiezingsjaren meer nieuwe leden in de Kamer dan voorheen. Met uitzondering van 2003 ging het telkens om ongeveer 60 tot 80 nieuwe leden. In eerdere jaren kwam het aantal nieuwe Kamerleden tijdens verkiezingsjaren nooit boven 60 uit.30 De gemiddelde parlementaire ervaring blijkt in het afgelopen decennium overigens niet zo drastisch te zijn verminderd als verondersteld. In 2010 was deze gemiddeld zelfs hoger dan in 2000 (5 jaar en 7 maanden versus 5 jaar en 3 maanden). In beide jaren bedroeg de gemiddelde leeftijd van de leden 46 jaar.

Voor het eerst zijn na het aantreden van een nieuwe Kamer lunchgesprekken gevoerd tussen de Voorzitter en de nieuwe leden, tijdens welke vooral de eerste ervaringen en indrukken aan bod kwamen en de mate waarin die strookten met de algemene en persoonlijke verwachtingen. Deze gesprekken blijken een vruchtbare manier ze te zijn om, los van politieke verwikkelingen, te reflecteren over het functioneren van de Kamer.

7. Verkiezingen en regeerakkoorden

Tijdens de behandeling van het rapport «Vertrouwen en zelfvertrouwen» (zie noot 1) in 2009 kon uiteraard niet worden voorzien dat het thema «formatie en regeerakkoord» al in 2010 actueel zou worden. Een voor 9 juni 2010 (!) voorziene parlementaire conferentie over dit thema moest vervroegd worden naar 21 april. Ongeveer tegelijkertijd werd een initiatiefwetsvoorstel van de leden Van der Ham en Van Gent tot wijziging van het Reglement van Orde op het onderdeel «debat met de (in)formateur»31 behandeld en, zij het in gewijzigde vorm, aangenomen.

De formatie heeft geleid tot een voor Nederlandse begrippen vrij unieke situatie: de regeringspartijen CDA en VVD beschikten samen niet over een meerderheid in de Tweede Kamer en kregen daarom gedoogsteun van de PVV. De Leidse hoogleraar empirische politicologie Andeweg merkte op dat in Nederland nog nooit direct na de verkiezingen een dergelijke regering was aangetreden. Vanuit internationaal oogpunt is de constructie volgens Andeweg echter allerminst nieuw; het Verenigd Koninkrijk, de Scandinavische landen, Nieuw-Zeeland en Spanje kenden al eerder soortgelijke regeringsvormen. Ook de vorm van het gedoogakkoord is vanuit internationaal oogpunt bezien geen unicum.32

J.A. Peters, hoogleraar Staats- en bestuursrecht aan de Universiteit van Amsterdam, uitte in 2009 behoorlijke kritiek op de manier waarop invulling aan het regeerakkoord werd gegeven. Peters: «Aan het regeerakkoord is nu een betekenis toegekend die de Kamer als instituut ernstig in het functioneren belemmert. In plaats van de betekenis ervan te relativeren, is het opgeblazen tot proporties die iedere vorm van dualisme tot een farce maken.» Peters’ commentaar is tekenend voor de kritiek die de afgelopen jaren gegeven is op de manier waarop met het regeerakkoord wordt omgegaan.33

De Kamer organiseert in 2011 een tweede conferentie over het thema, voorzien voor 20 april. Het Presidium had zich immers al vóór de conferentie in 2010 voorgenomen om ook ná de afgelopen formatieperiode een conferentie te organiseren, juist om stil te staan bij het feitelijke verloop van die formatie.

8. Tweede Kamer en de samenleving

Naast de al in paragraaf 3 genoemde hoorzittingen en rondetafelgesprekken, zijn andere wijzen van contact met burgers en instellingen opgenomen in onderstaande tabel34:

Significant is alleen de afname van het aantal brieven en e-mails. Mogelijke oorzaken zijn dat informatie beschikbaar is gekomen op de website van de Kamer en dat Kamerleden meer dan voorheen eenvoudiger individueel benaderbaar zijn geworden via e-mail en sociale media. Er wordt niet geregistreerd welke vorm van behandeling brieven en e-mails ondergaan. Deze kan variëren van «voor kennisgeving aangenomen» tot een schriftelijk overleg met de regering, al dan niet na een gesprek met de indiener.

