Nr. 7 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

De leden van de fracties van het CDA en de SP vragen de regering om een oordeel over de uitzending van het RTL Nieuws van 20 oktober 2009, waarin de resultaten van een onderzoek naar de opleggingspraktijk van taakstraffen werden gepresenteerd. Met de leden van de fractie van de VVD vragen deze leden of in het geval van gewelds- en zedenmisdrijven het opleggen van een combinatie van een taakstraf en een voorwaardelijke vrijheidsstraf een geloofwaardige bestraffing is. De leden van de PvdA-fractie vragen een toelichting op de opmerking van de regering dat zij het behouden van het maatschappelijk draagvlak voor de taakstraf van belang acht. In dit verband vragen deze leden of er aanwijzigen zijn dat taakstraffen te ruim worden toegepast. Ook de leden van de fracties van de VVD en de SP vragen of taakstraffen worden opgelegd in situaties, waarvan de wetgever van mening was dat taakstraffen daar niet voor waren bedoeld. De leden van de fractie van de PvdA vragen om een nadere motivering van de noodzaak van het wetsvoorstel, in het licht van het advies van de Raad van State.

Op 26 juni 2008 heb ik de Tweede Kamer het eindrapport doen toekomen van het onderzoek naar het rekwireerbeleid en het opleggen van taakstraffen bij ernstige gewelds- en zedenmisdrijven. In dit rapport concluderen de Raad voor de rechtspraak en het College van procureurs-generaal dat officieren van justitie en rechters in het algemeen handelen conform het oogmerk van de wetgever.1 De wetgever heeft de taakstraf steeds als een passende straf beschouwd voor naar verhouding lichtere strafbare feiten. De wetgever heeft er in het verleden echter van afgezien om een beperking aan te brengen in de aard van de misdrijven waarvoor een taakstraf kon worden opgelegd. Zoals in de memorie van toelichting is aangegeven, heeft de toepassing van de taakstraf in de strafrechtspleging een grote vlucht genomen. De regering heeft zich naar aanleiding van het onderzoek van de Raad voor de rechtspraak en het College van procureurs-generaal op het standpunt gesteld dat bij het opleggen van taakstraffen in het algemeen conform het hiervoor beschreven oogmerk van de wetgever is gehandeld. Tevens heeft de regering geconstateerd dat het opleggen van een «kale» taakstraf bij ernstige zeden- en geweldsmisdrijven wel degelijk voorkomt en niet beperkt is tot een enkel incident. In dit licht acht de regering het nemen van maatregelen, waaronder de thans voorliggende wetswijziging, passend en geboden.

Het opleggen van een taakstraf in geval van een ernstig zeden of geweldsmisdrijf moet naar de opvatting van de regering mogelijk blijven, indien naast de taakstraf een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel wordt opgelegd. Het opleggen van een «kale» taakstraf in geval van een ernstig zeden- of geweldsmisdrijf acht de regering echter ongewenst. Daarom heeft de regering in het wetsvoorstel voorgesteld die mogelijkheid uit te sluiten.

Het opleggen van straffen is maatwerk. Het afrekenen met de verdachte is van belang, maar een rechter heeft ook rekening te houden met het voorkomen van herhaling. Bij de beoordeling van de straftoemetingspraktijk is het van belang naar alle relevante factoren te kijken. Uiteraard gaat het dan om het leed en de schade die bij slachtoffers is veroorzaakt door het misdrijf, maar er moet ook naar andere factoren worden gekeken, zoals naar de leeftijd en het strafrechtelijk verleden van de dader, zijn persoonlijke omstandigheden en het recidivegevaar. Hierbij speelt mee dat uit onderzoek blijkt dat taakstraffen vanuit een oogpunt van het voorkomen van recidive effectiever zijn dan gevangenisstraffen en dat ter voorkoming van recidive daders meer baat hebben bij een behandeling van een eventuele stoornis dan bij celstraf. Om een gedegen oordeel te vormen over de opgelegde straf moet dan ook niet alleen naar het rechterlijk vonnis worden gekeken, maar eveneens naar de overige stukken, zoals reclasseringsrapporten en psychologische en psychiatrische rapportages. Uit de uitzending van het RTL Nieuws van 20 oktober 2009 wordt niet duidelijk hoe de rechter in de genoemde gevallen tot een oordeel is gekomen, en of dit oordeel juist is gezien alle omstandigheden van het geval. Verder is de op de website van RTL Nieuws gepubliceerde informatie over dit onderzoek onvoldoende om een oordeel op te kunnen baseren. Zo wordt in het op die website gepubliceerde overzicht aangegeven wat de verdachte ten laste is gelegd, welke straf de officier van justitie heeft gevorderd en welke straf de rechter heeft opgelegd, maar blijkt niet welke ten laste gelegde feiten de rechter bewezen heeft verklaard. Ik wijs er in dit verband op dat zeker in zedenzaken wettig en overtuigend bewijs niet altijd voorhanden is. Er zijn zelden getuigen en veelal ontbreekt ook forensisch bewijs. Dit hangt mede daarmee samen dat het regelmatig voorkomt dat pas na vele jaren aangifte wordt gedaan. Een oordeel over de waarde van het onderzoek van RTL Nieuws kan ik dan ook niet uitspreken. De reacties op het onderzoek van RTL Nieuws bevestigen voor mij wel dat er in de samenleving, bij slachtoffers van misdrijven en in de politiek grote zorgen bestaan over de toepassing van taakstraffen. Die zorgen neemt de regering serieus en hebben ertoe geleid dat nu wordt voorgesteld het wettelijk kader voor de oplegging van taakstraffen te verduidelijken.

