Nr. 87 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VEILIGHEID EN JUSTITIE

Bij de behandeling van de Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg (Wvggz) in de Tweede Kamer is een aantal moties aangenomen (Handelingen II 2016/17, nr. 52, item 8). In deze brief ga ik mede namens de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport in op de uitvoering van drie van die moties:

• A. De motie1 ingediend door de leden Bruins Slot en Dijkstra waarin mij werd verzocht inzicht te geven in de actieve regierol van het openbaar ministerie (OM), hoe die gerealiseerd gaat worden en de voortgang daarvan.

• B. De motie2 ingediend door het lid Bruins Slot met het verzoek om uw kamers op de hoogte te stellen van de kosten die bij verschillende ketenpartners gemoeid zijn met de uitvoering van de Wvggz.

• C. De motie3 door de lid Bouwmeester c.s. met het verzoek om met een richtlijn de open norm «onmiddellijk» nader in te vullen.

Om de actieve verzoekersrol gestalte te geven zet het OM in op de werving van extra Wvggz-officieren en secretarissen. Aangezien dit een behoorlijke opgave is, is het OM reeds gestart met het werven van officieren in opleiding. Bovendien is extra opleiding en training van officieren noodzakelijk. Beide betreffen meerjarige trajecten.

De Wvggz leidt tot een aanpast werkproces voor een groot aantal medewerkers. Een goed ICT-systeem kan hierbij ondersteuning bieden, zodat deze werkprocessen soepel en veilig verlopen. Er wordt geïnvesteerd in de ontwikkeling van een digitale werkomgeving, waarbij vooral de aansluiting met de geestelijke gezondheidszorg (GGZ) en de rechtspraak van belang is. Op dit moment is de gedachte dat er een model wordt onderzocht waarin de systemen van ketenpartijen zelf – onder hun eigen verantwoordelijkheid – geschikt worden gemaakt voor de Wvggz en onderling worden gekoppeld. De verantwoordelijkheid voor de informatie-uitwisseling tussen partijen in de fase waarin de zorgmachtiging wordt voorbereid, komt bij het OM te liggen.

Ten slotte wordt door het OM extra informatie toegevoegd aan het dossier ten behoeve van de beoordeling of sprake is van ernstig nadeel en verplichte zorg moet worden opgelegd4. De rechter beslist over verzoeken tot voortzetting van de crisismaatregel (nu nog: inbewaringstelling), of een zorgmachtiging.

De belangrijkste stappen die gezet moeten worden, zijn de uitbreiding van de keteninformatievoorziening en de werving en opleiding van extra OvJ’s en secretarissen. In het kader van het Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid is een aantal maatregelen doorgevoerd dat vooruitloopt op inwerkingtreding van de Wvggz. Zo zijn opleidingen, procesbeschrijvingen, werkinstructies en een uitgebreide kennissite beschikbaar gesteld.

Het verouderde informatiesysteem van het OM wordt herbouwd met het oog op een informatiesysteem dat ook voldoet aan de verplichtingen van de Wvggz. Daarbij gaat het onder andere om het kunnen verstrekken van een historisch overzicht van BOPZ-machtigingen van een persoon aan daartoe gerechtigde partners.

In het rapport van de commissie-Hoekstra5 zijn knelpunten gesignaleerd ten aanzien van de rol en de positie van het OM in de (gedwongen) GGZ enerzijds en de samenwerking tussen politie, justitie en de GGZ anderzijds. De aanbevelingen van de commissie-Hoekstra benadrukken het belang van de rol van de OvJ bij verplichte zorg. Naar aanleiding daarvan is het OM gestart met het Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid. In dat kader zijn alle parketten versterkt zodat nu in alle regio’s politiemutaties en justitiële documentatie worden toegevoegd aan het BOPZ-dossier. Daarnaast heeft het OM een pilot uitgevoerd in drie arrondissementen (Midden-Nederland, Rotterdam en Oost-Nederland). Daarin werd geëxperimenteerd met het (extra) verrijken van het BOPZ-dossier en de aanwezigheid van de OvJ ter zitting. Er is informatie van de reclassering en de sociale omgeving, informatie uit de veiligheidshuizen en pro Justitia-rapportages (voor zover beschikbaar en relevant) toegevoegd aan de dossiers. Daarnaast is de OvJ vaker aanwezig geweest ter zitting.

