Ontvangen 18 januari 2010
Over de regeling van de instelling, taken en bevoegdheden van de Raad voor de rechtshandhaving van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (hierna: Rijkswet Raad voor de rechtshandhaving) hebben achtereenvolgens de Staten van de Nederlandse Antillen (32 020 (R 1887), nr. 5) en de Tweede Kamer (32 020 (R 1887), nr. 6) verslag uitgebracht. Bij de beantwoording van de verslagen zal de indeling van het verslag van de Tweede Kamer worden gevolgd. De inbreng van de Staten van de Nederlandse Antillen wordt daarbij meegenomen.
De leden van de CDA-fractie hebben twijfels bij het nut en de noodzaak van een Raad voor de rechtshandhaving (hierna: Raad) zoals deze thans wordt voorgesteld. Het voorstel is naar de mening van deze leden nog te algemeen, vaag en onvoldoende gemotiveerd.
De leden van de MAN-fractie plaatsen grote vraagtekens bij de toegevoegde waarde van de in artikel 2, eerste lid, van het onderhavige voorstel van rijkswet voorgestelde Raad. Het is, aldus de leden, niet duidelijk waarom nu ineens de noodzaak en het belang wordt ingezien van het instellen van een gemeenschappelijk orgaan voor Curaçao, Sint Maarten en Nederland dat belast zal worden met algemene inspectietaken op justitieel gebied. Wat is de toegevoegde waarde daarvan, zo vragen de leden van de MAN-fractie zich af.
Volgens de leden van de Forsa Kòrsou-fractie is niet genoegzaam aangetoond het nut en de noodzaak van een apart orgaan, belast met algemene inspectie op organisaties die een rol vervullen in de justitiële keten. De volgende vragen zijn bij deze leden gerezen: wat is er dan precies misgegaan? Vanwaar de dringende behoefte aan instelling van een aparte Raad? Wie heeft daartoe het initiatief genomen? Waarom wordt in het onderhavige voorstel van rijkswet gesproken van «inspectie», terwijl in de Slotverklaring van 2 november 2006 de term «bewaken» wordt gebezigd? Is er een specifieke reden daarvoor? Bestaat er in Nederland een Raad voor de rechtshandhaving? Gaarne wensen de leden van de Forsa Kòrsou-fractie daarover nadere opheldering.
Het onafhankelijke Statenlid de heer Nicolaas sluit zich geheel aan bij de opmerkingen die door leden van de fracties van de MAN en Forsa Kòrsou zijn gemaakt ten aanzien van het onderhavige voorstel van rijkswet. In het verlengde daarvan plaatst dit lid serieuze vraagtekens bij de noodzaak om een Raad in te stellen en wenst hij in dit verband te vernemen of een dergelijk orgaan in Nederland operationeel is en of het zijn bestaanrecht heeft bewezen.
In reactie op bovenstaande vragen en opmerkingen kan worden aangegeven dat de taak van de Raad de algemene inspectie is van de organisaties, bedoeld in artikel 3, eerste lid, onder a, en de inspecties van de organisaties die vallen onder de definitie van artikel 3, eerste lid, onder b. Het betreft een inspectiedienst wiens toezichtstaken zich uitstrekken tot alle organisaties op het terrein van de rechtshandhaving die onder de verantwoordelijkheid van de Ministers van Justitie en voor wat betreft de politie en politieonderwijs tevens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Op zichzelf staat de Raad niet boven of naast andere inspectiediensten op het terrein van de rechtshandhaving. De diensten die onder het toezicht van de Raad vallen, hebben dus in beginsel niet tevens met andere inspecties te maken. Wel kan de Raad gebruik maken van de expertise van andere inspectiediensten, en in het geval van de BES-eilanden zelfs verplicht is om gebruik te maken van Nederlandse inspectiediensten. Deze inspecties zijn echter niet tevens bevoegd zelfstandig inspecties op Bonaire, Sint Eustatius en Saba uit te voeren. In specifieke situaties kan het zijn dat er naast de Raad ook een andere organisatie zelfstandig bevoegd is tot onderzoek, bijvoorbeeld de Onderzoeksraad voor veiligheid.
Op de Nederlandse Antillen bestaat al enige jaren discussie over een wettelijk geregelde inspectie voor politie, het gevangeniswezen en het OM, onder meer naar aanleiding van de resultaten die zijn neergelegd in het Evaluatieonderzoek Rechtshandhaving.
«De keten is zo sterk als de zwakste schakel» uit 2006, van de Commissie Evaluatieonderzoek Rechtshandhaving Nederlandse Antillen. Het voorliggende wetsvoorstel is primair ontstaan uit de wens vanuit de Nederlandse Antillen een wettelijk geregelde inspectiedienst in te stellen. Daarnaast is het zo dat er op het terrein van de rechtshandhaving veel samen wordt gewerkt. Ook om die reden is ervoor gekozen een gezamenlijke inspectie in het leven te roepen. Overigens bestaan in Nederland verschillende inspecties op het terrein van de rechtshandhaving, zoals de Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming, de Inspectie voor de Sanctietoepassing en de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid. In het onderhavige voorstel is gekozen om al deze inspecties te laten verrichten door de Raad.
Door de regering wordt, zo merken de leden van de CDA-fractie op, bij nader rapport aangegeven dat het niet de bedoeling is de taken van de Raad te beperken tot een deel van de keten van de rechtshandhaving. De leden van de CDA-fractie ontgaat vervolgens de relatie met de jeugdzorg. Als reactie daarop kan worden aangegeven dat de Raad alle onderdelen van de justitiële keten inspecteert. In artikel 3, onderdeel a, zijn de organisaties gespecificeerd waarop de inspectietaak van de Raad ziet. De taken van de Raad omvat de justitiële jeugdzorg (onderdeel b). In het eerste lid, onderdeel c, wordt de mogelijkheid geboden de inspectietaken van de Raad in Curaçao, Sint Maarten of Bonaire, Sint Eustatius en Saba uit te breiden wanneer een Minister van Justitie (of voor wat betreft Bonaire, Sint Eustatius en Saba de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) verantwoordelijk is voor een organisatie die behoort tot de justitiële keten, maar die niet in het eerste lid, onderdeel a, is genoemd of onder de definitie van het eerste lid, onderdeel b, valt. Deze mogelijkheid tot uitbreiding is van belang voor werkterreinen waarbij de verantwoordelijkheden van de desbetreffende ministers in de onderscheiden landen op een verschillende wijze zijn afgebakend. De jeugdzorg is daarvan een denkbaar voorbeeld.
Onvoldoende wordt in de ogen van de leden van de CDA-fractie door de regering tegemoet gekomen aan de kritiek van de Raad van State ten opzichte van de uitbreiding van het toezicht op «andere bij landsverordening of wet aangewezen organisaties die onder de verantwoordelijkheid van Onze Minister vallen».
Ook de leden van de Forsa Kòrsou-fractie wensen een nadere toelichting met betrekking tot het bepaalde in artikel 3, eerste lid, onder c, van het onderhavige voorstel van rijkswet. De leden van deze fractie vinden de formulering van deze bepaling heel ruim, in het bijzonder de zinsnede: «andere bij landsverordening of bij wet aangewezen organisaties». Wat moet in deze context worden verstaan onder «wet»? Een rijkswet? Wanneer wordt een organisatie bij landsverordening aangewezen en wanneer bij wet? Kan dit nader worden geëxpliciteerd?
De regering merkt op dat in elk van de landen de instellingen die zijn opgesomd onder a en b van artikel 3 onder het toezicht door de Raad vallen. Daarnaast staat het de landen vrij het toezicht uit te breiden tot andere instellingen en diensten die onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie (of voor wat betreft de BES-eilanden ook de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) vallen en deel uitmaken van de justitiële keten. In die verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie (of voor wat betreft Bonaire, Sint Eustatius en Saba ook de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) is de beperking gelegen. Die beperking is dan ook niet vaag of onbepaald. Alle instellingen die onder de verantwoordelijkheid van de desbetreffende minister vallen, maar niet onder het onder a of b genoemde, kunnen door de landen zelf onder de bevoegdheid van de Raad worden gebracht. Indien Curaçao of Sint Maarten een organisatie willen aanwijzen, doen zij dat bij landsverordening. Nederland kan organisaties voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba aanwijzen bij wet. Het spreekt voor zich dat het aanwijzen van een organisatie uitsluitend voor het desbetreffende land geldt.