De regering plaatst het wetsvoorstel in de sleutel van haar inzet op gedragsverandering bij verdachten en het voorkomen van recidive door middel van de toepassing van bijzondere voorwaarden (persoonsgerichte aanpak). In een brief van 29 augustus 2008 is de persoonsgerichte aanpak uiteengezet (Kamerstukken II 2007-2008, 24 587, nr. 299). Een wetsvoorstel dat ertoe strekt de toepassing van bijzondere voorwaarden verbonden aan een voorwaardelijke gevangenisstraf te bevorderen, is onlangs bij de Tweede Kamer ingediend (Kamerstukken 32 319). Met de taakstraf gecombineerd met een voorwaardelijke straf integreert de regering preventie en vergelding. Dit zijn geen tegengestelde strafdoelen: een stevige en effectieve sanctietoepassing vraagt om een combinatie van beide. Voor de bestraffing van ernstige zeden- en geweldsmisdrijven kan niet worden volstaan met het opleggen van een «kale» taakstraf. Een dergelijk bestraffing voldoet niet aan de eisen die, gelet op de ernst van het delict, met het oog op vergelding en het voorkomen van nieuwe strafbare feiten in de toekomst, moeten worden gesteld. De toepassing van bijzondere voorwaarden in het kader van een (deels) voorwaardelijke vrijheidsstraf is erop gericht om criminele levenspatronen effectief te veranderen. Dat gebeurt onder strikt toezicht van het openbaar ministerie en de reclassering. Voor het goed functioneren van het reclasseringstoezicht is het van belang dat er een stok achter de deur is, dat er kan worden teruggevallen op de voorwaardelijk niet ten uitvoer gelegde straf als het reclasseringstoezicht onvoldoende of niet wordt geaccepteerd.

De zwaarte van een voorwaardelijke straf moet niet onderschat worden. Zo kan een veroordeelde door middel van bijzondere voorwaarden worden verplicht deel te nemen aan een gedragsinterventie, zich onder behandeling te laten stellen of zich met het oog op behandeling op te laten nemen. Ook kan de rechter door middel van het opleggen van locatieverboden en -geboden de bewegingsvrijheid van de veroordeelde aanzienlijk beperken. Met het opleggen van bijzondere voorwaarden wordt gedragsverandering beoogt. Het toezicht op de naleving van de voorwaarden is bij de reclassering neergelegd. Afhankelijk van het risico van overtreding van de voorwaarden variëren de aard en de intensiteit van het toezicht. Bij het meest intensieve toezichtniveau moet de veroordeelde zich wekelijks melden en kan de reclasseringswerker het huis en/of de werkplek van de veroordeelde bezoeken. Daarnaast kan de rechter (of het openbaar ministerie in het kader van de voorwaardelijke invrijheidstelling) elektronisch toezicht aan de bijzondere voorwaarden verbinden, waardoor een veroordeelde eventueel ook permanent kan worden gevolgd. De proeftijd bij de voorwaardelijke veroordeling bedraagt doorgaans twee jaar. In het genoemde wetsvoorstel wordt dit drie jaar en kan de proeftijd ook nog met twee jaar worden verlengd. De proeftijd kan op grond van de huidige regeling zelfs maximaal tien jaar bedragen, indien er ernstig rekening mee moet worden gehouden dat de veroordeelde wederom een misdrijf zal begaan dat gericht is tegen of gevaar veroorzaakt voor de onaantastbaarheid van het lichaam van een of meer personen. Ook in dit geval is in het voornoemde wetsvoorstel voorzien in een verlengingsmogelijkheid, zodat de proeftijd in totaal kan oplopen tot twaalf jaren. De combinatie van een aantal, in voorkomend geval ook vergaande voorwaarden tezamen met ruime mogelijkheden voor een lange proeftijd maken de voorwaardelijke straf tot een ingrijpende vorm van bestraffing.

Indien de veroordeelde binnen de proeftijd de bijzondere voorwaarden overtreedt of zich schuldig maakt aan een strafbaar feit wordt de voorwaardelijke vrijheidsstraf, dan wel het voorwaardelijke deel van de vrijheidsstraf, alsnog ten uitvoer gelegd. Het voornoemde wetsvoorstel maakt het mogelijk dat bij overtreding van de voorwaarden snel kan worden ingegrepen en tot insluiting kan worden overgegaan.

De regering acht het combineren van een (deels) voorwaardelijke gevangenisstraf met een taakstraf dus een volwaardige en geloofwaardige wijze om ernstige misdrijven te bestraffen. Naarmate de ernst van de feiten toeneemt en ook het gevaar dat de verdachte vormt voor de samenleving in het algemeen en eventuele slachtoffers in het bijzonder groter wordt, is het opleggen van een lange gevangenisstraf geboden. Nadat de veroordeelde zijn straf heeft uitgezeten, vormen de voorwaarden en het reclasseringstoezicht verbonden aan de voorwaardelijke invrijheidstelling vervolgens het kader waarbinnen de terugkeer in de samenleving van de veroordeelde kan plaatsvinden.