DSP-groep heeft tussen november 2016 en maart 2017 onderzocht onder welke voorwaarden dossierverrijking en de aanwezigheid van de officier ter zitting volgens betrokkenen meerwaarde hebben en wat de kosten en baten daarvan zijn6. Ik zal hieronder de bevindingen van de onderzoekers bespreken.

Het is onder de Wvggz van belang dat, naast het medische oordeel van de geneesheer-directeur als basis voor de aanvraag van een zorgmachtiging, alle relevante omgevingsinformatie (zorginhoudelijk, naasten en familie, lokaal domein, straf) gebundeld wordt ten behoeve van de rechterlijke toets. Het kan van toegevoegde waarde zijn als de OvJ de motivering van een verzoek om verlening van verplichte zorg ter zitting toelicht. Uit het evaluatieonderzoek blijkt dat die aanwezigheid in ieder geval wenselijk is in de volgende gevallen:

• – Als de persoon in kwestie een rol speelt in een lopende strafzaak en geconstateerd wordt dat het forensische zorgkader onvoldoende aansluit op de (acute) zorgbehoefte van de betrokkene. Soms ontstaat de noodzaak tot nauwe afstemming tussen het civielrechtelijke en strafrechtelijke kader, zodat zorgcontinuïteit wordt geborgd. De OvJ kan een schakelfunctie vervullen, omdat hij vanuit een beslissingsbevoegde positie gezamenlijk met de BOPZ-rechter de zorgalternatieven kan wegen.

• – Als de onderbouwing van de zorgmachtiging, gelet op de persoon in kwestie, extra toelichting behoeft. Dat kan zijn omdat niet duidelijk uit de stukken blijkt dat voldaan wordt aan het gevaarscriterium. Het kan ook zijn dat betrokkene toont dat hij mee wil werken aan een behandeling (wat de grond voor een gedwongen opname wegneemt) terwijl bekend is dat de betrokkene in het verleden juist weigerachtig gedrag heeft vertoond. In dergelijke gevallen kan de OvJ op grond van een mondelinge toelichting op het schriftelijke dossier een bijdrage leveren aan een afgewogen beslissing.

• – De situatie dat de voorliggende BOPZ-zaak (juridisch) complex is en bijvoorbeeld in nauwe samenhang gezien moet worden met nog lopende maatregelen in het forensische kader.

Er bestaat een verband tussen de beschikbaarheid van een verrijkt dossier voor de rechter en de noodzaak voor de OvJ om op de zitting aanwezig te zijn. Het zijn deels «communicerende vaten». De bevraagde rechters zijn van mening dat de aanwezigheid van de OvJ ter zitting meestal niet nodig is als politiemutaties, justitiële documentatie en een schriftelijke toelichting op de gevaarzetting toegevoegd zijn.

Ik ben van mening dat bovenstaande uitkomsten behulpzaam kunnen zijn bij de beoordeling van de noodzaak om ter zitting aanwezig te zijn. Het blijft echter steeds een individuele afweging, die zorgvuldig dient te geschieden en die per casus kan verschillen. Mocht de OvJ in een voorkomend geval niet aanwezig zijn en de rechter vindt diens aanwezigheid op de zitting toch noodzakelijk, dan kan de rechter de OvJ verzoeken alsnog te verschijnen.

Die conclusie past binnen het criterium voor de aanwezigheid ter zitting dat in het wetsvoorstel Wvggz is opgenomen: «de officier van justitie is op de zitting aanwezig, tenzij het evident is dat een nadere toelichting of motivering van het verzoek niet nodig is»7. Immers, hoe beter het verzoekschrift om een zorgmachtiging is gemotiveerd, des te minder noodzaak voor de OvJ om dat verzoekschrift ter zitting mondeling toe te lichten. Het criterium voor de aanwezigheid omvat een belangrijke rechtswaarborg op grond waarvan in elke individuele zaak een uitdrukkelijke afweging moet worden gemaakt of de aanwezigheid van de OvJ noodzakelijk is of niet. De beoordeling is aan de OvJ.

