Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 16 februari 2009 en het nader rapport d.d. 12 november 2009, aangeboden aan de Koningin door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 20 oktober 2008, no. 08.003010, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer, de Wet vergoedingen leden Eerste Kamer en de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers in verband met de rechtstreekse betaling van vergoedingen aan politieke ambtsdragers, met memorie van toelichting.
Het voorstel regelt dat schadeloosstellingen, vergoedingen en wachtgelden voor leden van de Staten-Generaal uitsluitend in persoon worden uitbetaald en niet overdraagbaar zijn.
De regering heeft naast dit wetsvoorstel tevens het voorstel van wet tot wijziging van de Wet rechtspositie ministers en staatssecretarissen, de Wet schadeloosstelling, uitkering en pensioen leden Europees Parlement, de Provinciewet, de Gemeentewet, de Waterschapswet en de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers in verband met de rechtstreekse betaling van vergoedingen aan politieke ambtsdragers voor advies aanhangig gemaakt2. De regering is voornemens deze twee wetsvoorstellen met betrekking tot hetzelfde onderwerp in afzonderlijk voorstellen aan de Staten-Generaal voor te leggen, zodat daarover een afzonderlijke stemming kan plaatsvinden. Volgens de toelichting is daarvoor gekozen omdat de Tweede en Eerste Kamer van oordeel zouden kunnen zijn dat het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer en de Wet vergoedingen leden Eerste Kamer raken aan artikel 63 van de Grondwet en dat daarom de door die bepaling vereiste tweederde meerderheid nodig is, terwijl genoemd artikel niet van toepassing is op de ambtsdragers in de andere genoemde wetten.
Op de voet van artikel 22 van de Wet op de Raad van State heeft een delegatie van de Raad van State op 11 december 2008 met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over het wetsvoorstel beraadslaagd.
De Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel een aantal opmerkingen met betrekking tot de noodzaak van de voorgestelde regeling, artikel 63 van de Grondwet, de reikwijdte van het cessieverbod en de inwerkingtreding. Hij is van oordeel dat in verband daarmee het voorstel nader dient te worden overwogen.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 20 oktober 2008, nr. 08.003010, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dat advies, gedateerd 16 februari 2009, nr. W04.08.0443/I, bied ik u hierbij aan.
De Raad geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat rekening zal zijn gehouden met zijn advies. Naar aanleiding van het advies wordt het volgende opgemerkt.
1. Noodzaak van een wettelijke regeling
De toelichting bij beide wetsvoorstellen legt de nadruk op het waarborgen van onafhankelijkheid1. Daaraan wordt vervolgens evenwel niet de conclusie verbonden dat cessieovereenkomsten een onafhankelijke functie-uitoefening van leden van de Tweede en Eerste Kamer en andere politieke ambtsdragers belemmeren.
Op zichzelf kan onafhankelijkheid mogelijk een grond zijn om door middel van een cessieverbod de rechtstreekse betaling van vergoedingen aan politieke ambtsdragers te verzekeren. Dan moet evenwel een overtuigende motivering worden gegeven waarom de onafhankelijkheid deze inbreuk op de vrijheid van cessie rechtvaardigt. Deze motivering is a fortiori vereist nu de regering tot op heden, zonder wettelijke voorziening, heeft meegewerkt aan de cessie van vorderingen op de Staat der Nederlanden voor wat betreft politieke ambtsdragers. Vervolgens rijst dan de vraag of beëindiging van de cessie voor de beoogde doelgroepen een wettelijke voorziening vereist, en niet ook via andere wegen (bijvoorbeeld goed overleg, waarbij wordt afgezien van cessie) gerealiseerd kan worden.
Hier komt bij dat dit wetsvoorstel volgens de toelichting partijafdrachten als zodanig niet beoogt tegen te gaan2. Onduidelijk blijft dan wat het principiële verschil is tussen cessieovereenkomsten en andere vormen van partijafdrachten. Tegen deze achtergrond dient het wetsvoorstel nader en meer concreet te worden bezien. Daarbij dient in het bijzonder aandacht te worden besteed aan de volgende vragen:
– welke vormen van partijafdrachten in de praktijk bestaan en welke regelingen daarvoor door de politieke partijen worden gehanteerd;
– of het wenselijk is, in het licht van de onafhankelijkheid van de functie-uitoefening van de leden van de Tweede en Eerste Kamer uitsluitend voor cessieovereenkomsten te voorzien in een verbod;
– in hoeverre er mogelijkheden bestaan om het beoogde doel te bereiken zonder wettelijke regeling, bijvoorbeeld via de weg van goed overleg (afzien van cessie van hun vordering op de overheid); en
– in hoeverre het mogelijk is zonder wettelijke regeling voor de toekomst de totstandkoming van nieuwe cessieovereenkomsten uit te sluiten.