De leden van de PvdA-fractie stellen enkele vragen over de aanscherping van de strafvorderingsrichtlijn van het openbaar ministerie en de daarvan te verwachten effecten. Zij vragen op basis van welke inhoudelijke argumenten de regering tot de conclusie is gekomen dat niet kan worden volstaan met de aanscherping van de strafvorderingsrichtlijn, temeer daar een evaluatie van deze maatregel nog moet plaatsvinden.

De Aanwijzing taakstraffen is op twee punten aangescherpt. In de eerste plaats is het vorderen van een «kale» taakstraf uitgesloten voor ernstige gewelds- en zedendelicten. In de tweede plaats is het vorderen van een «kale» taakstraf uitgesloten in geval van recidive binnen vijf jaar. Ik verwijs naar de brief van 16 december 2008, waarbij de aangescherpte aanwijzing aan de Tweede Kamer is aangeboden (Kamerstukken II 2008-2009, 31 700 VI, nr. 91). De aangescherpte aanwijzing is op 1 januari 2009 van kracht geworden. Op grond van de aanwijzing komen verder niet in aanmerking voor een taakstraf:

• – verdachten die door psychische of psychiatrische problematiek of een ernstige verslavingsproblematiek niet in staat zijn de taakstraf naar behoren te verrichten;

• – verdachten die weigeren de aangerichte schade te vergoeden of niet meewerken aan schadebemiddeling;

• – verdachten die niet instemmen met een taakstraf;

• – verdachten die geen vaste woon- of verblijfplaats hebben of illegaal in Nederland verblijven;

• – verdachten waartegen nog andere strafzaken openstaan.

Van de aanscherping van de Aanwijzing taakstraffen wordt verwacht dat er bij verdenking van een ernstig zeden- of geweldsmisdrijf (dat wil zeggen een zeden- of geweldsmisdrijf waarbij een ernstige inbreuk op de lichamelijke integriteit is gepleegd) door de officier van justitie niet volstaan wordt met het vorderen van enkel een taakstraf.

Naar de mening van de regering kan met de aanscherping van de richtlijn voor de strafvordering niet worden volstaan en is een wetswijziging nodig. Uit het onderzoek van de Raad van de Rechtspraak en het Parket-Generaal bleek dat in een aantal gevallen de rechter een «kale» taakstraf heeft opgelegd bij ernstige zeden- en geweldsdelicten, ondanks het feit dat het openbaar ministerie een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf had gevorderd. Het onderzoek spreekt van 28 van de 169 gevallen van de steekproef, waarin de rechter een «kale» taakstraf heeft opgelegd, terwijl het openbaar ministerie een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf had gevorderd.2 De regering acht het opleggen van een «kale» taakstraf bij ernstige zeden- en geweldsdelicten onwenselijk en is daarom van mening dat naast de aanscherping van de strafvorderingsrichtlijn ook de wet gewijzigd dient te worden. Omdat de officier van justitie kan afwijken van de Aanwijzing taakstraffen (hij moet dat dan wel motiveren) en de rechter in het geheel niet gebonden is aan de strafvorderingsrichtlijnen van het openbaar ministerie, is met de aanscherping van de Aanwijzing taakstraffen nog niet voldoende verzekerd dat de opleggingspraktijk betreffende taakstraffen zal wijzigen.

De regering is ervan overtuigd dat een wettelijke positionering van de taakstraf als een passende straf voor naar verhouding lichtere strafbare feiten, voor alle betrokkenen in de strafrechtspleging en voor de justitiabele helderheid biedt over de toepassing ervan. Daarnaast wordt hiermee een duidelijk signaal afgegeven dat de taakstraf een nuttig instrument is in een goed werkend sanctiestelsel en dat ook kan blijven doordat de toepassing ervan plaatsvindt voor naar verhouding lichtere strafbare feiten.

Van de beide maatregelen (aanscherping vorderingsbeleid en wetswijziging) verwacht de regering een blijvende aanpassing van de toepassingspraktijk inzake het opleggen van taakstraffen. Het gecombineerde effect van deze maatregelen zal in samenhang moeten worden bezien. Ik ben daarom voornemens om de effecten van onderhavige wetswijziging te evalueren en daarbij ook de aanscherping van het strafvorderingsbeleid van het openbaar ministerie te betrekken.

De leden van de SP-fractie vragen wat de regering als belangrijkste oorzaken ziet van het sterk gestegen aantal taakstraffen dat is opgelegd. Voor de stijging van het aantal taakstraffen lijken een aantal oorzaken te zijn.4 Ten eerste is in 2001 de nieuwe wettelijke regeling van taakstraffen van kracht geworden. De belangrijkste wijzigingen waren dat het openbaar ministerie ook een taakstraf mag overeenkomen met een volwassen verdachte (transactie) en dat een taakstraf opgelegd door de rechter een hoofdstraf is geworden. Doordat de rechter een taakstraf als hoofdstraf kon opleggen, kon hij deze combineren met een andere hoofdstraf of bijkomende straf. De zogenaamde OM-taakstraffen lijken met name in de plaats van financiële transacties te zijn gekomen, de rechter legde taakstraffen aanvankelijk voornamelijk in de plaats van geldboetes en voorwaardelijke vrijheidsstraffen op, maar na 2002 ook in de plaats van de korte onvoorwaardelijke gevangenisstraf.

