Dit wetsvoorstel strekt tot implementatie van het kaderbesluit nr. 2008/675/JBZ van de Raad van 24 juli 2008 betreffende de wijze waarop bij een nieuwe strafrechtelijke procedure rekening wordt gehouden met veroordelingen in andere lidstaten van de Europese Unie (hierna: het kaderbesluit). Het wetsvoorstel bevat geen andere regels dan die welke noodzakelijk zijn voor de implementatie van het kaderbesluit. Vóór 15 augustus 2010 dienen de lidstaten het kaderbesluit in nationale wetgeving te hebben omgezet.
Het doel van het kaderbesluit is te bewerkstelligen dat bij de beoordeling of sprake is van recidive niet alleen rekening wordt gehouden met vroegere veroordelingen van de betrokkene, uitgesproken door de eigen, nationale strafrechter, maar tevens met vroegere veroordelingen, uitgesproken door een strafrechter in een andere lidstaat van de Europese Unie. Een dergelijke regeling past in de ontwikkeling van de Europese Unie tot een gemeenschappelijke rechtsruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. Het vrij verkeer van personen in de Europese Unie vergemakkelijkt het reizen, werken, studeren of wonen in een andere lidstaat. Hierdoor neemt de kans toe dat personen in een andere lidstaat dan de lidstaat waarvan zij onderdaan zijn, een strafbaar feit begaan waarop een veroordeling volgt. Daarnaast leidt het beginsel van wederzijdse erkenning ertoe dat, hoewel de strafrechtsstelsels binnen de Europese Unie van elkaar verschillen, de daarin genomen beslissingen met inbegrip van veroordelingen in beginsel als aan elkaar gelijkwaardig moeten worden beschouwd en vergelijkbare rechtskracht moeten hebben. Tegen deze achtergrond ligt het in de rede dat bij de beoordeling van een relevant strafrechtelijk verleden niet langer alleen naar nationale veroordelingen wordt gekeken, maar dat de blik over de grenzen reikt en ook strafrechtelijke veroordelingen uit andere lidstaten hierbij worden betrokken. Aldus worden officier van justitie en rechter beter in staat gesteld een passende strafmaat of strafsoort te vorderen respectievelijk op te leggen die mede rekening houdt met het gehele strafrechtelijke verleden van betrokkene.
Een regeling van onderhavige strekking werd reeds aangekondigd in het op 15 januari 2001 gepubliceerde programma van maatregelen ter uitvoering van het beginsel van wederzijdse erkenning van strafrechtelijke beslissingen (PbEG C12). In het vooruitzicht werd gesteld «één of verscheidene instrumenten tot vaststelling van het beginsel dat de rechter van een lidstaat bij de beoordeling van het strafrechtelijke verleden van de dader, de vaststelling van recidive en de bepaling van strafmodaliteiten en executiemodaliteiten rekening moet kunnen houden met onherroepelijke strafrechtelijke beslissingen in andere lidstaten». Op 17 maart 2005 werd het voorstel voor dit kaderbesluit door de Europese Commissie gelanceerd (COM(2005) 91) waarna de onderhandelingen volgden. Nadat het Europees Parlement in september 2006 een overwegend positief advies over het voorstel had uitgebracht, bereikte de JBZ-Raad op 5 december 2006 een politiek akkoord over de tekst van dit kaderbesluit. Het kaderbesluit is op 24 juli 2008 formeel vastgesteld.
Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn in concept voor advies voorgelegd aan de Raad voor de rechtspraak (Rvdr), het openbaar ministerie (OM), de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR). Alle vier hebben een advies uitgebracht dat op onderdelen tot wijziging, aanvulling of verduidelijking van het wetsvoorstel en de memorie van toelichting heeft geleid. In paragraaf 5 wordt nader op deze adviezen ingegaan.
Reikwijdte van het kaderbesluit
Het kaderbesluit verplicht ingevolge artikel 3, eerste lid, de lidstaten te bewerkstelligen dat in een strafrechtelijke procedure tegen een persoon rekening wordt gehouden met vroegere strafrechtelijke veroordelingen tegen die persoon uitgesproken in andere lidstaten en tevens dat aan dergelijke veroordelingen vergelijkbare rechtsgevolgen worden verbonden als die welke aan nationale veroordelingen worden verbonden. Ingevolge artikel 2 gaat het hierbij uitsluitend om «definitieve» veroordelingen door een «strafgerecht». In de terminologie van de Nederlandse wetgeving betekent dit dat het moet gaan om onherroepelijke veroordelingen door een strafrechter, dat wil zeggen veroordelingen door een strafrechter die kracht van gewijsde hebben en waartegen dus geen rechtsmiddel meer openstaat. Buitenlandse beslissingen van administratieve autoriteiten vallen niet onder de reikwijdte van dit kaderbesluit en zijn derhalve niet opgenomen in dit wetsvoorstel.
Aangezien de reikwijdte van het kaderbesluit niet expliciet is beperkt tot veroordelingen van natuurlijke personen wordt het ervoor gehouden dat de regeling mede ziet op vroegere veroordelingen van rechtspersonen uitgesproken door een strafrechter in een andere lidstaat. Het feit dat niet alle lidstaten van de Europese Unie strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen kennen, staat hieraan niet in de weg. Het betekent slechts dat wanneer een rechtspersoon door een andere lidstaat, die wel strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen kent, eerder onherroepelijk is veroordeeld, de Nederlandse rechter bij de strafoplegging rekening kan houden met die eerdere buitenlandse veroordeling van de betrokken rechtspersoon.
De verplichting rekening te houden met vroegere buitenlandse veroordelingen geldt ingevolge artikel 3, tweede lid, van het kaderbesluit ten aanzien van de fase die voorafgaat aan het strafproces (het vooronderzoek), tijdens het strafproces (het onderzoek ter terechtzitting) en bij de tenuitvoerlegging van een veroordeling. Hierbij kan het gaan om gevolgen van procesrechtelijke aard (recidive als grond voor voorlopige hechtenis), gevolgen voor strafsoort en strafmaat (recidive als strafverhogingsgrond) en om gevolgen voor de kwalificatie van het delict (recidive als kwalificerende omstandigheid). Voorts verwijst het kaderbesluit naar gevolgen bij de tenuitvoerlegging van een straf. Wat dit laatste betreft worden in het Nederlandse strafrechtsstelsel aan het bestaan van vroegere veroordelingen geen gevolgen voor de tenuitvoerlegging van straffen verbonden.