De Raad van State heeft geadviseerd de plaats van de Raad ten opzichte van andere inspectiediensten te verduidelijken. De leden van de CDA-fractie hebben moeten constateren dat aan dat verzoek slechts mager tegemoet is gekomen waardoor de indruk blijft bestaan dat er een «dotje» inspectie bijkomt (een overkoepelende taak) zonder dat duidelijk is hoe die vorm moet krijgen.
De Raad voert zoals hierboven al is opgemerkt de inspectie over de gehele justitiële keten. Daarnaast zullen in beginsel geen andere inspecties op het terrein van justitie zelfstandig bevoegd zijn. Wel wordt het voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba wenselijk geacht dat de Raad gebruik maakt van deskundigheid uit het Europese deel van Nederland. Dit betekent echter niet dat Bonaire, Sint Eustatius en Saba voor wat betreft politie- en justitieterrein te maken krijgen met meerdere zelfstandige bevoegde toezichthouders. Uitsluitend de Raad is bevoegd algemene inspectietaken uit te oefenen. Zo volgt uit artikel 29, tweede en derde lid, dat de aangewezen deskundigen van Nederlandse inspectiediensten eerst dienen te worden aangewezen en zij vervolgens bij de uitoefening van de bevoegdheden onder verantwoordelijkheid van de Raad handelen. Curaçao en Sint Maarten kennen thans geen andere inspectiediensten op justitieel terrein.
De leden van de SP-fractie delen de mening dat het van groot belang is dat de inspectie van de justitiële keten goed geregeld is. Zij vragen hoe momenteel de inspectie op de kwaliteit en effectiviteit van de justitiële diensten en instellingen is geregeld. Wordt met dit voorstel aangesloten bij de bestaande inspectie, of wordt iets geheel nieuws gecreëerd? Wat zijn de «praktische redenen» om de Raad te belasten met de inspectie van alle politietaken, dus zowel de justitiële als de politietaken? Is dit vanwege de schaal van de eilanden?
Op dit moment zijn in de Nederlandse Antillen geen inspectiediensten belast met het toezicht op kort gezegd de keten van rechtshandhaving of onderdelen daarvan. Er is voor gekozen het toezicht op de politie in handen van één inspectie te leggen om te voorkomen dat de politie van verschillende inspecties «last heeft». Daarbij komt dat openbare orde taken en justitiële politietaken niet altijd scherp van elkaar zijn te onderscheiden. Ook in het Europese deel van Nederland is één inspectie belast met het toezicht op zowel de politietaken op het gebied van justitie als die ter handhaving van de openbare orde.
Wat betreft het voorbehoud dat de leden van de VVD-fractie maken ten aanzien van de daadwerkelijke vorming tot nieuwe landen kan worden opgemerkt dat dit wetsvoorstel in werking treedt gelijktijdig met het gewijzigde Statuut en dus op het moment dat Curaçao en Sint Maarten land worden.
De leden van de PVV-fractie vragen hoe de Raad exacte te werk zal gaan. Er wordt niet gesproken over de precieze invulling van «de kwaliteit bewaker van alle onderdelen van de justitiële keten en de samenwerking tussen Curaçao, Sint Maarten en Nederland op justitieel terrein». Hoe vult de Raad dit in? Naar de mening van de leden van de PVV-fractie dient in het wetsvoorstel ook gesproken te worden over bijvoorbeeld de protocollen of kwaliteitssysteem waaraan of waarmee de Raad de kwaliteit gaat toetsen. Aangegeven kan worden dat de Raad op grond van artikel 16 van het voorstel zijn werkwijze in een protocol moet vastleggen. Een van de eerste zaken die de reeds aan het werk zijnde kwartiermakers voor de Raad oppakken is het opstellen van zo’n protocol.
De leden van de MAN-fractie vragen of het in de wetgevingspraktijk inmiddels gebruikelijk is geworden dat gesproken wordt van een website zoals in artikel 16 van het voorstel. In reactie op de vraag van de MAN-fractie kan worden aangegeven dat de regering het wenselijk acht het protocol te plaatsen op de website van de Raad, zodat het eenvoudig toegankelijk is voor iedereen die met de Raad te maken heeft. Ook omdat de Raad niet een hoofdkantoor heeft is voor deze vorm van openbaarmaking en voor de uitdrukkelijke regeling daarvan gekozen. Elektronische bekendmaking is in toenemende mate gebruikelijk geworden.
Voorts wordt door de leden van de PVV-fractie aangegeven niet het belang in te zien van het gezamenlijk regelen van de inspectietaak. Zij vragen zich af of dit niet teruggebracht kan worden tot een autonome bevoegdheid van de landen.
Rechtshandhaving en rechtspleging inclusief het toezicht daarop, zijn autonome taken van de landen. Dit laat echter onverlet dat de landen bevoegd zijn onderlinge regelingen te treffen op deze terreinen en deze regelingen vast te stellen bij rijkswet op grond van artikel 38, tweede lid, van het Statuut. De taken blijven echter landstaken. In de Slotverklaring zijn verschillende afspraken gemaakt op het terrein van rechtshandhaving en rechtspleging. Vanwege de overeengekomen samenwerking, de vorming van twee nieuwe landen alsmede de geografische ligging van Bonaire, Sint Eustatius en Saba ten opzichte van het Europese deel van Nederland is het wenselijk de inspectie op justitiële instellingen en diensten gezamenlijk te regelen.
De leden van de fractie van Forsa Kòrsou zijn van opvatting dat de landen zich aan de binding van consensusrijkswetten moeten kunnen onttrekken, onverminderd eventuele contractuele, wettelijke of volkenrechtelijke aansprakelijkheid.
Het onafhankelijke Statenlid de heer Nicolaas betreurt het ten zeerste dat het advies van de Raad van Advies van 24 juni 2009, met kenmerk RvA no. RA/11A-09-RW, met name de aanbeveling betreffende het opzegrecht, niet is overgenomen. Ook de leden van de MAN-fractie menen onder verwijzing naar dit advies dat in het onderhavige voorstel van rijkswet de procedure voor beëindiging uitdrukkelijk moet worden opgenomen. De regering merkt op dat artikel 43 de grondslag voor wijziging en beëindiging biedt. Uit deze bepaling volgt dat de wijziging en beëindiging dienen te geschieden op basis van consensus, op dezelfde wijze als het wetsvoorstel tot stand is gekomen. De afspraken bij de Slotverklaring beogen ook op langere termijn waarborgen te bieden voor een goede regeling van de rechtshandhaving en rechtspleging. Er is in onderling overleg voor gekozen de rijkswet uitsluitend op basis van consensus te kunnen beëindigen. Dit is ingegeven door de aard en inhoud van de samenwerking tussen Nederland voor wat betreft Bonaire, Sint Eustatius en Saba en de nieuwe landen. Het staat de landen vrij hiervoor te kiezen. Zo kent ook de huidige Samenwerkingsregeling Nederlandse Antillen en Aruba niet de mogelijkheid van eenzijdige beëindiging.
De leden van de MAN-fractie wijzen erop dat alle op- en aanmerkingen die door haar zijn gemaakt c.q. naar voren zijn gebracht gedurende de behandeling van het voorstel van rijkswet tot regeling van taken en bevoegdheden van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Curaçao, Aruba, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie) mutatis mutandis gelden voor het voorliggende voorstel. Evenals de leden van de MAN-fractie verzoeken de leden van de Forsa Kòrsou-fractie om in het onderhavige geval ook rekening te houden met de door haar, bij de behandeling van het voorstel van Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie, naar voren gebrachte bezwaren en op- en aanmerkingen. De regering verwijst bij de beantwoording van die vragen en opmerkingen graag naar de nota naar aanleiding van het verslag, tevens nota naar aanleiding van het verslag van de Staten van de Nederlandse Antillen respectievelijk Aruba bij de Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie.
2. Totstandkoming van het wetsvoorstel
De leden van de PvdA-fractie geven aan zich ervan bewust te zijn dat de staatkundige veranderingen in overwegende mate Curaçao, Sint Maarten en de BES-eilanden betreffen en dat derhalve het onderhavig voorstel van rijkswet zich op deze delen van het Koninkrijk richt. Maar lag het niet voor de hand om te trachten om ook Aruba onder de bepalingen van deze rijkswet te laten vallen? Te meer daar de zes eilanden wel een gezamenlijk Hof krijgen.