Anders dan de Wbopz stelt de Wvggz de behandeling van een persoon centraal, en niet langer zijn opname. Deze behandeling kan ook ambulant plaatsvinden. Daarnaast kent de Wvggz meer mogelijkheden om zorg op maat te bieden door een uitbreiding van de interventiemogelijkheden. Met deze nieuwe mogelijkheden kent de Wvggz een andere procedure voor de voorbereiding en uitvoering van verplichte zorg dan de Wbopz. De Wvggz is nog meer op samenwerking gericht. Dat heeft invloed op de werkwijze van ketenpartners. Op dit moment zijn zij aan het inventariseren wat de implementatie van de Wvggz betekent voor hun organisatie. Het is verder van belang te vermelden dat vele factoren de hoogte van deze kosten kunnen beïnvloeden, die op dit moment onbekend zijn. Daarom is op dit moment slechts een globale inschatting van de kosten beschikbaar.

Een voorbeeld is de ontwikkeling van het aantal zorgmachtigingen. De Wvggz wil verplichte zorg zoveel mogelijk voorkomen door vroegtijdige en kwalitatief goede zorg op basis van vrijwilligheid. Door vroegtijdig ingrijpen kan worden voorkomen dat een zorgmachtiging moet worden aangevraagd. Daardoor zou het aantal zorgmachtigingen, en daarmee de regeldruk, op termijn kunnen dalen. Ook kan mogelijk door vroegtijdig «licht» ingrijpen zwaarder ingrijpen worden voorkomen. Juist vanwege deze veranderende dynamiek zullen vanaf het moment van inwerkingtreding van de Wvggz de kosten en besparingen worden gemonitord.

Naarmate de implementatie vordert, zal de inschatting van die kosten nauwkeuriger worden. Hieronder wordt toegelicht hoe het OM, de gemeenten en de IGZ dat willen doen en hoe de kosten van het regio-overleg preciezer worden geduid.

Een belangrijk onderdeel van de kosten van de Wvggz voor het OM betreffen de kosten die samenhangen met de eerder genoemde aanwezigheid ter zitting. Bij aanvang van de BOPZ-pilot is al € 2,5 mln aan structurele middelen toegezegd aan het OM. Deze middelen zijn verstrekt om het OM in staat te stellen om de BOPZ-dossiers te verrijken en kunnen na invoering van de Wvggz hiervoor nog steeds gebruikt worden. Zoals eerder genoemd blijkt uit het evaluatieonderzoek van de BOPZ-pilot dat aanwezigheid van de officier ter zitting in het merendeel van de zaken niet nodig wordt geacht door rechters en officieren. Op dit moment is niet met zekerheid te zeggen hoe vaak de OvJ wel aanwezig zal (moeten) zijn ter zitting. Van 2018 tot de wetsevaluatie stel ik jaarlijks maximaal € 3 mln beschikbaar aan het OM om invulling te geven aan de actieve verzoekersrol. Voor de werving en opleiding is dat eenmalig € 1 mln in 2017 en € 1 mln in 2018.

Vanaf 1 januari 2018 zal worden gemonitord in welke BOPZ-zaken een officier aanwezig is. Bij de evaluatie van de Wvggz worden de criteria (die voortkomen uit het onderzoek van DSP-groep) opnieuw bezien en wil ik de kosten inzichtelijk hebben.

De partijen die betrokken zijn bij de uitvoering van de Wvggz werken gezamenlijk aan de inrichting van de keteninformatievoorziening in het ketenprogramma Wvggz. Het OM, GGZ Nederland, de Nederlandse Vereniging voor Psychiatrie (NVvP), MIND, de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), Politie, Rechtspraak en de ministeries van VWS en VenJ zijn gezamenlijk opdrachtgever van het ketenprogramma. Grote centrale investeringen voor één nieuwe centrale keteninformatievoorziening liggen niet in de rede omdat de aantallen zaken en reikwijdte daarvan binnen de Wvggz beperkt zijn en dit moeilijk realiseerbaar is. Daarom hebben de ketenpartijen gekozen voor een ander scenario om de informatievoorziening tussen partijen soepel en veilig te laten verlopen.

