Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

De Raad van State van het Koninkrijk adviseerde3 om de hoofdlijnen van het visumbeleid in een rijkswet op basis van artikel 3, eerste lid, onderdelen b en g, van het Statuut voor het Koninkrijk neer te leggen, ter bevordering van de eenvormigheid van het visumbeleid binnen het Koninkrijk. De ondergetekende heeft dit advies ter harte genomen.

In het licht van de voorgenomen wijziging van de staatkundige structuur van het Koninkrijk bestaat daartoe des te meer aanleiding, aangezien na effectuering van deze wijziging het Koninkrijk vier landen zal tellen alsmede enkele openbare lichamen in de zin van artikel 134 van de Grondwet in het Caribische deel van het Koninkrijk. Uit oogpunt van eenheid en doelmatigheid van uitvoering zou het onwenselijk zijn als deze staatkundige ontwikkeling gepaard ging met een vermijdbare differentiatie van werkprocessen.

Het voorstel van rijkswet steunt op het Statuut voor het Koninkrijk, artikel 3, eerste lid, onderdelen b en g. Deze onderdelen bepalen dat de buitenlandse betrekkingen en het stellen van algemene voorwaarden voor toelating en uitzetting van vreemdelingen aangelegenheden van het Koninkrijk zijn. Op grond van artikel 14 van het Statuut worden regels omtrent dergelijke aangelegenheden bij rijkswet of bij algemene maatregel van rijksbestuur vastgesteld.

De in de onderdelen b en g bedoelde aangelegenheden zijn aangemerkt als koninkrijksaangelegenheden omdat deze de internationale positie van het Koninkrijk raken of kunnen raken, aldus de toelichting bij artikel 3 van het Statuut.

Het visumbeleid is van oudsher een instrument van het buitenlands beleid en is derhalve reeds op die grond – ingevolge artikel 3, eerste lid, onder b – een koninkrijksaangelegenheid. Voorts kan staande worden gehouden dat het visumbeleid niet slechts koninkrijksaangelegenheid is voor zover het expliciet instrument is van het buitenlands beleid in enge zin, zoals dat bijvoorbeeld tot uiting komt bij de handhaving van reisbeperkingen die uit internationale sancties voortvloeien of bij de toepassing van de bevoegdheid om vreemdelingen die drager zijn van een bepaalde nationaliteit vrij te stellen van de visumplicht. Het visumbeleid is ook koninkrijksaangelegenheid omdat het de reismogelijkheden van vreemdelingen met een bestemming in het Koninkrijk beïnvloedt en het mede daarom de – alledaagse – betrekkingen met het buitenland betreft.

Voorts is het visumbeleid mede van belang voor het toegangs- en toelatingsbeleid. De criteria voor de verlening van een visum vallen immers gedeeltelijk samen met de maatstaven die voortvloeien uit het toegangs- en toelatingsbeleid voor vreemdelingen. Vanwege deze samenhang komt het visumbeleid onder het bereik van artikel 3, eerste lid, onderdeel g, in zoverre het algemene voorwaarden voor toelating van vreemdelingen omvat.

De materie van het voorstel van rijkswet is, gelet op het voorgaande, in volle omvang koninkrijksaangelegenheid en derhalve geen aangelegenheid ten aanzien waarvan de landen op grond van artikel 38 een «onderlinge regeling» zouden moeten treffen en waarover in onderling overleg zou moeten worden bepaald «dat zodanige regeling en de wijziging daarvan bij Rijkswet of algemene maatregel van Rijksbestuur wordt vastgesteld».

Bij de uitoefening van hun bevoegdheden op dit terrein, doen de landsautoriteiten dat derhalve binnen het raamwerk van de Rijksvisumwet, die op zijn beurt binnen het raamwerk van artikel 3, eerste lid, onder b en g, van het Statuut blijft.

In 1960 kwam de Benelux-overeenkomst inzake de verlegging van de personencontrole naar de buitengrenzen van het Beneluxgebied tot stand.