Ook de leden van de VVD-fractie is het opgevallen dat het land Aruba niet betrokken is bij het wetsvoorstel. Zij vragen zich af of de oorzaak hiervan is het feit dat Aruba geen partij was bij de Slotverklaring? Is later geprobeerd Aruba hier alsnog bij te betrekken? Zo nee, waarom niet? Als dat wel is geprobeerd, wat waren de gronden waarom Aruba samenwerking terzake van de hand heeft gewezen? Zij vragen ook of in dat geval overwogen is Aruba hier wel bij te betrekken met gebruikmaking van art. 43 van het Statuut.
Het feit dat de rijkswet, zoals thans voorgesteld, niet van toepassing zal zijn voor het land Aruba, komt, aldus de leden van de MAN-fractie, voor als een hinken op twee gedachten of zelfs als een meten met twee maten. Deze incongruente houding van Nederland jegens de Caraïbische rijksdelen getuigt wederom van een grove minachting voor Curaçao en haar inwoners aangezien zij een totaal andere behandeling krijgen dan onze naaste buren, menen de leden van deze fractie, die daartegen krachtig protest aantekenen.
In antwoord op bovenstaande vragen en opmerkingen over de betrokkenheid van Aruba kan het volgende worden opgemerkt. Aruba was niet betrokken bij de Slotverklaring zodat de daarin opgenomen afspraken geen betrekking op Aruba hebben. Er is een uitzondering gemaakt voor het Hof omdat het met het oog op een goede onafhankelijke rechtspraak in de nieuwe landen en in Aruba cruciaal is dat de samenwerking in het Gemeenschappelijk Hof van Justitie ook met Aruba zou worden voortgezet. Met de regering van Aruba wordt bezien hoe aan enkele andere vormen van samenwerking ook na de staatkundige veranderingen vorm kan worden gegeven. Daarbij zal de inspectie op de rechtshandhaving worden betrokken.
De leden van de PvdA-fractie vragen zich verder af of er andere adviesorganen dan de Raad van State om advies zijn gevraagd. In antwoord daarop kan de regering aangeven dat ook de Raad van Advies van de Nederlandse Antillen advies heeft uitgebracht over dit wetsvoorstel. Dat advies, verzocht door de regering van de Nederlandse Antillen, is gericht aan die regering ter voorbereiding op de behandeling van het wetsvoorstel in de raad van ministers van het Koninkrijk.
De leden van de PvdA-fractie geven ook aan dat zij zich voor kunnen stellen dat de Raad voor de rechtspraak ook een advies kan geven over dit wetsvoorstel.
De Raad voor de rechtspraak heeft op grond van artikel 95 van de Wet op de rechterlijke organisatie een wettelijke adviestaak omtrent algemeen verbindende voorschriften en te voeren beleid van het Rijk op het terrein van de rechtspleging. Dit wetsvoorstel ziet op de instelling van een algemene inspectie op de effectiviteit en kwaliteit van de justitiële keten in Curaçao, Sint Maarten en op Bonaire, Sint Eustatius en Saba en de effectiviteit en kwaliteit van de justitiële samenwerking tussen Curaçao, Sint Maarten en Nederland voor zover het betreft Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Gelet op de taakopdracht van artikel 95 van de Wet op de rechterlijke organisatie ligt het niet voor de hand de Raad voor de rechtspraak advies te vragen over dit wetsvoorstel.
3. Taken van de Raad voor de rechtshandhaving
De leden van de CDA-fractie zijn van oordeel dat de regering voorbij gaat aan de rechtstatelijke kritiek van de Raad van State over de relatie tussen de Raad en het openbaar ministerie. In reactie hierop wijst de regering op het volgende. Wat betreft de magistratelijke functie van het OM houdt het Gemeenschappelijke Hof van Justitie evenals nu het geval is toezicht op een behoorlijke vervolging van strafbare feiten en kan door het Gemeenschappelijk Hof van Justitie ambtshalve de opdracht worden geven tot vervolging. Het optreden van het openbaar ministerie in individuele strafzaken toetst de rechter. De inspectie door de Raad heeft nadrukkelijk geen betrekking op individuele gevallen. Wel kan de Raad bezien hoe het openbaar ministerie het vervolgingsbeleid in algemene zin ter uitvoering brengt. Dit instrument is een aanvulling op het toezicht op de uitvoering van dat beleid. Rapportages van de Raad kunnen een aanleiding zijn voor de verantwoordelijke ministers om bijvoorbeeld in overleg te treden met het openbaar ministerie om over bepaalde aspecten van het vervolgingsbeleid en de uitvoering daarvan te spreken. De Raad zelf kan slechts rapporteren en aanbevelingen doen. De minister beslist hoe hij daarmee omgaat. De inspectie door de Raad doet niet af aan het opportuniteitsbeginsel. Ook wil de regering er nogmaals op wijzen dat op de Nederlandse Antillen al enige jaren discussie bestaat over een wettelijk geregelde inspectie die politie, het gevangeniswezen en het openbaar ministerie kan inspecteren, onder meer naar aanleiding van de resultaten die zijn neergelegd in eerder genoemd evaluatieonderzoek van de Commissie Evaluatieonderzoek Rechtshandhaving Nederlandse Antillen. De afspraken in de Slotverklaring over de Raad waarvan dit voorstel de uitwerking is, zijn mede gemaakt vanwege de door de Nederlandse Antillen geuite wens een gezamenlijke inspectiedienst op het terrein van de rechtshandhaving in het leven te roepen.
Naar het oordeel van de leden van de CDA-fractie is de relatie tussen de Raad en de inspectie op het gevangeniswezen onvoldoende uitgewerkt en is de toelichting op dit punt verwarrend. In reactie daarop kan het volgende naar voren worden gebracht. De Raad wordt belast met de algemene inspectie op penitentiaire inrichtingen voor volwassenen en jeugdigen, de reclassering en de slachtofferzorg. Op grond van artikel 18, tweede lid, maakt de Raad voor de uitoefening van zijn bevoegdheden met betrekking tot Bonaire, Sint Eustatius en Saba gebruik van terzake deskundige Nederlandse inspectiediensten.
Ook de rol van de meer individuele toezichthouder en de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming vinden de leden van de CDA-fractie onduidelijk. In reactie daarop wordt aangegeven dat de inspectie voor het gevangeniswezen en de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming niet zelfstandig bevoegd zijn op Bonaire, Sint Eustatius en Saba, maar alleen door de Raad kunnen worden ingeschakeld. De ter beschikking gestelde inspecteurs werken onder gezag en verantwoordelijkheid van de Raad.
De leden van de PvdA-fractie hebben, naar aanleiding van het oordeel van de Raad van State dat er te weinig aandacht wordt besteed aan de gezagsverhoudingen binnen justitie en politie, behoefte aan een uiteenzetting van de gezagsverhoudingen en de bestaande aanwijzingsbevoegdheden. Voorts wensen de genoemde leden een duidelijk beeld te krijgen van de aanvullende toezichtstaak van de Raad, ook over de verhouding tot de andere mogelijkheden van controle en aansturing.
In reactie daarop stelt de regering het volgende. De Raad is bevoegd om organisaties te inspecteren die onder de verantwoordelijkheid vallen van Onze Minister, als gedefinieerd in het voorstel van rijkswet. In de verschillende wetten wordt die verantwoordelijkheid tot uitdrukking gebracht door de bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen door de desbetreffende minister van het land dat het aangaat.
Op grond van artikel 13 van het voorstel van Rijkswet openbare ministeries van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba is de Minister van Justitie bevoegd de procureur-generaal algemene aanwijzingen te geven betreffende de opsporing en vervolging van strafbare feiten in zijn land. De bevoegdheid om aanwijzingen te geven staat los van de taken en bevoegdheden van de Raad. Een rapportage van de Raad kan hooguit een aanleiding zijn tot het geven van een aanwijzing. In die zin ondersteunen de werkzaamheden van de Raad de minister bij het nemen van zijn verantwoordelijkheid. De aanwijzing van de minister geschiedt steeds aan de procureur-generaal en kan dus ook zien op diens taak als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van het onderhavige voorstel van rijkswet. Dit neemt echter niet weg dat de Raad bij de inspectie op het openbaar ministerie rekening moet houden met de magistratelijke functie van het openbaar ministerie.
Het feit dat er sprake is van een gezagsrelatie tussen de desbetreffende Minister van Justitie en een dienst doet aan de eventuele wenselijkheid van het toezichthoudend orgaan niet af. Zo bestaat in Nederland bijvoorbeeld de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid die toezicht houdt op onder meer de politie en onder gezag staat van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en, voor wat betreft de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde en de taken ten dienste van de justitie tevens onder het gezag van de Minister van Justitie. Verder kan worden gewezen op de Inspectie voor de Sanctietoepassing die toezicht houdt op de sanctietoepassing die eveneens onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie plaatsvindt.
