Nr. 6 VERSLAG

De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel van wet van de leden Van der Ham, Van Tongeren en Heijnen houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot toevoeging van handicap en hetero- of homoseksuele gerichtheid als non-discriminatiegrond. Gaarne willen zij enkele opmerkingen maken en de indieners een aantal vragen voorleggen.

Allereerst merken de leden van de VVD-fractie op dat ook voor hen de gelijkwaardigheid van mensen van groot belang is. Gelijkwaardigheid is één van de liberale beginselen. Discriminatie op welke grond dan ook is niet toegestaan. Daarover willen de leden van de VVD-fractie geen enkel misverstand laten bestaan.

Het wetsvoorstel dient tot het toevoegen van de gronden «handicap» en «hetero- of homoseksuele gerichtheid» aan artikel 1 van de Grondwet. De indieners stellen dat toevoeging van deze gronden een sterk signaal afgeeft. De leden van de VVD-fractie vragen de indieners dit nader toe te lichten. Voorts stellen de indieners dat de toevoeging bijdraagt aan de herkenbaarheid van de Grondwet. Wat wordt daarmee bedoeld en hoe zien de indieners dat voor zich, zo vragen de leden van de VVD-fractie.

De leden van de PVV-fractie hebben kennis genomen van het voorstel van wet van de leden Van der Ham, Van Tongeren en Heijnen houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot toevoeging van handicap en hetero- of homoseksuele gerichtheid als non-discriminatiegrond.

Het voorstel heeft tot strekking om aan artikel 1 een toevoeging te doen in de vorm van de explicitering dat een handicap en/of hetero- of homoseksuele gerichtheid als non-discriminatiegrond aan te merken is. Zij beoordelen het voorstel als volstrekt overbodig en vinden het slechts een vorm van symboolpolitiek.

Voor de leden van de CDA-fractie is de kern van de discussie over het voorliggende wetsvoorstel gelegen in de vraag, welke functie de Grondwet naar het oordeel van indieners heeft. Indieners stellen onder meer, dat «expliciete opname in de Grondwet een werking voor onderling maatschappelijk verkeer en draagt het bij aan de herkenbaarheid van de Grondwet» (MvT blz. 2). Kunnen indieners nader invullen wat «een werking» inhoudt? Kunnen indieners in dit verband ook ingaan op de vraag, wat zij verstaan onder «bijzondere waarborg» en «aanmoediging» (MvT blz. 6). De leden van de CDA-fractie vragen indieners hun opvatting uiteen te zetten over de aard en de functie van de Grondwet, zowel juridisch als maatschappelijk. In hun reactie op het advies van de Raad van State (blz. 7) stellen indieners vast, «dat rond gelijke behandeling het maatschappelijk debat en bewustwording net zo belangrijk is als de strikt juridische verankering van gelijke behandeling». Is de Grondwet naar het oordeel van indieners aanjager van maatschappelijk debat en bewustwording, of juist vrucht daarvan?

Met de Raad van State zijn de leden van de CDA-fractie van mening, dat de Nederlandse Grondwet een sober karakter heeft. Mede daarom moet de noodzaak van een voorstel tot wijziging van de Grondwet voldoende vaststaan en moet de discussie over wijzigingen daarover voldoende zijn uitgekristalliseerd. In dit verband vragen de leden van de CDA-fractie, of indieners met hen van mening zijn, dat de wijziging van een grondwetsartikel bij voorkeur dient te geschieden in het kader van een algehele herziening van de Grondwet. Zo nee, kunnen indieners nader onderbouwen waarom een wijziging van één artikel op dit moment noodzakelijk is.

De leden van de CDA-fractie vragen indieners nader in te gaan op de conclusie die de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties indertijd trok uit het rapport van de Commissie rechtsgevolgen non-discriminatiegronden artikel 1 Grondwet (TK 29 355, nr. 28): «De Commissie komt in haar rapport tot de conclusie dat het opnemen van een bepaalde grond in artikel 1 Grondwet «niet per definitie leidt tot een structurele verhoging van het niveau van rechtsbescherming van de desbetreffende grond». Daarnaast waarschuwt de commissie voor opname van extra gronden in artikel 1 Grondwet, vanwege de mogelijke inflatoire werking die dit zou kunnen hebben op de werking van het huidige grondwetsartikel. Ik beschouw dit rapport dan ook als een positief signaal, in die zin dat ons huidige artikel 1 Grondwet kennelijk àlle personen – zonder onderscheid – de nodige bescherming verleent tegen discriminatie.»