De verplichting rekening te houden met vroegere veroordelingen afkomstig uit andere lidstaten geldt alleen indien en voor zover volgens het nationale recht rekening wordt gehouden met vroegere veroordelingen uitgesproken in de eigen lidstaat. Dit betekent in de eerste plaats dat het kaderbesluit dus niet beoogt de gevolgen die door de verschillende nationale wetgevingen worden verbonden aan vroegere veroordelingen te harmoniseren. De kern is dat bij de toepassing van bestaande nationale recidiveregelingen buitenlandse veroordelingen gelijk worden gesteld met nationale veroordelingen. Dit uitgangspunt heeft ook tot gevolg (zie overweging 6 van de preambule) dat alleen gevolgen dienen te worden verbonden aan die buitenlandse veroordelingen die gelijkgesteld kunnen worden met nationale veroordelingen. Met andere woorden, geen gevolgen behoeven te worden verbonden aan buitenlandse veroordelingen voor feiten die naar het recht van de eigen lidstaat niet strafbaar zijn (ontbreken van dubbele strafbaarheid) of die onder de gegeven omstandigheden in de eigen lidstaat niet tot een strafrechtelijke veroordeling hadden kunnen leiden. Van dit laatste kan bijvoorbeeld in Nederland sprake zijn bij een buitenlandse veroordeling van een persoon die jonger is dan 12 jaar.
De Europese regelgeving kent één precedent met een beperkte reikwijdte van de verplichting om rekening te houden met strafrechtelijke veroordelingen afkomstig uit andere lidstaten. Het betreft het kaderbesluit nr. 2001/888/JBZ van de Raad van 6 december 2001 tot wijziging van Kaderbesluit nr. 2000/383/JBZ tot versterking, door middel van strafrechtelijke en andere sancties, van de bescherming tegen valsemunterij in verband met het in omloop brengen van de euro (PbEG L 329). In het kort verplicht dit kaderbesluit de lidstaten ertoe om bij het bepalen of sprake is van recidive in verband met de strafoplegging wegens valsemunterij ook onherroepelijke veroordelingen wegens valsemunterij uitgesproken door een strafrechter in een andere lidstaat te betrekken. Deze verplichting is bij de wet van 22 december 2005 (Stb. 2006, 11) geïmplementeerd in artikel 43c van het Wetboek van Strafrecht (Sr). Het kaderbesluit dat ten grondslag ligt aan het onderhavige wetsvoorstel, kan worden gezien als een vergelijkbare regeling, doch met een algemeen toepassingsbereik.
Uitzonderingen op de hoofdregel
Het kaderbesluit bevat twee specifieke uitzonderingen op de hoofdregel rekening te houden met vroegere buitenlandse veroordelingen. Deze zijn neergelegd in artikel 3, derde en vierde lid, respectievelijk in artikel 3, vijfde lid, van het kaderbesluit. In beide gevallen heeft de uitzondering betrekking op de situatie dat naar het nationale recht van de lidstaat die verplicht is rekening te houden met een vroegere buitenlandse veroordeling de bij de vroegere veroordeling opgelegde straf moet worden verwerkt of verdisconteerd in de nog op te leggen straf in de nieuwe strafprocedure. Zo kent het Duitse rechtsstelsel de Gesamtstrafe waarbij de eerder opgelegde straf terzijde wordt geschoven en een nieuwe straf wordt opgelegd voor zowel het feit waarvoor de betrokkene terecht staat als het feit waarvoor de vroegere veroordeling plaatsvond. De uitzondering van artikel 3, derde en vierde lid, van het kaderbesluit ziet op deze situatie hetgeen betekent dat de verplichting vergelijkbare rechtsgevolgen te verbinden aan een vroegere buitenlandse veroordeling in dergelijke gevallen niet geldt.
De tweede uitzondering op de hoofdregel van het kaderbesluit, neergelegd in artikel 3, vijfde lid, ziet op een voor Nederland relevante situatie. Ook het Nederlandse strafrecht kent een mechanisme dat ertoe strekt dat bij de strafoplegging in een nieuwe strafzaak rekening wordt gehouden met de hoogte van een eerder opgelegde straf. Het gaat om de situatie dat iemand na een vroegere veroordeling wordt berecht voor een feit dat is gepleegd vóór de genoemde vroegere veroordeling. Regels hieromtrent zijn neergelegd in de artikelen 55 tot en met 63 Sr betreffende de samenloop van strafbare feiten. De ratio van deze regeling is de verdachte alsnog het voordeel te bieden dat hij zou hebben gehad wanneer de zaken gelijktijdig waren behandeld. Aldus wordt de al dan niet bewuste keuze van het openbaar ministerie de feiten niet gelijktijdig te vervolgen als het ware achteraf gecorrigeerd. Anders dan bij de Gesamtstrafe het geval is, blijft in het Nederlandse stelsel de eerder opgelegde straf ongewijzigd, maar dient de rechter die eerder opgelegde straf wel te verdisconteren in de nog op te leggen straf. Hij is daarbij gebonden aan het maximum dat zou hebben gegolden wanneer beide feiten gelijktijdig waren berecht. De uitzondering, neergelegd in artikel 3, vijfde lid, van het kaderbesluit strekt ertoe de toepassing van deze samenloopbepalingen te beperken tot vroegere nationale veroordelingen. Gelet op de verschillen in strafklimaat die bestaan tussen de lidstaten van de Europese Unie zou toepassing van deze regeling op vroegere veroordelingen afkomstig uit andere lidstaten tot onredelijke resultaten kunnen leiden (zie ook de conclusie van AG Machielse in HR 31 maart 2009, NJ 2009, 176). Immers, de in een andere lidstaat opgelegde straf kan aanzienlijk hoger uitvallen dan in Nederland voor een vergelijkbaar feit het geval zou zijn geweest omdat bijvoorbeeld de veroordeelde aldaar veel eerder dan in Nederland voorwaardelijk in vrijheid wordt gesteld. Zou de samenloopregeling onverkort van toepassing zijn op eerder in het buitenland opgelegde straffen, dan zou dit ertoe kunnen leiden dat, gelet op de hoogte van de eerder in het buitenland opgelegde straf, er voor de nieuwe zaak geen straf meer over is. De Nederlandse rechter zou in een dergelijk geval moeten volstaan met strafbaarverklaring zonder dat een straf wordt opgelegd. Als gevolg van de uitzondering neergelegd in artikel 3, vijfde lid, van kaderbesluit behoeft artikel 63 Sr, waarin de hierboven bedoelde regeling is neergelegd, niet te worden aangepast.