In 1985 werd te Schengen een overeenkomst gesloten tussen de staten van de Benelux, de Bondsrepubliek Duitsland en Frankrijk. De Schengen Uitvoeringsovereenkomst (hierna: SUO) werd met ingang van maart 1995 toegepast. Voor de toepassing van deze overeenkomsten zijn in internationaal verband visuminstructies opgesteld en neergelegd in de Gemeenschappelijke Visuminstructies (GVI). Op 29 mei 1995 kwam Verordening (EG) nr. 1683/95 betreffende de invoering van een uniform visummodel tot stand (Pb L164), op 25 september van dat jaar gevolgd door Verordening (EG) nr. 2317/95 ter bepaling van de derde Staten waarvan de onderdanen bij de overschrijding van de buitengrenzen van de Lid-Staten in het bezit moeten zijn van een visum (Pb L 234).

De totstandkoming van het Verdrag van Amsterdam bracht mee dat het Schengenacquis – zoals afgebakend in de bijlage bij het Protocol gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (Schengenprotocol) – geïncorporeerd werd in de rechtsorde van de Europese Unie. In een reeks van besluiten heeft deze inbedding verder gestalte gekregen.

Tot in de jaren tachtig van de vorige eeuw was op de eilanden de regionale mobiliteit weliswaar hoog, maar leidde deze mobiliteit niet tot grote vestigingscijfers. Illegale migratie bleek geen significante bron van criminaliteit. In de loop van de jaren negentig kwam hierin een kentering. De mobiliteit nam sterk toe, als ook de migratie- en vestigingsdrang van bevolkingsgroepen uit de omgeving.

Deze veranderingen noopten tot een herziening van de regelgeving op het gebied van onder andere het visumbeleid. In 1991 en 1994 werd voor personen met de Dominicaanse respectievelijk de Haïtiaanse nationaliteit een visumplicht ingevoerd voor de toegang tot de Nederlandse Antillen en tot Aruba. Mede hierdoor kregen de Koninkrijksvertegenwoordigingen in hun consulaire praktijk meer dan voorheen te maken met verschillend beleid en uiteenlopende procedures binnen het Koninkrijk.

De gebeurtenissen op 11 september 2001 vormden voor de Rijksministerraad aanleiding om te besluiten om op Koninkrijksniveau te werken aan het bestrijden van terrorisme. Om de controle op het personenverkeer te vergroten, werd in het Rijksministerraadbesluit van 12 oktober 2001 vastgelegd dat het visumbeleid van de drie Rijksdelen zou worden geharmoniseerd. Als eerste stap op weg naar visumharmonisatie zouden Aruba en de Nederlandse Antillen de lijst met visumplichtige landen voor het Schengengebied zoveel mogelijk overnemen. Aruba ging daar, enkele uitzonderingen daargelaten, met ingang van 1 maart 2003 toe over. De Nederlandse Antillen hebben dit voorbeeld op 1 januari 2005 gevolgd. In beide gevallen is, in het licht van de geopolitieke, economische en toeristische belangen, een uitzondering gemaakt voor een beperkt aantal landen in de Caribische regio waarvan de onderdanen wel visumplichtig zijn voor Nederland maar niet voor de Nederlandse Antillen en Aruba. De afgelopen jaren is steeds meer regelgeving met betrekking tot het visumbeleid voor de Nederlandse Antillen en Aruba geharmoniseerd en neergelegd in handboeken.

In dit verband kan voorts gewezen worden op de intensivering van de samenwerking met Frankrijk ten aanzien van de personencontrole op Sint Maarten, zoals overeengekomen in het op 17 mei 1994 te Parijs tot standgekomen Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Franse Republiek inzake personencontrole op de luchthavens op Sint Maarten6. Het verdrag is op 1 augustus 2007 in werking getreden.

Hoe beperkt ook, de bepaling bevat – naast de vestiging van de bevoegdheid van den secretaris van staat, thans de minister van Buitenlandse Zaken – elementen die nog steeds tot de bouwstenen van de visumverlening behoren:

• – vreemdelingen;

• – hier te lande aankomende;

• – paspoorten (reisdocumenten).

Op grond van in internationale regelgeving neergeslagen uitgangspunten kan een visum worden verleend aan – visumplichtige – vreemdelingen die:

• – in het bezit zijn van een geldig reisdocument,

• – desgevraagd documenten kunnen overleggen ter staving van het doel van het voorgenomen verblijf en de verblijfsomstandigheden,

• – beschikken over voldoende middelen van bestaan, zowel voor de duur van het voorgenomen verblijf als voor terugreis of doorreis, dan wel in staat zijn deze middelen rechtmatig te verwerven en

• – geen gevaar vormen voor de openbare orde, de nationale veiligheid of de volksgezondheid, voorzover het beleid inzake de internationale betrekkingen zich niet verzet tegen visumverlening.