De leden van de CDA-vragen de indieners, wat naar hun oordeel de juridische en maatschappelijke gevolgen zijn van het ontbreken van de gronden «handicap» en «hetero- of homoseksuele gerichtheid» in de tweede volzin van artikel 1 van de Grondwet. Met andere woorden: welk probleem wordt opgelost met het voorliggende initiatiefwetsvoorstel?

Het wordt de leden van de SGP-fractie uit de toelichting niet helemaal duidelijk wat de indieners concreet beogen met het voorliggende wetsvoorstel. Kunnen de indieners aangeven of zij de indruk hebben dat er als gevolg van het niet in de Grondwet opgenomen zijn van beide gronden echt problemen zijn ontstaan of dat het voorstel vooral een politieke keuze is om twee gronden expliciet te benoemen. In hoeverre is het opnemen van beide gronden een noodzakelijke voorwaarde om de door hen beoogde gelijke behandeling te bewaken en te verbeteren? Graag ontvangen zij hierop een toelichting.

De indieners zien als één van de doelen van het wetsvoorstel dat het bijdraagt aan «een werking voor onderling maatschappelijk verkeer». Graag ontvangen de leden van de SGP-fractie een toelichting op dit doel. Wat moeten zij zich hierbij concreet voorstellen? Zijn de grondrechten niet in de eerste plaats bedoeld als waarborg voor burgers tegen de overheid? In hoeverre zien de indieners ook een (beoogde) maatschappelijke, horizontale doorwerking van deze grondrechten?

Ook willen de indieners zorgen voor een «bijdrage aan de herkenbaarheid van de Grondwet». Wat bedoelen zij hiermee precies? Hebben zij de indruk dat mensen met een handicap of met een homo- of heteroseksuele gerichtheid zich niet voldoende beschermd weten door de Grondwet?

De leden van de VVD-fractie vragen waarom er een juridische noodzaak is voor de toevoeging. Discriminatie van personen op grond van «seksuele gerichtheid en handicap» is al verboden op grond van nationale regelgeving en het internationale recht. Zij verwijzen daarbij naar de opsomming van wetten en verdragen, genoemd door de Raad van State. Voorts hebben de leden van de VVD-fractie de indruk dat ook de indieners van mening zijn dat er door toevoeging van de voorgestelde gronden in feite materieel niets verandert, omdat «handicap» en «hetero- en homoseksuele gerichtheid» al onder artikel 1 van de Grondwet vallen, namelijk de zinsnede «op welke grond dan ook». Daar komt bij dat de indieners zelf aangeven dat sinds de totstandkoming van het huidige artikel 1 de gelijke behandeling zowel in wetgeving als in maatschappelijk draagvlak juist is versterkt. Wat is nu de meerwaarde van de toevoeging? Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie van de indieners. Naar de mening van de leden van de VVD-fractie biedt de huidige tekst van artikel 1 ruime bescherming tegen discriminatie op grond van «handicap en hetero- of homoseksuele gerichtheid». Er is bescherming ook voor gronden die niet expliciet in de Grondwet worden genoemd.

Waarom zou niet kunnen worden volstaan met «discriminatie op welke grond dan ook» is niet toegestaan, zo vragen de leden van de VVD-fractie. Hier zijn toch alle denkbare gronden onder te brengen. Daarmee wordt voorkomen dat wordt gedacht dat de niet genoemde gronden minder ernstig zijn. Ook is het dan niet meer relevant of een rechter al of niet waarde toekent aan het feit dat een bepaalde grond in de Grondwet is benoemd of niet. De mogelijkheid dat de ene discriminatiegrond al of niet zwaarder zou zijn dan de andere verdwijnt door een algemene bepaling. Kortom, met een algemene bepaling is er niet meer het probleem dat de kans bestaat dat in de jurisprudentie verschil wordt toegekend in de behandeling van discriminatie op benoemde of onbenoemde gronden. Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie van de indieners.

De leden van de VVD-fractie merken op, dat als de voorgestelde gronden in artikel 1 worden opgenomen, er vervolgens een discussie kan ontstaan over het opnemen van nog meer specifieke gronden, zoals bijvoorbeeld «leeftijd». Hoe zien de indieners dat? Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie.

