Nr. 7 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

1

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel. Het gaat hierbij om omvangrijke wijzigingen: stroomlijnen van het bestuursprocesrecht, inclusief het hoger beroep in de Awb, enkele belangrijke institutionele wijzigingen in het bestuursrecht, bevordert een snelle definitieve geschilbeslechting en herverkavelt de bevoegdheid van de drie hoogste bestuursrechters.

Het regeerakkoord stelt voorstellen tot versobering en modernisering van de Awb in het vooruitzicht. De aan het woord zijnde leden zijn van mening dat dit wetsvoorstel daarin past, maar vragen de regering op welke wijze zij voornemens is die opdracht verder uit te werken.

Het onderhavige wetsvoorstel past inderdaad in een beleid gericht op modernisering en vereenvoudiging van de Awb. Ook de nota van wijziging draagt daaraan bij, onder meer door een herschikking en verruiming van de uitspraakbevoegdheden van de rechter indien hij het beroep gegrond acht (artikel 8:72), in combinatie met de verplichting voor de rechter om het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief te beslechten (nieuw artikel 8:41a). Dit wetsvoorstel zal nog worden gevolgd door een wetsvoorstel dat enige procesrechtelijke vernieuwingen die nu voor een deel van het bestuursrecht in de Crisis- en herstelwet (Chw) zijn opgenomen, structureel in de Algemene wet bestuursrecht verankert. Ook is inmiddels een wetsvoorstel nadeelcompensatie en schadevergoeding ingediend, dat een vereenvoudiging beoogt van het overheidsaansprakelijkheidsrecht (wetsvoorstel 32 621). Ten slotte zal in het kader van de ontwikkeling van de nieuwe «Handreiking bezwaar» worden onderzocht of een aanvulling of wijziging van de Awb en/of andere wetten kan bijdragen aan de verbetering van de effectiviteit van de bezwaarschriftprocedure.1

2

De leden van de VVD-fractie vragen ten aanzien van het voorgestelde artikel 8:69a Awb of aangegeven kan worden wat de ervaringen zijn in de praktijk met de toepassingen van het relativiteitsvereiste in de Crisis- en herstelwet. Betoogd zou kunnen worden dat te allen tijde onrechtmatig genomen besluiten moeten kunnen worden aangevochten door de benadeelde. Het relativiteitsvereiste zou dit alleen maar beperken. Graag vernemen deze leden het standpunt van de regering hieromtrent.

Wij onderschrijven niet de door de leden van de VVD-fractie geopperde opvatting, dat onrechtmatige besluiten te allen tijde door een benadeelde moeten kunnen worden aangevochten. Sterker nog, met de introductie van het relativiteitsvereiste nemen wij uitdrukkelijk afstand van deze opvatting, omdat deze te zeer voorbijgaat aan de grote maatschappelijke nadelen die aan een vernietiging verbonden kunnen zijn.

Uit een eerste voortgangsrapportage over de toepassing van de Crisis- en herstelwet, die binnenkort aan de Kamer zal worden aangeboden, blijkt dat er nog maar weinig jurisprudentie over het relativiteitsvereiste tot stand is gekomen. De eerste inhoudelijke uitspraak over het vereiste van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vormt echter meteen een goede illustratie van het belang en de werking ervan. De uitspraak gaat over een bestemmingsplan voor een nieuwe woonwijk. Een deel van de geplande woningen ligt volgens de aanbevolen afstandsnormen in een VNG-brochure eigenlijk te dicht bij een bestaand bedrijf. De bewoners van reeds bestaande woningen kunnen zich volgens de uitspraak echter niet op deze normen beroepen, omdat zij zelf geen geluidhinder ondervinden van het betrokken bedrijf.2

3

Ook vragen de aan het woord zijnde leden hoe dit wijzigingsvoorstel zich verhoudt tot de Europese regels. Daarnaast is het versnellen door het schrappen van het alternatievenonderzoek ook een ondermijning van het maatschappelijk draagvlak. Juist een afname van draagvlak kan weer leiden tot extra vertragingen. Graag ontvangen deze leden een reactie daarop.

Over de verhouding van het relativiteitsvereiste tot het Europese recht is uitvoerig gediscussieerd bij de totstandkoming van de Crisis- en herstelwet. Ook in de memorie van toelichting (blz. 21) zijn onze ambtsvoorgangers daarop ingegaan. Wij onderschrijven hun conclusie dat het Europese recht zich niet tegen invoering van een relativiteitsvereiste verzet.

De vraag van de leden van de SP-fractie over het alternatievenonderzoek kunnen wij niet goed plaatsen. Alternatievenonderzoek speelt een rol bij de milieueffectrapportage. Dit wetsvoorstel heeft geen betrekking op de milieueffectrapportage.

4

De leden van SP-fractie lezen dat het wijzigingsvoorstel ertoe moet leiden dat er minder bestuursrechtelijke procedures zullen worden gevoerd met financiële voordelen voor overheden, burgers en bedrijven. Het is nu al lastig te kwantificeren om hoeveel procedures het zal gaan. De aan het woord zijnde leden constateren dat verschillende onderzoeken, zoals dat van de Commissie Elverding, de afgelopen jaren duidelijk hebben gemaakt dat de kern van vele vertragingen ligt bij het trage handelen van de overheid en overheidsorganisaties. Op grond van dit wetsvoorstel moet de rechterlijke macht sneller gaan werken, maar de maatregelen tot versnelling worden volgens deze leden onvoldoende gericht op de departementen en op de provincies en gemeenten. De grote aanvullende bezuinigingen die in het regeerakkoord zijn afgesproken over de formatie van de Rijksoverheid en de voeding van gemeente- en provinciefonds kunnen de slagkracht van de overheid als vergunningverlener nog verder ondermijnen. Graag ontvangen deze leden een reactie op deze analyse.

5

De leden van de SP-fractie zijn van mening dat menige vertraging wordt veroorzaakt door een wirwar van grondposities van projectontwikkelaars en beleggers. Tevens is er sprake van opdrijving van de grondprijzen vanwege grondspeculatie. Het gevolg is dat bouwprojecten stagneren totdat de dure investeringen in grond verzilverd kunnen worden. Volgens voornoemde leden zou een herziening van het grondbeleid en een stevige aanpak van grondspeculatie onderdeel moeten zijn van dit wetsvoorstel. Wat is de reactie van de regering daarop?

6

Ook willen de leden van de SP-fractie graag weten hoeveel tijdwinst er per onderdeel van deze wetswijziging te verwachten is. Net als de Raad van State denken deze leden ook dat deze tijdswinst bij een flink aantal voorstellen wel eens tegen kan vallen. Zij ontvangen graag duidelijkheid hierover.

Het is ondoenlijk om de tijdwinst per onderdeel te kwantificeren. Het is immers niet bekend hoe vaak de verschillende instrumenten zullen worden toegepast, noch hoe lang de doorlooptijden zonder deze instrumenten zouden zijn geweest. Maar vast staat wel dat de tijdwinst substantieel zal zijn. Als door het vaker toepassen van artikel 6:22 een vernietiging wordt voorkomen, scheelt dat in ieder geval de tijd die anders nodig zou zijn geweest om een nieuw besluit te nemen. Uit recent onderzoek blijkt dat dit sterk verschilt per beleidsterrein.8 In de sociale zekerheid is in 74% van de gevallen binnen 3 maanden na de uitspraak van de rechtbank een nieuw besluit genomen, maar in het omgevingsrecht duurt het in een substantieel aantal gevallen een half jaar tot een jaar.

Als vervolgens ook een tweede ronde beroep tegen een nieuw besluit wordt voorkomen, kan daar nog een half jaar tot een jaar tijdwinst bijkomen. Toepassing van de judiciële lus spaart in ieder geval een beroep bij de rechtbank uit en dat scheelt ook algauw een half jaar tot een jaar. Toepassing van de antwoordkaartmethode bij het horen in bezwaar kan enkele weken tijdwinst opleveren; die winst geldt dan wel voor een vermoedelijk heel groot aantal bezwaarschriftprocedures.

7

De aan het woord zijnde leden maken zich zorgen dat in het streven om versnelling te bereiken er in aanvang juist extra vertraging zal optreden. De nieuwe wet zal dermate veel spelregels veranderen, dat dit tot overgangsproblemen kan leiden. Zeker bij de wetswijzigingen van tijdelijke aard zijn dergelijke problemen natuurlijk buitengewoon ongewenst. Is door de regering onderzoek gedaan bij mensen uit de uitvoeringspraktijk welke overgangsproblemen verwacht worden? Zo nee, is de regering daartoe alsnog bereid? Zo ja, op welke wijze is rekening gehouden met de reacties uit het veld?

8

De leden van de CDA-fractie merken op dat ruim vijftien jaar na de codificatie van het algemene bestuursrecht in de Awb het voor de hand ligt ook het bestuursprocesrecht in de Awb op te nemen. Deze leden achten het een vooruitgang dat nu ook het bestuursprocesrecht in de Awb geregeld wordt. De Awb is een belangrijk instrument voor de rechtsbescherming van de burger tegenover de overheid. Toegankelijkheid en overzichtelijkheid zijn dan een eerste vereiste. De regering is van mening dat voor bestuursprocesrecht in bijzondere wetten nog slechts plaats is indien daarvoor een gerechtvaardige aanleiding is. Op welke uitzonderingssituatie wordt hier gedoeld? Wat zou een gegronde reden zijn om bestuursprocesrecht niet in de Awb onder te brengen?