De leden van de SP-fractie constateren dat de inspectie door de Raad nadrukkelijk geen betrekking heeft op individuele gevallen, maar vragen zich af of dit niet anders is indien ook de behandeling van klachten zoals geregeld in hoofdstuk 5 van het voorstel aan de Raad is opgedragen. Onderzoekt de Raad ook incidenten, en zo niet, aan welke inspectie of instelling is het onderzoeken van «incidenten» dan wel opgedragen, zo vragen deze leden. De leden van de VVD-fractie verzoeken om een verduidelijking naar het onderscheid tussen een algemene inspectie en een onderzoek in individuele gevallen.
De regering reageert op bovenstaande vragen van de leden van de fracties van de SP en de VVD als volgt. De taak van de Raad die is opgedragen in artikel 3 betreft de algemene inspectie van de in dat artikel genoemde organisaties. Deze algemene taak moet uitdrukkelijk worden onderscheiden van de mogelijkheid de Raad te belasten met de advisering over de afhandeling van klachten bij bestuursorganen over de wijze waarop de organisatie zich in bepaalde aangelegenheden heeft gedragen. In het laatste geval gaat het niet om een inspectie maar om slechts een adviserende rol ten behoeve van de afhandeling van een klacht over een bestuursorgaan. Incidenten als zodanig kunnen voor de Raad een aanleiding vormen om een onderzoek in bredere zin als bedoeld in artikel 3 te starten. Het incident wordt daarin dan meegenomen. De Minister kan natuurlijk altijd een onderzoek gelasten naar een incident als zodanig. Hij beslist zelf aan wie hij dat opdraagt.
De leden van de SP-fractie verzoeken de regering uitgebreider in te gaan op het toezicht op de kwaliteit van de gevangenissen. Opgemerkt kan worden dat de Raad onder meer de inspectie op het gevangeniswezen tot taak heeft. Daartoe behoort ook het toezicht op de naleving van internationale normen inzake detentieomstandigheden, die ook de volle aandacht hebben van de regering, mede gelet op de internationale verplichtingen van het Koninkrijk.
Naar aanleiding van de opmerkingen en vragen van de leden van de VVD-fractie over een grote inspectiedrukte en overlap met werkzaamheden van bestaande inspectiediensten en daarmee samenhangende competentiegeschillen wordt verwezen naar de beantwoording van vragen van de leden van de CDA-fractie in paragraaf 1 van deze nota. Hieruit blijkt dat uitsluitend de Raad de inspectie van diensten en instelling op het gebied van de rechtshandhaving uitoefent. Er zijn dan ook geen problemen ten aanzien van de bevoegdheidsafbakening. Indien de Raad andere inspecties inschakelt dan functioneren deze onder het gezag van de Raad. Voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba is, zoals eerder opgemerkt, voorgeschreven dat de Raad gebruik maakt van Europees-Nederlandse inspecties.
De leden van de VVD-fractie verzoeken tevens om een nadere definitie van «beheer», vanwege het feit dat in de toelichting bij het wetsvoorstel is vermeld dat de inspectie door de Raad uitsluitend betrekking heeft op de effectiviteit en de kwaliteit van de uitvoering van de justitiële taken van de Kustwacht en niet op het beheer.
Bij het beheer van de kustwacht gaat het om zaken die betrekking hebben op de informatie en communicatie, alsmede de personele, financiële, materiële, administratieve en huisvestingsaangelegenheden.
De leden van de PVV-fractie willen van de regering weten hoe wordt aangekeken tegen de opvatting dat de mate van kwaliteit van de politie in handen ligt van de politie zelf (korpschef/korpsbeheerder) en ook in handen van de politie dient te blijven. Het is overbodig om de Raad hierop toe te laten zien, aldus deze leden.
Toezicht op de kwaliteit van de opleidingen en de examinering is een politiek-bestuurlijke aangelegenheid. In Nederland berust dat toezicht bij de betrokken ministers. Bijvoorbeeld de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid vervult daarbij een rol. Aangezien in het kader van de staatkundige veranderingen overeengekomen is dat gezamenlijk in politieonderwijs wordt voorzien, ligt het voor de hand dat het toezicht daarop ook gemeenschappelijk wordt georganiseerd. De Raad is daarvoor de meest aangewezen instantie. Uit artikel 18, tweede lid, vloeit overigens voort dat de Raad daarbij gebruik maakt van de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid voor zover het politieonderwijs betrekking heeft op de politie van Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
De leden van de PVV-fractie vragen zich verder af hoe de relatie precies zal zijn tussen de Nationale Ombudsman en de Raad. De leden van deze fractie wijzen naar pagina 5 van de memorie van toelichting waar wordt gesproken over de belangrijke «signalerende functie» van de Ombudsman of «ombudsfunctie».
Bedoeld is dat signalen over de staat van de rechtshandhaving en het functioneren van de rechtshandhavingsketen door de Raad kunnen worden meegenomen bij de afweging uit eigener beweging een onderzoek in te stellen. Zij kunnen ook voor de desbetreffende Minister aanleiding zijn een inspectieonderzoek te doen instellen.
Over het algemeen zijn de leden van de MAN-fractie van mening dat de Raad in de praktijk zeer vergaande bevoegdheden zal krijgen. Ter illustratie verwijst de fractie naar artikel 27 van het voorliggende voorstel van rijkswet. Naar het oordeel van de leden van de MAN-fractie dient het gebruik van dat soort dwangmiddelen in de regel gepaard te gaan met voldoende waarborgen, controlemechanismen en «checks and balances» om misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen. De leden van de Forsa Kòrsou-fractie vragen verder bijzondere aandacht voor artikel 23 van het onderhavige voorstel van rijkswet. De leden van deze fractie vragen of hun vermoeden klopt dat op grond van deze bepaling genoemde functionarissen slechts een legitimatiebewijs nodig hebben om een gebouw te kunnen betreden. Ten slotte stellen de leden van de Forsa Kòrsou-fractie vragen bij artikel 24 van het voorstel waarin wordt bepaald dat de Raad bevoegd is inlichtingen te vorderen. Deze leden willen meer helderheid over het soort inlichtingen dat men wil vorderen, van wie, wanneer en hoe.
In de eerste plaats merkt de regering naar aanleiding van deze vragen op dat de bevoegdheden die aan de Raad zijn toegekend in het algemeen aan toezichthouders toekomen en het mogelijk maken hun taak uit te oefenen (vergelijk de bevoegdheden van toezichthouders in de Algemene wet bestuursrecht). De bevoegdheid beperkt zich overigens nadrukkelijk tot het taakgebied van de Raad. De Raad maakt van de bevoegdheden slechts gebruik indien het redelijkerwijs noodzakelijk is. Ingevolge het eerste lid van artikel 27 is de Raad bevoegd vervoermiddelen te onderzoeken met betrekking waartoe hij een inspectietaak heeft. Het vierde lid geeft aan dat de Raad bevoegd is met het oog op de uitoefening van de bevoegdheid, bedoeld in het eerste lid, van de bestuurder van een voertuig of van de schipper van een vaartuig te vorderen dat deze zijn vervoermiddel stilhoudt en naar een door hem aangewezen plaats overbrengt.
Naar aanleiding van de vraag over het betreden van plaatsen merkt de regering op dat op grond van artikel 23, derde lid, de leden van de Raad, de door hem aangewezen medewerkers van het secretariaat en deskundigen bij het betreden van een plaats een legitimatiebewijs bij zich dragen, dat is uitgegeven door Onze Minister. Op het legitimatiebewijs van de door de Raad aangewezen personen staat op grond van artikel 29, eerste lid, wat de bevoegdheden zijn van de controleur op grond van de rijkswet. Ten overvloede wordt opgemerkt dat de Raad uitsluitend bedrijfsgebouwen kan betreden. Artikel 24, dat de bevoegdheid geeft inlichtingen te vorderen, moet evenals de andere bevoegdheden worden gelezen in samenhang met artikel 22. In dat artikel is bepaald dat de Raad slechts gebruik van zijn bevoegdheden maakt voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is. De Raad kan dus inlichtingen vorderen van de instantie die hij onderzoekt voor zover die inlichtingen nodig zijn voor zijn toezichtstaak. Een verdere inperking is niet wenselijk en niet goed mogelijk. In het protocol dat wordt opgesteld op grond van het voorgestelde artikel 16 zal aandacht worden besteed aan de wijze waarop de Raad zijn bevoegdheden uitoefent.
