Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Kunstenaars die gebruikmaken van de WWIK genieten een uitzonderingspositie in de sociale zekerheid. Zij worden door een uitkering (maximaal 4 jaar) in staat gesteld een al dan niet gemengde beroepspraktijk als kunstenaar op te zetten. Naar het oordeel van de regering is de huidige uitzonderingspositie van kunstenaars niet te rechtvaardigen ten opzichte van andere beroepsgroepen, waarvoor ook geldt dat afgestudeerden moeilijk werk vinden in de richting waarvoor zij zijn opgeleid. Voor hen geldt de kortst mogelijke weg naar werk ingeval een beroep wordt gedaan op de Wet werk en bijstand (WWB) of de Wet investeren in jongeren (WIJ). Het argument dat kunst van bijzondere betekenis is voor de samenleving, die niet altijd gemakkelijk in een economische waarde te vatten is, vormt een te smalle basis voor het maken van verschil in sociale zekerheid tussen kunstenaars en andere beroepsgroepen in een vergelijkbare positie op de arbeidsmarkt.

Het is de vrijheid én de verantwoordelijkheid van de kunstenaar te kiezen voor een beroep of studie in een culturele richting inclusief de hieraan gekoppelde inkomensonzekerheid in de toekomst. Bij die keuze mag de kunstenaar er niet vanzelfsprekend op vertrouwen dat de overheid na afronding van de vakopleiding voorziet in een inkomen vanwege de marktomstandigheden voor kunst.

Het feit dat uit de evaluatie van de WWIK2 blijkt dat deze regeling een succesvoller stimuleringsregeling voor kunstenaars is dan de WIK doet daar niet aan af.

Na intrekking van de WWIK draagt de kunstenaar eigen verantwoordelijkheid voor het verwerven van inkomsten. Voor zover een kunstenaar na de beoogde intrekking van de WWIK (nog) niet in staat is zelfstandig in het bestaan te voorzien, kan betrokkene een beroep doen op de WWB of de WIJ. Dit geldt ook voor kunstenaars die al van de WWIK gebruikmaken voorafgaand aan de voorgenomen intrekking, omdat voor hen géén uitzondering wordt gemaakt (zie paragraaf 7).

Van de WWIK kan maximaal vier jaar binnen een periode van tien jaar gebruik worden gemaakt, mits de kunstenaar in toenemende mate zelf inkomsten verwerft (progressieve inkomsteneis) en beroepsmatig actief is (beroepsmatigheidseis). De kunstenaar in de regeling heeft verder geen arbeidsgerelateerde verplichtingen.

Op grond van de WWB kan een kunstenaar een uitkering voor levensonderhoud worden verstrekt ingeval betrokkene aan de voorwaarden van deze regeling voldoet, waaronder de arbeidsplicht omdat «werk boven inkomen» als uitgangspunt geldt. Dit laatste impliceert dat de kunstenaar beschikbaar moet zijn voor reguliere arbeid, ook buiten de vakgerelateerde sector. Ingeval de kunstenaar nog geen 27 jaar is en een beroep doet op de WIJ zal de gemeente vergen dat hij actief zelf de middelen zoekt om in zijn levensonderhoud te voorzien en indien hij daarbij ondersteuning nodig heeft, zal de gemeente zonodig een leer-werkaanbod doen. Daarbij geldt dat deelname een voorwaarde is om in aanmerking te kunnen komen voor een uitkering voor levensonderhoud.

De WWB en de WIJ hebben voor de toelating tot deze regelingen een middelentoets die vergelijkbaar is aan de toets hiervoor in de WWIK. De uitkeringsnormen in de WWB en de WIJ zijn gunstiger dan de uitkeringsnormen in de WWIK die maximaal 70% van de uitkeringsnormen in de WWB bedragen, waardoor de kunstenaar er in beginsel op vooruit gaat. In de WWIK kan door kunstenaars worden bijverdiend tot aan 125% van de uitkeringsnormen in de WWB. De WWB kent een beperktere bijverdienregeling.

Opgemerkt dient te worden dat een gemeente kan besluiten om voor zelfstandigen, waaronder kunstenaars, die aan de voorwaarden voldoen het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004) – dat zijn grondslag heeft in de WWB – in te zetten. Indien de gemeente van oordeel is dat voor iemand vanuit een werkloosheidssituatie het starten van een zelfstandig beroep als kunstenaar de snelste weg uit de uitkering is, kan een kunstenaar zich, evenals andere startende zelfstandigen, gedurende een voorbereidingsjaar met behoud van uitkering oriënteren op het ondernemerschap. Aan gevestigde kunstenaars met tijdelijke financiële problemen kan een gemeente, net als aan andere zelfstandigen, op grond van het Bbz 2004 ondersteuning bieden, mits voldaan wordt aan voorwaarden als het urencriterium en levensvatbaarheid.