9

De leden van de SP-fractie vragen of het verdwijnen van het bestuursprocesrecht uit bijzondere wetten betekent dat ook de mogelijkheid voor het Bevoegd Gezag verdwijnt om voorlopige voorzieningen te treffen teneinde onomkeerbare besluiten en activiteiten tegen te gaan? Zo nee, hoe krijgt de voorlopige voorziening een plek in de Awb?

10

De leden van de SP-fractie vernemen graag hoe de uiteindelijk in Titel 8.4 op te nemen regeling van een bestuursrechtelijke verzoekschriftprocedure zich verhoudt tot de zogenaamde Lex Silencio Positivo. Beperkt deze nieuwe regeling zich tot de schadevergoeding en compensatie of gaat deze ook inhouden dat de vergunningaanvraag na termijnoverschrijding ook daadwerkelijk als verleend moet worden beschouwd?

11

De leden van de SP-fractie waarderen de pogingen tot zoveel mogelijk eenduidigheid te komen in het bestuursprocesrecht. De uitzonderingen op de hoofdregels van het bestuursprocesrecht zijn voortaan opgenomen in drie bijlagen. Kan de visie achter deze drie uitzonderingen (1- het niet doorlopen van de bezwaarschriftprocedure, 2- de afwijkende beroepsgang en 3- het lager griffierecht) worden toegelicht? Waarom zijn deze uitzonderingen noodzakelijk? Kunnen de belangrijkste voorbeelden worden gegeven?

De hoofdregels van het bestuursprocesrecht zijn zodanig opgesteld dat zij in de meeste gevallen de beste regeling geven. Bij een algemene regeling die een zo breed terrein omvat als het gehele bestuursrecht komt het echter ook voor dat een bepaalde regel in specifieke omstandigheden minder gewenst is. In de nieuwe opzet worden veel voorkomende afwijkingen van de hoofdregels van hoofdstuk 8 Awb ter wille van de overzichtelijkheid bijeen gebracht in drie bijlagen bij de Awb.

Bijlage 1 betreft de gevallen waarin tegen een besluit rechtstreeks beroep op de rechter mogelijk is zonder dat eerst een bezwaarschriftprocedure gevoerd moet worden. Dat geschiedt in gevallen waarin de behoefte aan snelle besluitvorming zo groot is dat een snelle eindbeslissing door de rechter nodig is. Dat doet zich bijvoorbeeld voor in geschillen in de sfeer van het kiesrecht. Ook is het mogelijk dat de procedure die voorafgaat aan het besluit zodanige waarborgen bevat dat een bezwaarschriftprocedure onvoldoende toegevoegde waarde heeft.

Bijlage 2 legt op een meer overzichtelijke wijze dan nu het geval is de rechterlijke taakverdeling vast. Daarin wordt bijvoorbeeld geregeld de bevoegdheid van de Afdeling bestuursrechtspraak voor geschillen in eerste aanleg, de bevoegdheid van het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de bevoegdheid van de Centrale Raad van Beroep. Ook de bevoegdheid in een aantal meer specifieke gevallen is in de bijlage te vinden. Aangezien de hoofdregel is dat beroep tegen een besluit bij de rechtbank openstaat en hoger beroep openstaat bij de Afdeling bestuursrechtspraak, bevat de bijlage alle gevallen waarin een andere rechter is aangewezen om het geschil te berechten.

Bijlage 3 bevat een opsomming van geschillen waarin het lage griffierecht van toepassing is. Het gaat bijvoorbeeld om geschillen over sociale uitkeringen en studiefinanciering.

12

De leden van de SP-fractie vragen de regering of dit voorstel ook een verhoging van de griffierechten met zich meebrengt. Zo ja, waarom daartoe is besloten?

13

De leden van de SGP-fractie lezen dat de Raad van State aandacht vraagt voor de indexering van de proceskostenvergoeding. Deze leden vragen of de regering in dit wetsvoorstel nu ook met terugwerkende kracht de indexering voor deze kosten heeft toegepast. Zijn de opbrengsten voor de overheid en de kosten voor de burger nu op gelijke wijze geïndexeerd sinds 1994? Zijn de in de wet genoemde bedragen gelijk aan het bedrag uit 1994 vermeerderd met de indexatie?

14

De leden van de SP-fractie zijn het eens met het streven zoveel mogelijk geschillen na afloop van een bestuursrechtelijke procedure definitief te beslechten. Het «bestuurlijk pingpongen» is deze leden al heel lang een doorn in het oog. Het kan niet de bedoeling zijn dat procedures doelbewust gerekt worden door zelfbenoemde belanghebbenden slechts omdat de mogelijkheid daartoe bestaat. Andersom geldt dat wanneer een bestuursorgaan op de vingers wordt getikt door de rechter, die rechterlijke uitspraak worden nageleefd, en moet niet hetzelfde traject (van fout besluit, bezwaar, beslissing op bezwaar, beroep, enz.) van voor af aan beginnen. Dat is maar al te vaak wel het geval. Zorgt dit voorstel er nu voor dat hieraan een einde komt?

15

Het streven naar snelheid en doelmatigheid mag volgens de aan het woord zijnde leden zeker niet ten koste gaan van zorgvuldigheid en rechtsbescherming. Dat de regering dit ook benadrukt in de toelichting spreekt deze leden aan, maar toch menen zij dat enkele voorstellen toch het risico met zich meebrengen dat die wel ten koste gaan van zorgvuldigheid en rechtsbescherming. Is het niet zo dat snelheid in bestuursrechtprocedures veeleer een kwestie is van snellere beslissingen bij bestuursorganen en kortere doorlooptijden bij de rechters? Waarom is het nodig regels van het bestuursprocesrecht te veranderen met het risico dat de rechtsbescherming minder wordt?

Het uitgangspunt van het wetsvoorstel is inderdaad dat het streven naar snelheid en doelmatigheid niet ten koste mag gaan van zorgvuldigheid en rechtsbescherming. Daarbij moet overigens wel bedacht worden dat een voortvarende beslechting van het geschil de kwaliteit van de rechtsbescherming verhoogt: een rechterlijke einduitspraak na jaren is vanuit het perspectief van de rechtsbescherming lager te waarderen dan een einduitspraak met dezelfde inhoud die aanzienlijk eerder wordt gegeven. Zolang er geen einduitspraak is, verkeert ieder immers in onzekerheid over het eindresultaat, met vaak aanzienlijke schade.

Snelheid wordt uiteraard bevorderd door snellere beslissingen door bestuursorganen en rechters. Dat aspect heeft dan ook voortdurend de aandacht. Daarnaast is het van essentieel belang dat het bestuursprocesrecht zodanig wordt gewijzigd dat nodeloze herhalingen van besluitvorming en «gepingpong» tussen rechter en bestuursorgaan worden voorkomen. Snellere besluitvorming door bestuur en rechter kan de negatieve gevolgen daarvan niet wegnemen.

16

De leden van de SP-fractie horen graag van de regering of zij onderkent dat met het inperken van de mogelijkheden van belanghebbenden in het bestuursrecht deze zich zullen gaan beroepen op het civiele recht. Betekent dat dan niet in feite hooguit een verschuiving van kosten in plaats van een kostenbesparing?

17

Voor de aan het woord zijnde leden is het gelet op de nu al bestaande veel te grote druk op de rechtspraak een punt van zorg hoe de gewenste snelheid in einduitspraken niet ten koste zal gaan van de zorgvuldigheid. De regering schrijft letterlijk dat aan snelheid een zwaarder gewicht moet worden toegekend dan in het verleden het geval is geweest. Hoe faciliteert de regering de rechtbanken om aan deze wens te voldoen? Komen er meer fte en financiële middelen beschikbaar?

18

De Awb biedt de rechter nu reeds een scala aan mogelijkheden om een geschil definitief te beslechten. Wat zijn er de oorzaken van dat daar tot nu toe weinig gebruik van is gemaakt? Zijn hierover cijfers bekend? Hoe vaak bijvoorbeeld is gebruik gemaakt van de artikelen 6:22 en 8:72, derde lid, Awb?

Het feit dat er nog te weinig gebruik wordt gemaakt van de huidige mogelijkheden is natuurlijk geen rechtvaardiging om nu verdergaande mogelijkheden te creëren en inspraakbeperkende maatregelen te treffen. De leden van de SP-fractie horen graag waarom de regering de rechters niet stimuleert meer gebruik te maken van bestaande middelen in plaats van het doorvoeren van de voorgestelde wijzigingen.

Er zijn geen recente cijfers bekend over het gebruik van de bevoegdheid van artikel 6:22 om vormgebreken waardoor belanghebbenden niet zijn benadeeld, te passeren. Die cijfers zijn ook moeilijk te achterhalen, omdat bekend is dat de rechter in gevallen waarin hij een vormgebrek passeert, niet altijd expliciet naar artikel 6:22 verwijst.