De tweede oorzaak voor de stijging van het aantal taakstraffen is, met name vanaf 2005, een verschuiving in het type zaken dat bij het openbaar ministerie binnenkomt en dat aan de rechter wordt voorgelegd. Er worden meer geweldszaken aan openbaar ministerie en de rechter voorgelegd, maar deze zijn in het algemeen van minder ernstige aard.

Ten slotte kan de toename van het gebruik van de taakstraf het gevolg zijn van het toegenomen vertrouwen van de rechter in de uitvoering van de taakstraf en in de tenuitvoerlegging van de vervangende hechtenis indien de taakstraf niet (naar behoren) is uitgevoerd.

De leden van de fracties van de SP en de VVD stellen enkele vragen over de functie van de taakstraf bij het terugdringen van recidive en het gedragscorrigerend vermogen van de taakstraf. De taakstraf kent ten opzichte van de andere strafrechtelijke sancties een aantal aanmerkelijke voordelen. Zo is er minder kans op criminele besmetting dan bij de oplegging van een vrijheidsstraf. Daarnaast maakt de gestrafte zich nuttig voor de samenleving die hij door zijn handelen schade heeft toegebracht. Een ander belangrijk voordeel is dat al geruime tijd de recidivecijfers laten zien dat de recidive na een werkstraf lager is dan na een gevangenisstraf. Dit is bevestigd in recent onderzoek van Wermink, Blokland, Nieuwbeerta en Tollenaar, gepubliceerd in het Tijdschrift voor Criminologie.5 De onderzoekers concluderen dat daders significant minder recidiveren na een werkstraf dan na een gevangenisstraf. Dit geldt zowel op de korte als op de lange termijn – gemiddeld 50% minder veroordelingen over een periode van acht jaar. Dit wordt gevonden voor zowel mannen als vrouwen en op verschillende leeftijden, aldus de onderzoekers.6

De regering onderschrijft de conclusies van dit onderzoek, maar plaatst daarbij wel de volgende kanttekening, zoals de onderzoekers zelf overigens ook doen. Met een aantal persoonlijke omstandigheden van de onderzochte daders is in het onderzoek geen rekening gehouden. Het gaat om omstandigheden als het al dan niet hebben van werk en een woning en om de eventuele aanwezigheid van verslavingsproblematiek. Dit zijn omstandigheden die uiteraard wel de kans op recidive kunnen beïnvloeden.

Het onderzoek bevestigt naar de mening van de regering dat de taakstraf een effectief alternatief kan zijn voor een (korte) gevangenisstraf en een nuttig instrument kan zijn in het sanctiestelsel. Hierbij dient te worden aangetekend dat de taakstraf niet voor elke dader en niet bij elk delict een passende straf is. Daarom heeft de regering ook dit wetsvoorstel ingediend. Naarmate het gaat om ernstiger feiten weegt het belang van het voorkomen van detentie niet meer op tegen het belang van de samenleving om enerzijds het aangerichte kwaad te vergelden en anderzijds om te voorkomen dat herhaling optreedt door onschadelijkmaking als dat nodig is, maar ook door veel gerichter en intensiever te werken aan gedragsverandering. In combinatie met een deels voorwaardelijke sanctie kan de taakstraf bijdragen aan die gedragsverandering en aldus aan het verminderen van recidive.

Verder vragen deze leden of de regering kan aangeven hoe strak de wetgever de kaders zou kunnen stellen zonder de vrijheid van de rechter om in concrete gevallen te beslissen al te veel te beperken. Deze vraag laat zich moeilijk in concrete formules beantwoorden. De regering heeft met het wetsvoorstel wat betreft de straftoemeting een balans gezocht tussen de richtinggevende rol van de wetgever en de straftoemetingsvrijheid van de rechter. Dat brengt mee dat aan de ene kant de wetgever in algemene zin duidelijkheid moet bieden voor welke misdrijven de taakstraf een passende straf is en aan de andere kant de wetgever voldoende ruimte moet laten aan de rechter om in het concrete geval een passende straf te bepalen, gelet op de aard en de ernst van het feit, de omstandigheden waaronder dat feit is begaan en de persoon van de dader, en rekening houdend met de mogelijk verschillende strafdoelen (vergelding en de speciale en generale preventie).

De regering wil met dit wetsvoorstel de rechter niet voorschrijven welke straf hij moet opleggen, maar beoogt wel vast te leggen dat bij de bestraffing van ernstige zeden- en geweldsmisdrijven de rechter niet kan volstaan met het opleggen van enkel een taakstraf. Voor de regering staat daarbij voorop dat de regeling in het wetsvoorstel er niet toe mag leiden dat de rechter niet langer in staat is een straf op te leggen die recht doet aan de omstandigheden van het concrete geval. De regering meent dat hieraan is voldaan. Zoals in de memorie van toelichting is aangegeven, is de vrijheid van de rechter in het kader van de straftoemeting als gevolg van de toegenomen sanctiedifferentiatie alleen maar groter geworden. De regeling in het wetsvoorstel vormt een begrenzing van de straftoemetingsvrijheid die in overeenstemming is met de aard van de taakstraf.