4. Positie van de Raad voor de rechtshandhaving in de landen
De leden van de VVD-fractie stemmen in met het openbare karakter van de rapporten. Zij vragen om nadere criteria in welke situaties afgezien zou moeten worden van openbaarheid.
Het rapport of delen van het rapport zijn alleen dan niet openbaar wanneer zich één van de uitzonderingen als genoemd in het tweede lid van artikel 31 voordoet of het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen de in het derde lid van artikel 31 genoemde belangen. Een dergelijk belang kan zich voordoen wanneer door openbaarmaking onderzoeksmethoden van de Raad of van andere bestuursorganen, zoals de ministers in de landen, bekend zouden worden. De uitzonderingsgronden zijn ontleend aan de openbaarheidsregelgeving in de landen.
Zowel de leden van de MAN-fractie als de leden van de Forsa Kòrsou-fractie hebben vragen over de rechtsvorm van de Raad. Daarop kan worden geantwoord dat de Raad een rechtspersoon naar publiekrecht in elk van de landen is en dat de Raad geen privaatrechtelijke vorm krijgt.
Het is de leden van de PvdA-fractie niet duidelijk waar de Raad wordt gevestigd. Dat is ook van belang in het kader van de lijst van nevenfuncties die openbaar wordt gemaakt en ter inzage wordt gelegd bij de Raad, aldus deze leden. Waar kan die lijst worden ingezien? Wordt die op een internetsite geplaatst?
In reactie hierop geeft de regering aan dat de Raad een zelfstandige organisatie is met een eigen begroting die in elk van de deelnemende landen gevestigd is. Op de website zal de lijst met nevenbetrekkingen worden geplaatst. Bij nota van wijziging zal dit worden geregeld. Aan de kwartiermakers die op dit moment bezig zijn met het treffen van voorbereidingen om de Rijkswet Raad voor de rechtshandhaving uit te voeren zal dit worden meegegeven.
De leden van de VVD-fractie vragen om een toelichting op het roulerend voorzitterschap en vragen wat er gebeurt als er geen overeenstemming wordt bereikt over de benoeming van de leden van de Raad.
Artikel 7 bepaalt dat Onze Minister van één van de landen een voorstel doet voor benoeming van één van de leden in overeenstemming met Onze Minister van beide andere landen. Indien er een kandidaat is waarover geen overeenstemming bestaat, zal in het uiterste geval gezocht moeten worden naar een kandidaat waarover wel overeenstemming bestaat. Door het roulerend voorzitterschap wordt tot uitdrukking gebracht dat de drie leden en samenwerkende landen gelijkwaardig zijn.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering een toelichting op de benodigde deskundigheid om de taak van lid van de Raad te vervullen. Zij vragen zich af of bij de collegiale samenstelling van de Raad niet ten minste vereist is dat een van de drie leden over de nodige juridische deskundigheid beschikt. De leden van de PAR-fractie vinden de formulering van artikel 8, eerste lid, vaag en voor meerdere interpretaties vatbaar. Welke specifieke deskundigheid vereist is, wordt jammer genoeg niet toegelicht, aldus de leden van deze fractie. Zij hebben behoefte aan een nadere uitleg dienaangaande.
De regering geeft aan dat de leden van de Raad worden benoemd op grond van hun deskundigheid. In de memorie van toelichting is aangegeven dat het om deskundigheid gaat die nodig is voor de uitoefening van de taken van de Raad. Het is wenselijk dat de leden elkaar aanvullen en dat de deskundigheden van de leden verschillend zijn. Uiteraard moeten de deskundigheden liggen op het terrein van de Raad. Derhalve ligt het voor de hand dat ten minste één van de leden een juridische achtergrond heeft. Het ligt verder voor de hand te zoeken naar één lid dat afkomstig is dan wel ervaring heeft met het inspectiewezen, één lid meer uit de justitiëleen/of politieketen en één meer bestuurlijk-politiek ingevoerd lid. De reeds aangehaalde kwartiermakers buigen zich over een profiel.
Ingevolge artikel 7 van het voorstel doet Onze Minister van één van de landen een voorstel voor benoeming van één van de leden in overeenstemming met Onze Minister van beide andere landen. De leden van de Raad worden bij koninklijk besluit benoemd. De leden van de MAN-fractie menen dat ter waarborging van de onafhankelijke positie van de Raad en in navolging van de procedures die worden gehanteerd bij de benoeming van de leden van de Algemene Rekenkamer en van de Ombudsman het evenwel in de rede had gelegen om in het onderhavige geval de benoemingsbevoegdheid eveneens in handen te leggen van de volksvertegenwoordigingen van de betrokken landen. Dat niettemin gekozen is voor de thans voorgestelde benoemingsprocedure, werpt volgens deze leden alleen maar vragen op, zoals in hoeverre deze procedure met voldoende waarborgen is omkleed ter garandering van de onafhankelijke en in zekere zin ook onpartijdige positie van de Raad.
De Raad is een gemeenschappelijk orgaan van Curaçao, Sint Maarten en Nederland ten behoeve van Bonaire, Sint Eustatius en Saba en het verricht inspecties van organisaties behorende tot de rechtsketen van de drie landen. Deze organisaties vallen onder de verantwoordelijkheid van de ministers van justitie. Er is om die redenen gekozen om de benoeming van de leden van de Raad te doen geschieden door de ministers van justitie van de drie landen. De positie van de raad is een andere dan die van Hoge Colleges van Staat als de Rekenkamer en de Ombudsman.
Eveneens opvallend vinden de leden van de MAN-fractie de beslissingsbevoegdheid die toekomt aan de raad van ministers van het Koninkrijk om in voorkomende gevallen af te wijken van artikel 6 van het onderhavige voorstel van rijkswet en om één van de Raadsleden voor een kortere periode dan vier jaar voor benoeming voor te dragen. Feitelijk houdt de bevoegdheid leden bij koninklijk besluit te benoemen in, zo oordelen de leden van de MAN-fractie, dat de raad van ministers van het Koninkrijk, oftewel Nederland, eenzijdig personen kan voordragen voor benoeming tot leden van de Raad, zonder de instemming van de Minister van Justitie van Curaçao of die van Sint Maarten, die immers geen leden van de raad van ministers van het Koninkrijk zijn. Is dat wat bedoeld wordt met gelijkwaardigheid tussen de samenwerkende landen?
De leden van de Forsa Kòrsou-fractie menen dat de procedure van benoeming bij koninklijk besluit in de praktijk betekent dat indien een door Curaçao of Sint Maarten voorgedragen kandidaat niet, althans niet in voldoende mate, «in de smaak valt» bij Haagse bewindslieden, de desbetreffende kandidaat eenvoudigweg niet wordt benoemd.
Regel is dat Onze Minister van één van de landen een voorstel doet voor de benoeming van één van de leden in overeenstemming met Onze Minister van beide andere landen voor een periode van vier jaar. Indien er een kandidaat is waarover geen overeenstemming bestaat, dan zal in het uiterste geval gezocht moeten worden naar een kandidaat waarover wel overeenstemming bestaat. Van belang is ook dat er sprake zal zijn van een roulerend voorzitterschap. Hiermee wordt tot uitdrukking gebracht dat de drie leden en samenwerkende landen gelijkwaardig zijn. De mogelijkheid een lid voor een kortere periode dan vier jaar te benoemen is een uitzondering op de reguliere benoeming van vier jaar, bijvoorbeeld omdat de wens bestaat voor continuïteit te zorgen, door te voorkomen dat alle leden gelijktijdig moeten worden vervangen.
De leden van de VVD-fractie vragen om een indicatie van de omvang van het ondersteunende secretariaat voor de Raad.
Op het secretariaat werkt een beperkt aantal mensen fulltime. Een kleine ondersteuning is in ieder geval voor de BES mogelijk omdat de feitelijke onderzoeken worden gedaan door uit Nederland afkomstige medewerkers van de inspecties, doch onder gezag van de Raad. Op dit moment kan nog geen inzicht worden gegeven in de precieze omvang en samenstelling van het secretariaat. De kwartiermakers voor de Raad zullen hierover adviseren.