Het feit dat artikel 63 Sr niet van toepassing is op vroegere veroordelingen afkomstig uit een andere lidstaat van de Europese Unie, laat overigens onverlet dat de rechter uiteraard wel anderszins rekening kan houden met eerdere veroordeling (artikel 3, vijfde lid, tweede alinea, van het kaderbesluit). Hij behoudt immers de beoordelingsvrijheid om een straf op te leggen die hij, gegeven de omstandigheden van het geval, passend en geboden acht.
Uitwisseling van gegevens uit strafregisters
De verplichting rekening te houden met vroegere buitenlandse veroordelingen geldt uiteraard alleen voor zover een lidstaat over dergelijke informatie beschikt. De uitwisseling van gegevens uit strafregisters wordt beheerst door afzonderlijke regelgeving en maakt geen onderdeel uit van het onderhavige kaderbesluit. De artikelen 13 en 22 van het Europees Verdrag aangaande de wederzijdse rechtshulp in strafzaken (Trb. 1965, 10) hebben betrekking op verstrekking van gegevens uit strafregisters, op verzoek respectievelijk op eigen initiatief van het land van veroordeling. Deels ter aanvulling en deels ter vervanging van deze regeling heeft de Raad van de Europese Unie op 26 februari 2009 een kaderbesluit betreffende de organisatie en de inhoud van uitwisselingen van gegevens uit het strafregister tussen de lidstaten vastgesteld (PbEU L 93). Dit kaderbesluit verplicht de lidstaten onder andere informatie over onherroepelijke veroordelingen van onderdanen van andere lidstaten terstond te verstrekken aan de lidstaat waarvan de betrokkene onderdaan is. Deze uitwisseling vindt plaats tussen centrale autoriteiten van de lidstaten. Bij juiste en consequente toepassing van deze regel beschikt uiteindelijk iedere lidstaat over een volledig overzicht van de veroordelingen van zijn eigen onderdanen, uitgesproken in eigen land dan wel van de onherroepelijke veroordelingen uitgesproken in een andere lidstaat van de Europese Unie. Om na te gaan of een persoon eerder strafrechtelijk is veroordeeld binnen de Europese Unie volstaat dan een verzoek om informatie aan het strafregister van het land waarvan de betrokkene onderdaan is.
Voor Nederland is de Justitiële informatiedienst (JustID) de centrale autoriteit die informatie over veroordelingen van Nederlanders in een andere lidstaat ontvangt en informatie over Nederlandse veroordelingen van onderdanen van andere lidstaten verstrekt. Op het uittreksel uit het justitieel documentatie systeem, dat doorgaans in het strafdossier is gevoegd, staan niet alleen eventuele Nederlandse veroordelingen aangegeven, maar ook, indien het een Nederlander betreft, de door andere lidstaten aan Nederland gemelde veroordelingen van die persoon. Wanneer de hierboven omschreven regeling door alle lidstaten is ingevoerd, volstaat een uittreksel uit het Nederlandse justitieel documentatie systeem indien een Nederlander hier te lande terecht staat. Staat bij voorbeeld een Fransman hier te lande terecht, dan kan een verzoek aan de Franse centrale autoriteit tot verstrekking van een uittreksel uit het Franse justitieel documentatie systeem worden ingediend teneinde het strafrechtelijke verleden van de betrokkene in de gehele Unie na te gaan. Overigens verplicht de Europese regelgeving niet tot het actief bevragen van een buitenlands justitieel documentatie systeem. De regelingen bieden de mogelijkheid gegevens uit het strafregister op te vragen, wanneer bijvoorbeeld, in de Nederlandse situatie, het openbaar ministerie daartoe aanleiding ziet. Dit betekent ook dat de rechter niet gehouden is een zaak aan te houden, wanneer een uittreksel uit het desbetreffende buitenlandse strafregister in het strafdossier ontbreekt. Mede daarom worden geen substantiële consequenties voor de werklast voor rechters en hun ondersteuning verwacht.
3. Rekening houden met vroegere buitenlandse veroordelingen naar huidige recht
Het rekening houden met vroegere buitenlandse veroordelingen is geen onbekend fenomeen in de Nederlandse strafrechtspraktijk. De rechter houdt immers rekening met alle relevante omstandigheden van het geval. Een vroegere buitenlandse veroordeling kan worden meegewogen als zo een relevante omstandigheid. Zo kan een vroegere buitenlandse veroordeling voor de rechter aanleiding vormen een hogere straf op te leggen dan het geval zou zijn geweest bij een zogenoemde first offender. Hij is daarbij wel gebonden aan het wettelijke strafmaximum dat is gesteld op het feit waarvoor de verdachte wordt berecht. Dat is anders waar het gaat om vervolging wegens valsemunterij. Artikel 43c Sr in samenhang met artikel 43a Sr verhoogt het strafmaximum voor valsemunterij met een derde indien de betrokkene eerder voor dit misdrijf is veroordeeld, ook indien die veroordeling plaatsvond in een andere lidstaat van de Europese Unie.
Daarnaast kunnen vroegere buitenlandse veroordelingen een rol spelen bij het tenlasteleggen van een gekwalificeerd delict. Voor sommige strafbare feiten kent het strafrecht een gekwalificeerde variant, waarop een hogere straf is gesteld dan op het grondfeit, indien betrokkene een beroep of gewoonte maakt van het plegen van dat feit (zie bijvoorbeeld artikel 240b, tweede lid, Sr inzake kinderpornografie). Of sprake is van een beroep of gewoonte kan mede worden vastgesteld aan de hand van vroegere veroordelingen ter zake van het desbetreffende feit. Daartoe kunnen ook vroegere veroordelingen uitgesproken door een strafrechter in een ander land behoren.
