Nr. 31 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 december 2011

In de tweede termijn van het debat over de wijziging van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) van 14 september jl. (Handelingen II 2010/11, 106, behandeling wetsvoorstel Wijziging van de Wet op het onderwijstoezicht en enige andere wetten in verband met de invoering van geïntegreerd toezicht en de gewijzigde rol van de Inspectie van het onderwijs bij het toezichtproces (32 193)) sprak ik met uw Kamer over de manier waarop de leerresultaten in het basisonderwijs door de Inspectie van het Onderwijs worden beoordeeld. De leden Dijsselbloem en Smits hadden daarbij enkele vragen over de correctie die de inspectie bij haar beoordelingsmethodiek toepast voor de kenmerken van de leerlingenpopulatie. Met deze brief geef ik gevolg aan mijn toezegging om de methodiek schriftelijk toe te lichten. In onderdeel I van deze brief wordt daartoe een technische uiteenzetting van de methodiek gegeven. In onderdeel II wordt ingegaan op enkele beleidsinhoudelijke aspecten van deze methodiek, waaronder het opleidingsniveau van ouders van leerlingen. In onderdeel III ga ik in op enkele ontwikkelingen die op de korte en langere termijn spelen in het streven om waar mogelijk de beoordelingsmethodiek nog beter te maken. Dit laatste ook in het licht van het verzoek zoals neergelegd in de op 27 september jl. aanvaarde motie van de leden Dijsselbloem en Dijkgraaf aangaande de noodzaak tot herziening van de beoordelingsmethodiek.1 Deze beschouw ik hiermee als afgedaan.

I De beoordeling van de leerresultaten in het primair onderwijs

Hoofdlijnen inspectiemethodiek

Deze beoordelingssystematiek is sinds 1 augustus 2010 vastgelegd in op de Wet op het primair onderwijs gebaseerde nadere regelgeving.5

Leerlinggewichten

Uit onderzoek blijkt dat de opleiding van ouders één van de beste voorspellers is voor de schoolloopbaan van leerlingen. In het onderwijsonderzoek en door inspecties, ook in het buitenland, wordt bij de beoordeling van de prestaties van scholen veelal gezocht naar een correctiemaat voor de leerlingenpopulatie. Omdat precieze gegevens over de opleiding van alle ouders bijna nooit beschikbaar zijn op stelselniveau, wordt gezocht naar benaderingen daarvoor.

Het leerlingengewicht biedt daardoor een benadering voor het opleidingsniveau van een deel van de ouders, namelijk die met een lagere opleiding.

II Beleidsmatige overwegingen

Hiervoor heb ik uiteengezet hoe de techniek van de beoordelingssystematiek van de inspectie voor het primair onderwijs werkt. Ik wil daar nog een aantal opmerkingen aan toevoegen.

Het is belangrijk om te realiseren waar de beoordeling van de inspectie voor bedoeld is: het bewaken van de ondergrens van de onderwijskwaliteit. Als scholen niet aan de minimumeisen van kwaliteit voldoen, plaatst de inspectie ze onder intensief toezicht. Zo beschouwd werkt de huidige beoordelingssystematiek zoals ze moet werken: bij scholen die drie jaar onder de jaarnorm scoren, en dus zwak of zeer zwak worden, is er écht iets aan de hand.

Dat de beoordelingssystematiek werkt, blijkt ook uit het feit dat scholen die als zwak of zeer zwak worden aangemerkt, er bijna altijd in slagen om hun opbrengsten te verbeteren tot boven de ondergrens. Overigens blijkt dat er over het gehele continuüm scholen zijn met onvoldoende opbrengsten. In het Onderwijsverslag 2009/2010 (pagina 177) heeft u kunnen lezen dat scholen met vergelijkbare leerlingenpopulaties in dezelfde buurt vaak heel verschillende resultaten laten zien. Met andere woorden: de school kan het verschil maken! Dit alles leidt tot de conclusie dat het oordeel van de inspectie over de leerresultaten fair is en dat het inspectietoezicht functioneert waar het voor bedoeld is: het opsporen en aanpakken van scholen die onvoldoende basiskwaliteit leveren.

De rationale achter de beoordelingssystematiek is dat het opleidingsniveau van ouders een goede indicatie geeft van wat we van scholen mogen verwachten op het gebied van de leerresultaten. De informatie over opleidingsniveaus die verzameld wordt voor de gewichtenregeling, is voor alle scholen beschikbaar (voor zover door scholen op basis van door de ouder(s) ingevulde verklaringen, leerlingen met een gewicht van 0.3 of 1,2 voor extra bekostiging in aanmerking zijn gebracht). Zo kan deze informatie uit gewichtenregeling worden benut als een benadering van het (gemiddeld) opleidingsniveau van ouders in de school.

De tweede kanttekening in het debat bestond uit de vraag van het lid Dijsselbloem of het terecht is dat scholen met veel gewichtenleerlingen een lagere opbrengstennorm opgelegd krijgen. Dit terwijl ze meer financiële middelen krijgen. Het is belangrijk dat we in dit verband de volgorde der dingen in het oog houden: de gewichtenregeling is in eerste instantie bedoeld om scholen met leerlingen met een minder gunstige uitgangssituatie, extra middelen te verschaffen om goede onderwijskwaliteit te realiseren. Het gebruik van opleidingsinformatie uit de gewichtenregeling voor de beoordeling van de leerresultaten is in die zin secundair.