De Raad adviseert het voorstel op dit punt opnieuw te bezien. Indien ook bij nadere overweging wordt gekozen voor een wettelijke regeling geeft de Raad in overweging in het kader van de zorgvuldige voorbereiding hierover vooraf te overleggen met het presidium van de beide kamers der Staten-Generaal.
1. Noodzaak van een wettelijke regeling.
Op dit moment dienen overheden medewerking te verlenen aan cessieovereenkomsten van politieke ambtsdragers. In artikel 83 van boek 3 van het Burgerlijk Wetboek is bepaald dat vorderingsrechten overdraagbaar zijn. Ook overheden zijn gehouden deze overeenkomsten na te leven. Anders dan de Raad veronderstelt, werkt het kabinet nu overigens niet mee aan cessieovereenkomsten. De betaling van de schadeloosstelling van Kamerleden geschiedt namelijk door de Staten-Generaal zelf.3
In antwoord op de vraag van de Raad kan gesteld worden dat beëindiging van de cessies een wettelijke voorziening vereist. Omdat de overdracht van vorderingen in het Burgerlijk Wetboek is geregeld, dient wettelijk geregeld te worden dat overheden de cessies niet naleven. Ook hecht het kabinet er sterk aan dat er in deze sprake is van uniformiteit. Het principe dat overheden de bezoldigingen in persoon uitbetalen en niet aan derden, dient eenduidig geregeld te zijn. De verhouding van politieke ambtdragers met de overheid is naar zijn aard een aangelegenheid die niet afhankelijk moet zijn van de uitkomsten van individueel overleg. Het kabinet wil de suggestie van de Raad dan ook niet overnemen om het beoogde doel te bereiken zonder wettelijke regeling. Overheden dienen zich niet in de positie te bevinden dat ze de bezoldiging moeten betalen aan politieke partijen of andere derden. Dit resultaat dient niet afhankelijk te zijn van de uitkomsten van goed overleg. De betalingswijze van bezoldigingen en vergoedingen aan politieke ambtsdragers moet voor alle overheden en alle politieke ambtsdragers op dezelfde voet geregeld zijn.
Terecht stelt de Raad vast dat het wetsvoorstel niet beoogt partijafdrachten als zodanig tegen te gaan. Cessieovereenkomsten onderscheiden zich van andere vormen van partijafdrachten, omdat bij de cessie de overheid wordt betrokken. Door de verplichting de – voor de ambtsdrager bedoelde – bezoldiging direct aan de politieke partij te betalen, wordt de overheid deelgenoot in de verhouding tussen politieke ambtsdrager en politieke partij. Deze betalingsrelatie is ongewenst. Het kabinet ziet geen aanleiding om andere vormen van partijafdrachten te reguleren of te verbieden.
De Raad wijst erop dat het waarborgen van de onafhankelijkheid een grond kan zijn om door middel van een cessieverbod de rechtstreekse betaling van vergoedingen aan politieke ambtsdragers te verzekeren. Dit vergt volgens de Raad evenwel een overtuigende motivering waarom de onafhankelijkheid deze inbreuk op de vrijheid van cessie rechtvaardigt. Naar het oordeel van het kabinet behoeven bijdragen van ambtsdragers aan de politieke partij als zodanig geen belemmering te vormen voor de uitoefening van de functie. Bij de constructie met cessieovereenkomsten doet zich echter de situatie voor dat de ambtsdrager zijn bezoldiging niet meer van de overheid ontvangt, maar de facto van de partij. De politieke ambtsdrager wordt daarmee voor zijn inkomen afhankelijk van de politieke partij. Er ontstaat voor de ambtsdrager als het ware een arbeidsrelatie met de politieke partij.