Uit deze meerjarencijfers valt op te maken dat over de hele linie deze passieve contacten zijn toegenomen, met als enige uitzondering de kijkersaantallen naar de live-uitzendingen rond Prinsjesdag, die sterk fluctueren. Steeds meer mensen weten de weg naar de Kamertribune te vinden, fysiek en virtueel. Hiermee lijkt bijgedragen te worden aan het bereiken van een door de Kamer zelf uitgesproken doel, namelijk dat elke Nederlander tenminste eenmaal het parlement moet hebben bezocht, liefst vóór het bereiken van de kiesgerechtigde leeftijd.

Niet geregistreerd zijn overigens de bijeenkomsten van politieke partijen en andere bij de publieke zaak betrokken instanties die plaatsvinden in de Kamergebouwen.

Of het sterk toegenomen bezoek aan de website van de Kamer samenhangt met de vernieuwde, gebruikersvriendelijkere structuur van de site is moeilijk vast te stellen. Hoe dan ook, de transparantie van het parlementaire proces zal nog verder vergroot worden wanneer vrijwel alle in Parlis (het documentregistratie- en procesbewakingssysteem van de Kamer) opgeslagen informatie via de website van de Tweede Kamer benaderbaar is voor elke gebruiker, een situatie die naar verwachting nog in 2011 bereikt wordt.

De plenaire vergaderingen in de Tweede Kamer zijn sinds het begin van 2011 via «debat gemist» terug te zien, waarbij passages per spreker kunnen worden opgezocht. Daarnaast zal de audio-visuele presentatie van álle openbare vergaderingen die in het Kamergebouw plaatsvinden niet lang op zich laten wachten: begin 2011 is het project A/V gelanceerd, dat beoogt deze situatie in 2013 te bereiken. Ook deze ontwikkelingen komen de transparantie van het proces uiteraard ten goede.

Tenslotte is daar nog het beeld in de samenleving over de Tweede Kamer. Informatiebronnen over dat metabeeld zijn publicaties en radio- en televisie-uitzendingen die specifiek betrekking hebben op het functioneren van de Tweede Kamer als orgaan in een democratisch staatsbestel. Het systematisch screenen van deze media-aandacht door de Kamer zelf moet nog ontwikkeld worden. Met terugwerkende kracht een meerjarig beeld hieromtrent presenteren is een onmogelijke opgave. Daarom wordt thans volstaan met de volgende gegevens.

Een algemeen gegeven is het vertrouwen van de burger in het instituut Tweede Kamer. Uit onderzoeksgegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek45 blijkt dat dit in 2010 bij bijna 60 procent van de burgers aanwezig was, met de kanttekening dat dit het gemiddelde betreft van de appreciatie door lager opgeleiden en die van hoger opgeleiden. Uit een soortgelijk onderzoek van het Sociaal Cultureel Planbureau46 blijkt dat het vertrouwen in de Tweede Kamer in 2008 65 procent bedroeg, het percentage dat ook in 1999 gehaald werd. In de tussenliggende jaren daalde het aanvankelijk om daarna weer te stijgen.

Een graadmeter in het vertrouwen in de politiek en in de Tweede Kamer in het bijzonder zijn ook de opkomstpercentages bij de verkiezingen van de leden van de Tweede Kamer. Tot aan de afschaffing van de opkomstplicht in 1970 lag dat percentage steeds boven de 90 procent, daarna is het afgenomen tot gemiddeld ongeveer 80 procent, met als grootste neerwaartse uitschieter het jaar 1998 met 73 procent.

9. Tweede Kamer, Europa en het overige internationale niveau

In 2010 is verdere actie ondernomen op basis van de aanbevelingen uit het rapport «Parlement aan Zet» (2006), over de betrokkenheid van de Kamer bij besluitvorming in het kader van de Europese Unie (EU). Die betrokkenheid is de afgelopen jaren vervroegd en geïntensiveerd. Op projectbasis is een Kamerbreed functionerende EU-staf gevormd, die alle vaste Kamercommissies adviseert en assisteert bij de EU-gerelateerde component van de werkzaamheden. De voorbereidende debatten (algemeen overleg) van de commissies met «hun» bewindspersoon voorafgaand aan EU-raadsvergaderingen (=bijeenkomsten van de ministers van de 27 EU-lidstaten op een bepaald terrein, zoals de Landbouwraad, Transportraad, Raad voor Buitenlandse Zaken etc.) worden niet alleen steeds consequenter gehouden (zie tabel 13), maar er wordt op verschillende wijzen voor gezorgd dat deze debatten ook daadwerkelijk richtinggevend zijn voor de inbreng van de Nederlandse minister tijdens die Europese raadsvergadering. Dat gebeurt, en zo ook in 2010, door advisering vanuit de EU-staf die erop gericht is de Kamerleden uitdrukkelijk bewust te maken van de beïnvloedingsmomenten en -mogelijkheden die ze hebben ten aanzien van de Europese besluitvorming. Het gebeurt ook door in de Kamer, onder meer in die zelfde debatten maar ook op andere momenten, steeds meer en beter aandacht te besteden aan nieuwe Europese wetgevingsvoorstellen. Door middel van concrete maatregelen wordt ervoor gezorgd dat deze wetgevingsvoorstellen indien nodig worden behandeld met eenzelfde zorgvuldigheid en aandacht als nationale wetgevingsvoorstellen. In 2010 zijn bovendien de eerste, positieve, ervaringen opgedaan met het nieuw gecreëerde parlementaire behandelvoorbehoud51. Dit speciale voorbehoud voor Europese voorstellen is dat jaar twee keer toegepast. Voor 2011 hebben de diverse Kamercommissies het voornemen vastgelegd om dit instrument op in totaal tien Europese wetgevende voorstellen te gaan toepassen.