Bij de derde evaluatie van de Awb is wel onderzoek gedaan naar het aantal gevallen waarin de rechter artikel 8:72, derde lid, (rechtsgevolgen in stand laten) of vierde lid (zelf in de zaak voorzien) gebruikt.10 Daaruit blijkt dat de onderzochte rechterlijke colleges in 27% van de gevallen waarin een besluit werd vernietigd één van beide bevoegdheden gebruikte, waarbij in 22% van de vernietigingen het geschil ook daadwerkelijk definitief werd beslecht (blz. 90–92). Daarbij waren er overigens grote verschillen tussen de verschillende rechterlijke colleges. Bovendien moet worden bedacht dat na het verschijnen van dit onderzoek de jurisprudentie van de hoogste bestuursrechters is aangescherpt, in die zin dat rechters deze bevoegdheden vaker kunnen en moeten gebruiken. Aannemelijk is dus dat de percentages inmiddels hoger liggen.

Het tot voor kort relatief bescheiden gebruik van de bestaande mogelijkheden om het geschil definitief te beslechten heeft verschillende oorzaken. In de literatuur wordt vaak een verband gelegd met het zogenaaamde «zittingsgericht werken», dat eraan bijdraagt dat de feiten soms onvoldoende kunnen worden opgehelderd om tot de kern van het geschil door te dringen. Daarnaast spelen ook cultuur en traditie een rol. Lange tijd werd als een groot gevaar gezien dat de rechter teveel op de stoel van het bestuur zou gaan zitten. Pas de laatste jaren wordt dit gevaar wat meer gerelativeerd en worden de bestaande bevoegdheden dan ook vaker gebruikt. Dat is wellicht mede gestimuleerd doordat opeenvolgende kabinetten de laatste tien jaar bij herhaling het belang van definitieve geschilbeslechting hebben onderstreept. Tegelijkertijd groeide echter ook in brede kring het gevoelen dat het bestaande wettelijk instrumentarium nog moet worden aangescherpt en aangevuld. Daartoe strekt dit wetsvoorstel. Van «inspraakbeperkende maatregelen» is daarbij overigens geen sprake.

19

De leden van de SGP-fractie vinden het een begrijpelijke keuze om de rechter meer mogelijkheden te geven gebreken in een besluit te herstellen. De rechtszekerheid is ermee gediend wanneer zo snel mogelijk een definitief besluit genomen kan worden. Wel vragen deze leden of er vanuit de Nederlandse praktijk of elders duidelijkheid is te bieden over de gevolgen van deze mogelijkheid voor de kwaliteit van de vergunningverlening in eerste instantie. Heeft de regering de indruk dat bestuursorganen in het algemeen door de verplichting om een nieuw besluit te nemen enkel kijken naar het te nemen besluit of dat er als gevolg van een vernietigd besluit ook breder wordt gekeken naar de verbetering van de praktijk van de vergunningverlening op het terrein dat aan de orde is? Heeft de verplichting om tot een nieuw besluit te komen dus in de praktijk een leereffect voor het bestuursorgaan dat het vernietigde besluit heeft genomen? Is hier bijvoorbeeld aan de hand van de praktijk op basis van de Crisis- en herstelwet meer zicht op te geven?

Het nemen van een nieuw besluit na vernietiging heeft in ieder geval in een deel van de gevallen een leereffect voor het bestuursorgaan. Hoe breed de lessen zijn die het bestuur uit een vernietiging trekt, is echter niet in het algemeen te zeggen. Dat zal ook per geval verschillen. Soms kan een vernietiging een indicatie zijn voor een structureel gebrek in de organisatie, maar dat hoeft natuurlijk niet. Besturen blijft mensenwerk, dus incidentele fouten zullen ook altijd blijven voorkomen. Voorts is er bij nieuwe wetgeving doorgaans een periode van onzekerheid, waarin de jurisprudentie nog moet uitkristalliseren. Een vernietiging kan ook onderdeel zijn van dat proces van jurisprudentievorming. In dat geval trekken bestuursorganen en anderen daar doorgaans snel lering uit.

De ervaringen met de Crisis- en herstelwet zijn nog te beperkt om daar conclusies aan te verbinden.

20

De leden van de SP-fractie begrijpen dat niet iedere wijziging van een besluit hangende bezwaar of beroep er toe moet leiden dat met de procedure helemaal opnieuw moet worden begonnen. Anderzijds is het ook niet de bedoeling dat een besluit ingrijpend wordt gewijzigd met als gevolg dat belanghebbenden de bezwaarfase of zelfs beroepsfase moeten missen. Kan zelfs in hoger beroep het oorspronkelijke besluit nog stevig worden gewijzigd? Hoe ingrijpend mag de wijziging van het besluit of het vervangen besluit zijn? Hoe wordt het verlies van instanties (bezwaar of beroep) voorkomen? De regering stelt wel dat verlies van rechtsbescherming wordt voorkomen, maar het oorspronkelijke bezwaar- of beroepschrift heeft zich toch niet kunnen richten op het nieuwe (gewijzigde of vervangende) deel van het besluit? Ook signaleren voornoemde leden het gevaar dat het bestuursorgaan strategisch gebruik maakt van deze bevoegdheid tot wijzigen, vervangen of intrekken om belanghebbenden op het verkeerde been te zetten. Op welke wijze wordt er in voorzien dat bij een vervangend besluit alle belanghebbenden ook weer opnieuw de kans hebben bezwaar of beroep aan te tekenen als het vervangende besluit extra nadeel berokkent? Geldt dit ook voor diegenen die op het oorspronkelijke besluit geen bezwaar of beroep aantekenden? Leidt het nieuwe artikel 6:19, vierde lid, Awb er niet toe dat iemand die bezwaar maakt naar aanleiding van het gewijzigde of vervangende besluit, deze persoon direct doorverwezen wordt naar hoger beroep, en dus maar bij een instantie de bezwaren naar voren kan brengen?

21

De leden van de CDA-fractie merken op dat met de komst van de Awb de keuze is gemaakt voor het primaat van de rechtsbeschermingfunctie. De burger die een geschil heeft met de overheid heeft een groot belang bij een definitieve geschilbeslechting op zo kort mogelijke termijn. Daarnaast is het van belang dat de rechter niet treedt in de bevoegdheden van het bestuursorgaan om besluiten te nemen en eventueel te heroverwegen. Vooral als er sprake is van een grote beleids- en beoordelingsvrijheid voor het bestuursorgaan. Instrumenten in de Awb die een definitieve geschilbeslechting bespoedigen moeten aan deze criteria voldoen. Tot nu toe was het voor een bestuursrechter alleen mogelijk een schending van een vormvoorschrift te passeren. In de praktijk was het lastig af te bakenen wanneer sprake was van een vormvoorschrift. De leden van de CDA-fractie zijn het eens met de wijziging van artikel 6:22 Awb waarbij de problematiek van het passeren van gebreken niet wordt benaderd vanuit de invalshoek van de aard van het voorschrift, maar dat doorslaggevend is het antwoord op de vraag op door het gebrek een belanghebbende is benadeeld. Een besluit kan in stand blijven, als aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. De leden van de CDA-fractie vragen de regering te verduidelijken hoe het begrip «aannemelijk» nader ingevuld wordt. In de Crisis- en herstelwet wordt dit verruimde begrip, zoals voorgesteld in het nieuwe artikel 6:22 Awb, al gehanteerd. Kan de regering aangeven welke ervaringen hiermee zijn opgedaan? Hebben die ervaringen nog gevolgen voor dit wetsvoorstel?

22

De leden van de SP-fractie snappen uiteraard dat een eenvoudig te herstellen gebrek niet zou moeten leiden tot het helemaal vernietigen van het besluit. De beoordeling of de belanghebbenden wel of niet zijn benadeeld door het gebrek is aan de rechter. Kan de rechter dat wel steeds beoordelen wanneer is er sprake van «nadeel»? Daar wijst ook de Raad van State op. Wanneer bijvoorbeeld een besluit niet tijdig is gepubliceerd waardoor niet iedere potentiële belanghebbende tijdig op de hoogte was, hoe moet dan een rechter beoordelen of hier sprake is van benadeling van alle (potentiële) belanghebbenden? De aan het woord zijnde leden horen graag van de regering welke «procedurele fouten» voortaan kunnen worden genegeerd, die voorheen tot vernietiging zouden leiden. Met andere woorden, in hoeverre is nu het nieuwe begrip «geschreven en ongeschreven rechtsregels of algemeen rechtsbeginsel» ruimer dan het oude begrip «vormvoorschriften»?

Als de rechter niet goed kan beoordelen of er belanghebbenden zijn die benadeeld zijn, kan hij artikel 6:22 niet toepassen. Dit zou zich kunnen voordoen in het door deze leden genoemd voorbeeld van een besluit dat niet correct is gepubliceerd, waardoor niet zeker is of alle belanghebbenden ervan op de hoogte waren.

De in noot 11 genoemde uitspraken geven twee sprekende voorbeelden van fouten die onder het huidige artikel 6:22 waarschijnlijk niet kunnen worden gepasseerd en onder het nieuwe wel. De Afdeling bestuursrechtspraak passeert daar de fout dat een luchtkwaliteitsonderzoek niet met het ontwerpbestemmingsplan ter inzage heeft gelegen. De rechtbank Maastricht passeert een schending van de mer-beoordelingsplicht. Op het eerste gezicht zijn dit geen fouten van ondergeschikt belang. In de concrete omstandigheden van het geval (die in beide uitspraken uitvoerig worden beschreven) kwam de rechter echter tot de conclusie dat de belanghebbenden daar geen nadeel van hebben ondervonden.