De leden van de MAN-fractie wensen nader informatie over artikel 14, vierde lid. Ingevolge het vierde lid van dat artikel zijn de secretarissen voor hun werkzaamheden voor de Raad uitsluitend verantwoording schuldig aan de Raad. Indien de secretarissen ambtenaren zijn in de zin van de Landsverordening Materieel Ambtenarenrecht, vallen zij formeel toch onder het bevoegde gezag (de Gouverneur)? Of is er een dermate groot wantrouwen en minachting voor onze eigen organen en instituties, dat zelfs onze eigen ambtenaren voor hun handelen en nalaten verantwoording schuldig zijn aan een ander orgaan dan het bevoegde gezag?
Daarop kan het volgende worden aangegeven. Landsambtenaren die tevens werkzaam zijn voor de Raad zijn voor zover het hun werk voor de Raad betreft uitsluitend verantwoording aan de Raad schuldig. Overigens zijn ze gewoon verantwoording schuldig aan het bevoegd gezag.
De leden van de SP-fractie constateren dat de Raad bevoegdheden heeft, maar hiervan slechts gebruik mag maken voor zover dat redelijkerwijs nodig is. Wie toetst dit als hierover een geschil bestaat? Wie controleert de Raad? Ook de leden van de Forsa Kòrsou-fractie wensen te vernemen of de Raad aan enig controleorgaan zal worden onderworpen. De leden van de MAN-fractie achten het bezwaarlijk dat de uitvoering van de inspectietaken waarmee de Raad zal worden belast op generlei wijze onder toezicht en controle zal komen te staan van de volksvertegenwoordigende lichamen van de betrokken landen.
De Raad zelf dient zorg te dragen voor een juiste toepassing van zijn bevoegdheden. Indien degene op wie toezicht wordt gehouden meent dat de Raad de grenzen van toepassing van zijn bevoegdheid onvoldoende in acht neemt kan hij dit voorleggen aan Onze Minister (zoals gedefinieerd in de rijkswet). Zowel de Raad als degene op wie toezicht wordt gehouden zijn immers werkzaam onder verantwoordelijkheid van de minister, en dus is de minister politiek verantwoordelijk.
Ingevolge artikel 18, tweede lid, van het onderhavige voorstel van rijkswet, maakt de Raad voor de uitoefening van zijn bevoegdheden met betrekking tot Bonaire, Sint Eustatius en Saba gebruik van terzake deskundige Nederlandse inspectiediensten. De leden van de PAR-fractie willen weten of en in hoeverre er op deze eilanden reeds Nederlandse inspectiediensten actief zijn.
Op dit moment zijn nog geen inspectiediensten actief, maar vanaf het moment dat Bonaire, Sint Eustatius en Saba onderdeel worden van het Nederlandse staatsbestel zullen er inspectiediensten actief worden, zoals de onderwijsinspectie. Op het terrein van de justitiële keten zullen er echter naast de Raad geen aparte inspectiediensten zelfstandig bevoegd worden op Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
Gaarne wensen de leden van de PAR-fractie te vernemen welke criteria zullen worden gehanteerd bij een onaangekondigde inspectie op grond van artikel 19 van het voorstel van rijkswet. Wanneer is iets in het belang van het onderzoek?
Het voorstel bevat geen criteria omdat het niet goed mogelijk is bij voorbaat aan te geven in welke gevallen van deze bevoegdheid gebruik kan worden gemaakt. Uitgangspunt is dat onderzoeken aangekondigd plaatsvinden. Aanleiding voor een onaangekondigd bezoek kan zijn dat het vermoeden bestaat dat een dienst bij aankondiging de zaak beter doet voorkomen dan het geval is.
De leden van de PVV-fractie vragen hoe de betrokken minister om zal gaan met de aanbevelingen door de Raad. Is de betrokken minister verplicht de aanbevelingen op te volgen?
De minister maakt een eigen afweging en is niet verplicht een aanbeveling op te volgen. Waarborgen dat hij niet te lichtvaardig aanbevelingen in de wind slaat zijn het feit dat de rapportages van de Raad openbaar gemaakt worden en de Raad de mogelijkheid heeft om mededeling van stelselmatig niet opvolgen van aanbevelingen te doen aan het vertegenwoordigend orgaan van het betrokken land en de raad van ministers van het Koninkrijk.
De leden van de PVV-fractie geven aan het vreemd te vinden dat voordat de Raad een rapport uitbrengt, de betrokken instantie op de hoogte wordt gesteld van de rapportage en dat ook de minister in de gelegenheid wordt gesteld op de bevindingen te reageren. Dit strookt volgens hen niet met het idee van de Raad om onafhankelijk te zijn van de verantwoordelijke minister(s). In reactie hierop geeft de regering aan dat het niet de bedoeling is de positie van de Raad aan te tasten, maar deze overigens gebruikelijke plicht is opgenomen om eventuele feitelijke onjuistheden te kunnen rechtzetten en past bij het beginsel van hoor en wederhoor. Zie in dit verband bijvoorbeeld artikel 56 van de Rijkswet Onderzoeksraad voor veiligheid. Het is een kwestie van behoorlijkheid om, voordat tot vaststelling van de definitieve rapportage en openbaarmaking wordt besloten, betrokkenen de gelegenheid worden gesteld daarop richting de Raad te reageren. Nadrukkelijk zij erop gewezen dat de Raad zelf verantwoordelijk is hoe er met de reactie van de betrokken instanties en minister wordt omgegaan.
De leden van de MAN-fractie en van de Forsa Kòrsou-fractie achten het bezwaarlijk dat de uitvoering van de inspectietaken waarmee de Raad zal worden belast en die opgenomen zijn in artikel 3 van het onderhavige voorstel van rijkswet, op generlei wijze onder toezicht en controle zal komen te staan van de volksvertegenwoordigende lichamen van de betrokken landen. In reactie op bovenstaande bezwaren kan worden opgemerkt dat rapportages aan de volksvertegenwoordigende lichamen van de landen worden gestuurd door de betrokken minister. De leden van de Raad worden benoemd bij koninklijk besluit. Dit geeft de parlementen volop de mogelijkheid de regering te controleren en de ministers aan te spreken op hun verantwoordelijkheid voor wat betreft de Raad. In elk van de landen worden de inspecties uiteindelijk onder verantwoordelijkheid van de betrokken minister uitgevoerd.
Artikel 32 van het onderhavige voorstel van rijkswet toont, aldus de leden van de Forsa Kòrsou-fractie, aan dat er kennelijk weinig vertrouwen is in de eigen controlerende organen. Immers, genoemd artikel bepaalt dat indien onze betrokken minister stelselmatig geen gevolg geeft aan de aanbevelingen van de Raad, de Raad daarvan mededeling kan doen aan het vertegenwoordigend orgaan van het betrokken land en de raad van ministers van het Koninkrijk. Waarom moet de raad van ministers van het Koninkrijk in kennis worden gesteld van een vermeend handelen of nalaten van Onze Minister? Is het de bedoeling dat de raad van ministers van het Koninkrijk, na kennisname van het één en ander, vervolgens op de één of andere manier intervenieert? De regering wil hierover het volgende opmerken. De mededeling die op grond van artikel 32 kan worden gedaan aan de raad van ministers van het Koninkrijk doet geen afbreuk aan de controlebevoegdheden van de eigen volksvertegenwoordigende organen, die overigens ook op de hoogte worden gehouden door de Raad indien stelselmatig de aanbevelingen niet worden opgevolgd, conform hetgeen is afgesproken in de Slotverklaring. Achtergrond van de afspraak om de Raad ook de bevoegdheid te geven te rapporteren aan de raad van ministers van het Koninkrijk is mede gelegen in het feit dat de inspectie betrekking kan hebben op samenwerkingsafspraken.
8. De mogelijke rol van de Raad bij de behandeling van klachten
De leden van de CDA-fractie vernemen graag waaraan wordt gedacht bij de mogelijkheid de Raad te belasten met advisering over de behandeling van klachten. Welke klachten zouden zich hiervoor lenen en wat als er al een klachtenprocedure bestaat die, op onderdelen wellicht, niet voldoet?
Het gaat over het adviseren in het kader van de interne klachtprocedures van gedragingen van organisaties, bedoeld in artikel 3, eerste lid, in individuele gevallen. In beginsel leent iedere klacht zich hiervoor. Bijvoorbeeld een klacht over een gedraging van een politieagent. De regeling van behandeling van klachten is een aangelegenheid van de landen. Indien door een land wordt gekozen de Raad te belasten met de advisering over de afhandeling van klachten is artikel 34 van toepassing, waarin de procedurele bepalingen zijn opgenomen over de wijze waarop de Raad tot een advies komt. Tot op heden is nog geen wettelijke regeling bekend van Curaçao of Sint Maarten waarin de Raad als klachtadviseur wordt aangewezen.
