Nr. 6 VERSLAG

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel tot Wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra, de Wet op het voortgezet onderwijs, de Wet educatie en beroepsonderwijs, de Wet op het hoger onderwijs en wetenñschappelijk onderzoek en de Wet medezeggenschap op scholen in verband met de versterking van de positie van personeel dat is belast met het geven van onderwijs.

De leden onderkennen het belang van zeggenschap van leraren in het ontwikkelen en uitvoeren van het onderwijskundig- en kwaliteitsbeleid van de school. De praktijkervaring en deskundigheid van docenten kan van grote waarde zijn om het onderwijsbeleid naar een hoger niveau te tillen. Er zijn genoeg voorbeelden van scholen waar het onderwijskundig beleid reeds tot stand komt in samenspraak met de leraren. Deze invloed is echter veelal afhankelijk van de welwillendheid van zowel schoolleiding als leraren om hier formele afspraken over te maken. Op veel scholen ontbreken deze afspraken nog. De leden vinden het dan ook een goede zaak dat dit wetsvoorstel scholen verplicht afspraken te maken met leraren over zeggenschap inzake het onderwijskundig- en kwaliteitsbeleid. De zeggenschap als zodanig wordt er niet door vergroot, maar het onderwerp kan in elk geval niet onbesproken blijven.

Wel willen deze leden opmerken dat genoeg ruimte moet bestaan om in alle vrijheid afspraken te maken op het niveau van de school. Met andere woorden: het wetsvoorstel mag niet «gekaapt» worden door koepelorganisaties die vervolgens via professionele statuten de zeggenschapsvoorwaarden min of meer «dichtregelen». Tevens zijn de leden van mening dat bij zeggenschap ook rekenschap hoort. Het onderhavige wetsvoorstel legt het maken van afspraken over zeggenschap meer formeel vast, maar laat het al dan niet maken van afspraken over de rekenschap vrijblijvend. Deze leden zijn van mening dat de docent als professional inspraak verdient in het onderwijskundig- en kwaliteitsbeleid, maar dat hij of zij dan ook professioneel moet worden aangesproken en afgerekend op het eigen functioneren. Dit gebeurt momenteel in teveel gevallen nog onvoldoende. De leden vragen een reactie van de regering op bovenstaande algemene zorgen en hebben verder aanleiding gezien tot het stellen van nadere vragen.

De leden vragen of de regering meer specifieke cijfers kan noemen uit de in 2009 onder leraren gehouden nulmeting zeggenschap. Graag willen de leden per sector weten welk percentage van de leraren aangeeft dat de zeggenschap over onderwijskundig beleid en kwaliteitsbeleid van de school niet formeel is vastgelegd. Hebben docenten in dit onderzoek ook aangegeven in hoeverre zij behoefte hebben aan inspraak? Zo ja, kan de regering cijfers noemen, zo vragen de leden.

De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel. Het is in hun ogen een onbetwistbaar uitgangspunt dat de leraar een centrale rol speelt in het onderwijs. Het is hun echter nog onvoldoende duidelijk hoe dit wetsvoorstel in de bestaande onderwijsstructuur tot praktische verbeteringen voor leraren zal leiden. Zij maken attent op het risico dat deze maatregel toch weer in een administratieve exercitie verzandt.

De leden vragen waarom de regering de vooronderstelling hanteert dat een wetsvoorstel nodig is om de positie van de leraar te kunnen verbeteren. Deze leden vragen of de ontwikkeling van convenanten er bijvoorbeeld niet op wijst dat ook op andere manieren efficiënte prikkels kunnen worden gecreëerd.

De leden vragen hoe de regering de stellige uitspraak onderbouwt dat de convenanten en het wetsvoorstel de verhouding tussen het bevoegd gezag en de leraar herstellen. Deze leden menen dat een dergelijke algemene uitspraak impliceert dat in de bestaande systematiek een onevenwichtigheid bestaat. Zij vragen of de regering het als een omissie beschouwt dat de voorgestelde wettelijke bepalingen tot nog toe in de onderwijswetgeving ontbreken. Wanneer deze uitspraak echter slechts op de feitelijke situatie in het onderwijs slaat, vragen deze leden waarom de regering veronderstelt dat een juridische maatregel die tot nog toe onnodig bleek het geschetste probleem zal oplossen.