23

Voornoemde leden vragen waarom de regering volhardt in het invoeren van nieuwe regels voor het passeren van gebreken in een besluit (artikel 6.22) als de Raad van State deze wijziging totaal overbodig vindt voor bezwaar en beroep.

24

De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat volgens het voorgestelde artikel 6:22 een besluit waartegen bezwaar of beroep is ingesteld, indien het in strijd is met het recht, in stand kan worden gelaten indien belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Deze leden constateren dat het voorstel ertoe strekt ook het passeren van gebreken, die de materiële inhoud van het besluit raken, mogelijk te maken als het gebrek belanghebbenden niet heeft geschaad. Zij vragen de regering of met belanghebbenden alleen de belanghebbenden worden bedoeld die bestuursrechtelijke rechtsmiddelen hebben aangewend.

25

De leden van de SGP-fractie vinden het passeren van gebreken in een besluit wanneer niemand hierdoor geschaad is een goed uitgangpunt. Wel roept de mogelijkheid om een klein materieel gebrek te herstellen vragen op bij deze leden. Een dergelijke mogelijkheid draagt immers het risico in zich van onzorgvuldigheid, omdat in de praktijk in een later stadium toch nog aanpassing van een besluit mogelijk is. Wordt daarmee niet bereikt dat er mogelijk sneller een besluit genomen wordt, maar dat in de praktijk vaker een beroep op de rechter nodig zal zijn, omdat er toch bepaalde relevante gebreken in een besluit geconstateerd worden? Ook vragen voornoemde leden welke mate van onderzoek er dient te gebeuren of er belanghebbenden benadeeld zijn. Betekent de nieuwe formulering van artikel 6:22 dat er vooral gekeken wordt naar wat logisch is in vergelijkbare gevallen of dat er gekeken wordt of in het specifieke geval niemand benadeeld wordt? Is de regering van mening dat ook op basis van de nieuwe regels in principe wel sprake blijft van gelijkwaardige behandeling van zaken die ongeveer hetzelfde zijn?

De aan het woord zijnde leden vinden de toepassing van de bepaling die stelt dat gebreken gepasseerd kunnen worden, geen automatisme, maar een bevoegdheid van de rechter. Is de regering van mening dat voor het gebruik maken van deze bevoegdheid wel gestreefd moet worden naar een zo uniform mogelijke toepassing? Hoe wordt dit gewaarborgd?

Wij hebben geen reden om aan te nemen dat het nieuwe artikel 6:22 tot meer beroepen bij de rechter zal leiden. Een gebrek dat zo gering is dat het met toepassing van artikel 6:22 kan worden gepasseerd, zal voor een belanghebbende doorgaans niet de hoofdreden zijn om beroep in te stellen. Om vast te stellen of belanghebbenden benadeeld kunnen zijn, is in het algemeen geen uitvoerig onderzoek nodig. De rechter hoeft immers niet vast te stellen dat er daadwerkelijk iemand benadeeld is; reeds als daarop een niet te verwaarlozen kans bestaat, moet artikel 6:22 buiten toepassing blijven.

Deze leden stellen terecht dat toepassing van artikel 6:22 een discretionaire bevoegdheid van de rechter is. Uiteraard is het wel wenselijk dat deze bevoegdheid, als alle bevoegdheden, consistent wordt gebruikt. Wij gaan ervan uit dat rechters daarnaar zullen streven op dezelfde wijze als zij dat ook bij andere discretionaire rechterlijke bevoegdheden doen: door zich te oriënteren op elkaars jurisprudentie, door onderling overleg en wellicht op den duur door het opstellen van interne richtlijnen.

26

De regering stelt dat ondanks het passeren van gebreken het wel voorkomt dat het bestuursorgaan de proceskosten en het griffierecht dient te betalen. Deze leden vragen of dit wel voldoende geregeld is. Zou het niet goed zijn om bestuursorganen die herhaaldelijk onzorgvuldige of onvoldoende gemotiveerde besluiten blijken te nemen per definitie te verplichten de proceskosten te vergoeden? Is ook overwogen om te kiezen voor een koppeling tussen de toepasselijkheid van artikel 6:22 en een proceskostenvergoeding?

Artikel 8:74, tweede lid, bepaalt dat de rechter ook kan bepalen dat het griffierecht moet worden vergoed als het beroep niet gegrond is. Artikel 8:75 stelt voor veroordeling van het bestuursorgaan in de proceskosten evenmin als harde voorwaarde dat het beroep gegrond moet zijn. De regering geeft er de voorkeur aan, de in deze discretionaire bevoegdheden van de rechter besloten liggende flexibiliteit te behouden. Wat betreft de suggestie om bestuursorganen die herhaaldelijk onzorgvuldig handelen in de proceskosten te veroordelen, merken wij allereerst op dat dit eigenlijk al praktijk is. Immers, een bestuursorgaan dat herhaaldelijk onzorgvuldig handelt, zal ook regelmatig tegen een vernietiging aanlopen, want lang niet alle fouten kunnen met toepassing van artikel 6:22 door de vingers worden gezien. Bij een vernietiging wordt het bestuursorgaan ook nu reeds standaard in de proceskosten veroordeeld, tenzij er geen proceskosten zijn die voor vergoeding in aanmerking komen.

De laatste suggestie van deze leden verstaan wij zo, dat zij voorstellen om in de wet te bepalen dat bij toepassing van artikel 6:22 het bestuursorgaan altijd in de proceskosten moet worden veroordeeld. Dat lijkt de regering te rigide; sommige foutjes zijn zo gering dat zij eigenlijk onvoldoende grond vormen om te procederen en dus ook geen proceskostenveroordeling rechtvaardigen.

27

De leden van de PvdA-fractie lezen met belangstelling over de «grote kamer». Zij delen de mening dat de rechtseenheid binnen en tussen de diverse hoogste bestuursrechters dient te worden bewaakt. Zij vragen of dit doel wel voldoende wordt gediend door de gekozen oplossing van de grote kamer. De aan het woord zijnde leden menen dat de grote kamer te weinig garantie biedt voor de bewaking van de rechtseenheid. Het is immers niet aan betrokken partijen om een besluit aan een grote kamer voor te leggen, maar slechts aan de rechters zelf. Waarom zouden die rechters zelf naar een grote kamer verwijzen? Deelt u de mening dat partijen eerder een besluit aan een grote kamer zouden willen voorleggen dan rechters dat doen? Zo ja, welke conclusie trekt u daaruit? Zo nee, waarom niet? Bovendien zal de rechtseenheid niet volledig kunnen worden gediend als de belastingkamer van de Hoge Raad niet ook onder de regeling van de grote kamer komt te vallen. Waarin zijn de rechtsgevolgen van een beslissing van een grote kamer anders dan een beslissing van een kamer van het betrokken college. Deelt u de mening dat met een grote kamer slechts een begin kan worden gemaakt met het verbeteren van de rechtseenheid? Zo ja, deelt u dan ook de mening dat die rechtseenheid ook op een andere manier moet worden gediend? Zo nee, waarom niet? In dit verband zouden de leden van de PvdA-fractie ook het voornemen om «een onafhankelijk, openbaar en met redenen omkleed advies» – een zogenaamde conclusie – aan een rechter voor te leggen, willen bezien. Een conclusie is naar de mening van deze leden weliswaar een nuttig instrument, maar ook een instrument dat niet bindend is en daarmee niet voldoende om de rechtseenheid echt te dienen. De aan het woord zijnde leden vragen waarom gekozen is voor niet volledige instrumenten zoals de grote kamer en de conclusie maar niet gekozen is voor een echte voorziening waarmee de rechtseenheid is gediend. Hoe denkt de regering in dit verband over de suggestie van T. Barkhuysen om cassatieberoep bij een in te stellen bestuursrechtskamer bij de Hoge Raad mogelijk te maken (zie NJB 10-9-2010, p. 1961)? Zou dit behalve de rechtseenheid niet ook de gehele stroomlijning van het bestuurs(proces)recht dienen? Graag ontvangen deze leden hierover de uitgebreide mening van de regering.

Het wetsvoorstel legt de beslissing om de grote kamer in te schakelen in handen van de rechters. De reden voor een verwijzing moet gelegen zijn in het feit dat in de uitspraak een rechtsvraag aan de orde is die voor de rechtsvorming of vanuit het perspectief van de rechtseenheid belangrijk is. Dat dit het geval is, kan veel beter door rechters van het betrokken rechtscollege geconstateerd worden dan door partijen. Deze hebben immers geheel andere belangen dan het dienen van de rechtsontwikkeling of de rechtseenheid. De voor- en nadelen die voor hen samenhangen met een verwijzing naar de grote kamer kunnen bij hen verband houden met de vraag of zij een snelle of een trage uitspraak gewenst achten of anderszins voor- of nadelen van die verwijzing verwachten. Daar komt bij dat een voor de rechtseenheid belangrijke rechtsvraag, zoals de interpretatie van een regel van procesrecht waarover bestuursrechters verschillend oordelen, voor de procespartijen weinig interessant kan zijn.