De leden van de SP-fractie vragen of Nederland ervoor zal kiezen de Raad te belasten met advisering van klachten. Wat zijn de overwegingen die gebruikt worden bij deze keuze? Indien hier niet voor gekozen zal worden, wat is dan het alternatief, welk orgaan zal deze klachten dan wel gaan behandelen?
In reactie op deze vragen van de SP-fractie kan worden aangegeven dat voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba, zoals bekend, het huidige Nederlands-Antilliaanse recht het uitgangspunt is. Het Nederlands-Antilliaanse recht bevat geen regels voor intern klachtrecht. Ook het wetsvoorstel Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba regelt uitsluitend het extern klachtrecht.1 Tot op heden is er voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba niet voor gekozen de Raad als klachtadviseur voor het intern klachtrecht aan te wijzen. Voor wat betreft de politie zij erop gewezen dat het wetsvoorstel Rijkswet politie van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba bepaalt dat de landen regels stellen voor de behandeling van klachten over gedragingen van ambtenaren van politie (artikel 43). Voor de BES zal een commissie worden belast met het adviseren over deze klachten (zie artikel 16 van het wetsvoorstel Veiligheidswet BES).2
De leden van de VVD-fractie vragen waarom ervoor is gekozen om in afwijking van de Slotverklaring in het wetsvoorstel op te nemen dat de Raad kan worden belast met de afhandeling van klachten.
De Slotverklaring geeft aan dat de Raad «de behandeling van klachten verzorgt». Artikel 3, vierde lid, biedt de landen de mogelijkheid de Raad bij wet in formele zin te belasten met de advisering over klachten aangaande gedragingen door organisaties die de Raad inspecteert. Er is voor gekozen de keuze om van deze mogelijkheid gebruik te maken over te laten aan de landen zelf, in plaats van het in elk geval verplicht voor te schrijven.
De leden van de VVD-fractie vragen ook waarom in het wetsvoorstel er voor is gekozen dat de Raad bij landsverordening of wet kan worden belast met het toezicht op de verwerking van politiegegevens. Op deze vraag kan worden aangegeven dat de concept onderlinge regeling politiegegevens, op basis van het wetsvoorstel Rijkswet politie van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, elk van de landen verplicht een toezichthouder te belasten met het toezicht op de verwerking van politiegegevens. Nederland is voor wat betreft Bonaire, Sint Eustatius en Saba voornemens deze specifieke taak in handen te leggen van de Commissie van toezicht bescherming persoonsgegevens BES, die ook toezicht gaat houden op de verwerking van (andere) persoonsgegevens. Dit zal gebeuren in het – thans nog in concept zijnde – wetsvoorstel Tweede Aanpassingswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba waarin de Wet politiegegevens zoveel mogelijk van toepassing wordt verklaard op Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Deze Commissie krijgt dezelfde bevoegdheden ten behoeve van het toezicht op de verwerking van politiegegevens als ten behoeve van het toezicht op de verwerking van persoonsgegevens overeenkomstig het bij of krachtens de Wet bescherming persoonsgegevens BES bepaalde.3
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen hoe de mogelijke rol van de Raad bij de advisering van klachten zich verhoudt tot de taak van de Nationale Ombudsman, zoals voorzien in het wetsvoorstel Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
Om de hiervoor reeds genoemde reden is in voornoemd wetsvoorstel uitsluitend voorzien in de mogelijkheid van een externe klachtbehandeling, dat wil zeggen de behandeling van klachten over een bestuursorgaan door een onafhankelijke instantie. Het is ter keuze van de eilandsraden of zij de afwikkeling van klachten opdragen aan een gezamenlijke ombudsman of gezamenlijke ombudscommissie dan wel dat zij aansluiten bij de Nationale ombudsman te Den Haag.
De mogelijkheid de Raad te belasten met advisering over klachten heeft uitsluitend betrekking op de behandeling van klachten door het bestuursorgaan zelf (interne klachtbehandeling). Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het wetsvoorstel Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba is hoofdstuk 9 (klachtbehandeling) van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing op bestuursorganen die hun zetel hebben in het Europese deel van Nederland.1 Op grond van dat hoofdstuk gaat aan externe klachtbehandeling interne klachtbehandeling vooraf (artikel 9:20).
De leden van de PvdA-fractie vragen zich af wat de voorstellen ten aanzien van de Raad extra aan kosten en arbeidsplaatsen meebrengen ten opzichte van de huidige situatie? Ook de leden van de fractie van de ChristenUnie vragen hiernaar. Verder vragen zij of beoogd is dat de leden fulltime worden aangesteld bij deze Raad of dat dit parttime functies betreft.
De Raad is een nieuw in te stellen orgaan Het is daarom niet goed mogelijk een vergelijking te maken met de huidige situatie. De leden van de Raad zijn belast met een verantwoordelijke taak op het terrein van de algemene inspectie van de effectiviteit, de kwaliteit en van de taakuitoefening en het beheer van alle onderdelen van de justitiële keten, uitgezonderd het Gemeenschappelijk Hof van Justitie. Dat houdt echter niet in dat de leden fulltime hoeven te worden aangesteld bij de Raad. De feitelijke (voorbereidende) werkzaamheden worden verricht door het secretariaat. De leden van de Raad zullen deze taken doorgaans als nevenactiviteit uitoefenen. Op het secretariaat werkt een beperkt aantal personen fulltime. Voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba is een kleine ondersteuning mogelijk omdat de inspecties feitelijk worden uitgevoerd door het personeel van de Nederlandse inspectiediensten, doch onder verantwoordelijkheid van de Raad. De kwartiermakers is verzocht een formatieplan uit te werken.
De leden van de PVV-fractie verzoeken de regering om een garantie dat de overheadkosten op een redelijke wijze worden verdeeld, dat wil zeggen een evenredig bedrag per land.
Op basis van artikel 35 worden de kosten van de Raad vergoed uit een door de landen beschikbaar te stellen bijdrage. Onze Ministers bepalen de omvang de in totaal aan de Raad te vergoeden kosten. De kosten voor de algemene ondersteuning worden verdeeld door Onze Ministers. In de toelichting is aangegeven dat het voor de hand ligt om de kosten voor de algemene ondersteuning over de landen om te slaan naar rato van de kosten die voor advies en inspectie zijn gemaakt. Representatiekosten, vergaderkosten en kosten die zijn gemaakt voor schadeloosstelling van de leden van de Raad kunnen in gelijke delen worden verdeeld.
Ingevolge artikel 13 wordt de rechtspositie van de leden van de Raad bij of krachtens algemene maatregel van rijksbestuur geregeld, voor zover daarin niet bij deze rijkswet is voorzien. De leden van de MAN-fractie achten dat zeer bezwaarlijk omdat daarmee de volksvertegenwoordigende lichamen volledig buitenspel worden gezet. De regering kan daarop het volgende aangeven. De rechtspositie komt tot stand op basis van consensus tussen de betrokken regeringen, die worden gecontroleerd door de parlementen van de landen. Het betreft een summiere regeling waarop inmiddels advies is ontvangen van de Raad van State van het Koninkrijk.
II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
In artikel 3 staat dat de Raad de inspectie uitvoert met betrekking tot de effectiviteit, de kwaliteit van de taakuitvoering en het beheer. Moet hierin niet worden meegenomen, gelet op de toon en strekking van de memorie van toelichting, een subsidiariteitstoets, zo vragen de leden van de CDA-fractie. Zij doelen hiermee op een nadere analyse of er, in de justitiële keten, geen sprake is van «detournement de pouvoir».
De taakomschrijving van de Raad is voldoende ruim om er ook op toe te kunnen zien of er in algemene zin sprake is van misbruik van bevoegdheden in de justitiële keten. Daarbij zij wel opgemerkt dat de Raad niet toeziet op individuele gevallen. Over dergelijke gevallen oordeelt de rechter.
De leden van de SP-fractie constateren dat de inspectie van de civiele jeugdzorg niet door dit voorstel wordt geregeld, ook niet als de civiele jeugdzorg wordt geboden in een justitiële instelling. Wie inspecteert de jeugdzorg dan wel? Opgemerkt kan worden dat voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba de Nederlandse Inspectie voor de Jeugdzorg wordt belast met het toezicht op de jeugdzorg.