De wet kent echter ook bepalingen die expliciet verwijzen naar vroegere veroordelingen en daaraan specifieke gevolgen verbinden. Een belangrijk voorbeeld hiervan is artikel 43a Sr dat een algemene recidiveregeling bevat. Voor zover in de bestaande wettelijke bepalingen niet expliciet wordt verwezen naar veroordelingen door een buitenlandse rechter – zoals het geval is in artikel 43c Sr –, moet het ervoor worden gehouden dat de werkingssfeer van deze artikelen zich beperkt tot vroegere veroordelingen uitgesproken door een Nederlandse strafrechter (zie ook Cleiren & Nijboer 2006, (T&C Sr), artikel 43a Sr, aant. 4b en Hazewinkel-Suringa/Remmelink, Inleiding tot de studie van het Nederlandse strafrecht, 1996, par. 4.8.7.4.4.). Met de implementatie van het kaderbesluit, waartoe dit wetsvoorstel strekt, zal deze werkingssfeer worden uitgebreid ten aanzien van strafrechtelijke veroordelingen afkomstig uit andere lidstaten van de Europese Unie.
4. Implementatie van het kaderbesluit in Nederlandse wetgeving
Het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering (Sv) en enkele bijzondere wetten bevatten bepalingen waarin expliciet wordt verwezen naar vroegere veroordelingen. Zoals gezegd is de toepassing van deze bepalingen evenwel beperkt tot vroegere veroordelingen uitgesproken door de Nederlandse strafrechter. Het kaderbesluit vereist dat de gevolgen die de Nederlandse strafwet verbindt aan vroegere strafrechtelijke veroordelingen, ook kunnen worden verbonden aan vroegere strafrechtelijke veroordelingen uitgesproken door een rechter in een andere lidstaat. Dit betekent dat het toepassingsbereik van de bedoelde bepalingen moet worden uitgebreid tot vroegere veroordelingen uitgesproken door een strafrechter in een andere lidstaat van de Europese Unie.
Op verschillende plaatsen in het Wetboek van Strafrecht worden gevolgen verbonden aan het bestaan van vroegere veroordelingen, al dan niet wegens soortgelijke feiten. Naast een algemene recidiveregeling neergelegd in artikel 43a, kent het Wetboek van Strafrecht verschillende specifieke recidiveregelingen die gekoppeld zijn aan specifieke delicten. Daarnaast is recidive in enkele gevallen een voorwaarde waaraan moet zijn voldaan om een bepaalde maatregel, zoals bijvoorbeeld de maatregel tot plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders, te kunnen opleggen.
Ter implementatie van het kaderbesluit wordt voorgesteld in de betekenistitel van het Wetboek van Strafrecht (Eerste Boek, Titel IX) een definitiebepaling op te nemen (nieuw artikel 78c Sr) waarin wordt bepaald dat waar gesproken wordt van een voorafgegane of vroegere veroordeling wegens een strafbaar feit daaronder mede wordt verstaan een voorafgegane of vroegere onherroepelijke veroordeling door een strafrechter in een andere lidstaat van de Europese Unie wegens soortgelijke feiten.
In het oorspronkelijke concept van dit wetsvoorstel was voor een andere opzet gekozen. Die opzet strekte ertoe in alle afzonderlijke bepalingen in het Wetboek van Strafrecht waarin gevolgen worden verbonden aan een vroegere veroordeling aan te geven dat daaronder mede wordt verstaan een vroegere veroordeling door een strafrechter in een andere lidstaat van de Europese Unie. Deze opzet was gekozen vanuit de gedachte dat dit voor de praktijk het meest inzichtelijk zou zijn en daardoor makkelijk toepasbaar. Nu echter alle vier de adviesorganen, juist met het oog op de praktische toepassing, hebben geadviseerd het kaderbesluit in het Wetboek van Strafrecht te implementeren via een algemene bepaling in de betekenistitel, is de opzet van het wetsvoorstel dienovereenkomstig gewijzigd.
De reden dat wordt verwezen naar veroordelingen wegenssoortgelijke feiten is de volgende. De artikelen in de Nederlandse wetgeving waarin gevolgen worden verbonden aan een vroegere veroordeling, hebben in de meeste gevallen betrekking op een vroegere veroordeling wegens een of meer specifiek aangeduide Nederlandse delicten. Een veroordeling afkomstig uit een andere lidstaat zal per definitie betrekking hebben op een feit dat ingevolge de strafwet van die andere lidstaat strafbaar is gesteld. Het begrip «soortgelijke feiten» geeft aan dat de vroegere buitenlandse veroordeling betrekking moet hebben op een (in het buitenland strafbaar gesteld) feit waarvan de strafbaarstelling weliswaar anders kan zijn geformuleerd, maar die beoogt hetzelfde rechtsbelang te beschermen en daarmee tot dezelfde categorie van strafbare feiten behoort als de Nederlandse strafbaarstelling waarop de recidiveregeling betrekking heeft. Deze uitleg van het begrip soortgelijke feiten sluit aan bij de uitleg die de Hoge Raad daaraan geeft in zijn arrest van 6 mei 1997 (NJ 1997, 655).
Met de verwijzing naar soortgelijke feiten wordt bovendien tot uitdrukking gebracht dat alleen strafrechtelijke veroordelingen afkomstig uit een andere lidstaat in aanmerking worden genomen indien deze betrekking hebben op feiten die naar Nederlands recht eveneens zijn strafbaar gesteld.
In een aantal gevallen beperkt de recidiveregeling zich tot vroegere veroordelingen waarbij een bepaalde straf of maatregel is opgelegd. De algemene strafverhogingsgrond in artikel 43a Sr is bijvoorbeeld beperkt tot vroegere veroordelingen waarbij een gevangenisstraf is opgelegd. Dergelijke beperkingen blijven ook gelden ten aanzien van vroegere veroordelingen afkomstig uit een andere lidstaat van de Europese Unie.
Een kleine redactionele wijziging van artikel 43a Sr is nodig teneinde te bewerkstelligen dat ook de reikwijdte van de in dat artikel opgenomen algemene recidiveregeling als gevolg van het nieuwe artikel 78c in de betekenistitel wordt uitgebreid tot strafrechtelijke veroordelingen uit andere lidstaten van de Europese Unie.