Overigens ligt de beslissing tot verwijzing van een enkelvoudige naar een meervoudige kamer of andersom ook in handen van de rechters. De voorgestelde mogelijkheid van verwijzing naar de grote kamer sluit daarbij aan (artikel 8:10a, vierde lid).

Een uitspraak door de grote kamer heeft geen andere rechtsgevolgen dan een andere uitspraak van het college waarvan de grote kamer deel uitmaakt. Wel mag verwacht worden dat het gezag van de uitspraak voor de rechtspraak in de toekomst groter zal zijn, nu het juist de bedoeling van de verwijzing naar de grote kamer was om een gezaghebbende uitspraak te doen. Dit zal leiden tot een grotere precedentwerking dan bij normale uitspraken het geval is. Daarmee wordt de uitspraak echter niet belangrijker of zorgvuldiger in het geding tussen partijen: alle uitspraken zullen ten opzichte van hen aan dezelfde eisen van procesrecht moeten voldoen. Het grotere belang van de uitspraak ligt uitsluitend in de werking die zij buiten het concrete geschil, dus als precedent, heeft.

28

De leden van de PVV-fractie zijn van mening dat de voorziening van de «grote kamer» onvoldoende garanties biedt. Het besluit om te verwijzen is niet aan de partijen, maar aan de rechters van de meervoudige kamer zelf. Verwacht de regering dat verwijzingen snel zullen plaatsvinden? Voornoemde leden zijn van mening dat het in de lijn der verwachting ligt dat verwijzing niet snel zal plaatsvinden, zeker niet wanneer verwacht wordt dat er geen consensus bereikt kan worden in de «grote kamer». Tevens vragen deze leden waarom de belastingkamer van de Hoge Raad niet onder deze nieuwe regeling valt. Voorts is bepaald dat het inzetten van een «grote kamer» wordt overgelaten aan de betrokken rechterlijke instanties. De aan het woord zijnde leden vragen waarom er geen regeling is opgesteld ten aanzien van het hanteren van de «grote kamer» of waarom de rechterlijke colleges zelf niet een regeling dienen op te stellen.

Naar aanleiding van de vraag van de PVV-fractie bevestigen wij onze verwachting dat het aantal verwijzingen naar de grote kamer niet groot zal zijn. De bedoeling is immers dat alleen in gevallen waarin voor de rechtseenheid belangrijke rechtsvragen aan de orde zijn, een verwijzing plaatsvindt. Dat is slechts in een kleine minderheid van de zaken het geval. Wel valt te verwachten dat bij verschil van inzicht over een rechtsvraag een verwijzing juist aantrekkelijk is omdat dan een grote kamer een uitspraak kan doen. Dat is ook bij het ontbreken van consensus steeds mogelijk omdat altijd bij meerderheid van stemmen wordt beslist. De regeling sluit, zoals eerder opgemerkt, direct aan bij de regeling over de verwijzing naar de enkelvoudige en meervoudige kamer in de Awb. Het past dan ook niet in dit kader de voorziening aan regeling door de rechterlijke colleges over te laten.

De belastingkamer van de Hoge Raad is buiten de regeling gelaten omdat deze kamer als cassatierechter en bovendien als derde instantie al is toegerust op de beantwoording van rechtsvragen en het bevorderen van de rechtseenheid. De zaken worden ook over veel minder kamers verdeeld dan bijvoorbeeld bij de Afdeling bestuursrechtspraak het geval is.

29

De leden van de SGP-fractie vragen in hoeverre de instelling van de mogelijkheid van een grote kamer in de praktijk een daadwerkelijk gevoelde behoefte is. Bij wie leeft deze behoefte? Ook vragen deze leden of op deze manier niet onnodig wordt gekozen voor een uitgangspunt voor op zichzelf belangrijke uitspraken, waardoor zaken behandeld door een gewone meervoudige kamer als minder belangrijk of minder zorgvuldig gezien gaan worden. Betekent de instelling van zo’n grote kamer niet automatisch een ondergraving van andere uitspraken van de bestuursrechter? Ook vragen de aan het woord zijnde leden of de keuze voor een grote kamer in de praktijk gezien kan worden als een vooringenomen positie van de rechter, omdat van tevoren reeds beslist wordt dat het een belangwekkende uitspraak moet gaan worden. Verder vragen deze leden of met behulp van enkele (bestaande) voorbeelden aangegeven kan worden aan wat voor soort zaken de regering hierbij denkt en wat de concrete meerwaarde in de praktijk is. Doet deze situatie zich niet voor in het civiele recht of het strafrecht?

De behoefte aan een voorziening ter bevordering van de rechtseenheid en van duidelijkheid bij de rechtsvorming is in het bestuursrecht evenzeer aanwezig als in het civiele recht en het strafrecht. In die rechtsgebieden heeft de Hoge Raad als cassatierechter en derde instantie juist specifiek een taak op het punt van rechtsvorming en rechtseenheid. Het nastreven daarvan is ook voor het bestuursrecht nodig voor de rechtszekerheid en voor de gelijkheid. Indien een rechtsvraag naar voren komt waarop (nog) geen eenduidig antwoord bestaat, is het voor de praktijk van groot belang dat daarop een duidelijk antwoord komt. Het voordeel van een grote kamer is dan dat specifiek aandacht kan worden gegeven aan die rechtsvraag, en dat voor de praktijk duidelijk is dat ook een richtinggevend antwoord is bedoeld. In de huidige praktijk kan het voorkomen dat in een uitspraak van een gewone kamer een dergelijke beantwoording niet eenvoudig wordt opgemerkt, bijvoorbeeld omdat zij niet naar voren springt uit een uitspraak waarin ook een veelheid van feitelijkheden moet worden beslist. Bovendien kan dan soms onduidelijk zijn of met dit antwoord bedoeld is afstand te nemen van een eerdere uitspraak van een andere kamer of een andere hoogste bestuursrechter. Het kan ook zijn dat anderen dat er alleen in lezen terwijl die strekking door de rechter niet bedoeld is. Daar komt bij dat een richtinggevende uitspraak in de stroom van uitspraken onopgemerkt kan blijven.

De meerwaarde in de praktijk ligt niet in het feit dat de uitspraak ten opzichte van de partijen meer zorgvuldig wordt gedaan, maar dat de betekenis voor anderen duidelijker naar voren komt. Het kan dan zowel inhoudelijk belangrijke vragen betreffen, zoals de interpretatie van een belangrijk wetsartikel, als vragen waarbij het belang van een eenduidig antwoord belangrijker is dan de inhoud van het antwoord op zichzelf. Als voorbeeld van het laatste kan worden gedacht aan de vraag op welk tijdstip een termijn, bijvoorbeeld een beroepstermijn, aanvangt of afloopt. Indien rechters daarover verschillend oordelen, levert dat voor de praktijk onzekerheid op die een goed rechtssysteem zoveel mogelijk moet vermijden.

30

De leden van de VVD-fractie lezen dat in het wetsvoorstel de mogelijkheid is opgenomen voor het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) en de Centrale Raad van Beroep (CRvB), om in bepaalde zaken een conclusie te laten nemen door een lid van één van de drie colleges. Hiermee zou de rechtseenheid kunnen worden bevorderd. In het licht van het feit dat de belastingkamer van de Hoge Raad al werkt met conclusies en deze laten zien dat dit geen garantie is voor het bereiken van externe rechtseenheid, vernemen deze leden graag waarom ervoor is gekozen om een conclusie niet bindend te laten zijn voor het betreffende college.

31

De leden van de PVV-fractie zijn verheugd dat het wetsvoorstel voorziet in een tweetal maatregelen die mede beogen de rechtszekerheid te bevorderen. Allereerst is de mogelijkheid opgenomen voor de CRvB, het CBb en de ABRS om in bepaalde, onder meer voor de rechtseenheid belangrijke zaken een conclusie te laten nemen door een lid van een van de drie colleges. Daarnaast voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheid om in een beperkt aantal zaken een zogenaamde «grote kamer» van vijf leden in te stellen. Echter een conclusie is niet bindend, terwijl de ervaring met de belastingkamer van de Hoge Raad, die al werkt met conclusies, laat zien dat dit geen garantie is voor het bereiken van externe rechtseenheid. De aan het woord zijnde leden vragen zich af of hierdoor het gestelde doel, namelijk het bevorderen van rechtseenheid, voldoende kan worden bereikt.

32

De leden van de CDA-fractie lezen met interesse het voornemen de mogelijkheid van het nemen van een conclusie in de bestuursrechtspraak te introduceren. De voordelen van een conclusie zijn evident. Het biedt de mogelijkheid het te beslechten geschil in het bredere verband van de rechtsontwikkeling te plaatsen en bevordert de rechtseenheid. Voornoemde leden hebben hierbij wel de vraag in hoeverre de rechtsbescherming van de burger hiermee gediend is. Deze heeft vooral belang bij een snelle, definitieve geschilbeslechting. Dit belang zal hij willen stellen boven het algemene doel van rechtsvorming en rechtseenheid. Kan de regering aangeven wanneer precies een conclusie kan worden genomen? Alleen in hoger beroep? Hoe kan de burger toch verzekerd zijn van een voortvarende beslechting van zijn geschil met de overheid?