In de bevoegdheidstoedeling doet het voorstel van rijkswet recht aan de positie van de landen, zonder afbreuk te doen aan de bijzondere verantwoordelijkheid van de minister van Buitenlandse Zaken ten aanzien van het buitenlands beleid en het visumbeleid als deel daarvan. Bij de regeling van de bevoegdheidsverdeling tussen de verschillende autoriteiten in het voorstel van rijkswet is zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij de bestaande praktijk en is gepoogd recht te doen aan de belangen waarvan de behartiging aan de landsautoriteiten en aan de minister van Buitenlandse Zaken is opgedragen. De beslissing op visumaanvragen voor toegang tot de landen is derhalve toebedeeld aan de landsautoriteiten. Visumaanvragen met het oog op toegang tot de openbare lichamen zijn een aangelegenheid voor de minister van Buitenlandse Zaken. Om het belang van de internationale betrekkingen te borgen, stelt het voorstel van rijkswet de minister van Buitenlandse Zaken in staat om in daarvoor in aanmerking komende gevallen invloed uit te oefenen op de beslissingen van de landsautoriteiten, voor zover deze beslissingen consequenties kunnen hebben voor het buitenlands beleid van het Koninkrijk. De vaststelling van de lijst met landen waarvan de onderdanen zijn vrijgesteld van de visumplicht en de vrijstelling van bepaalde categorieën vreemdelingen geschiedt door de minister van Buitenlandse Zaken in overeenstemming met de bevoegde autoriteiten van de landen. Deze bevoegdheidstoedeling strekt tot waarborg voor de behartiging van zowel het belang van de buitenlandse betrekkingen van het Koninkrijk als van de gerechtvaardigde belangen – waaronder de economische – van de landen.

De uitvoering van de wet vindt plaats door ambtenaren, werkzaam op de Koninkrijksvertegenwoordigingen, binnen het raam van een mandaatsverhouding ten opzichte van de bevoegde autoriteiten (artikel 4).

Visumplichtig zijn alle vreemdelingen, tenzij zij daarvan zijn vrijgesteld. Deze, ook in internationaal verband gangbare hoofdregel ligt ten grondslag aan de regeling van de visumplicht. De beoordeling van een visumaanvraag gaat vooraf aan de grenscontrole. Deze beoordeling behelst een toets of de vreemdeling op het moment van beoordeling – mede gelet op het oogmerk van zijn voorgenomen verblijf – in aanmerking komt voor de verlangde toegang, aan de hand van de in paragraaf 2.4 aangeduide criteria; het visum is de neerslag van een positieve uitkomst van deze toets en fungeert in dit opzicht – op het moment van afgifte – als een «verklaring van geen bezwaar».

De grenscontrole vindt plaats onmiddellijk voorafgaand aan de feitelijke grensoverschrijding en is een beoordeling of de vreemdeling op dat moment voldoet aan de voorwaarden voor toegang.

De vreemdeling die over een visum beschikt kan daaraan derhalve niet een onherroepelijk recht op binnenkomst ontlenen. Een recht op verblijf ontleent de vreemdeling niet aan het visum. Het ontbreken van een visum staat evenwel in de weg aan het verlenen van toegang. Het beschikken over een visum is noodzakelijk, maar niet voldoende.

Voor een verblijf van meer dan drie maanden op de BES zal ingevolge de Wet toelating en uitzetting BES een machtiging tot voorlopig verblijf vereist zijn. Ook in de overige Caribische delen van het Koninkrijk kan de houder van een visum, verleend op grond van de onderhavige rijkswet daarmee slechts toegang voor een kortdurend verblijf verlangen. Mocht de vreemdeling een verblijf van langere duur dan de aan het visum verbonden verblijfstermijn beogen, dan is een afzonderlijke verblijfsstatus noodzakelijk.

De regeling van de criteria op grond waarvan een visum kan worden verleend dan wel geweigerd vormt een kernelement in het voorstel van rijkswet.

Eén van die vereisten is het beschikken over voldoende middelen van bestaan. Dit criterium kan nader worden bepaald bij gedelegeerde regelgeving; uitgangspunt zijn de normen die voor binnenkomst gelden. Een derde kan voor de visumaanvrager instaan.