Met deze voorgestelde wijzigingen is er geen plaats meer voor de specifieke recidiveregeling met betrekking tot valsemunterij, neergelegd in artikel 43c Sr. Deze, tot valsemunterij beperkte, recidiveregeling wordt geabsorbeerd door de in dit wetsvoorstel voorgestelde uitbreiding van de algemene recidiveregeling tot strafrechtelijke veroordelingen afkomstig uit andere lidstaten van de Europese Unie. Artikel 43c Sr kan daarom vervallen.
Aangezien de betekenistitel alleen van toepassing is op de bepalingen in het Wetboek van Strafrecht, zo volgt uit artikel 91 Sr, dienen de recidivebepalingen in andere wetten afzonderlijk te worden gewijzigd. Daartoe strekken de artikelen II tot en met XI van dit wetsvoorstel.
Het strafrechtelijk verleden van de verdachte is ook relevant bij de vraag of voorlopige hechtenis kan worden gevorderd en opgelegd. Voorlopige hechtenis kan worden opgelegd wanneer sprake is van een verdenking wegens een van de in artikel 67 van het Wetboek van Strafvordering genoemde categorieën van strafbare feiten. Daarnaast moet in het concrete geval een van de in artikel 67a Sv genoemde gronden voor voorlopige hechtenis aanwezig zijn. Een van die gronden, neergelegd in artikel 67a, tweede lid, onder 3°, Sv, betreft kort gezegd de situatie dat betrokkene eerder – dat wil zeggen vijf jaar of minder voorafgaand aan het strafbare feit waarover de voorlopige hechtenis wordt overwogen – is veroordeeld tot een vrijheidsbenemende straf of maatregel, een vrijheidbeperkende maatregel of een taakstraf wegens een van de in dat artikel genoemde strafbare feiten. Ter implementatie van het kaderbesluit behoeft ook dit artikel aanpassing.
Ook een aantal bijzondere wetten kent specifieke recidiveregelingen vergelijkbaar met die in het Wetboek van Strafrecht. Naast de Wegenverkeerswet 1994 gaat het hierbij om de Handelsnaamwet, de Pleegkinderenwet, de Waterschapswet, Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen, de Wet luchtvaart, de Wet op de Accountants-administratieconsulenten, de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg en de Wet op de registeraccountants. De desbetreffende bepalingen behoeven eveneens aanvulling teneinde aan de implementatieverplichting van het kaderbesluit te voldoen. In het artikelsgewijze deel van deze memorie van toelichting wordt, voor zover nodig, op deze specifieke recidiveregelingen ingegaan.
Rechterlijke beoordelingsvrijheid
Het kaderbesluit verplicht de lidstaten te bewerkstelligen dat in een strafrechtelijke procedure rekening wordt gehouden met in andere lidstaten uitgesproken vroegere veroordelingen, voor zover in de lidstaat zelf rekening wordt gehouden met vroegere veroordelingen.
Met uitzondering van artikel 63 Sr, waarop in paragraaf 2 van deze memorie van toelichting reeds is ingegaan, kent het Nederlandse strafrecht geen verplichting voor de rechter rekening te houden met vroegere veroordelingen. De wet biedt hem de mogelijkheid hieraan gevolgen te verbinden, maar verplicht hem daartoe niet. Het kaderbesluit brengt hierin geen verandering. De rechter behoudt dus de beoordelingsvrijheid die hij heeft ten aanzien van Nederlandse veroordelingen, ook ten aanzien van buitenlandse veroordelingen. Dit betekent bijvoorbeeld ook dat wanneer er gerede twijfel bestaat bij de rechter over de juistheid van de gegevens omtrent de vroegere buitenlandse veroordeling, hij niet verplicht is gevolgen te verbinden aan die veroordeling.
De Raad voor de rechtspraak merkte in dit verband overigens terecht op dat in die gevallen waarin het bestaan van een vroegere veroordeling in de tenlastelegging is opgenomen, de rechter wel gehouden is zich hierover uit te spreken bij de bewezenverklaring. Dit laat echter onverlet dat het aan de rechter is te bepalen welke consequenties hij aan het eventuele bestaan van een eerdere veroordeling verbindt. Het onderhavige wetsvoorstel biedt hem de mogelijkheid in die gevallen waarin bijvoorbeeld een eerdere Nederlandse veroordeling leidt tot een hoger wettelijke strafmaximum, ook een hogere straf op te leggen wanneer de eerdere veroordeling is uitgesproken door een strafrechter in een andere lidstaat van de Europese Unie.
5. Adviezen1
Ten aanzien van de over dit wetsvoorstel uitgebrachte adviezen kan, in aanvulling op wat daarover in het voorgaande reeds is gezegd, nog het volgende worden opgemerkt.
De Nederlandse Orde van Advocaten gaf in haar advies aan van oordeel te zijn dat, anders dan hierboven omschreven in paragraaf 2, de regeling uit het kaderbesluit ook van toepassing dient te zijn op de Nederlandse samenloopbepalingen. Ik deel dit oordeel niet. Het is van belang onderscheid te maken tussen gevolgen te verbinden aan het enkele feit dat een persoon eerder voor soortgelijke feiten is veroordeeld en gevolgen te verbinden aan de straf die bij die eerdere veroordeling is opgelegd. Zoals in het voorgaande is uiteengezet, zijn om verschillende redenen in andere lidstaten opgelegde straffen niet zonder meer vergelijkbaar met door de Nederlandse rechter opgelegde straffen. Dit is dan ook de reden dat bovengenoemde uitzonderingen in het kaderbesluit zijn opgenomen en daarom is het onwenselijk bij de toepassing van de samenloopbepalingen wel rekening te houden met vroegere buitenlandse veroordelingen. Daarbij komt dat de ratio van artikel 63 Sr is, dat de feiten waarvoor de verdachte terecht staat en de feiten waarvoor de verdachte eerder is veroordeeld, in beginsel gevoegd hadden kunnen worden behandeld in welk geval de samenloopbepalingen van toepassing waren geweest. Dat is echter niet het geval indien de vroegere veroordeling in het buitenland heeft plaatsgevonden. Die heeft immers betrekking op feiten die in het desbetreffende land zijn gepleegd en aldaar zijn vervolgd. Die feiten hadden niet gevoegd kunnen worden behandeld met de Nederlandse zaak. Ook daarom ligt toepassing van het kaderbesluit op de Nederlandse samenloopbepalingen niet in de rede.