De leden van de fractie van de VVD vragen waarom de regering van mening is dat het principieel niet de taak is van de wetgever om in detail voor te schrijven welke straf wel en niet passend is in individuele gevallen. In de Grondwet is aan de rechterlijke macht de taak toebedeeld om strafbare feiten te berechten. De rechterlijke straftoemetingsvrijheid is nodig om daarbij de rechter in staat te stellen een straf of maatregel op te leggen die recht doet aan de omstandigheden van het concrete geval. Het is de rechter die, gelet op de aard en de ernst van het feit, de omstandigheden waaronder dat feit is begaan en de persoon van de dader, en rekening houdend met de mogelijk verschillende strafdoelen (vergelding en de speciale en generale preventie), moet beslissen welke straf in welk concreet geval passend en geboden is. De regering heeft in dit verband in de memorie van toelichting een opmerking van de Commissie Otte aangehaald: «Juist doordat het strafrecht een veelheid aan uiteenlopende doelstellingen kent, kan de vraag wat een «passende» sanctie is, bezwaarlijk in abstracto worden beantwoord. Die vraag vereist een afweging in concreto.» De regering onderschrijft deze opmerking en wil daarom niet in de wetgeving in detail voorschrijven welke straf wel en niet passend is in individuele gevallen. Dat laat onverlet dat de regering, in het verlengde van een opmerking van deze leden, van mening is dat de aard van de norm die is geschonden, meebrengt dat een taakstraf niet kan worden opgelegd. Daarom wordt met dit wetsvoorstel nu ook vastgelegd dat de «kale» taakstraf geen passende straf is voor de bestraffing van ernstige zeden- en geweldsmisdrijven, zoals de wetgever daar ook tien jaar geleden over heeft gesproken bij de totstandkoming van de wet taakstraffen.

De stelling van deze leden dat een beperking van de landelijke straftoemetingsvrijheid naar soort in aanzienlijke mate kan bijdragen aan het terugdringen van criminaliteit en recidive, kan de regering in zijn algemeenheid niet onderschrijven, voorzover deze leden daarmee gedoeld zouden hebben op het terugdringen van de toepassing van de taakstraf. De regering is ervan overtuigd dat een op het delict en op de persoon van de dader afgestemde bestraffing bij kan dragen aan het terugdringen van criminaliteit en recidive. Ik wijs in dit verband naar de hiervoor al genoemde brief betreffende het terugdringen van de recidive door middel van de persoonsgerichte aanpak. Recidive kan worden voorkomen als gedragspatronen worden doorbreken. Om die reden is het van belang de problemen die justitiabelen hebben én veroorzaken aan te pakken bij de kern. Geen symptoombestrijding, maar zoveel mogelijk aansluiten bij de individuele criminogene factoren. In deze aanpak speelt gedragsbeïnvloeding door middel van de toepassing van bijzondere voorwaarden een belangrijke rol, naast de gevangenisstraf en de taakstraf.

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of de regering van mening is dat met dit wetsvoorstel door de wetgever aan de straftoemetingsvrijheid van de rechter wordt getornd en of de regering van mening is dat binnen de staatkundige verhoudingen eerder door de wetgever aan de rechter toegekende mogelijkheden hem later ook weer kunnen worden afgenomen of dat deze kunnen worden beperkt, zonder dat hiervoor zwaarwegender gronden dan een gewijzigd inzicht of maatschappelijke beleving voor zijn aan te voeren. De regering is van mening dat de straftoemetingsvrijheid van de rechter niet in het geding is. De straftoemetingsvrijheid houdt in dat de rechter, binnen de door de wetgever gestelde kaders, in het concrete geval een passende straf oplegt. Ter gelegenheid van de wettelijke regeling van de taakstraf als zelfstandige straf heeft de regering aangegeven dat de taakstraf een passende straf is voor relatief lichte strafbare feiten. Met het onderhavige wetvoorstel wordt dit nu ook in de wet vastgelegd en verduidelijkt.

Dat de gronden waarop dit wetsvoorstel is gebaseerd onvoldoende zwaarwegend zouden zijn, bestrijdt de regering ten stelligste. Regering en parlement dragen de verantwoordelijkheid voor de instandhouding van een strafrechtelijk stelsel waarin rechtvaardig en effectief wordt gestraft. Het behoud van draagvlak voor een dergelijke bestraffing is daarbij van zwaarwegend belang. Een wettelijke positionering van de taakstraf als een passende straf voor naar verhouding lichtere strafbare feiten biedt voor alle betrokkenen in de strafrechtspleging en voor de justitiabele helderheid over de toepassing ervan en geeft daarnaast een duidelijk signaal dat de taakstraf een nuttig instrument is in een goed werkend sanctiestelsel en dat ook kan blijven doordat de toepassing ervan plaatsvindt voor naar verhouding lichtere strafbare feiten.