Twee leden van de vaste commissie voor Europese Zaken werken als rapporteurs aan een evaluatie van de wijze waarop de Tweede Kamer haar relatie met en invloed op het Europese niveau gestalte geeft en verder kan versterken, en hoe de Kamer daarin door haar EU-staf wordt ondersteund. Naar verwachting zal dit rapport voorjaar 2011 verschijnen.

De Kamercommissies leggen niet alleen regelmatig bezoek af aan Brussel, maar ook aan het overige buitenland. Dit alles echter op bescheiden wijze:

De fluctuatie in deze aantallen wordt waarschijnlijk mede veroorzaakt door de mogelijkheid die de commissies hebben om het (bescheiden) jaarlijkse reisbudget samen te voegen met dat van volgende jaren, waardoor meer bestemmingen bereikbaar worden54. De reisdoelen worden niet systematisch geregistreerd. Wel wordt van elke reis een verslag uitgebracht, dat als Kamerstuk verschijnt.

De vaste commissie voor Koninkrijksrelaties (tot najaar 2010 «voor Nederlands Antilliaanse en Arubaanse Zaken») studeert nog op de wijze waarop het zogenoemde parlementaire contactplan met de Antillen kan worden voortgezet, na de bestuurlijke hervorming binnen het Koninkrijk die in 2010 heeft plaatsgevonden

Ook de Voorzitter ontvangt met grote regelmaat buitenlandse gasten (met name de Voorzitters van andere huizen van afgevaardigden) of neemt deel aan dergelijke ontvangsten in het kader van staatsbezoeken.

De Kamer zendt ook delegaties uit naar de interparlementaire organen. In onderstaande tabel worden enkele gegevens daarover verstrekt:

Ook wat betreft de internationale contacten staat vast dat veel daarvan zich afspelen op het niveau van individuele leden of fracties, waarover echter geen gegevens beschikbaar zijn.

10. Tot slot

In de inleiding (paragraaf 1) is al gemeld dat gesproken is met enkele leden van de commissie voor de Werkwijze en woordvoerders bij het laatste ramingsdebat over hun verwachtingen en wensen ten aanzien van deze eerste «staat». In deze slotparagraaf worden de uitkomsten van deze interviews op hoofdlijnen uiteengezet omdat ze kunnen dienen als inspiratie voor verdere verbreding of verdieping van «de staat van de Tweede Kamer.»

Het merendeel van de respondenten stond vrij positief tot heel positief tegenover het voornemen jaarlijks een «staat van de Tweede Kamer» uit te brengen. De meerwaarde ligt volgens hen in het verklaren van ontwikkelingen in het functioneren van de Kamer. Daartegenover waren enkele andere leden sceptisch of stonden zelfs negatief tegenover het voornemen. Er zou in hun optiek geen behoefte aan een dergelijk document bestaan en zij hadden de vrees dat het initiatief op «navelstaarderij» zou uitdraaien. Een andere respondent vond juist dat «de staat van de Tweede Kamer» voor het brede publiek zou moeten worden geschreven en zag daarin een rol weggelegd voor het Huis voor Democratie en Rechtsstaat. Waar het de aard van het document betrof, werd er meer waarde gehecht aan bespiegelingen over het eigen functioneren dan aan het opsommen van cijfers over de ontwikkeling van de werkwijze. Het mocht volgens enkelen dan ook best een (zelf)kritisch stuk worden.

Den Haag, 6 april 2011