Aan de totstandkoming van het voorstel van rijkswet ligt de wens ten grond om eenheid van het visumbeleid in het Koninkrijk te realiseren. Het reguliere overleg tussen de bevoegde autoriteiten van de landen en de minister van Buitenlandse Zaken op grond van artikel 15 draagt daaraan bij. Eenheid van uitvoering wordt voorts bevorderd door de omstandigheid dat de uitvoering van de rijkswet aan de Koninkrijksvertegenwoordigingen is opgedragen. Dat een visum op grond van artikel 6 in de regel een brede territoriale werkingssfeer heeft, onderstreept het belang van deze eenheid.

Eenheid van rechtsbescherming kan het onderhavige voorstel van rijkswet evenwel niet bewerkstelligen. Het is immers een landsaangelegenheid om te bepalen of en op welke wijze bij de rechter voorziening kan worden gevraagd tegen besluiten van landsautoriteiten inzake visumverlening. Voor de Nederlandse Antillen geldt tot aan de transitie de Landsverordening administratieve rechtspraak, op Aruba de Arubaanse Landsverordening administratieve rechtspraak. Herziening van de Koninkrijksverhoudingen brengt mee dat het land Nederlandse Antillen ophoudt te bestaan en dat voor de rechtsbescherming in Curaçao en Sint Maarten afzonderlijke landsregelingen van toepassing zullen zijn. Op besluiten van de minister van Buitenlandse Zaken op visumaanvragen ten behoeve van de BES is de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.

Het antwoord op de vraag welke autoriteit bevoegd is om op een visumaanvraag te beschikken hangt af van de (hoofd)bestemming van de reiziger: op die bestemming heeft de aanvraag immers betrekking. Een besluit op een visumaanvraag voor Aruba wordt genomen door de bevoegde Arubaanse autoriteit, voor Curaçao zijn de autoriteiten van dat land bevoegd, etcetera. Voor het stelsel van rechtsbescherming dat op de beschikking op de visumaanvraag van toepassing is, geldt hetzelfde.

De omstandigheid dat een visum, verleend voor een van de landen of openbare lichamen als regel medegelding heeft voor de overige landen of openbare lichamen, maakt dit niet anders. Bepalend voor het antwoord op de bevoegdheidsvraag en het daarmee samenhangende stelsel van rechtsbescherming is in het geval de vreemdeling meerdere landen of openbare lichamen wil bezoeken, de hoofdbestemming of, als de aanvraag daarover geen uitsluitsel biedt, de eerste bestemming.

In individuele gevallen kunnen de bevoegde autoriteiten ingevolge artikel 6 op gronden die verband houden met de openbare orde of de nationale veiligheid medegelding van een visum voor hun land of voor de openbare lichamen onthouden. De autoriteit van land A die op een aanvraag beschikt is dan op het verzoek van autoriteit van land B gehouden om, bij verlening van een visum, aan dat visum een territoriale beperking te verbinden. Als een dergelijke beschikking van autoriteit A in rechte wordt aangevochten, zal bij de beoordeling van dat geschil de beslissing van de bevoegde autoriteit B als een gegeven worden beschouwd. Indien de vreemdeling toch land B wenst te bezoeken ligt het in de rede om een afzonderlijke aanvraag in te dienen met (hoofd)bestemming land B. Tegen een weigering van de bevoegde autoriteit B kan dan in rechte worden opgekomen.

Mutatis mutandis geldt hetzelfde in het geval de autoriteit van land A de verstrekking van een visum weigert naar aanleiding van het oordeel van de minister van Buitenlandse Zaken dat het belang van de internationale betrekkingen aan de verlening van het visum in de weg staat (artikel 13). In rechte zal bij de toetsing van die beslissing van autoriteit A het oordeel van de minister van Buitenlandse Zaken een gegeven zijn.

De herziening van de staatkundige structuur van het Koninkrijk brengt mee dat het Koninkrijk uit vier landen zal bestaan: Nederland, Curaçao, Aruba en Sint Maarten. Van het land Nederland zullen als openbaar lichaam deel uitmaken Bonaire, Sint Eustatius en Saba. De definitiebepalingen in artikel 1 sluiten hierbij aan.

Onderdeel a. De definitie van «vreemdeling» bakent in het voorstel van rijkswet de kring van personen af waarop een visumplicht van toepassing kan zijn.