33

De leden van de VVD-fractie lezen in het advies van de Raad van State en het nader rapport dat de problematiek van het relativiteitsvereiste maar in een betrekkelijk gering deel van de zaken een rol speelt. Graag vernemen deze leden om hoeveel zaken het gaat.

34

De leden van de PvdA-fractie hebben kennisgenomen van het voornemen om het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht op te nemen. Deze leden zijn tevens op de hoogte van de discussie die al vele jaren over dit onderwerp wordt gevoerd. Relatief recentelijk werd het relativiteitsvereiste nog in het kader van de Crisis- en herstelwet besproken. Hoewel ook voornoemde leden voorstander zijn van een voorspoedige procedures in het bestuursrecht, zeker als dat gebeurt in het kader van meer spoedeisende besluiten zoals besluiten die voortvloeiden uit de Crisis- en herstelwet, zijn zij er nog niet van overtuigd dat het opnemen van het relativiteitsvereiste de juiste oplossing is. Door definitieve invoering van het relativiteitsvereiste wordt klagen over schending van zaken van algemeen belang door private klagers die daar geen direct belang bij hebben bemoeilijkt. In hoeverre beperkt dat de bescherming van de burger tegen de overheid? Zijn er belangen zonder direct belanghebbenden? Zo ja, wat voor besluiten betreft dit? De aan het woord zijnde leden vragen in hoeverre met het opnemen van het relativiteitsvereiste in de Awb de drempel voor individuele burgers dan wel maatschappelijke organisaties om tegen een besluit op te komen wordt beperkt. Deelt u de mening dat de bemoeienis van deze burgers of organisaties er ook toe bijdraagt dat de kwaliteit van besluitvorming wordt verbeterd? Voornoemde leden lezen in de memorie van toelichting dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel er genoeg jurisprudentie over de Crisis- en herstelwet zal zijn waarin het beschermingsbereik van een aantal bestuursrechtelijke normen is uitgekristalliseerd. Waarom wordt niet eerst de uitkomst van deze jurisprudentie afgewacht, alvorens het relativiteitsvereiste in de Awb te verankeren? Waarom worden dan niet eerst de ervaringen uit de praktijk van de Crisis- en herstelwet afgewacht? Kan nu al worden aangegeven hoeveel tijdswinst het opnemen van het relativiteitsvereiste in de Awb concreet zal opleveren? Deze vraag hebben deze leden te meer daar blijkt, ook uit de memorie van toelichting, dat er binnen de kringen van rechtsgeleerden allerminst overeenstemming is over de wenselijkheid van het opnemen van het relativiteitsvereiste in de Awb en dat er zelfs rechtsgeleerden van mening zijn dat dit in strijd is met het recht van de Europese Unie.

Naar ons oordeel betekent de invoering van het relativiteitsvereiste geen wezenlijke beperking van de bescherming van de burger tegen de overheid. Aan de bescherming van de belangen die de wet beoogt te beschermen wordt immers niet getornd. De drempel om tegen een besluit op te komen wordt ook niet verhoogd; wel het aantal normen waarop men zich kan beroepen als deze drempel is gepasseerd. Overigens is de regering met de vragenstellers van oordeel dat de bemoeienis van burgers soms de kwaliteit van de besluitvorming verbetert. Daaruit volgt echter niet dat deze bemoeienis onbeperkt mogelijk moet zijn.

Zoals opgemerkt in het antwoord op vraag 2 is er nog niet veel jurisprudentie over het relativiteitsvereiste zoals opgenomen in de Crisis- en herstelwet. Naar verwachting zal de jurisprudentie in de loop van dit jaar verder tot ontwikkeling komen. Wij vinden het niet nodig om daarop te wachten. In het regeerakkoord is reeds het voornemen opgenomen om de gehele Crisis- en herstelwet permanent in onze wetgeving te verankeren. Dat illustreert dat verbetering van het bestuursprocesrecht voor dit kabinet een hoge prioriteit heeft. De argumenten voor de in de Crisis- en herstelwet opgenomen verbeteringen, waaronder het relativiteitsvereiste, zijn naar het oordeel van de regering voldoende sterk om daar reeds nu toe over te gaan. Het is juist dat daar in kringen van rechtsgeleerden verschillend over wordt gedacht, maar er is in de vakliteratuur zeker ook steun voor het relativiteitsvereiste. De opvatting dat het vereiste in strijd zou zijn met het Europese recht is, wordt door de regering niet gedeeld; kortheidshalve zij verwezen naar de memorie van toelichting, blz. 21.

Hoeveel tijdwinst het relativiteitsvereiste oplevert, kan niet in het algemeen worden aangegeven, omdat dat per geval sterk zal verschillen. De tijdwinst kan echter aanzienlijk zijn. Als door toepassing van het relativiteitsvereiste wordt voorkomen dat een besluit wordt vernietigd, zodat geen nieuw besluit behoeft te worden genomen en in sommige gevallen ook een tweede beroepsprocedure wordt voorkomen, kan de tijdwinst voor de samenleving gemakkelijk enige jaren bedragen.

35

De leden van de PVV-fractie lezen dat wordt voorgesteld het relativiteitsbeginsel over de hele breedte van het bestuursrecht in te voeren. Een aantal critici is geen voorstander van het invoeren van het relativiteitsbeginsel in het bestuursrecht. Volgens een aantal tegenstanders dient er niet te worden gekeken naar de vraag welke belangen een bepaalde regeling beoogt te beschermen, maar naar de vraag of onzorgvuldig is gehandeld. Burgers dienen namelijk altijd recht te hebben op een in alle opzichten rechtmatige besluitvorming door de overheid en dienen erop te kunnen vertrouwen dat de overheid zich aan de wet houdt. De aan het woord zijnde leden vragen wat het standpunt van de regering is ten aanzien van deze kritiek. Tevens vragen deze leden of de capaciteitsdruk van de rechterlijke macht daadwerkelijk zal afnemen. De rechter zal namelijk in elke zaak stil moeten staan bij de vraag of de rechtsnorm strekt tot bescherming van de betreffende belangen en dat nu zeker dit beslismoment slechts in een zeer gering aantal gevallen zal leiden tot een «relativiteitsprobleem», de druk op de capaciteit van de rechterlijke macht zou kunnen toenemen.

De regering deelt uiteraard de opvatting dat de overheid zich aan de wet moet houden. Daaruit volgt echter geenszins dat iedere schending van de wet door iedereen voor de rechter moet kunnen worden bestreden. Dat is nooit zo geweest en is in het privaatrecht ook niet zo. Rechtspraak is een kostbare voorziening, waarvan op een verantwoorde wijze gebruik moet worden gemaakt. Daarin past niet, dat via de bestuursrechtelijke procedure de wet ook zou kunnen worden gehandhaafd door mensen voor wie die wet niet is geschreven.

De regering verwacht niet dat door het relativiteitsvereiste de druk op de capaciteit van de rechterlijke macht substantieel zal toenemen. De rechter is, net als in het regime van de Crisis- en herstelwet, immers slechts verplicht van vernietiging af te zien als de geschonden norm kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die hem inroept. De vaststelling dat iets evident het geval is, is per definitie niet zeer bewerkelijk. Voorts is het niet juist dat de rechter in elke zaak telkens opnieuw stil moet staan bij de vraag of de geschonden norm strekt tot bescherming van de geschonden belangen. In veel bestuursrechtelijke zaken zijn telkens weer dezelfde rechtsnormen aan de orde. Na enige tijd is in de jurisprudentie uitgekristalliseerd welke belangen deze vaak toegepaste normen wel en niet beschermen; daarna kan de rechter het relativiteitsvereiste relatief routinematig toepassen.

36

De leden van de CDA-fractie lezen dat de Raad van State het wetsvoorstel in grote lijnen steunt. Bovendien heeft de regering ook een aantal suggesties en opmerkingen overgenomen. De Raad blijft kritisch ten opzichte van het relativiteitscriterium dat nu niet alleen in de Crisis- en herstelwet, maar ook in de Awb voor het gehele bestuursrecht geïntroduceerd wordt. Over de achterliggende reden is al veel discussie geweest. In het bestuursrecht is alleen een belanghebbende ontvankelijk om ontvangen te worden in een bezwaar- en beroepprocedure. Kan de regering het begrip belanghebbende toelichten in relatie tot het relativiteitsvereiste? Vooral in het bestuursrecht doet zich het probleem voor bij beroepen tegen besluiten die zijn gericht tot een ander dan de eisende partij. Het roept de vraag of de rechtsbescherming wel bedoeld is voor toetsing van besluiten aan rechtsregels die niet zijn geschreven voor wie zich er wel op beroept. Met de regering zijn deze leden van mening dat gezien de ruime ervaring die is opgedaan met het bestuursrecht op grond van de Awb het verdedigbaar is in de Awb het relativiteitsvereiste in te voeren. De Kamer heeft dit eerder ook uitgesproken door het aannemen van de motie-De Krom/Koopmans (29 385, nr. 14). Wel vragen deze leden, wanneer naar de opvatting van de regering iemand in dat kader belanghebbende is. Ook vragen zij de regering nader in te gaan op de kritiek van de Raad van State. De Raad stelt dat de invoering van het relativiteitsvereiste afbreuk doet aan de waarde van de ongelijkheidcompensatie tussen burger en overheid die het bestuursrecht borgt. Ook vindt de Raad dat het procesrecht hierdoor gecompliceerd wordt, bijvoorbeeld waarin de geschonden rechtsnorm weliswaar de strekking heeft voor de burgers een aanspraak te vestigen, maar het beschermingsbereik van deze norm niet duidelijk is. Uit de literatuur blijkt dat het beschermingsbereik tot lastige vragen kan leiden. Daarnaast vragen deze leden of de regering verwacht dat er inderdaad een drempelwerking uitgaat van het relativiteitsvereiste. Zo ja, in welke mate? De bestuursrechter vernietigt slechts een besluit dat «kennelijk» niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich erop beroept. Kan de regering het begrip «kennelijk» nader invullen: wanneer is er sprake van een (on)geschreven rechtsregel of algemeen beginsel dat kennelijk niet bedoeld is voor de rechtsbescherming van degene die zich erop beroept? In de Crisis- en herstelwet is het relativiteitsvereiste al ingevoerd. Kan de regering al aangeven hoe dit in de praktijk werkt? Heeft deze ervaring ook gevolgen gehad voor de formulering in het wetsvoorstel?