Het afschaffen van de WWIK leidt tot inkomenseffecten van kunstenaars in de regeling. Een deel van de WWIK-ers zal een beroep doen op de WIJ of WWB, waardoor zij inkomen hebben op het bestaansminimum. Het inkomenseffect dat hierdoor optreedt, is sterk afhankelijk van de huidige bijverdiensten. In de huidige situatie heeft een alleenstaande WWIK-er bijvoorbeeld een basisinkomen van 70% van de geldende bijstandsnorm en mag hij bijverdiensten hebben tot 125% van de geldende bijstandsnorm. WWIK-ers die met hun bijverdiensten boven de bijstandsnorm uitkomen zullen bij terugval op de bijstand dus een negatief inkomenseffect ervaren. Voor WWIK-ers die onder de geldende bijstandsnorm zitten, leidt terugval op de bijstand tot een positief inkomenseffect. Bij een deel van de WWIK-ers zullen dynamische inkomenseffecten optreden, bijvoorbeeld bij het verrichten van meer of andere werkzaamheden.

De intrekking van de WWIK brengt financiële effecten met zich, omdat de aan de regeling verbonden uitkeringslasten en uitvoeringskosten komen te vervallen. In 2011 gaat het hierbij om € 26 miljoen aan uitkeringslasten en € 5 miljoen aan uitvoeringskosten. Van laatstgenoemde kosten gaat € 3 miljoen naar de 20 centrumgemeenten die de WWIK uitvoeren en € 2 miljoen naar de Stichting Cultuur-Ondernemen voor de uitvoering van de beroepsmatigheidsonderzoeken. Met het vervallen van de WWIK komen dus € 31 miljoen aan jaarlijkse uitgaven ten laste van de SZW-begroting te vervallen.

Kunstenaars kunnen op dit moment alleen een beroep doen op de WWIK als ze geen inkomen hebben op bijstandsniveau. Met het vervallen van de WWIK zal daarom een deel van hen vervolgens een beroep doen op de WWB of de WIJ. Voor kunstenaars zijn dezelfde rechten en plichten van toepassing als voor ieder ander in deze regelingen. Dit betekent dat ook voor hen de kortste weg naar werk geldt, ongeacht of dat vakgerelateerde arbeid is of niet.

Uitgaande van een voor 2012 geraamd volume WWIK van 2300 uitkeringen, een gemiddelde uitkering WWB van € 14 000 per jaar en een weglek van 65% leidt intrekking van de WWIK tot een toename in de uitkeringslasten WWB/WIJ van naar verwachting € 21 miljoen per jaar.

Deze middelen zullen worden toegevoegd aan het macrobudget voor het I-deel van de WWB en via de bestaande verdeelsleutel (voor de gebundelde middelen voor de WWB, de IOAW, de IOAZ en uitgaven levensonderhoud starters in het kader van het Bbz 2004) over alle gemeenten worden verdeeld. Hierbij zullen logischerwijs verschuivingen optreden. Gezien de omvang van het bedrag in relatie tot het totaal beschikbare bedrag voor de gebundelde uitkering zullen deze effecten beperkt zijn.

De middelen voor het aan de WWIK verbonden flankerend beleid, dat valt onder verantwoordelijkheid van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, zullen bij de intrekking van de regeling behouden blijven ter bevordering van ondernemerschap in de culturele sector. Daarmee draagt de regering bij aan de invulling van haar ambitie de eigen verdiencapaciteit van de culturele sector te versterken.

Vertegenwoordigers van de kunstenaarsorganisaties, de gemeentelijke organisaties en de Stichting Cultuur-Ondernemen zijn allen van mening dat het schrappen van de WWIK onverstandig is en niet bijdraagt aan het verkleinen van het overheidstekort. Onder verwijzing naar de evaluatie van begin 2010 benadrukken zij dat de WWIK zich heeft ontwikkeld tot een effectief en efficiënt instrument ter bevordering van het ondernemerschap onder kunstenaars. De WWIK zou bijdragen aan het vormgeven van cultuurbeleid op lokaal niveau, ook in het onderwijs, in buurten en in de creatieve industrie. Ook zou het schrappen van de WWIK geen besparingen opleveren omdat (een deel van) de kunstenaars terugvalt op de (duurdere) WWB-uitkering. Ten slotte wijzen zij erop dat met het verdwijnen van de WWIK en het tegelijkertijd vergaand bezuinigen op de subsidiebudgetten van fondsen en overheden, grote delen van de beroepsgroep in hun professionele voortbestaan ernstig zullen worden bedreigd.