Met het voorstel van wet wordt bewerkstelligd dat de schadeloosstellingen, vergoedingen en wachtgelden voor leden van de Staten-Generaal uitsluitend in persoon worden uitbetaald. De reden voor het wetsvoorstel is als gezegd het belang dat de ambtsdragers hun functie in onafhankelijkheid kunnen vervullen. In de memorie van toelichting bij het voorstel wordt in dat verband onder meer gewezen op de grondwettelijke bepaling dat volksvertegenwoordigers stemmen zonder last (artikel 67, derde lid, van de Grondwet).1 Daarmee is echter niet gesteld dat de cessieovereenkomsten als zodanig strijd opleveren met deze grondwetsbepaling. De betekenis van de bepaling is dat de leden van de volksvertegenwoordiging naar eigen overtuiging stemmen zoals ook blijkt uit de ontstaansgeschiedenis van de bepaling.2 Een lid van de Staten-Generaal staat in generlei specifieke mandaatverhouding. Dat betekent nog niet dat een Kamerlid geen afspraken kan maken met zijn partij. Kamerleden hebben zich bijvoorbeeld, door zich kandidaat te laten stellen door een partij, akkoord verklaard met het verkiezingsprogramma van die partij. De kiezers hebben hem op grond van dat programma gekozen. Het Kamerlid is in politieke zin aan het programma gebonden. Maar hij behoudt daarbij zijn onafhankelijkheid en zelfstandigheid als volksvertegenwoordiger. In die zin is het zich houden aan het verkiezingsprogramma niet te zien als een last. Een gekozene is in de uitoefening van zijn Kamerlidmaatschap niet juridisch gebonden aan de besluiten van de politieke partij. In het verlengde daarvan behoort hij ook niet financieel van de partij afhankelijk te zijn. De motivering in de memorie van toelichting is aangevuld.
2. Artikel 63 van de Grondwet
Volgens de regering is de belangrijkste reden voor het wetsvoorstel gelegen in het belang dat de ambtsdragers hun functie in onafhankelijkheid kunnen vervullen. Zij onderstreept in dat verband de betekenis van de zuiveringseed (artikel 60 van de Grondwet juncto de Wet beëdiging ministers en leden Staten-Generaal) en wijst op de grondwettelijke bepaling dat volksvertegenwoordigers zonder last stemmen (artikel 67, derde lid, van de Grondwet).
De rechtstreekse betaling van vergoedingen kan naar het oordeel van de Raad inderdaad worden geplaatst in de context van artikel 67 van de Grondwet. Die bepaling waarborgt in algemene zin de zelfstandigheid en onafhankelijkheid van de individuele leden van de Staten-Generaal. Zo zijn met een politieke partij gemaakte afspraken, of al dan niet in overeenkomsten neergelegde verplichtingen tot afstand van een kamerzetel wegens verlies van het partij- of fractielidmaatschap niet juridisch bindend wegens strijd met het beginsel van het vrije mandaat dat onder meer uit het verbod van last wordt afgeleid. De toelichting motiveert echter niet in welke mate bij de cessie de onafhankelijkheid in het geding is en inbreuk op de zuiveringseed wordt gemaakt. Evenmin wordt aangegeven waarom dat in het verleden niet en nu blijkbaar wel het geval is. Meer ten principale ontbreekt een uiteenzetting inzake de strekking van artikel 67 van de Grondwet, mede in het licht van de huidige praktijk met betrekking tot afdrachten aan politieke partijen, de positie van het individuele Kamerlid en die van de fracties en de politieke partijen.
Tegelijkertijd wijst de Raad erop dat de concretisering en uitwerking van het vrije mandaat met betrekking tot de geldelijke voorzieningen ten behoeve van Kamerleden hun grondslag vinden in artikel 63 van de Grondwet. Zoals de regering onderkent, roept het voorstel de vraagt op of hier sprake is van een regeling van de geldelijke voorzieningen ten behoeve van leden van de Staten-Generaal; in dat geval is ingevolge artikel 63 van de Grondwet voor aanneming van het onderhavige wetsvoorstel een meerderheid van tweederde vereist. De regering is evenwel van oordeel dat artikel 63 van de Grondwet niet van toepassing is, omdat het tegengaan van de overdracht van de vergoedingen niet de geldelijke voorzieningen als zodanig raakt.