Het relativiteitsvereiste moet goed worden onderscheiden van het belanghebbendebegrip. Het belanghebbendebegrip betreft de ontvankelijkheid van het beroep, het relativiteitsvereiste de vraag of het beroep al dan niet gegrond is. Om belanghebbende te zijn, is vereist dat iemand als gevolg van het bestreden besluit enig nadeel ondervindt dat in voldoende rechtstreeks verband staat met het besluit. Dat is primair een feitelijke vraag. Daarbij is niet van belang, of de betrokken wet ook tegen dat nadeel beoogt te beschermen. Dat speelt pas in de volgende fase van de beoordeling. Het relativiteitsvereiste betreft de vraag op welke normen iemand, waarvan reeds is vastgesteld dat hij belanghebbende is, met succes een beroep kan doen. Invoering van het relativiteitsvereiste verandert dus niets aan de invulling van het begrip belanghebbende. Het belanghebbendebegrip is een drempel voor de toegang tot de rechter; het relativiteitsvereiste komt pas aan de orde als die drempel is gepasseerd en behelst dan slechts een beperking van de inhoudelijke argumenten die de belanghebbende tegen het besluit kan aanvoeren.

Het begrip «kennelijk» betekent in dit verband «evident». Als er serieuze twijfel bestaat over het beschermingsbereik van een norm, zal derhalve niet meer kunnen worden gezegd dat die norm «kennelijk» niet strekt tot bescherming van de belangen van appellant.

Als gezegd is met de toepassing van het relativiteitsvereiste in de Crisis- en herstelwet nog onvoldoende ervaring opgedaan om daaraan gevolgen te verbinden.

37

De leden van de SP-fractie hebben grote twijfels bij het invoeren van het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht. Hoe vaak komt het nu eigenlijk voor dat iemand zich op «oneigenlijke» gronden beroept? Is dat nu echt een van de hoofdredenen van vertraging in het bestuursrecht? De regering stelt zelf dat het nauwelijks voorkomt. Daarnaast rijst de vraag of het eigenlijk wel in alle gevallen eenvoudig is om vast te stellen wat de daadwerkelijke of achterliggende reden is van degene die procedeert. De bestuursrechter kan toch immers geen gedachten lezen? Is het steeds duidelijk of de regel waarop iemand zich beroept wel strekt tot bescherming van die belangen? Is dit relativiteitsvereiste in de praktijk wel hanteerbaar? De aan het woord zijnde leden wijzen er op dat iemand nu al belanghebbende moet zijn om te mogen procederen. Waarom is dat niet voldoende? Waarom zou dit verder beperkt moeten worden? Wat heeft de regering in te brengen tegen het argument dat een besluit gewoon in alle opzichten rechtmatig moet zijn? Ook al beroept de villabewoner zich op de luchtkwaliteit op het woonwagenkamp (los van de vraag hoe vaak dat eigenlijk voorkomt), waarom is er dan geen rekening gehouden met de regels over de luchtkwaliteit bij dat besluit? Die regels zijn er toch niet voor niets? Die moeten toch ook worden nageleefd? Kortom, naar de mening van de leden van de SP-fractie is nut en noodzaak van het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht onvoldoende aangetoond. Om deze reden zullen zij een amendement indienen om artikel 8:69a te schrappen. De leden van de ChristenUnie-fractie verzoeken de regering nader toe te lichten waarom toch gekozen wordt voor het naar beneden aanpassen van het algemene niveau van rechtsbescherming, door invoering van het relatitiviteitsvereiste, nu de relativiteitsvraag zich slechts in een gering aantal beroepszaken voordoet en ook deskundigen, zoals de leden van de «Commissie Wetgeving algemene regels van bestuursrecht» het niet eens zijn over de vraag of de zich voordoende relativiteitsvraag moet worden gekwalificeerd als een relativiteitsprobleem, waarvoor met de invoering van het relativiteitsvereiste in een oplossing zou moeten worden voorzien. Waarom is de voorgestelde invoering van het relativiteitsvereiste een evenredige en effectieve oplossing van het in de toelichting geschetste probleem is? De aan het woord zijnde leden vragen de regering naar de ervaringen met het relativiteitsvereiste zoals het in de Crisis- en herstelwet is opgenomen. Is het relativiteitsvereiste daar al van nut geweest? Voornoemde leden vragen of de regering nader kan toelichten hoe de keuze voor invoering van het relativiteitsvereiste zich verhoudt tot het doel van het bestuursprocesrecht, het beschermen van de burger tegen het optreden van de overheid in het publieke domein? Kan de regering inzichtelijk maken op grond van welke maatstaven zij de afweging heeft gemaakt tussen het belang van de rechtsbescherming enerzijds en het pragmatische belang van het tegengaan van «oneigenlijk» gebruik anderzijds?

38

Het toepassen van een relativiteitsvereiste kan in principe rekenen op de steun van de leden van de SGP-fractie. Wel vragen deze leden of voldoende onderkend wordt dat verplichte toetsing of een beroep ontvankelijk is allerlei ingewikkelde vragen oproept. Zouden juist de vragen naar de ontvankelijkheid van een partij niet het risico in zich dragen dat de besluitvorming door de rechter wordt vertraagd in plaats van versneld? Is het beschermingsbereik van een wettelijke regel wel altijd precies vast te stellen?

Er is niet in de wettekst opgenomen dat hetzelfde besluit ook tot stand gekomen zou zijn als er geen gebrek was. Waarom is dit niet gebeurd? Zou op deze manier niet voorkomen kunnen worden dat er allerlei besluiten worden genomen die in strijd zijn met een of meer wettelijke regels of een bestemmingsplan?

De aan het woord zijnde leden veronderstellen dat een belangrijk deel van de zaken waarvoor het relativiteitsvereiste nuttig kan zijn, te maken heeft met het beroepsrecht van behartigers van een algemeen belang. Is enkel het in de statuten opgenomen doel dat een bepaald algemeen belang wordt behartigd al voldoende om aan te nemen dat er daadwerkelijk sprake is van belanghebbende? Hoe wordt voorkomen dat als gevolg van het relativiteitsvereiste wordt gekozen voor bredere doelomschrijvingen van algemeen belangbehartigers om op die manier toch te worden gezien als een van de belangen die vallen onder het beschermingsbereik?

Zoals hiervoor aangegeven betreft het relativiteitsvereiste niet de ontvankelijkheid van het beroep en valt de ingewikkeldheid wel mee.

De tekstsuggestie van de leden van de SGP-fractie kunnen wij in dit verband niet goed plaatsen.

Het is zeker niet zo, dat het relativiteitsvereiste slechts van belang is voor het beroepsrecht van behartigers van het algemeen belang. In de huidige situatie kan ook een particulier zich beroepen op een regel die niet ter bescherming van zijn belang is gescheven en dat komt ook voor. De vraag van deze leden over de statutaire doelomschrijving betreft eveneens het belanghebbendebegrip en niet het relativiteitsvereiste. Overigens is het zeker niet zo dat een algemeen-belangorganisatie kan volstaan met een aanpassing van de statutaire doelomschrijving. Om als belanghebbende te worden aangemerkt, is vereist dat de organisatie aantoont dat zij ook daadwerkelijk activiteiten ontplooit om de in de statuten genoemde belangen te behartigen, waarbij die activiteiten niet uitsluitend mogen bestaan uit het voeren van juridische procedures.15

39

De leden van de PvdA-fractie lezen het voornemen om voor een zaak die door de rechtbank meervoudig is behandeld de mogelijkheid te bieden die zaak in hoger beroep enkelvoudig af te doen. Als argument wordt hierbij gehanteerd dat een zaak die in eerste aanleg meervoudig is behandeld zijn complexiteit in hoger beroep zou verliezen. Dit komt deze zijnde leden niet logisch over. Evenmin zijn deze leden overtuigd van het argument dat zaken in eerste aanleg ook meervoudig worden afgedaan om onervaren rechters ervaring te laten opdoen. Hoe vaak komt dat laatste voor? Vooralsnog menen de aan het woord zijnde leden dat het uitgangspunt zou moeten zijn dat zaken in hoger beroep wel complex zijn en dus door een meervoudige kamer zouden moeten worden afgedaan en dat de uitzondering zou moeten zijn dat het in een enkelvoudige kamer zou gebeuren.