De kernelementen van het scenario dat de partijen van het ketenprogramma de komende periode nader willen onderzoeken zijn de volgende.

• – Er is sprake van twéé ICT-systemen met een centrale functie:

  • • een systeem bij het OM dat de regie functie van het OM ondersteunt voor het zorgmachtiging-proces én het landelijk overzicht van zorgmachtigingen en crisismaatregelen bevat;

  • • een systeem voor de crisismaatregel binnen het gemeentelijk domein.

• – De GGZ instellingen willen met hun elektronische patiëntendossiers (EPD’s) zoveel mogelijk via een knooppunt koppelen met deze twee systemen, in het kader van het leveren van integrale zorg en het overzicht via eigen EPD behouden.

• – Betrokkenen en familieleden krijgen toegang door middel van een portaalfunctionaliteit.

• – De relevante politie- en justitie gegevens worden ontsloten via een inzage bij het OM (portaalfunctionaliteit).

Ten opzichte van de huidige Wet bopz stelt de Wvggz nieuwe eisen aan het toezicht en de handhaving door de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ). Gelet op de samenhang tussen de wetsvoorstellen Wvggz en de Wet zorg en dwang (Wzd), zal de IGZ de aanpassingen in het toezicht op verschillende sectoren8 die uit beide wetsvoorstellen voortvloeien, gezamenlijk ter hand nemen.

Het wordt mogelijk dat verplichte (of voor de Wzd: niet-vrijwillige) zorg ook buiten de accommodatie kan plaatsvinden. In de bijbehorende algemene maatregelen van bestuur (amvb’s) wordt bepaald voor welke vormen van gedwongen zorg dat geldt en welke regels dan van toepassing zijn. Met name dat laatste zal invloed hebben op de wijze waarop de IGZ toezicht zal gaan houden op deze wetten. De komende maanden ontwikkelt de IGZ, samen met de Inspectie Jeugd Zorg (IJZ), een toezichtplan voor zowel de Wvggz als Wzd, dat naar verwachting begin 2018 gereed zal zijn.

Als het handhavingsbeleid is afgerond, kan de IGZ een indicatie geven van de incidentele- en structurele kosten van de inrichting en uitvoering van de vereisten uit deze wetten. Daarnaast zal de IGZ verschillende interne werkprocessen aanpassen en, in verband met de overgangsfase vanuit de BOPZ, een specifiek scholingstraject voor inspecteurs organiseren.

De IGZ neemt deel aan het voornoemde ketenprogramma Wvggz, voorbereiding en investeringen op gebied van ICT hebben derhalve ook hun effect op de IGZ.

Een aantal nieuwe elementen in de Wvggz ten opzichte van de Wbopz is voor gemeenten van belang.

• – Het verkennend onderzoek dat de gemeente moet verrichten als zij een melding krijgt dat de noodzaak tot verplichte geestelijke gezondheidszorg van een persoon onderzocht zou moeten worden9. De Wvggz geeft het wettelijke kader voor het verkennend onderzoek en benoemt de waarborgen voor de afhandeling jegens de melder.

• – Met de crisismaatregel kan meer maatwerk worden geboden. Ook is meer informatie beschikbaar op basis waarvan de beslissing kan worden genomen en moet betrokkene zo mogelijk worden gehoord. Dat vraagt een intensieve voorbereiding van alle betrokken partijen, waarbij in de implementatie een werkwijze moet worden afgesproken.

• – De opdracht voor de zorgaanbieder om de essentiële voorwaarden voor participatie onderdeel te laten zijn van het zorgplan. Over dat onderdeel moet de zorgaanbieder contact leggen met het college van burgemeester en wethouders, als die essentiële voorwaarden ontbreken.