De leden van de fracties van het CDA, de SGP en de SP stellen enkele vragen over de tenuitvoerlegging van de vervangende hechtenis indien een taakstraf niet (naar behoren) is verricht. Graag maak ik van de door deze vragen geboden gelegenheid gebruik om voorop te stellen dat, hoewel formeel geen sprake is van een automatische omzetting van een taakstraf die niet (naar behoren) is uitgevoerd in vervangende hechtenis – het openbaar ministerie moet immers beslissen over deze omzetting – in de praktijk slechts in uitzonderlijke gevallen geen omzetting plaatsvindt. De hoofdregel is uiteraard dat een taakstraf gewoon moet worden uitgevoerd en dat de veroordeelde, als door ziekte de taakstraf niet kan worden uitgevoerd, de taakstraf op een ander moment moet uitvoeren of vervangende hechtenis moet ondergaan. Een volledig automatische omzetting is niet mogelijk, omdat voordat de tenuitvoerlegging van de vervangende hechtenis kan worden bevolen, het openbaar ministerie twee zaken moet vaststellen. In de eerste plaats, dat de taakstraf niet of niet naar behoren is verricht. In de tweede plaats, het aantal uren van de taakstraf dat niet (naar behoren) is verricht en daarmee het aantal uren vervangende hechtenis.

De praktijk heeft uitgewezen dat er zich bijzondere omstandigheden kunnen voordoen – en ik benadruk hierbij nogmaals dat het om uitzonderlijke gevallen gaat – waarin het openbaar ministerie constateert dat de taakstraf niet (naar behoren) is verricht, maar tot de conclusie kan komen dat het bevelen van de tenuitvoerlegging van de vervangende hechtenis zinloos is. Het gaat dan inderdaad, zoals de leden van de CDA-fractie terecht opmerken, om gevallen waarin de redenen dat de taakstraf niet (naar behoren) is verricht meebrengen dat de veroordeelde detentieongeschikt is geworden.

Ook de toezichthouders en werkmeesters van de reclassering en de verantwoordelijken bij het openbaar ministerie zijn ervan doordrongen dat het niet naar behoren uitvoeren van de taakstraf streng en consequent dient te worden gesanctioneerd. Elke taakgestrafte moet bij aanvang van de taakstraf een lijst met twintig standaardregels ondertekenen. Deze regels hebben betrekking op de werktijden, ziekte, afwezigheid en het gedrag van de taakgestrafte. Bij overtreding van één van de twintig standaardregels volgt een officiële waarschuwing van de reclasseringswerker. Na twee officiële waarschuwingen stuurt de reclassering de zaak terug naar het openbaar miniserie en gaat het openbaar ministerie over tot het bevelen van de tenuitvoerlegging van de vervangende hechtenis. De reclassering kan echter ook de uitvoering van de taakstraf onmiddellijk en zonder voorafgaande waarschuwing beëindigen, als er sprake is van een ernstige overtreding van de regels.

De leden van de fracties van de SP, de VVD en de SGP stellen enkele vragen over de drie misdrijven die zijn opgenomen in het voorgestelde artikel 22b, eerste lid, onderdeel b, Sr. Wat betreft de vraag waarom deze drie misdrijven zijn opgenomen, merk ik op dat deze keuze ermee samenhangt dat de bestrijding van geweld tegen werknemers met een publieke taak in het kader van het programma Veilige Publieke Taak en de bestrijding van kinderpornografie in het kader van het verbeterprogramma aanpak kinderpornografie belangrijke speerpunten zijn van het regeringsbeleid.

Het gaat bij het aanwijzen van specifieke misdrijven in artikel 22b om uitzonderingen op de hoofdregel dat voor het uitsluiten van de «kale» taakstraf moet zijn voldaan aan zowel het formele als het materiële criterium. Met het maken van uitzonderingen op de hoofdregel is terughoudendheid geboden en daarom heeft de regering volstaan met het opnemen van een beperkt aantal misdrijven in deze bepaling. Bij nader inzien acht de regering het gelet op de door de artikelen 248a, 248c en 250 Sr strafbaar gestelde gedragingen en beschermde belangen, wenselijk ook deze artikelen op te nemen in het voorgestelde artikel 22b, eerste lid, onderdeel b, Sr, naast het reeds opgenomen en eveneens met vier jaar gevangenisstraf bedreigde misdrijf van artikel 248b. Bij nota van wijziging zal het wetsvoorstel op dit punt worden aangepast. Op artikel 244 Sr, waar de leden van de fractie van de SGP naar verwijzen, is een gevangenisstraf van ten hoogste twaalf jaar gesteld. Op grond van de voorgestelde regeling in artikel 22b, eerste lid, onderdeel a, kan bij een veroordeling wegens dit feit geen «kale» taakstraf worden opgelegd. Voor het opnemen van artikel 181 Sr (en niet de artikelen 179 en 180) is gekozen omdat het hierbij gaat om de ernstigste vormen van ambtsdwang en wederspannigheid, namelijk de ambtsdwang en wederspannigheid die lichamelijk letsel tot gevolg hebben gehad. De aanwezigheid van lichamelijk letsel maakt onderdeel uit van de delictsomschrijving in artikel 181 Sr. Voor geweld tegen hulpverleners, zoals ambulancepersoneel of politieagenten, waar de leden van de SP-fractie naar vragen, is een «kale» taakstaf dus uitgesloten indien er sprake is van lichamelijk letsel.