De leden vragen eveneens of de regering erkent dat niet ten aanzien van alle scholen verondersteld mag worden dat de balans tussen bevoegd gezag en leraren verstoord is. Zij vragen hoe de regering rechtvaardigt dat deze scholen een nieuwe verplichting krijgen opgelegd, met de daarbij behorende lasten, terwijl dit voor hen geen verbetering oplevert. Deze leden vragen of de regering het wenselijk acht dat scholen die binnen hun schoolcultuur de positie van leraren tot hun recht laten komen, gedwongen worden tot een formalisering. In dit licht vragen zij of het niet de voorkeur verdient om de verplichting te schrappen dat formele regelingen voor werkoverleg worden vastgesteld.

De leden vragen of dit wetsvoorstel een oplossing voor de juiste problemen biedt. Deze leden constateren dat in veel gevallen niet zozeer behoefte is aan nieuwe regelingen, als wel aan helderheid over de organisatie rond besluitvormingsprocessen. Deze leden hadden daarom verwacht dat allereerst aan een oplossing voor dit probleem zou worden gewerkt.

De leden van de VVD-fractie merken op dat de in de sectorale convenanten LeerKracht van Nederland staat dat professionele ruimte voor docenten ook behelst dat men rekenschap geeft over de kwaliteit van het werk. Hoe wordt deze passage in de praktijk toegepast? Is de regering van mening dat leraren momenteel voldoende worden beoordeeld, beloond en afgerekend op hun individuele prestaties? Zo ja, waarom?

Heeft de regering overwogen ook in wetgeving op te nemen dat scholen afspraken moeten maken over rekenschap? Zo ja, wat waren hier de afwegingen en waarom is uiteindelijk niet voor wetgeving gekozen? Zo neen, waarom niet, zo vragen de leden.

De leden van de VVD-fractie vragen in hoeverre momenteel op docentenopleidingen aandacht wordt besteed aan onderwijskundig- en kwaliteitsbeleid van scholen. Acht de regering docenten voldoende in staat over dit beleid mee te praten, of zou meer aandacht hiervoor op docentenopleiding nodig of wenselijk zijn?

Signaleert de regering een spanning tussen het enerzijds baseren van onderwijskundig- en kwaliteitsbeleid op «evidence based» kennis ten aanzien van onderwijs en anderzijds op de opvatting van docenten in de school? Zo ja, hoe wordt voorkomen dat inspraak van docenten leidt tot een slechter onderwijskundig- en kwaliteitsbeleid?

De regering stelt dat het in dit wetsvoorstel gaat om de interne zeggenschap als leraar in een team, in plaats van interne zeggenschap van de leraar als solist. Het wetsvoorstel regelt daarom de zeggenschap op het niveau van het lerarenteam. Is de regering het met de leden eens dat ook ruimte moet bestaan voor afwijkende opvattingen van individuele docenten en de invloed van een docent op het onderwijskundig beleid niet volledig afhankelijk mag zijn van «de groepsmening»? Zo ja, hoe wordt ruimte voor individuele zeggenschap gewaarborgd? Zo neen, waarom niet, zo vragen de leden.

Over de regeling voor het werkoverleg waarin afspraken moeten worden gemaakt over interne zeggenschap bestaat instemmingsrecht via het personeelsdeel van de medezeggenschapsraad. Betekent dit dat ook niet-onderwijskundig personeel kan meebeslissen over de regeling inzake inspraak van het onderwijskundig personeel? Zo ja, waarom is hiervoor gekozen?

Het wetsvoorstel adresseert het bevoegd gezag en leraren, niet de sector. Waarom acht de regering het dan toch nodig dat sectorale afspraken worden gemaakt over zeggenschap? Zou dit niet louter moeten fungeren als leidraad, in plaats van te worden overgenomen volgens het principe «comply or explain»? Zo ja, waarom krijgt de sector dan toch de ruimte het professioneel statuut het karakter te geven van een «comply or explain» regeling, zo vragen de leden.

De leden van de CDA-fractie hebben steeds benadrukt dat ruimte voor de leraar van wezenlijk belang is voor de kwaliteit van onderwijs. Dit geldt ook voor de betrokkenheid van ouders. Op alle niveaus zou, zo menen deze leden, meer sprake moeten zijn van coöperatie.