De huidige beoordelingssystematiek doet in mijn beleving voldoende recht aan de realiteit in scholen. Er wordt door de inspectie bij de beoordeling op een zorgvuldige en verstandige manier rekening mee gehouden dat de uitgangssituaties van scholen en de talenten van leerlingen verschillend zijn. Dit neemt niet weg dat de Inspectie van het Onderwijs en ik altijd een open oog hebben voor mogelijkheden om de methodiek te verbeteren of zonder kwaliteitsverlies te vereenvoudigen. Hieronder wordt daar verder op ingegaan.

III Toekomstige ontwikkelingen

Aanpassing beoordelingsmethodiek in 2012

De inspectie werkt op dit moment aan een verbetering van de systematiek van de opbrengstenbeoordeling. De verbetering houdt ook een vereenvoudiging in. Deze verbetering wordt geïllustreerd aan de hand van onderstaande grafiek, waarbij de horizontale as het percentage gewichtenleerlingen van de school weergeeft en de verticale as de Cito-score:

Op basis van de schoolscores van de achterliggende drie schooljaren van 6 000 basisscholen is berekend wat de gemiddelde schoolscore is bij bepaalde percentages gewichtenleerlingen. Als door al die punten een lijn wordt getrokken ontstaat een «kromme»: de rode lijn in de grafiek. Van de «kromme» wordt vervolgens een ondergrens afgeleid die niet meer jaarlijks hoeft te worden aangepast. Dit omdat het Cito de eindtoets longitudinaal ijkt, zodat de resultaten van opeenvolgende jaren aan elkaar kunnen worden gerelateerd. Scholen kennen hun schoolgewicht en kunnen in de grafiek zelf opzoeken op welk niveau zij presteren.

Verkenning naar de variabele «opleiding»

Ik neem daarom het initiatief voor deze verkenning, die samen met de PO-raad en de inspectie en met wetenschappelijk ondersteuning, wordt opgezet en uitgewerkt. Deze verkenning zal in eerste instantie worden uitgevoerd op basis van bestaande geanonimiseerde gegevens vanuit steekproeven. Hierdoor hoeven scholen niet onnodig te worden bevraagd.

Over de precieze doelstelling, opzet, inrichting en duur van de verkenning zal ik u Kamer vóór 1 maart a.s informeren. In ieder geval zal als onderdeel van de verkenning ook in kaart worden gebracht wat er nodig is om, als het een inhoudelijke verbetering blijkt, de indicator opleiding te preciseren in de beoordelingsmethodiek. Op voorhand is wel duidelijk dat dit een gegevensverzameling van de opleidingniveaus van alle ouders van leerlingen in het basisonderwijs vergt. Eveneens ligt het dan voor de hand dat deze informatie wordt verzameld en geregistreerd via het persoonsgebonden onderwijsnummer. Dit alleen al vergt een wijziging van de Wet op het primair onderwijs. Daarnaast worden ook aspecten als privacy, betrouwbaarheid van de gegevens en administratieve lasten in beeld gebracht. Daarbij is het van cruciaal belang om uiteindelijk een zorgvuldige afweging te maken of de invoerings- en uitvoeringslasten voor zowel de scholen als de inspectie opwegen tegen het eventuele positieve effect van een verbeterde methodiek.

Toekomst gewichtenregeling als bekostigingsinstrument

De opbrengstenbeoordeling door de inspectie staat in principe los van de bekostigingsystematiek voor onderwijsachterstanden (de gewichtenregeling). Er wordt alleen gebruik gemaakt van beschikbare informatie over het (lage) opleidingsniveau van ouders uit deze bekostigingsystematiek. Ook deze systematiek wordt de komende periode tegen het licht gehouden. Dit heeft onder andere te maken met het in algemene zin stijgen van het opleidingsniveau van ouders en met de vraag of dit gegeven nog goed aansluit op de werkelijke achterstanden. Om ook voor de lange termijn de doeltreffendheid van de inzet van de gewichtenmiddelen te kunnen garanderen, zal ik kritisch en zorgvuldig gaan kijken naar de bekostigingsystematiek. Daarbij is ook specifiek aandacht voor de relatie met de hiervoor aangekondigde verkenning naar de beoordelingsmethodiek. Ik zal in mijn beleidsreactie vóór 1 april a.s. op het aanstaande advies van de Onderwijsraad (Maatschappelijke achterstanden van de toekomst) hier nader op ingaan.

Pilot leerwinst en toegevoegde waarde PO

Ten slotte wil ik nog wijzen op de pilot voor leerwinst en toegevoegde waarde in het primair onderwijs. Zoals ik uw Kamer bij brief van 25 november 2011 (TK 2011–2012, 31 293, nr. 126) heb laten weten, is deze pilot gestart met scholen, besturen, de wetenschap, de inspectie en het departement. Het doel is om in een tweejarig traject na te gaan of een faire en bruikbare maat voor leerwinst en toegevoegde waarde kan worden ontwikkeld. Daarbij is ook de functie van begintoets aan de orde. Indien een dergelijk maat beschikbaar komt, dan is ook aan de orde of en in hoeverre deze op termijn betrokken kan worden bij de beoordeling van de leerresultaten door de inspectie.