De NVvR vroeg voorts aandacht voor het overgangsrecht en in het bijzonder voor de vraag of ook rekening mag worden gehouden met vroegere veroordelingen door een strafrechter in een andere lidstaat van de Europese Unie die zijn uitgesproken voordat dit wetsvoorstel is aanvaard en in werking is getreden. Het antwoord daarop is bevestigend. De uitgebreide recidiveregeling, bijvoorbeeld de verhoging van het wettelijk strafmaximum, kan worden toegepast op feiten die op of na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zijn gepleegd. Het is echter niet vereist dat de vroegere veroordeling waarmee rekening wordt gehouden plaats heeft gevonden na inwerkingtreding van de voorgestelde wetgeving. Vergelijk HR 9 januari 2007, NJ 2007, 51. Ook is niet vereist dat de desbetreffende lidstaat ten tijde van de veroordeling reeds lid was van de Europese Unie. Bepalend is dat de desbetreffende staat waarvan de vroegere veroordeling afkomstig is ten tijde van toepassing van de recidiveregeling is toegetreden tot de Europese Unie. Overigens dient erop te worden gewezen dat bijna alle recidiveregelingen in tijd beperkt zijn, dat wil zeggen dat alleen rekening mag worden gehouden met vroegere veroordelingen die plaatsvonden binnen een bepaalde periode (bijv. vijf jaar of twee jaar) voorafgaand aan het feit waarvoor de betrokkene terecht staat.
De Rvdr merkte in zijn advies op dat niet alle lidstaten kaderbesluiten implementeren binnen de daarvoor aangegeven deadline en vroeg zich af of dit kan leiden in verschillen in behandeling van verdachten in de verschillende lidstaten. Het komt inderdaad voor dat lidstaten kaderbesluiten die op het terrein van het Europese strafrecht tot stand zijn gekomen niet of niet tijdig implementeren. Of dat bij het onderhavige kaderbesluit ook het geval zal zijn, valt niet op voorhand te zeggen. Doch verschillen in behandeling van verdachten zijn inherent aan het feit dat het strafrecht van de lidstaten primair een nationale aangelegenheid is en er geen sprake is van een uniform strafrecht in Europa. Welke gedragingen strafbaar worden geacht en welke straffen daarop worden gesteld, wordt nog steeds primair op nationaal niveau bepaald. Het al dan niet gelijktijdig implementeren van onderhavig kaderbesluit brengt hierin geen verandering.
Tenslotte verdient vermelding dat dit conceptwetsvoorstel voorwerp is geweest van internetconsultatie (www.internetconsultatie.nl). Internetconsultatie biedt de burger de mogelijkheid te reageren op op een website gepubliceerde conceptwetsvoorstellen. Over dit wetsvoorstel werden in totaal 18 reacties ontvangen. De overgrote meerderheid daarvan was positief en ondersteunde dit wetsvoorstel. Sommige inzenders vroegen zich af waarom deze regelgeving niet al veel eerder tot stand is gekomen; anderen gaven de suggestie de reikwijdte niet te beperken tot veroordelingen afkomstig uit andere lidstaten van de Europese Unie, maar deze uit te breiden tot de hele wereld. Enkelen vroegen aandacht voor de wijze waarop zal worden omgegaan met verschillen in strafklimaat en met veroordelingen voor feiten die in Nederland niet tot een veroordeling zouden hebben geleid. Op dit laatste punt is in paragraaf 2 reeds ingegaan.
Een van de drie voorwaarden die gelden voor het opleggen van de maatregel tot plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders (ISD-maatregel), is dat de verdachte ten minste drie maal onherroepelijk is veroordeeld tot een vrijheidsbenemende straf of maatregel, een vrijheidsbeperkende maatregel of een taakstraf in de vijf jaren voorafgaand aan het plegen van het feit waarvoor hij terecht staat. Dit is bepaald in artikel 38m, eerste lid, onder 2°, Sr. Daarnaast dient ingevolge het zesde lid de rechter bij het opleggen van de maatregel onder andere de veelheid van misdrijven waarvoor deze eerder is veroordeeld in aanmerking te nemen. Door een redactionele wijziging die ertoe strekt de zinsnede «de veelheid van misdrijven waarvoor deze eerder is veroordeeld» te vervangen door: de veelvuldigheid van voorafgegane veroordelingen wegens misdrijf, komt het zesde lid binnen het toepassingsbereik van het voorgestelde artikel 78c Sr in de betekenistitel te vallen. Deze redactionele wijziging brengt bovendien de tekst in lijn met soortgelijke bepalingen zoals artikel 37a, vierde lid, en artikel 77w, eerste lid, onderdeel a, Sr.
Het bepaalde in het eerste lid, onder 2° komt echter niet in aanmerking voor een vergelijkbare oplossing aangezien dit zodanig is geredigeerd dat het niet eenvoudig onder het toepassingsbereik van het voorgestelde artikel 78c Sr kan worden gebracht. Daarom wordt voorgesteld een nieuw lid aan artikel 38m toe te voegen waarin wordt verduidelijkt dat onder een veroordeling als bedoeld in het eerste lid, onder 2°, mede wordt verstaan een veroordeling door een strafrechter in een andere lidstaat van de Europese Unie wegens soortgelijke feiten.
De algemene recidiveregeling in artikel 43a Sr bevat een strafverhogingsgrond die ertoe strekt de op een misdrijf gestelde gevangenisstraf met een derde te verhogen, indien nog geen vijf jaar zijn verstreken sinds het onherroepelijk worden van een veroordeling tot gevangenisstraf voor een soortgelijk misdrijf. Door een kleine redactionele wijziging die ertoe strekt te verduidelijken dat het gaat om een vroegere veroordeling, wordt artikel 43a Sr onder het toepassingbereik gebracht van het voorgestelde artikel 78c Sr in de betekenistitel. De beperking van deze strafverhogingsgrond tot vroegere veroordelingen waarbij gevangenisstraf is opgelegd, geldt ook ten aanzien van vroegere veroordelingen afkomstig uit andere lidstaten.
Het laten vervallen van artikel 43c Sr is reeds toegelicht in paragraaf 2 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.