De Raad acht deze redenering niet overtuigend nu de voorgestelde regeling specifiek betrekking heeft op de positie van Kamerleden en als doel heeft hun onafhankelijkheid beter te waarborgen. De regering baseert zich daarbij op artikel 63 van de Grondwet en erkent daarmee – kennelijk – dat er sprake is van een geldelijke voorziening in de zin van deze bepaling. In artikel 63 ligt, mede gelet op de artikelen 60 en 67 van de Grondwet, besloten dat de onafhankelijkheid van het individuele Kamerlid niet langs de weg van de geldelijke voorziening behoort te worden aangetast. Het vereiste van een tweederde meerderheid is destijds in de Grondwet gehandhaafd vanwege de nauwe betrokkenheid van de Kamerleden zelf bij deze aangelegenheid1. Tegen die achtergrond is verdedigbaar dat het daarbij niet alleen gaat om de hoogte van het bedrag, maar ook om andere elementen van de vergoeding die bij wet geregeld moeten worden om te voorkomen dat de onafhankelijkheid van Kamerleden kan worden aangetast. In deze interpretatie valt ook de wijze van uitbetaling onder de reikwijdte van artikel 63 van de Grondwet. Overigens merkt de Raad op dat in het licht van de beoogde doelstelling, namelijk het waarborgen van de zelfstandigheid en onafhankelijkheid van Kamerleden, en de daarmee samenhangende verhouding tussen regering en parlement, een breed draagvlak voor het voorgestelde cessieverbod wenselijk is.
Indien de regering vasthoudt aan de keuze voor een wettelijke regeling adviseert de Raad daarvoor de gekwalificeerde meerderheidseis van artikel 63 van de Grondwet te hanteren.
Onverminderd het voorgaande wijst de Raad nog op het volgende.
2. Artikel 63 van de Grondwet
Artikel 63 van de Grondwet bepaalt dat geldelijke voorzieningen ten behoeve van leden en gewezen leden van de Staten-Generaal bij wet worden geregeld en dat deze wet een tweederde meerderheid vereist. De opvatting van het kabinet was dat het tegengaan van de overdracht van de vergoedingen niet de geldelijke vergoedingen als zodanig raakt, omdat de aanspraken ongewijzigd blijven. De Raad gaat uitvoerig in op de betekenis van artikel 63 van de Grondwet en oordeelt dat de voorgestelde regeling specifiek betrekking heeft op de positie van Kamerleden en als doel heeft hun onafhankelijkheid beter te waarborgen. De Raad stelt dat het verdedigbaar is dat het daarbij niet alleen gaat om de hoogte van het bedrag, maar ook om andere elementen van de vergoeding die bij wet geregeld moeten worden om te voorkomen dat de onafhankelijkheid van Kamerleden kan worden aangetast. In deze interpretatie valt ook de wijze van uitbetaling onder de reikwijdte van artikel 63 van de Grondwet. Daarnaast wijst de Raad erop dat in het licht van de beoogde doelstelling, namelijk het waarborgen van de zelfstandigheid en onafhankelijkheid van Kamerleden, en de daarmee samenhangende verhouding tussen regering en parlement, een breed draagvlak voor het voorgestelde cessieverbod wenselijk is. De Raad adviseert daarom de gekwalificeerde meerderheidseis van artikel 63 van de Grondwet te hanteren. Het kabinet wil zich bij deze benadering aansluiten. De memorie van toelichting is in die zin aangepast.
3. Reikwijdte van het verbod
In het wetsvoorstel is ervoor gekozen de overdracht van vergoedingen en aanspraken door leden van de Tweede en Eerste Kamer aan derden – in de brede zin van het woord – onmogelijk te maken. In de memorie van toelichting wordt die keuze niet gemotiveerd.
De Raad merkt op dat de toelichting de nadruk legt op de onafhankelijkheid van politieke ambtsdragers ten opzichte van de politieke partijen. Gelet daarop verdient het aanbeveling het cessieverbod voor leden van de Eerste en Tweede Kamer te beperken tot de cessie aan politieke partijen en daaraan gelieerde instellingen.
De Raad adviseert het wetsvoorstel op dat punt aan te passen.
3. Reikwijdte van het verbod.
Het kabinet zou het advies van de Raad niet willen volgen om het cessieverbod voor leden van de Eerste en Tweede Kamer te beperken tot de cessie aan politieke partijen en daaraan gelieerde instellingen. In het wetsvoorstel is ervoor gekozen de overdracht van vergoedingen en aanspraken door leden van de Tweede en Eerste Kamer aan derden – in de brede zin van het woord – onmogelijk te maken.