Deze leden begrijpen het inderdaad goed dat het bezit van één kinderpornografische afbeelding niet meer tot een «kale» taakstraf kan leiden. Dat dit ertoe zou leiden dat de rechter in een dergelijk geval in het geheel geen straf meer zou opleggen, omdat hij een taakstraf gecombineerd met een vrijheidsstraf als te zwaar beoordeelt, acht de regering niet aannemelijk. De rechter kan voornoemde vrijheidsstraf immers voorwaardelijk opleggen, maar kan bijvoorbeeld ook een voorwaardelijke vrijheidsstraf combineren met een geldboete.

De leden van de fracties van de VVD en de SGP stellen enkele vragen over de betekenis van de term «ernstige inbreuk op de lichamelijke integriteit» en wat wordt bedoeld met beperkt lichamelijk letsel in de toelichting op het voorgestelde artikel 22b, eerste lid. Zij vrezen dat hiermee onduidelijkheid wordt gecreëerd, die kan leiden tot tal van discussies over de uitleg van de wet. Het voorgestelde wettelijk criterium dat door middel van het misdrijf een ernstige inbreuk op de lichamelijke integriteit van het slachtoffer is gepleegd, vergt van de rechter een beoordeling van de ernst van de feitelijke inbreuk op de lichamelijke integriteit die heeft plaatsgevonden. In de memorie van toelichting heeft de regering aangegeven dat niet bij ieder lichamelijk letsel sprake is van een ernstige inbreuk op de lichamelijke integriteit en heeft dit geïllustreerd aan de hand van een voorbeeld. Bij zwaar lichamelijk letsel is wel steeds sprake van een ernstige inbreuk op de lichamelijke integriteit.

De termen lichamelijk letsel en zwaar lichamelijk letsel zijn in het Wetboek van Strafrecht gangbare begrippen en betekenis ervan is in de jurisprudentie verduidelijkt. De regering vreest in dit licht niet dat het gebruik van deze termen zal leiden tot tal van discussies over de uitleg van de wet. Mocht evenwel toch sprake zijn van uiteenlopende interpretaties van het voorgestelde artikel 22b, eerste lid, dan kan dit op de in ons strafrechtelijk stelsel gebruikelijk wijze worden opgelost door het instellen van hoger beroep en beroep in cassatie bij de Hoge Raad.

De leden van de SP-fractie vragen waarom in geval van recidive wordt voorgesteld dat het om een soortgelijk misdrijf moet gaan. Voor de formulering van de bepaling inzake recidive is aansluiting gezocht bij de algemene recidiveregeling van het Wetboek van Strafrecht (artikel 43a en verder). Ook daar is sprake van «soortgelijke misdrijven». Zoals de regering heeft aangegeven bij de parlementaire behandeling van het wetvoorstel tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht en de Wegenverkeerswet 1994, in verband met de herijking van een aantal wettelijke strafmaxima (Kamerstukken II 2002–2003, 28 484, nr. 5) rechtvaardigt recidive ter zake van soortgelijke misdrijven in zijn algemeenheid strafverhoging. De regering is van oordeel dat dit voor het onderhavige wetsvoorstel meebrengt dat recidive ter zake van soortgelijke misdrijven ook rechtvaardigt dat niet opnieuw een «kale» taakstraf kan worden opgelegd.

Voor ongelijksoortige misdrijven is een dergelijke rechtvaardiging niet zonder meer aanwezig. Het uitsluiten van een taakstraf in dergelijke gevallen kan leiden tot onrechtvaardige uitkomsten, die rechters en officieren van justitie zullen willen voorkomen, zo is in de over het wetsvoorstel ontvangen adviezen opgemerkt. Een voorbeeld kan dienen ter verduidelijking. De regering wil voor de rechter de mogelijkheid openhouden dat hij een taakstraf oplegt ingeval aan een persoon een taakstraf is opgelegd wegens eenvoudige belediging (artikel 266 Sr) en deze persoon zich enkele jaren later schuldig maakt aan de diefstal van een flesje frisdrank uit een winkel (artikel 310 Sr).

De leden van de fractie van de SP stellen enkele vragen over de uitzondering op de hoofdregel dat geen taakstraf kan worden opgelegd voor ernstige zeden- en geweldsmisdrijven, inhoudende dat de taakstraf wel kan worden opgelegd in combinatie met een (al dan niet voorwaardelijke) gevangenisstraf. Onlangs is bij de Tweede Kamer een wetsvoorstel ingediend dat ertoe strekt de toepassing van bijzondere voorwaarden verbonden aan een voorwaardelijke gevangenisstraf te bevorderen. Ik ben er hiervoor al op ingegaan. Het wetsvoorstel vloeit voort uit het kabinetsbeleid inzake het terugdringen van de criminaliteit en recidive door middel van de persoonsgerichte aanpak. Voorwaardelijke (vrijheids)straffen nemen in de persoonsgerichte aanpak een belangrijke plaats in. Voor het verminderen van recidive is gedragsverandering noodzakelijk. Een voorwaardelijke straf biedt door de lange proeftijd die mogelijk is, ruimte om te werken aan gedragsverandering. De combinatie van een aantal, in voorkomend geval ook vergaande voorwaarden tezamen met de langere duur van de proeftijd maken de voorwaardelijke straf vaak ingrijpender en zwaarder voor een dader dan bijvoorbeeld een korte gevangenisstraf. Juist de combinatie van verschillende voorwaarden maakt het ook mogelijk dat de strafrechtelijke reactie de kern van de individuele problematiek aanpakt. Dit gebeurt onder strikt toezicht van het openbaar ministerie en de reclassering en met de voorwaardelijk niet ten uitvoer gelegde straf als stok achter de deur.