Onderdeel e. Aangezien Europese regelgeving reeds een vrijwel uitputtend wettelijk regime voor de visumverlening tot het het zogenoemde Schengengebied bevat, kan in dit onderdeel volstaan worden met een definitie die geldt voor de landen en de openbare lichamen.

Onderdeel f. Uit oogpunt van wetgevingseconomie wordt in het voorstel van rijkswet de term «bevoegde autoriteit» gebezigd. Ingevolge onderdeel f is de minister van Buitenlandse Zaken de bevoegde autoriteit voor de openbare lichamen. Voor Curaçao, Aruba en Sint Maarten zijn de desbetreffende landsministers bevoegde autoriteit. Omdat de portefeuilleverdeling tussen de verschillende landsministers een aangelegenheid voor de landen zelf is en deze bij een kabinetswisseling of ook tussentijds kan veranderen wordt in het onderhavige voorstel van rijkswet volstaan met de formulering «wie het aangaat».

Onderdelen g en h. Gebleken is dat de term «geldigheidsduur» met betrekking tot een visum tot dusverre in twee betekenissen gebruikt wordt: zowel het tijdvak waarbinnen na afgifte van een visum daarvan gebruik kan worden gemaakt voor het verkrijgen van toegang (de «houdbaar tot» datum) als de maximale duur van het geoorloofd verblijf dat een houder aan het visum kan ontlenen (in het Schengengebied bedraagt deze periode voor een gewoon reisvisum ten hoogste negentig dagen). Om verwarring te voorkomen, wordt in het voorstel van rijkswet het begrip «geldigheidsduur» uitsluitend in de eerste betekenis gebezigd. Zodra de geldigheidsduur verstreken is, kan het visum niet meer gebruikt worden voor het verkrijgen van toegang. Wenst betrokkene alsnog toegang te verkrijgen, dan zal opnieuw een visumaanvraag moeten worden gedaan. Voor de maximale duur van het geoorloofd verblijf introduceert het voorstel van rijkswet de term: verblijfstermijn. Op grond van landsregelgeving kunnen de landen aan het bezit van een visum een verblijfstermijn verbinden. Niettemin is het mogelijk om daarvan af te zien en de duur van het geoorloofde verblijf vast te stellen bij de grensoverschrijding. Dit is de praktijk die Aruba volgt.

Onderdeel i. Het onderhavige voorstel van rijkswet biedt geen uitputtende regeling. Voor de afzonderlijke landen en openbare lichamen kunnen bepalingen van het voorstel bij landsregelgeving worden uitgewerkt. Voor de openbare lichamen is dat een regeling van de minister van Buitenlandse Zaken. Voor Curaçao, Aruba en Sint Maarten spreekt het voorstel van rijkswet zich niet uit over het niveau van de desbetreffende landsregels. Het ligt op de weg van de daartoe bevoegde landsorganen om een keuze te bepalen die past bij de wetgevingssystematiek en -cultuur van het desbetreffende land.

De landsautoriteiten zijn ingevolge artikel 1, onder f, bevoegd tot het beslissen op visumaanvragen voor toegang tot de landen. Die bevoegdheidsuitoefening zal gebonden zijn aan de bepalingen van de rijkswet en aan het door de minister van Buitenlandse Zaken gevoerde beleid op het terrein van de buitenlandse betrekkingen. Dat beleid is kenbaar uit onder andere de Memorie van Toelichting bij de Rijksbegroting en de (schriftelijke) gedachtewisseling tussen minister en Staten-Generaal e.d. Een geconsolideerde verankering van het beleid inzake de buitenlandse betrekkingen, bijvoorbeeld in een circulaire, stuit op bezwaren. Het is daarvoor te zeer fluïde. «In een geglobaliseerde wereld kunnen we elke minuut van de dag worden geconfronteerd met gebeurtenissen die elders in de wereld plaatsvinden». Dit citaat uit de memorie van toelichting bij de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken voor het jaar 2010 (32 123 V, nr. 2, blz. 12) illustreert de onmogelijkheid om het buitenlands beleid in een circulaire of een daarmee vergelijkbaar document te verankeren. Dit geldt evenzeer voor het visumbeleid als onlosmakelijk onderdeel van het buitenlands beleid. Dat neemt niet weg dat bij de vormgeving en toepassing van dat visumbeleid acht wordt geslagen op een aantal bakens en aandachtspunten. Tot die bakens behoren resoluties van de Verenigde Naties, meer in het bijzonder resoluties waarbij sancties jegens landen en personen en organisaties worden ingesteld. Dergelijke sancties werken door in het visumbeleid van het Koninkrijk, zowel bij de beoordeling van afzonderlijke visumaanvragen als bij invoering of opheffing van een visumplicht voor vreemdelingen die onderdaan zijn van bepaalde staten.