De leden van de PvdA-fractie merken op dat de discussie de afgelopen jaren ging over de noodzaak van deze vorm van uitbreiding van het non-discriminatiebeginsel omdat discriminatie volgens de grondwet niet is toegestaan. Echter zijn er reeds vijf gronden nadrukkelijk benoemd in de grondwet waarop discriminatie niet is toegestaan: godsdienst, levensovertuiging, ras, politieke gezindheid, geslacht. Dat impliceert dat andere gronden waarop discriminatie plaatsvindt van een andere orde zouden kunnen zijn dan de vijf reeds benoemde. Om aan onduidelijkheid en eventuele misvattingen omtrent discriminatie een einde te maken, zien de leden van de PvdA fractie veel meerwaarde in het opnemen van deze twee gronden in artikel I.

Een grote meerwaarde van deze wet ligt volgens de leden in het feit dat de grondwet van grote waarde is en dat aan de grondwet een grote symbolische betekenis wordt toegedicht. Als in de grondwet expliciet wordt vermeld dat discriminatie op grond van homoseksualiteit of handicap niet mag, is dat van grote waarde voor de maatschappij en het geeft de betrokken mensen moed en waardigheid. Ook biedt het de betrokken mensen bescherming t.o.v. de wetgever en de rechter. De leden onderschrijven daarmee de analyse van de cie. rechtsbescherming die ook door de indieners wordt aangehaald. Het argument uit 1983 dat het hebben van een handicap impliceert dat gelijke behandeling niet altijd mogelijk is, en dat daarom is afgezien van het benoemen van handicap als non-discriminatiegrond, vindt de PvdA niet overtuigend. Juist gelijkwaardigheid moet centraal staan in dit artikel van de grondwet; ongeacht of iemand wel of niet gehandicapt is of homoseksueel.

De leden van de CDA-fractie merken op dat de indieners «een punt waarop opname van handicap en hetero- of homoseksuele gerichtheid kunnen leunen», als de duidelijke wens vanuit maatschappelijke organisaties beschouwen. (MvT blz. 10). Indieners noemen in dit verband de Commissie Gelijke Behandeling (CGB), het COC en het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP). In hun reactie op het advies van de Raad van State (blz. 9) stellen indieners, dat «de afgelopen decennia, zowel organisaties voor gehandicapten en chronisch zieken, als organisaties die zich bezighouden met homo-emancipatie bij herhaling [hebben] aangedrongen op wijziging van artikel 1 GW, zoals indieners beogen». De leden van de CDA-fractie vragen, of het juist is dat het COC heeft gepleit voor opneming van «handicap» en dat de Chronisch zieken en Gehandicapten Raad (CG-Raad) heeft gepleit voor opneming van «hetero- en homoseksuele gerichtheid».

De indieners stippen in de MvT (blz. 10–11) kort de suggestie aan, om als alternatief voor het opnemen van meer gronden juist alle expliciet benoemde gronden te laten vervallen. De leden van de CDA-fractie vragen de indieners nader in te gaan op de bedoelde discussie. Wat bedoelen zij met de stelling, dat het volledig schrappen van de gronden, het vraagstuk of een discriminatiegrond al dan niet «bij voorbaat verdacht» is, wellicht zelfs ontransparanter maakt? Wat verstaan zij onder «maatschappelijke herkenbaarheid» van de Grondwet? Deze leden vragen indieners een nadere beschouwing te geven over overeenkomsten en verschillen tussen wel en niet expliciet genoemde gronden.

De leden van de CDA-fractie onderschrijven het belang van de bestrijding van discriminatie op grond van handicap en op grond van homoseksuele gerichtheid. Op dit punt verschillen zij niet met indieners van mening. Deze leden onderschrijven het uitgangspunt voor het homo-emancipatiebeleid, dat het verbod op discriminatie van homoseksuelen is een ononderhandelbare norm in de Nederlandse samenleving. Uitgangspunt was, is en blijft: de bescherming van de menselijke waardigheid en het kunnen meedoen aan het maatschappelijke leven op voet van gelijkheid, ongeacht seksuele gerichtheid. Terecht halen indieners op dit punt de beleidsbrief homo-emancipatiebeleid 2005–2007 van het kabinet-Balkenende IV aan (TK 27 017, nr. 11). Deze leden onderschrijven ook het beleid tot bevordering van deelneming op gelijke voet aan het maatschappelijk leven van gehandicapten en chronisch zieken, dat onder meer vorm gekregen heeft in de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte.