Het is wel degelijk mogelijk dat een zaak in hoger beroep eenvoudiger is dan in eerste aanleg. Partijen kunnen hun hoger beroep namelijk beperken tot een deel van de geschilpunten die in eerste aanleg aan de orde waren. De omvang van het geding in hoger beroep is dus niet per se dezelfde als in eerste aanleg.

Hoe vaak meervoudige «opleidingskamers» worden ingezet is ons niet bekend.

40

De leden van de PvdA-fractie vragen of de hoger beroeprechter geheel zelfstandig kan afwegen of in een zaak alleen nog bij hem beroep mogelijk is? Kunnen de betrokken partijen daar nog op enige wijze invloed op uitoefenen?

41

In grote lijnen kunnen de leden van de CDA-fractie zich vinden in de voorgestelde overheveling die logischer aansluit bij de praktijk. Zij hebben een vraag over de vijf wetten die onder de rechtsmacht van het CBb worden gebracht. Meestal fungeert het CBb als bestuursrechter in eerste en enige aanleg. Voor de Wet geneesmiddelenprijzen blijft rechtspraak in twee instanties gehandhaafd. Voor de Kaderwet LNV-subsidies, de Landbouwkwaliteitswet en de Wet ter voorkoming van witwassen en financiering van terrorisme wordt de rechtspraak teruggebracht van twee instanties naar één. Kan de regering een nadere toelichting geven op deze keuzes?

De herverkaveling van rechtsmacht heeft als doel om te komen tot een inhoudelijk gezien meer logische taakverdeling tussen de verschillende bestuursrechters, in dit geval tussen de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Daartoe zijn onder meer enkele wetten «overgeheveld» van de ABRS naar het CBB. In sommige gevallen leidt dat ook tot een vervanging van beroep in twee instanties door beroep in één instantie, omdat beroep in één instantie bij het CBB nu eenmaal de historisch gegroeide hoofdregel is. Die hoofdregel is in dit wetsvoorstel als een gegeven aanvaard. Bij nader inzien stellen wij overigens voor om die hoofdregel ook toe te passen op de Wet geneesmiddelenprijzen (Wgp). Geneesmiddelenfabrikanten die door de rechter in eerste aanleg (op dit moment: de rechtbank Den Haag) in het ongelijk worden gesteld, gaan vrijwel altijd in hoger beroep. Zowel de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) als de geneesmiddelenfabrikanten krijgen bij rechtspraak in één instantie sneller uitsluitsel. Dat is van belang omdat de Minister van VWS op grond van de artikelen 2 en 3 Wgp ieder halfjaar een herijking van de maximumgeneesmiddelenprijzen dient vast te stellen. Zolang een geschil niet defnitief beslecht is, dient daar in deze halfjaarlijkse herijkingen rekening mee te worden gehouden, hetgeen tot onduidelijkheid kan leiden. Hoe korter de periode van onduidelijkheid, hoe beter. Derhalve hebben wij de Wgp in de nota van wijziging toegevoegd aan artikel 4 van bijlage 2 bij de Awb (met uitzondering van een beroep tegen een bestuurlijke boete, zie de toelichting bij die bijlage in de nota van wijziging).

Over de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) zegt de memorie van toelichting (blz. 27, 28 en 30) dat deze wet nu nog valt onder de rechtsmacht van de Afdeling bestuursrechtspraak als hogerberoepsrechter. Gezien de jurisprudentie over de voorgangers van deze wet, de Wet melding ongebruikelijke transacties en de Wet identificatie bij dienstverlening, mag echter worden aangenomen dat de Wwft nu al valt onder de rechtsmacht van het CBB als hogerberoepsrechter.16 Het beroep in twee instanties blijft gehandhaafd (huidig artikel 30 Wwft; toekomstige artikelen 7 en 11 van bijlage 2 bij de Awb).

42

Artikel 6:19

De leden van de CDA-fractie lezen dat de regering schrijft dat een aantal problemen met de vigerende artikelen 6:18 en 6:19 Awb ook nog niet volledig is opgelost met het nieuwe artikel 6:19. Kan de regering aangeven welke problemen nu wel zijn opgelost met het nieuwe artikel en voor welke problemen nog geen oplossing is gevonden?

43

Artikel 6:22

De leden van de VVD-fractie lezen dat volgens het voorgestelde artikel 6:22 Awb een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven/ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand kan worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Aangegeven is dat voor «aannemelijk» is gekozen aangezien in het vergelijkbare artikel 1.5, lid 1 Crisis- en Herstelwet voor dezelfde lichtere maatstaf is gekozen. Zij vragen wat onder de term aannemelijk moet worden verstaan.

Indien het belang van de burger bij een goed leefmilieu in het geding is, kan de rechter dan het voorgestelde artikel 6:22 Awb dan niet toepassen omdat het verdrag van Århus een te ruime interpretatie van het voorgestelde artikel 6:22 Awb in de weg zou staan?

44

De leden van de PvdA-fractie hebben enkele vragen over het voorgestelde nieuwe artikel 6:22 Awb, om de mogelijkheden om bij een gebrek een besluit te laten passeren te verruimen. De aan het woord zijnde leden kunnen zich weliswaar vinden in het gestelde dat bij het passeren van een gebrek niet de aard van het geschonden gebrek bepalend moet zijn, maar wel het antwoord op de vraag of bij het passeren van dat gebrek iemand wordt benadeeld. Dat neemt echter niet weg dat verruiming van artikel 6:22 Awb probleemloos is. Deze leden vragen hoe precies kan worden vastgesteld dat er sprake is van een gebrek dat gepasseerd kan worden zonder dat daar een belanghebbende door wordt benadeeld? Hoe wordt in dit verband het begrip «nadeel» bepaald? Hoe en door wie wordt nagegaan of het in stand houden van een besluit met een gebrek niet toch een belangenorganisatie of natuurlijk persoon benadeelt?

45

De leden van de PVV-fractie lezen dat wordt voorgesteld om het woord «vormvoorschrift», in art. 6:22, te vervangen door «geschreven of ongeschreven rechtsregels of algemeen rechtsbeginsel». Deze leden vragen of de regering uiteen kan zetten of het hierbij gaat om alle geschreven of ongeschreven rechtsregels of algemene rechtsbeginselen. Zo nee, kan de regering uiteenzetten welke geschreven rechtsregels of ongeschreven rechtsregels of algemene rechtsbeginselen van belang zijn bij de beantwoording van de vraag of een gebrek in een besluit kan worden gepasseerd?

46

De leden van de CDA-fractie begrijpen dat vereist is dat «de», dus alle belanghebbenden zijn benadeeld. De bestuursrechter kan artikel 6:22 dus niet toepassen als de mogelijkheid bestaat dat derdebelanghebbenden zijn benadeeld ook niet als die derdebelanghebbenden niet als partij aan het proces deelnemen. De aan het woord zijnde leden vragen de regering hierop een nadere toelichting. Wanneer kan de bestuursrechter dan wel dit artikel toepassen? Hoe kan hij er zeker van zijn dat er geen derdebelanghebbenden zijn, zoals hierboven genoemd?

47

Artikel 7.3

De leden van de PVV-fractie lezen dat wordt voorgesteld om uitdrukkelijk te bepalen dat van het horen mag worden afgezien indien de indiener van het bezwaar-, beroep- of klaagschrift niet binnen een daartoe gestelde redelijke termijn heeft aangegeven of hij van deze uitnodiging gebruik wil maken. Deze leden vragen waarom de regering heeft gekozen voor een «redelijke termijn» en niet een strikte termijn gehanteerd heeft ten aanzien van het gebruik maken van deze uitnodiging.

48

Artikel 7:15

De leden van de VVD-fractie lezen dat in het advies van de Raad van State en het nader rapport is aangegeven dat de voorgestelde wijziging van de artikelen 7:15 en 7:28 Awb de verrekening van proceskostenvergoeding met toevoegvergoedingen vergemakkelijken. Aangegeven is dat hiermee op jaarbasis een bedrag van circa 1,2 miljoen euro kan worden bespaard op de gesubsidieerde rechtsbijstand. Graag vernemen de aan het woord zijnde leden hoe tot dit bedrag is gekomen.

49

Artikel 8:69a

De leden van de CDA-fractie lezen in de memorie van toelichting dat kort wordt gerefereerd aan de correctie-Langemeijer, bekend uit het privaatrecht met betrekking tot het relativiteitsvereiste. Het gaat er dan om dat iemand zich weliswaar niet rechtstreeks kan beroepen op schending van het beschermde belang, maar wel op de rechtszekerheid die hij kan ontlenen aan een ongeschreven regel die wel zijn belang beschermt. De memorie van toelichting stelt dat het er om gaat wiens rechtszekerheid het voorschrift dient en welke concrete verwachtingen een belanghebbende daaraan mag ontlenen. De aan het woord zijnde leden vragen hierop een nadere toelichting. Kan dit uitgangspunt ertoe leiden dat het relativiteitsvereiste wordt verzwakt door een beroep op een ongeschreven regel, bijvoorbeeld een algemene regel van behoorlijk bestuur?