In de praktijk zullen cessieovereenkomsten betrekking hebben op de politieke partij. Maar het uitgangspunt dat volksvertegenwoordigers en andere politieke ambtsdragers verzekerd moeten zijn van hun wettelijk inkomen, impliceert dat deze uitsluitend in persoon worden uitbetaald en niet aan derden. Bijkomende overweging is dat het voorstel van de Raad tevens spreekt van aan de politieke partij gelieerde instellingen. Daarvan is echter niet op eenvoudige wijze een definitie te geven. In het ontwerp wetsvoorstel Financiering politieke partijen is voorzien in een systematiek waarbij politieke partijen zelf hun gelieerde instellingen aanwijzen. Indien een rechtspersoon uitsluitend of in hoofdzaak erop is gericht stelselmatig of structureel ten bate van een politieke partij activiteiten of werkzaamheden te verrichten en de partij daar kennelijk voordeel bij heeft, wijst de partij deze rechtspersoon aan als neveninstelling. Indien ten aanzien van een rechtspersoon ten onrechte geen aanwijzing heeft plaatsgevonden, wijst de Kiesraad de rechtspersoon als neveninstelling aan. Het ligt echter niet in de rede een dergelijke systematiek op te nemen in onderhavig wetsvoorstel. Het zou ongewenst zijn als de Kamers der Staten-Generaal, maar ook gemeenten en andere overheden, eigenstandig zouden moeten bepalen of een stichting of andere rechtspersoon moet worden aangemerkt als een aan een politieke partij gelieerde instelling. Het kabinet geeft ook om deze reden de voorkeur aan het principe dat de schadeloosstelling en de vergoedingen uitsluitend in persoon worden uitbetaald.
4. Inwerkingtreding
Ingevolge artikel VI treedt deze wet in werking met ingang van de eerste dag van de derde kalendermaand na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst. Volgens de toelichting is hiervoor gekozen om de uitvoerende instanties enige tijd te gunnen om hun administraties aan te passen.
De Raad wijst er in dit verband op dat het, mede gelet op de aard van deze wijzigingen, overweging verdient om de inwerkingtreding van de verschillende onderdelen van dit wetsvoorstel te laten plaatsvinden bij koninklijk besluit, waarbij in dat besluit de inwerkingtreding plaatsvindt met ingang van de eerste zittingsdag van de Tweede onderscheidenlijk de Eerste Kamer na de eerstvolgende verkiezingen1.
4. Inwerkingtreding
De Raad geeft in overweging om de inwerkingtreding van de verschillende onderdelen van het wetsvoorstel te laten plaatsvinden bij koninklijk besluit, waarbij in dat besluit de inwerkingtreding plaatsvindt met ingang van de eerste zittingsdag van de Tweede onderscheidenlijk de Eerste Kamer na de eerstvolgende verkiezingen. Een overeenkomstige overweging geeft de Raad in het advies over het voorstel van wet tot wijziging van de Wet rechtspositie ministers en staatssecretarissen, de Wet schadeloosstelling, uitkering en pensioen leden Europees Parlement, de Provinciewet, de Gemeentewet, de Waterschapswet en de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers in verband met de rechtstreekse betaling van vergoedingen aan politieke ambtsdragers.
Het kabinet zou deze suggestie van de Raad niet willen overnemen. De regeling van de betalingswijze is niet aan te merken als een arbeidsvoorwaardelijk element en daarmee het onderhavige voorstel ook niet als een wijziging van een bestaande rechtspositie. De overwegingen van de Raad zouden er toe leiden dat bij de diverse volksvertegenwoordigers en politieke ambtsdragers in de eerste jaren verschillende regels zouden gelden voor de betalingswijze. Het kabinet hecht als gezegd sterk aan uniformiteit op dit punt. Het advies van de Raad geeft echter wel aanleiding de invoeringstermijn te heroverwegen en deze te verlengen. Het voorstel is aangepast in die zin dat de wet in werking treedt met ingang van de eerste dag van de zesde kalendermaand na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst.
5. Voor een redactionele kanttekening verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage.
5. De redactionele kanttekening is overgenomen.
6. Overigens zijn in het voorstel nog de samenloopbepalingen in de artikelen IV en V gewijzigd. De voor deze samenloopbepalingen relevante artikelen zijn overgeheveld naar een ander voorstel van wet, houdende harmonisatie van uitkeringsrechten van leden van de Tweede Kamer, wijzigingen in verband met de openbaarmaking van nevenfuncties en inkomsten uit nevenfuncties van leden van de Eerste en Tweede Kamer en leden van het Europees Parlement en enkele technische wijzigingen (30 693). De artikelen IV en V van dit voorstel moesten daaraan worden aangepast.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
– De aanhef van artikel V in overeenstemming brengen met aanwijzing 171b, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
Vergelijk in dat verband de inwerkingtreding van het Statuut van de leden van het Europees Parlement (Kamerstukken II 2007/08, 31 561, nrs. 1–3).