De leden van de CDA-fractie zijn het met indieners eens, dat het toevoegen van de gronden «handicap» en «hetero- of homoseksuele gerichtheid» in de eerste plaats dient bij te dragen aan de bestrijding van het materieel ontzeggen van gelijke behandeling of materieel het ontbreken van gelijke kansen op die gronden (MvT blz. 11). Juist op dit punt hebben indieners hen echter nog niet overtuigd. De leden van de CDA-fractie zijn van mening, dat discriminatie op grond van hetero- of homoseksuele gerichtheid of op grond van handicap evenzeer valt onder de reikwijdte van het discriminatieverbod in artikel 1 van de Grondwet, als discriminatie op een van de gronden die daarin met name zijn genoemd. Delen de indieners deze mening?

In de paragraaf over de maatschappelijke acceptatie van homoseksualiteit stellen indieners, dat uit diverse onderzoeken blijkt dat tolerantie nog steeds geen vanzelfsprekendheid is (MvT blz. 12). Indieners sommen tal van voorbeelden op. De leden van de CDA-fractie vragen indieners, welke effecten zij in de genoemde gevallen verwachten van wijziging van artikel 1 van de Grondwet.

De leden van de ChristenUnie-fractie delen het belang van een adequate rechtsbescherming van genoemde categorieën. Deze leden vragen, in navolging van de Raad van State, het verschil tussen het opnemen van genoemde categorieën en het beroep op algemene gronden verder uit te werken.

Voorts vragen zij de indieners verder in te gaan op de kritiek van de Raad van State dat de grondwet vooral sober van aard dient te zijn.

Tot slot vragen de leden van de ChristenUnie-fractie de indieners helder uit een te zetten of, en welke, problemen zij voorzien met de nadere invulling van het voorgestelde non-discriminatiegrond van handicap.

De leden van de SGP-fractie komen in de toelichting op het wetsvoorstel geen voorstellen tot wijziging van andere wetten tegen die nodig zouden zijn als gevolg van dit voorstel tot Grondwetwijziging. Hebben de indieners het idee dat er geen aanpassing van andere wetgeving nodig is als gevolg van de voorgestelde wijziging van de Grondwet?

In dit licht hebben zij vraagtekens bij de stelling van de indieners in de reactie op het advies van de afdeling advisering van de Raad van State dat «er in onze huidige samenleving nog steeds wetten en regels zijn die op genoemde gronden vormen van ongerechtvaardigde ongelijke behandeling zijn». Hoe bedoelen de indieners dat? Moeten deze leden hierbij denken aan bijvoorbeeld de Embryowet en regelingen rond genetische selectie van embryo’s? Of denken de indieners hierbij aan andere wetten en regels? Bedoelen zij dat die wetten en regels in strijd zijn met de Grondwet, zoals die in de huidige vorm luidt? Is die stelling niet vreemd in het licht van het uitgangspunt dat het voorliggende wetsvoorstel alleen een verduidelijking beoogt te zijn van de reikwijdte van artikel 1 van de Grondwet?

Wat betreft de veronderstelde materiële meerwaarde merken de aan het woord zijnde leden op dat het opnemen van expliciete aanduidingen in de Grondwet van de gronden die vallen onder de reikwijdte van artikel 1 van de Grondwet in zekere zin onbeperkt is. De leden van de SGP-fractie vragen hoe de indieners tot de keuze van deze twee gronden zijn gekomen. Hebben de indieners ook overwogen andere gronden op te nemen, zoals bijvoorbeeld leeftijd of inkomen of het feit dat iemand al dan niet geboren is?

Over de interpretatie van het gelijkheidsbeginsel bij een handicap constateren de leden van de SGP-fractie dat de toegenomen mogelijkheden voor prenatale screening en termijnecho’s ervoor hebben gezorgd dat veel kinderen met een handicap al (ver) voor hun geboorte worden gediscrimineerd of zelfs het leven wordt ontzegd. Delen de indieners de opvatting van deze leden dat het gewenst is dat discriminatie van mensen met een handicap ook al voor hun geboorte moet worden voorkomen? In hoeverre biedt het opnemen van de grond handicap volgens de indieners een meerwaarde voor de bescherming van hun rechten? In hoeverre laat de Grondwet, voor en na een wijziging zoals de indieners voorstellen, ruimte om selectie op grond van handicap toe te passen?