In het Regeerakkoord is aangekondigd dat de overheid zich minder met kunst en cultuur wil bemoeien en meer ruimte wil geven aan de samenleving. Binnen die visie past het niet dat kunstenaars als groep een uitzonderingspositie hebben in de sociale zekerheid ten opzichte van andere beroepsgroepen die moeilijk aansluiting vinden bij de arbeidsmarkt. De staat van de overheidsfinanciën maakt prioritering in overheidsuitgaven extra noodzakelijk. De mogelijkheid tot besparing via intrekking van de WWIK is geen doel op zich, maar wel een positief neveneffect waarmee rekening wordt gehouden. De opbouw van bedoelde besparingen is weergegeven in paragraaf 5 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

Vanuit de centrumgemeenten en de VNG wordt opgemerkt dat intrekking van de WWIK zonder daarvoor iets in de plaats te stellen geen recht doet aan de bijzondere positie van kunstenaars. Dit zou leiden tot een situatie die vergelijkbaar is met de situatie na de afschaffing van de Beeldende Kunstenaarsregeling (BKR) in de zeventiger jaren van de vorige eeuw.

Bij intrekking van de WWIK zal de kunstenaar zich naar verwachting in de eerste plaats richten op inkomstenbronnen buiten de kunst om in het bestaan te kunnen voorzien. De kunstenaar kan vanuit die positie zelf activiteiten in het eigen vakgebied uitbreiden om te komen tot een gemengde beroepspraktijk. Dit is uiteindelijk ook het einddoel wat met de WWIK wordt nagestreefd. Zo nodig kan de kunstenaar een beroep doen op het vangnet van de WWB of de WIJ.

Teneinde de beoogde besparingen te behalen stelt de VNG voor de WWIK te versoberen in plaats van in te trekken. De Stichting Cultuur-Ondernemen, de adviserende instelling van de WWIK, stelt als terugvaloptie voor de succesfactoren van de WWIK te ondervangen in bestaande regelingen.

Het gaat de regering niet om de vraag of de WWIK werkt maar om de vraag of de WWIK noodzakelijk is. Dit laatste is volgens de regering niet het geval. Daarom wil de regering geen versoberde versie van de WWIK of inpassing van de specifieke elementen daarvan in aan bestaande regeling. Bovendien zou dit resulteren in zeer complexe regelgeving en meerkosten in plaats van besparingen.

Zowel de VNG als de Stichting Cultuur-Ondernemen pleiten voor overgangsrecht om de rechten van de kunstenaars die al gebruikmaken van de regeling te behouden. De regering ziet hiervoor geen aanknopingspunten (zie paragraaf 7). Kunstenaars die na 1 januari 2012 niet in hun eigen bestaan kunnen voorzien, kunnen een bijstandsaanvraag indienen in hun woongemeente. Dit betekent overigens niet dat ambtshalve omzetting plaatsvindt van WWIK naar WWB of WIJ, zoals de leden van het Uitvoeringspanel gemeenten vragen.

IWI heeft, evenals enkele leden van het Uitvoeringspanel, aandacht gevraagd voor het regelen van overgangsrecht op basis waarvan de WWIK naar behoren kan worden afgewikkeld. Naar aanleiding van deze reactie is in het wetsvoorstel voorzien in een dergelijk overgangsrecht. Daarnaast zijn enkele technische opmerkingen van IWI verwerkt.

De intrekking van de WWIK roept de vraag op hoe dient te worden omgegaan met de huidige uitkeringsgerechtigden die voorafgaand aan de beoogde inwerkingtreding per 1 januari 2012 een WWIK-uitkering ontvangen.

De regering heeft ervoor gekozen geen onderscheid te maken tussen kunstenaars die al gebruikmaken van de regeling en aankomende kunstenaars die van de regeling gebruik zouden willen maken. De WWIK heeft het karakter van een vrijwillige regeling voor kunstenaars en niet van een noodzakelijke regeling zoals het vangnet van de WWB.

De uitkeringsnormen in de WWB (en de WIJ) zijn gunstiger dan de uitkeringsnormen in de WWIK en bovendien kent de WWB geen maximale uitkeringsduur zoals de WWIK. Ook zou een geleidelijke afbouw van de WWIK impliceren dat een uitvoeringsstructuur nodig blijft voor een steeds kleinere doelgroep, wat niet efficiënt is en vanwege gebrekkige continuïteit ten koste gaat van de kwaliteit van de besluitvorming.