De vraag daarbij is natuurlijk hoe die ruimte wordt begrensd. Zij kan, zo menen de leden, niet grenzeloos zijn, want het wordt begrensd door de bepalingen van artikel 23 van de Grondwet en zaken als kerndoelen en referentieniveaus. Bovendien maakt de leraar altijd deel uit van een team. In die zin vragen de leden waarom er niet voor gekozen is de zeggenschap vast te leggen op het niveau van lerarenteams, terwijl wel de keuze is gemaakt om de zeggenschap van leraren in een apart wetsvoorstel vast te leggen. In de memorie van toelichting wordt aangegeven dat het niveau van de lerarenteams het meest aangewezen niveau is, maar toch wordt er niet voor gekozen om het vast te leggen om recht te doen aan de verschillen tussen scholen. De leden vragen wat op scholen dan het meest geëigende niveau is, indien dit niet het lerarenteam is. Verder vragen deze leden wat de betekenis is van dit wetsvoorstel voor de positie van het onderwijsgevend personeel. Het mag nooit zo zijn dat een docent zich allereerst uitvoerder van opdrachten voelt, zo menen de leden.

Het wetsvoorstel geeft een spanningsveld, dat ook naar voren komt in onder andere het advies van de Raad van State. De leden zijn het eens met het niet volledig afbakenen van de mate van zeggenschap van docenten. Die ruimte moet er voor iedere school zijn en blijven. Maar hoe wordt voorkomen dat de wet hiermee een papieren tijger wordt? Er worden immers geen minimumnormen vastgelegd in de wet waarover de zeggenschap van de docenten gaat. Wat is, zo vragen deze leden, de reden dat geen ondergrens wordt aangegeven.

De leden van de SP-fractie merken op dat de zeggenschap van leraren minimaal binnen een team wordt georganiseerd, zo wordt voorkomen dat er zeggenschap van de «leraar-als-solist» tot stand komt. Op welke wijze leidt het wetsvoorstel dan tot een centralere positie en een meer professionele ruimte voor de individuele leraar, zoals ook de Raad van State opmerkt, zo vragen de leden.

Wat voor visie heeft dit kabinet op zeggenschap van leraren binnen een school? Waarom is ervoor gekozen geen minimum te stellen aan de zeggenschap die de leraar in een school zou moeten hebben? Deze constructie heeft de schijn tegen dat de leraar op zijn school moet knokken voor extra inspraak. In hoeverre kan een leraar of lerarenteam het curriculum vaststellen? Kan een leraar of het lerarenteam beslissingen maken over de leermiddelen? Kunnen zij beslissen over beoordelingen? Bepaalt het lerarenteam hoe vaak en hoe lang wordt vergaderd over welke onderwerpen?

In de memorie van toelichting wordt gesteld dat het vanzelfsprekend is dat de zeggenschap van de leraar zich afspeelt binnen de (wettelijke) kaders. Waarom is er niet voor gekozen deze kaders te verbreden, zodat met er significant meer inspraak georganiseerd kan worden?

Er zijn geen bepalingen opgenomen over het niveau waarop de zeggenschap wordt georganiseerd. Bij grote besturen ligt het risico dat de zeggenschap ver van scholen en lerarenteams wordt georganiseerd. Waarom is ervoor gekozen dat dit minimaal op schoolniveau wordt georganiseerd, zo vragen de leden.

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen nadere toelichting op het niveau waarop de zeggenschap van leraren is belegd. Aangezien de wettelijke kaders, zoals vrijheid van inrichting, de autonomie van de leraar begrenzen, is het ook de vraag in hoeverre het beleggen van invloed op onderwijskundig beleid op het laagst mogelijke niveau mogelijk is. In hoeverre is het beleggen van zeggenschap op een zo laag mogelijk niveau van de onderwijsinstelling van invloed op de vrijheid van inrichting?

Voorts vragen de leden naar de invloed van artikel 23 van de Grondwet voor leraren op de werkvloer. Welke invloed heeft voorliggend wetsvoorstel? In de praktijk zal voor de leraar immers niets wijzigen aan statuten en afgesproken onderwijsbeleid, zo stellen de leden.

De leden van de SGP-fractie vragen de regering om een motivering voor de keuze van het woord zeggenschap. Deze leden merken op dat het woord zeggenschap een nog sterkere lading heeft dan het woord medezeggenschap, immers zeggenschap houdt in: het recht om over iets te beslissen. Deze leden vragen hoe de zeggenschap van de leraar over het onderwijskundig beleid te verenigen is met artikel 23 van de Grondwet, op grond waarvan de verantwoordelijkheid voor en zeggenschap over de organisatie van het onderwijs berust bij het bevoegd gezag. Deze leden constateren echter dat zeggenschap niet op twee plaatsen tegelijk kan liggen. Zij vragen daarom om een toelichting van de regering op deze conflicterende regeling. Wanneer het woord zeggenschap wordt gehandhaafd, menen deze leden dat in de wettekst moet worden gesteld dat leraren beschikken over zeggenschap binnen de onderwijskundige kaders van de school.