De leden van de SGP-fractie hebben de indruk dat de indieners in de paragraaf over de verhouding met andere non-discriminatiegronden een wat verwarrend onderscheid maken tussen de verschillende non-discriminatiegronden. Begrijpen deze leden het goed dat de indieners een onderscheid maken tussen enerzijds de gronden «handicap», «hetero- of homoseksuele gerichtheid», ras en geslacht en anderzijds de andere gronden die in artikel 1 zijn opgenomen? Horen de genoemde gronden volgens de indieners wél en de andere gronden niet of nauwelijks tot de menselijke waardigheid en de eigen identiteit van mensen? Op basis waarvan komen de indieners tot dit onderscheid? Brengt een dergelijk onderscheid geen verwarring over de precieze reikwijdte en hardheid van de genoemde non-discriminatiegronden?

Over de door de indieners geconstateerde onduidelijkheid welke zaken nu wel of niet onder de reikwijdte van artikel 1 vallen hebben de leden van de SGP-fractie ook een vraag. De indieners geven aan dat het volledig schrappen van de gronden zou betekenen dat niet duidelijk is of gronden «bij voorbaat verdacht» zijn. Waarom zou het volledig schrappen van alle gronden ervoor zorgen dat het vraagstuk ontransparanter wordt? Zou juist één algemene norm in plaats van een steeds verder uitbreidende rij met specifieke gronden niet meer duidelijkheid kunnen bieden?

Ten aanzien van de verhouding met andere grondrechten leeft bij de leden van de SGP-fractie nog een vraag. De indieners stellen met hun wetsvoorstel geen beperkingen op te willen leggen inzake meningsuitingen. De leden van de SGP-fractie vernemen graag wat de indieners hiermee concreet bedoelen.

De leden van de CDA-fractie vragen de indieners, hoe hun initiatiefvoorstel zich verhoudt tot het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap. Zijn de indieners van mening, dat ratificatie door Nederland impliceert, dat «handicap» behoort te worden opgenomen in de tweede volzin van artikel 1 van de Grondwet?

Indieners noemen voorbeelden van landen, waar handicap en/of hetero- of homoseksuele gerichtheid als verboden gronden van discriminatie zijn opgenomen in de Grondwet (MvT blz. 14). De leden van de CDA-fractie vragen indieners deze voorbeelden nader uit te werken. Welke discriminatiegronden worden nog meer vermeld in de Grondwet van de genoemde landen? Kennen deze landen ook een verzamelclausule als die in de tweede volzin van artikel 1, «… of op welke grond dan ook»?

De Raad van State constateert, dat het EHRM het onderscheid wegens seksuele oriëntatie, een grond die als zodanig niet expliciet genoemd is in artikel 14, op één lijn heeft gesteld met het onderscheid wegens geslacht. De leden van de CDA-fractie vragen indieners, hoe zij dit standpunt van het EHRM beoordelen. Is de door hen voorgestelde toevoeging van «hetero- en homoseksuele gerichtheid» aan de tweede volzin van artikel 1 GW in dit licht nog noodzakelijk?

Los van het feit of er al of niet redenen zijn om de genoemde gronden in artikel 1 van de Grondwet uit te breiden, vragen de leden van de VVD-fractie de indieners nader te motiveren waarom er is gekozen voor het begrip «hetero- of homoseksuele gerichtheid». Waarom is er niet gekozen voor het meer algemene begrip «seksuele gerichtheid» dan wel «seksuele geaardheid». Ook de Raad van State wijst er op dat de formulering «hetero- of homoseksuele gerichtheid» niet past binnen de systematiek van artikel 1 van de Grondwet. Daarin staan namelijk algemene gronden zonder specificatie. Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie van de indieners.

In hoeverre is overwogen om alleen «homoseksuele gerichtheid» te vermelden in artikel 1 van de Grondwet, dus zonder vermelding van «heteroseksuele gerichtheid»? Waarom wordt zowel het begrip «heteroseksuele gerichtheid» aIs het begrip «homoseksuele gerichtheid» vermeld? Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie van de indieners.