De besluitvorming ten aanzien van de invoering of afschaffing van een visumplicht wordt mede beheerst door de aard van de betrekkingen met de desbetreffende staten, door overwegingen op het terrein van de veiligheid en door het democratische gehalte van het bestuur. Voorts komen daarbij aan de orde de mogelijke gevolgen van de afschaffing van de visumplicht voor een land voor de betrekkingen met een ander land.

Ook kan visumverlening met het oog op het bijwonen van een bijeenkomst van een oppositionele beweging die het geweld niet schuwt, de betrekkingen met het desbetreffende land schaden.

Het voorstel van rijkswet voorziet in een regelmatig overleg over aangelegenheden die de toepassing van de wet ten aanzien van de landen en de openbare lichamen betreffen. Dit overleg is bij uitstek het platform om ontwikkelingen in het buitenlands beleid en de consequenties daarvan voor de visumpraktijk kenbaar te maken, toe te lichten en daarover van gedachten te wisselen.

Conform internationaal gebruik geldt als uitgangspunt dat vreemdelingen visumplichtig zijn als zij toegang verlangen. De bepaling dat voor de toegang «een visum, verleend op grond van deze rijkswet» is vereist, brengt mee dat in landsregelgeving geen andere «visa» kunnen worden geïntroduceerd die aanspraak op toegang zouden kunnen bieden.

Het enkele bezit van een visum geeft geen aanspraak op toegang. Het visum is een momentopname en staat er niet aan in de weg dat aan de grens wordt geverifieerd of de vreemdeling aan de vereisten voor een geoorloofd verblijf voldoet, bijvoorbeeld het beschikken over voldoende middelen van bestaan. De bepaling dat de eerste volzin onverlet laat hetgeen overigens bij of krachtens enig wettelijk voorschrift omtrent de toegang en de toelating tot het verblijf in de landen en de openbare lichamen is bepaald, geeft hieraan uitdrukking. Gebruikelijk is dat aan het visum een verblijfstermijn is verbonden. Dit artikellid staat er evenwel niet aan in de weg dat eerst bij het verkrijgen van toegang, de feitelijke grensoverschrijding, wordt bepaald hoe lang de vreemdeling verblijf mag houden. De verblijfstermijn wordt bij of krachtens regeling van de minister van Buitenlandse Zaken – voor de openbare lichamen – of op voet van landsregelgeving – voor de landen – vastgesteld.

Het tweede lid verschaft de minister van Buitenlandse Zaken de bevoegdheid om in overeenstemming met de landsautoriteiten vreemdelingen van bepaalde nationaliteiten en vreemdelingen die behoren tot een bepaalde categorie vrij te stellen van de visumplicht. Deze bevoegdheid kan bijvoorbeeld worden benut om vreemdelingen die in het bezit zijn van een verblijfstitel voor een van de landen waarop het Schengen-acquis van toepassing is van de visumplicht vrij te stellen.

Bij de besluitvorming om de visumplicht voor bepaalde nationaliteiten of categorieën vreemdelingen af te schaffen, houdt de minister rekening met overwegingen van buitenlands beleid, openbare orde, nationale veiligheid, economische belangen e.d. Als de minister gebruik maakt van zijn bevoegdheid om vrijstelling te verlenen van de visumplicht, streeft hij daarbij naar harmonisatie binnen het Koninkrijk. Dit sluit niet uit dat onderscheid gemaakt wordt tussen de verschillende delen van het Koninkrijk met het oog op de belangen van de landen en de openbare lichamen, meer in het bijzonder hun economische belangen.

Deze bepaling bevat criteria voor visumverlening die zowel voor de landen als voor de openbare lichamen van toepassing zijn. Het belang van de internationale betrekkingen mag zich niet tegen visumverlening verzetten. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de te verwachten schade voor de bilaterale relaties als een visumaanvraag van de leider van een gewelddadige oppositiebeweging zou worden gehonoreerd.