Zoals hierboven is aangegeven wordt voorgesteld in de betekenistitel van het Wetboek van Strafrecht een nieuw artikel op te nemen (artikel 78c) dat bepaalt dat waar van een voorafgegane of vroegere veroordeling wegens een strafbaar feit wordt gesproken, daaronder mede wordt verstaan een voorafgegane of vroegere onherroepelijke veroordeling door een strafrechter in een andere lidstaat van de Europese Unie wegens soortgelijke feiten.
Met dit nieuwe artikel wordt het toepassingsbereik van artikel 43a, in de in dit wetsvoorstel voorgestelde gewijzigde vorm, en de specifieke recidiveregelingen in het Wetboek van Strafrecht uitgebreid tot vroegere onherroepelijke veroordelingen door een strafrechter in een andere lidstaat van de Europese Unie.
De toepasselijkheid van specifieke recidiveregelingen is beperkt tot specifieke delicten. Deze bepalingen kennen verschillende gevolgen toe aan het bestaan van een vroegere veroordeling. In sommige artikelen wordt bepaald dat in geval de betrokkene binnen een bepaalde periode hetzelfde delict opnieuw begaat een hoger strafmaximum van toepassing is. Het gaat hierbij om de volgende specifieke delicten: het niet voldoen aan een ambtelijk gegeven bevel (artikel 184 Sr), stroperij (artikel 314 Sr), straatschenderij (artikel 424 Sr), verkeersbelemmering of ordeverstoring in staat van dronkenschap (artikel 426 Sr), onbevoegde beroepsuitoefening (artikel 436 Sr), koop etc. van legeruniformen of -uitrusting (artikel 439 Sr), het voltrekken van een kerkelijk huwelijk alvorens een burgerlijk huwelijk heeft plaatsgevonden (artikel 449 Sr) en het verzuim tot het bijhouden van dagboeken en registers door de schipper van een Nederlands vaartuig (artikel 471 Sr).
In andere artikelen kan bij recidive binnen een bepaalde termijn de bijkomende straf van ontzetting uit de uitoefening van een beroep worden opgelegd. Naar de huidige stand van het recht gaat het om de volgende bepalingen: het verspreiden van geschriften waarin belediging voorkomt van de Koning (artikel 113 Sr) of van bevriende staatshoofden (artikel 119 Sr), verspreiding van tot strafbare feiten opruiende geschriften (artikel 132 Sr), verspreiding van geschriften of afbeeldingen waarin een aanbod tot medeplichtigheid is vervat (artikel 134 Sr), verspreiding van discriminerende of haatzaaiende uitlatingen (artikel 137e Sr), verspreiding van godslasterlijke geschriften (artikel 147a Sr) en verspreiding van beledigende geschriften (artikel 271 Sr).
Daarnaast heeft het voorgestelde artikel 78c ook betekenis voor artikel 37a (maatregel tot terbeschikkingstelling), 38m (nieuw) (maatregel tot plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders) en artikel 77w (maatregel betreffende het gedrag van de jeugdige). In deze artikelen wordt bepaald dat de rechter bij het opleggen van de desbetreffende maatregel onder andere de ernst van het begane feit of de «veelvuldigheid van voorafgegane veroordelingen» in aanmerking neemt. Met het voorgestelde artikel 78c wordt duidelijk dat ook voorafgegane onherroepelijke veroordelingen afkomstig uit een andere lidstaat van de Europese Unie hierbij in aanmerking kunnen worden genomen.
Zoals in het algemeen deel van deze memorie van toelichting is aangegeven, is het strafrechtelijk verleden van de verdachte een belangrijke factor bij het bepalen of voorlopige hechtenis kan worden opgelegd. Een van de doelen van voorlopige hechtenis is te voorkomen dat de verdachte opnieuw een strafbaar feit begaat en aldus de samenleving te beschermen tegen frequente recidive. Recidivegevaar is dan ook een van de gronden voor voorlopige hechtenis, neergelegd in artikel 67a Sv. In het tweede onderdeel van het tweede lid gaat om de vrees voor het plegen van een ernstig misdrijf waarop ten minste een gevangenisstraf van zes jaar is gesteld. De vrees voor herhaling zal onder andere kunnen worden afgeleid uit het strafrechtelijk verleden van de verdachte. Hierbij kunnen ook nu al eventuele vroegere buitenlandse veroordelingen worden betrokken. Dat is anders ten aanzien van het tweede lid, onderdeel 3°. Hierbij gaat het om recidivegevaar ten aanzien van een aantal specifiek aangegeven vermogensdelicten waarop een strafmaximum van minder dan zes jaar is gesteld en die daarom niet onder onderdeel 2° vallen. Dit onderdeel 3° vereist expliciet, anders dan onderdeel 2°, dat sprake moet zijn van een vroegere veroordeling waarbij een vrijheidsbenemende straf of maatregel, een vrijheidsbeperkende maatregel of een taakstraf is opgelegd. Ter implementatie van het kaderbesluit is het nodig om in artikel 67a Sv aan te geven dat daar waar gesproken wordt van een vroegere veroordeling daaronder mede wordt verstaan een vroegere veroordeling door een strafrechter in een andere lidstaat van de Europese Unie wegens soortgelijke feiten. Artikel II strekt hiertoe. De beperking die is aangebracht ten aanzien van Nederlandse veroordelingen, namelijk dat sprake moet zijn van een veroordeling waarbij een vrijheidsbenemende straf of maatregel, een vrijheidsbeperkende maatregel of een taakstraf is opgelegd, geldt eveneens ten aanzien van een vroegere veroordeling afkomstig uit een andere lidstaat van de Europese Unie. Dit betekent bijvoorbeeld dat een vroegere veroordeling waarbij alleen een geldboete is opgelegd, niet in aanmerking kan worden genomen.