De leden vragen de regering om een aantal concrete voorbeelden dat illustreert op welke wijze dit wetsvoorstel tot praktische verbeteringen in de positie van de leraar leidt.

De leden van de CDA-fractie willen meer duidelijkheid over de begrenzing tussen de wet medezeggenschap scholen en dit wetsvoorstel. Waar liggen nu precies de verschillen? Waarom is er voor gekozen dit wetsvoorstel op te stellen en niet bijvoorbeeld de wet medezeggenschap op scholen2 aan te passen aan de nieuwe bepalingen? Gaarne ontvangen deze leden een nadere toelichting.

Zeggenschap van docenten is niet het enige waardoor kwaliteit van onderwijs verbeterd en gewaarborgd kan worden. De mate waarin hun professionaliteit gewaarborgd wordt, speelt hierin ook mee. Wat dat betreft kan er gedacht worden aan het belang van het bijhouden van het professionele niveau. Hoe verhoudt zich zeggenschap tot bredere waarborgen van de professionaliteit van docenten? Dit is des te belangrijker omdat in de nog te behandelen aangepaste wet op het onderwijstoezicht3 juist die bredere kwaliteit en professionaliteit van docenten onderdeel wordt van het onderzoek van de inspectie van het onderwijs.

De leden van de SGP-fractie vragen welke meerwaarde dit wetsvoorstel biedt boven de reeds bestaande regelingen en bevoegdheden. Zij noemen bijvoorbeeld de instemmingbevoegdheid van de medezeggenschapsraad ten aanzien van de vaststelling van het schoolplan. In het schoolplan komen juist de elementen aan bod die met het wetsvoorstel worden beoogd, namelijk het onderwijskundig beleid en de kwaliteit van het onderwijs.

De leden vragen waarom de regering niet besloten heeft deze maatregel een plaats te geven binnen de wet medezeggenschap op scholen. Deze leden constateren dat deze maatregel vooral een uitbreiding betekent van de bestaande medezeggenschap. Zij vragen of de wet medezeggenschap op scholen onder druk kan komen te staan wanneer nieuwe vormen van zeggenschap afzonderlijk in de diverse sectorwetten worden geregeld. Zij vragen welke legitimatie er is om tegen te gaan dat op termijn ook inspraak van andere betrokkenen in sectorwetten wordt verankerd, wanneer daar op een gegeven moment behoefte aan bestaat.

De leden van de PvdA-fractie vragen of de regering kan reageren op de stelling van de Raad van State en de Algemene Onderwijsbond dat het wetsvoorstel als zodanig niet leidt tot een centralere positie en meer professionele ruimte voor de individuele leraar. Deelt de regering het oordeel van de Algemene Onderwijsbond dat het wetsvoorstel pas waarde en zeggingskracht krijgt wanneer het ondubbelzinnig aangeeft dat daadwerkelijk het primaat ligt bij de leerkracht? Zo neen, waarom niet?

Voor het draagvlak verwijst de regering naar de ondertekening van convenanten door vakbonden en werkgevers en naar het positieve oordeel van een groep (ex-)leraren van het jaar. De leden vragen in hoeverre zo’n groep docenten, die de Stichting Beroepskwaliteit Leraren tot leraren van het jaar heeft uitgeroepen, voldoende zegt over de manier waarop mensen die in de dagelijkse onderwijspraktijk staan erover denken. Een belangrijke component van het leraarschap is ook de vakinhoud. Waarom werden vakinhoudelijke verenigingen niet geraadpleegd?

Kan de regering verduidelijken ten opzichte van wie leraren professionele ruimte kunnen uitoefenen: de vakgroep/het team, de werkgever/het management of ouders/leerlingen/deelnemers/studenten, zo vragen de leden.

De leden van de PvdA-fractie vragen welke overwegingen eraan ten grondslag liggen dat in artikel 29a, over deskundigheid en verantwoordelijkheid in het derde lid, anders dan bij het tweede lid, sprake is van «na overleg met de leraren»? Hoeft het bevoegd gezag volgens de regering geen overeenstemming te bereiken met de leraren over de organisatie van hun professionele zeggenschap, zo vragen de leden.