Wat een «geldig reisdocument» is moet worden verstaan in het licht van de internationaal gangbare praktijk. Van belang is dat het document gesteld is in een begrijpelijke taal, is afgegeven door een bevoegde instantie en dat het voldoet aan de echtheidskenmerken van het document.

In bijzondere gevallen kan, als een toetsing aan de criteria, genoemd in het eerste lid, voor betrokkene tot een negatief resultaat leidt, toch een visum worden verleend. Van «klemmende redenen van humanitaire aard» kan sprake zijn indien betrokkene toegang verlangt voor een medisch noodzakelijke ingreep die in het land van herkomst niet verricht kan worden of voor het bijwonen van de begrafenis van een familielid.

Omdat de interpretatie van de begrippen openbare orde, nationale veiligheid en voldoende middelen van bestaan mede bepaald wordt door lokale, op het desbetreffende land geldende, omstandigheden, kunnen op grond van het derde lid nadere regels gesteld worden.

Waar dat verlangd kan worden, rust de bewijslast dat aan de criteria voor visumverlening is voldaan, op de aanvrager. Zie ook artikel 10.

Het is van belang dat de vreemdeling na afloop van zijn verblijf de terugreis kan hervatten, en dat derhalve diens paspoort in de tussentijd niet is verlopen. Om onvoorziene vertragingen, bijvoorbeeld ontstaan door ziekenhuisopname, op te vangen is bepaald dat het paspoort nog ten minste drie maanden na afloop van het verblijf geldig moet zijn. In uitzonderlijke gevallen kan van dit vereiste worden afgeweken, in die zin dat met een kortere resterende looptijd, van tenminste een maand, kan worden volstaan. Als voorbeeld kan worden genoemd de vreemdeling die toegang verlangt voor het bijwonen van de begrafenis van een onverwacht overleden familied en die geen tijd meer heeft om zijn paspoort te verlengen of te vernieuwen.

Aan het visum kunnen beperkingen en voorschriften worden verbonden. Deze beperkingen en voorschriften moeten gevorderd worden door de belangen waarop de beoordeling van een visumaanvraag betrekking heeft, zoals het belang van de openbare orde, de nationale veiligheid of de goede internationale betrekkingen en kunnen bijvoorbeeld meebrengen dat de vreemdeling zich na terugreis meldt op de desbetreffende post of dat de vreemdeling zich gedurende zijn verblijf van politieke activiteiten onthoudt.

Zoals uit de definitie van het begrip visum blijkt, steunt de inwilliging van een visumaanvraag op een tijdgebonden waardering van de relevante toetsingscriteria, waaraan geen onherroepelijke rechten kunnen worden ontleend. De bevoegde autoriteit is dan ook bevoegd wijzigingen aan te brengen in het visum zoals het oorspronkelijk is verleend, zolang dat visum nog geldig is of een daaraan verbonden verblijfstermijn niet is verstreken. Dat kan – uiteraard – op verzoek van de vreemdeling, bijvoorbeeld met het oog op verlenging van het visum, maar ook ambtshalve indien achteraf blijkt dat de visumverlening onjuist was of indien gewijzigde omstandigheden zich tegen handhaving van het visum verzetten. Ook indien de vreemdeling de aan het visum verbonden verplichtingen niet naleeft kan aanleiding bestaan tot wijziging of intrekking. Dat betekent dat de resterende verblijfstermijn komt te vervallen. De bevoegde autoriteit kan – doordat een visum in de regel medegelding heeft voor alle landen in het Caribisch deel van het Koninkrijk en in de BES – een andere zijn dan de autoriteit die op de oorspronkelijke visumaanvraag heeft beslist. Dat vloeit voort uit de definitie van bevoegde autoriteit in artikel 1, onder f.

Het visum wordt, in de vorm van een visumsticker, in het reisdocument aangebracht, tenzij het reisdocument is verstrekt door een autoriteit van een niet door het Koninkrijk erkende mogendheid. In een dergelijk geval wordt het visum op een afzonderlijk «inlegvel» aangebracht. Deze aanpak kan ook worden gekozen als aanbrenging in het reisdocument feitelijk onmogelijk is omdat het paspoort «vol» is.

Dat de minister van Buitenlandse Zaken op grond van het tweede lid het model vaststelt, hangt samen met het belang van eenduidige veiligheidskenmerken en bevordert de doelmatigheid van werkprocessen.