Ook de Wegenverkeerswet 1994 bevat een bepaling waarin recidive als strafverhogende grond is opgenomen. Dit is artikel 179 WVW 1994. Het eerste lid bepaalt dat de bevoegdheid tot het besturen van motorrijtuigen bij bepaalde, zwaardere verkeersdelicten kan worden ontzegd voor een duur van maximaal vijf jaar. Het tweede lid kent een vergelijkbare bepaling voor minder zware gevallen waarin de maximale duur van de rijontzegging is gesteld op twee jaar. Het vierde respectievelijk het vijfde lid van artikel 179 WVW 1994 bepalen vervolgens dat in geval van recidive de maximale duur wordt verhoogd tot tien jaar in de gevallen, bedoeld in het eerste lid, en vier jaar in de gevallen, bedoeld in het tweede lid. Er is sprake van recidive indien tijdens het plegen van het feit nog geen vijf respectievelijk twee jaar zijn verstreken na het einde van een vroegere rijontzegging, opgelegd voor eenzelfde feit als waarvoor de betrokken terechtstaat.
In artikel III wordt voorgesteld aan artikel 179 WVW 1994 een lid toe te voegen dat bepaalt dat onder vroegere veroordeling in de zin van dat artikel mede wordt verstaan een vroegere veroordeling door een strafrechter in een andere lidstaat van de Europese Unie wegens soortgelijke feiten. Het vereiste, zoals opgenomen in het vierde respectievelijk het vijfde lid, dat het moet gaan om een vroegere veroordeling waarbij de rijbevoegdheid is ontzegd, geldt ook ten aanzien van vroegere veroordelingen afkomstig uit andere lidstaten van de Europese Unie.
Het OM stelde voor de wijziging van artikel 179 WVW 1994 niet te beperken tot buitenlandse rijontzeggingen opgelegd door de strafrechter, maar deze wijziging uit te breiden tot ontzeggingen van de rijbevoegdheid opgelegd door administratieve autoriteiten in een andere lidstaat van de Europese Unie. Deze suggestie is niet overgenomen, aangezien een dergelijke wijziging zou leiden tot een verdergaande implementatie van het kaderbesluit dan waartoe het kaderbesluit verplicht. Immers artikel 2 van het kaderbesluit beperkt de reikwijdte van het kaderbesluit immers tot onherroepelijke veroordelingen door een «strafgerecht».
Naast de Wegenverkeerswet 1994 bevatten enkele andere bijzondere wetten eveneens recidiveregelingen. Dit betreft artikel 7, derde lid, van de Handelsnaamwet, artikel 20, derde lid, van de Pleegkinderenwet, artikel 81, derde lid, van de Waterschapswet, artikel 30, zesde lid, van de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen, artikel 43, derde lid, van de Wet op de Accountants-administratieconsulenten, artikel 11.11 van de Wet luchtvaart, artikel 103 van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg en artikel 107, derde lid, van de Wet op de registeraccountants.
De artikelen IV tot en met XI strekken ertoe de genoemde bepalingen aan te vullen in die zin dat daarin wordt aangegeven dat onder een vroegere veroordeling mede wordt verstaan een vroegere veroordeling door een strafrechter in een andere lidstaat van de Europese Unie wegens soortgelijke feiten.
In het geval van artikel 30, zesde lid, van de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen en artikel 11.11 van de Wet luchtvaart kan nog worden opgemerkt dat het vereiste dat bij de vroegere veroordeling de rijbevoegdheid respectievelijk een bevoegdheid als omschreven in het artikel 11.11, eerste lid, van de Wet luchtvaart moet zijn ontzegd, eveneens geldt ten aanzien van veroordelingen afkomstig uit andere lidstaten van de Europese Unie.
Zoals in het algemeen deel van deze memorie van toelichting is aangegeven gaat het bij het rekening houden met vroegere buitenlandse veroordelingen uitsluitend om onherroepelijke veroordelingen. Anders dan de Raad voor de rechtspraak en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak in hun adviezen opmerken, is het echter niet nodig om in alle gevallen expliciet te bepalen dat het moet gaan om een onherroepelijke vroegere veroordeling uit een andere lidstaat. De meeste recidiveregelingen beperken zich immers reeds tot een veroordeling die «onherroepelijk is geworden». Dit vereiste geldt al ten aanzien van vroegere Nederlandse veroordelingen en blijft gelden ten aanzien van vroegere veroordelingen uit een andere lidstaat van de Europese Unie.
Denkbaar is dat tussen het moment waarop dit wetsvoorstel wet wordt en het tijdstip van inwerkingtreding nog enige tijd gemoeid is met het bekend maken aan de rechtspraktijk van de nieuwe wettelijke regeling. Daarom is bepaald dat deze wet in werking zal treden op een bij koninklijke boodschap te bepalen tijdstip. Zoals eerder in de memorie van toelichting is aangegeven, dient dit tijdstip te liggen voor de uiterste implementatiedatum: 15 augustus 2010.
Transponeringstabel implementatie kaderbesluit nr. 2008/675/JBZ van de Raad van de Europese Unie van 24 juli 2008 betreffende de wijze waarop bij een nieuwe strafrechtelijke procedure rekening wordt gehouden met veroordelingen in andere lidstaten van de Europese Unie (PbEU L 220)
| Bepaling kaderbesluit | Bepaling implementatiewetgeving | Toelichting |
|---|---|---|
| 1 lid 1 | – | Bepaling behoeft uit haar aard geen implementatie. |
| 1 lid 2 | – | Bepaling behoeft uit haar aard geen implementatie. |
| 2 | – | Bepaling behoeft uit haar aard geen implementatie. |
| 3 lid 1 | Artikel I tot en met artikel XI | |
| 3 lid 2 | Artikel I tot en met artikel XI | |
| 3 lid 3 | – | Bepaling behoeft uit haar aard geen implementatie. Zie voorts paragraaf 2 van het algemeen deel van de memorie van toelichting. |
| 3 lid 4 | – | Bepaling behoeft uit haar aard geen implementatie. Zie voorts paragraaf 2 van het algemeen deel van de memorie van toelichting. |
| 3 lid 5 | – | Bepaling behoeft uit haar aard geen implementatie. Zie voorts paragraaf 2 van het algemeen deel van de memorie van toelichting. |
| 4 | – | Bepaling behoeft uit haar aard geen implementatie. |
| 5 lid 1 | – | Bepaling behoeft uit haar aard geen implementatie. |
| 5 lid 2 | – | Bepaling behoeft uit haar aard geen implementatie. |
| 5 lid 3 | – | Bepaling behoeft uit haar aard geen implementatie. |
| 6 | – | Bepaling behoeft uit haar aard geen implementatie. |