Door een taakstraf te combineren met een (geheel of gedeeltelijk) voorwaardelijke gevangenisstraf wordt dus wel degelijk, in antwoord op de vraag van deze leden hierover, een wezenlijk element aan de bestraffing toegevoegd. Dit brengt mee dat ook in gevallen waarin, gelet de ernst van de feiten en de geschoktheid van de rechtsorde, een langere onvoorwaardelijke gevangenisstraf op zijn plaats zou zijn, overwogen kan worden om een deel van die gevangenisstraf voorwaardelijk op te leggen, zodat gedurende lange tijd toezicht gehouden kan worden op het handelen en nalaten van de veroordeelde in de maatschappij en zonodig kan worden ingegrepen. Als het gaat om een «vreselijk ernstig zedenmisdrijf» waarnaar deze leden verwijzen, kan ik mij heel goed voorstellen dat het opleggen van een taakstraf gecombineerd met een voorwaardelijke vrijheidsstraf consternatie zou opleveren. Een lange onvoorwaardelijke gevangenisstraf is dan meer op zijn plaats.

Met deze leden is de regering van mening dat de combinatie van een voorwaardelijke straf en een taakstraf het punitieve karakter van de bestraffing versterkt.

De leden van de fracties van de SP en de VVD stellen enkele vragen over de motivering van het opleggen van een taakstraf door de rechter. In artikel 359, vijfde lid, van het Wetboek van Strafvordering is bepaald dat het vonnis de redenen opgeeft die de straf hebben bepaald of tot de maatregel hebben geleid. Dit brengt mee dat de rechter in het vonnis motiveert waarom voor een bepaalde straf of een bepaalde combinatie van straffen is gekozen. Een motiveringsplicht geldt op grond van artikel 359, tweede lid, Sv voorts voor elke afwijking van een gemotiveerd standpunt van het openbaar ministerie. Bij onvoldoende (straf-) motivering kan een vonnis of arrest niet in stand blijven, zo volgt uit het zesde lid van artikel 359 Sv en de jurisprudentie. In hun adviezen over dit wetsvoorstel hebben de Nederlandse vereniging voor rechtspraak en de Raad voor de rechtspraak terecht op deze bestaande motiveringsverplichtingen gewezen. De regering meent dat aldus wettelijk goed is verankerd dat de rechter zijn beslissing om ter zake van een ernstig zeden- of geweldsmisdrijf een «kale» taakstraf op te leggen en dus zijn oordeel dat er geen sprake is van een ernstige inbreuk op de lichamelijke integriteit, adequaat motiveert.

Ik wijs er in dit verband op dat de rechterlijke macht sinds 2004 in het kader van het Project Motiveringsverbetering in Strafvonnissen (PROMIS) werkt aan de verdere verbetering van de motivering van bewijs- en strafmaatbeslissingen in strafvonnissen. Dit heeft ertoe geleid dat medio 2008 tot landelijke invoering van de PROMIS-werkwijze is overgegaan.

De leden van de VVD-fractie vragen of nu juist niet uit het onderzoek van het televisieprogramma Zembla bleek dat er forse tekortkomingen waren in de motiveringen van dergelijke uitspraken. Zoals bekend, is naar aanleiding van de uitzending van Zembla het onderzoek van de Raad voor de rechtspraak en het College van procureurs-generaal naar de strafvorderings- en straftoemetingspraktijk betreffende taakstraffen uitgevoerd. Op basis van dit onderzoek kan niet geconcludeerd worden dat het opleggen van een taakstraf in geval van een ernstig zeden- of geweldsmisdrijf door de rechter niet gemotiveerd wordt of dat er forse tekortkomingen zijn in deze motiveringen. Dat neemt niet weg dat er voor de rechterlijke macht een belangrijke taak ligt om niet alleen in het vonnis, maar ook via goede publieksvoorlichting uit te leggen welke omstandigheden en factoren de oplegging van de straf in een concreet geval hebben bepaald. In het voorgaande is hierop reeds ingegaan.

Op de vraag van de leden van de SGP-fractie waarom in het derde lid ook is gekozen voor het mogelijk maken van de combinatie van een taakstraf en een voorwaardelijke gevangenisstraf, ben ik hiervoor al ingegaan in antwoord op eenzelfde vraag van de leden van de SP-fractie.

Verder vragen de leden van de SGP-fractie of bij de vrijheidsbenemende maatregel ook gedacht kan worden aan elektronisch toezicht. Met «vrijheidsbenemende maatregel» in het derde lid van artikel 22b zijn bedoeld de vrijheidsbenemende maatregelen uit titel IIA van het eerste boek van het Wetboek van Strafrecht. Dat wil zeggen de maatregelen: terbeschikkingstelling en plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders. Elektronisch toezicht is geen zelfstandige vrijheidsbenemende maatregel in de zin van het Wetboek van Strafrecht en is hier ook niet bedoeld. Elektronisch toezicht kan worden opgelegd in combinatie met bijzondere voorwaarden die aan een voorwaardelijke straf zijn verbonden.