De leden van de ChristenUnie-fractie plaatsen een redactionele kanttekening bij artikel 3, eerste lid, onder b, waarin volgens hen zou moeten worden gesproken van «ten aanzien van volwassenen en jeugdigen». Bij nota van wijziging wordt dit gecorrigeerd.
De leden van de MAN-fractie plaatsen verder een kritische kanttekening bij het bepaalde in artikel 3. In het eerste lid, onder c, alsmede in het vierde en in het vijfde lid, worden aangelegenheden genoemd die bij landsverordening of bij wet kunnen worden geregeld. Volgens de leden van deze fractie zit de onduidelijkheid mede in het gebruik van het woord «of». Wat wordt precies beoogd met deze keuzemogelijkheid die het onderhavige voorstel van rijkswet biedt?
Hier wordt een onderscheid gemaakt tussen een landsverordening en wet omdat Curaçao en Sint Maarten bij landsverordening organisaties kunnen aanwijzen en Nederland voor wat betreft Bonaire, Sint Eustatius en Saba dat bij wet kan doen. De aanwijzing heeft uiteraard alleen betrekking op het desbetreffende land zelf.
De leden van de CDA-fractie vragen of drie leden niet een te gering aantal is en of het niet beter zou zijn te werken met een soort «inkomend» en «uitgaand» lid zodat er altijd vier leden zijn en de continuïteit beter is gewaarborgd. Het inkomende lid kan dan worden toegevoegd en zich goed inwerken in het bijzondere brede werkterrein van de Raad, en het uitgaande lid kan zorgdragen voor een optimale overdracht. Het uitgaande lid zou dan de voorzitter kunnen zijn, meer gericht op het proces, zo menen genoemde leden.
Aangegeven kan worden dat ervoor is gekozen om de Raad uit drie leden te laten bestaan, namelijk uit elk land één lid. In combinatie met een goed secretariaat is dat ruim voldoende. Er is niet voorgeschreven in welke volgorde een benoeming of herbenoeming moet plaatsvinden; dit zou ertoe kunnen leiden dat de gehele Raad in één keer aftreedt en dat is gelet op de continuïteit niet wenselijk. Om de continuïteit te waarborgen kan de raad van ministers van het Koninkrijk beslissen dat één van de leden voor een kortere periode dan vier jaar wordt voorgedragen zodat bij een nieuwe benoeming in continuïteit is voorzien.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen waarom een bepaling inzake de onverenigbaarheid van functies ontbreekt en is volstaan met de meer algemene bepaling van artikel 8, derde lid.
In reactie daarop wordt aangegeven dat het lidmaatschap van de Raad geen fulltime baan betreft en derhalve niet gekozen is voor een opsomming van onverenigbare functies zoals dat wel is gedaan in andere rijkswetten ter uitvoering van de Slotverklaring zoals de Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie. Het is ook niet gebruikelijk en niet nodig bij dergelijke instellingen een lijst met onverenigbare functies op te nemen.
Ten aanzien van de openbaarmaking van nevenfuncties (artikel 8, vijfde lid) vragen de leden van de ChristenUnie-fractie toe te lichten waarom in dit wetsvoorstel gekozen is voor de vorm van een terinzagelegging, terwijl bij het wetsvoorstel Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten een meer openbare vorm is gekozen.
Naar aanleiding van deze vraag is bij nota van wijziging bepaald dat nevenfuncties bij benoeming bekend worden gemaakt en worden gepubliceerd. Dit draagt ook bij aan de transparantie van de Raad.
Overigens vragen deze leden zich in dit verband af waarom in geen van de overige genoemde wetsvoorstellen gekozen is voor gebruikmaking van moderne elektronische middelen als een website, waarop dergelijke mededelingen kunnen worden gedaan en actueel gehouden.
De regering reageert daarop als volgt. Het betreft hier een andere situatie dan bijvoorbeeld het parket van de procureur-generaal of het Hof omdat de Raad niet een hoofdkantoor heeft in één der landen. Vanwege de betrokkenheid van meerdere landen is het voor openbaarmaking het meest praktisch gebruik te maken van een website.
Volgens de leden van de fractie van de ChristenUnie lijkt in de reeks van «NAAZ-wetsvoorstellen» consistentie te ontbreken bij een bepaling als artikel 10, onderdeel b, waarin een leeftijdsontslag bij het bereiken van de leeftijd van zeventig jaar wordt voorgesteld, terwijl in het wetsvoorstel Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie (TK 2008–2009, 32 017, (R1886), nr. 2) als ontslagleeftijd vijfenzestig jaar wordt voorgesteld.
Naar de mening van de regering behoeft niet per definitie dezelfde leeftijd te worden gebruikt voor leeftijdsontslag. Voor rechters is het Antilliaanse recht gehandhaafd. Voor het onderhavige voorstel kon niet worden aangesloten bij Antilliaans recht. Overwogen is dat de aard van de functie een leeftijdsontslag van 70 jaar rechtvaardigt.
Ten aanzien van het bepaalde in artikel 10, waarin een limitatieve opsomming wordt gegeven van de gronden voor ontslag van de Raadsleden, vragen de leden van de PAR-fractie of er ook specifieke omstandigheden kunnen ontstaan, al dan niet als gevolg van een handelen of nalaten van een lid, die zijn verder functioneren als lid van de Raad kunnen belemmeren c.q. onmogelijk maken. Zo ja, kunnen deze ook worden omschreven in genoemde bepaling?
In reactie op de vraag van de leden van de PAR-fractie wordt opgemerkt dat in artikel 10, onderdeel h, is aangegeven dat aan een lid van de Raad ontslag wordt verleend indien hij naar het oordeel van Onze Ministers door handelen of nalaten ernstig nadeel toebrengt aan het in hem te stellen vertrouwen. Zoals in de toelichting is aangegeven, behoeft dit ernstig nadeel niet alleen gelegen te zijn in de wijze waarop aan de bevoegdheden en taken van de Raad inzake inspectie en advies uitvoering is gegeven. Het vertrouwen kan ook zijn benadeeld door handelen dat op zichzelf genomen los staat van de Raad, maar dat als gevolg heeft dat het handelen van de Raad niet meer als onpartijdig of vertrouwenwekkend gezien wordt of gezien kan worden.
De leden van de CDA-fractie vragen waarom niet is gekozen voor het «onder ede horen». Zou dat niet een manier zijn om nog beter zicht te krijgen op de praktijk, zo vragen genoemde leden.
De mogelijkheid om onder ede te horen is een vergaande bevoegdheid. Met het toekennen daarvan moet terughoudend worden omgegaan. Deze bevoegdheid komt ook in Nederland niet toe aan toezichthouders, vergelijk hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht.
Er wordt voorgesteld de Raad uit eigener beweging, dan wel op verzoek van Onze Minister, onderzoek in te laten stellen. De leden van de CDA-fractie vragen of ook niet anderen de mogelijkheid zouden moeten krijgen om de bijzondere aandacht te vragen van de Raad. Te denken valt bijvoorbeeld aan de Nationale ombudsman. Ook anderen zouden toegang moeten hebben tot de Raad, zo menen de leden van de CDA-fractie. Hoe zou hierin kunnen worden voorzien?
Het feit dat is geregeld dat een onderzoek wordt ingesteld door de Raad uit eigener beweging of op verzoek van de betrokken minister, neemt natuurlijk niet weg dat er door anderen signalen over de staat van de rechtshandhaving kunnen worden afgegeven, ofwel aan de Raad, ofwel aan Onze Ministers. Die signalen kunnen worden meegenomen in de beoordeling een onderzoek in te stellen. Er is geen aanleiding om (formeel) anderen de bevoegdheid toe te kennen de Raad te vragen een onderzoek in te stellen.
In dit artikel wordt voorgesteld openbaarmaking van het rapport, of gedeelten daarvan, achterwege te laten voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen (onder meer) het belang van de betrekkingen van Curaçao, Sint Maarten, of Nederland met andere staten en internationale organisaties. De leden van de CDA-fractie vragen nader inzichtelijk te maken waaraan, in dezen, zou kunnen worden gedacht.
De gronden die worden genoemd in artikel 31, tweede lid, zijn afkomstig uit de openbaarheidsregelgeving van de landen, namelijk de Landsverordening openbaarheid van bestuur en de Wet openbaarheid van bestuur. Volgens het derde lid, onder a, blijft openbaarmaking van het rapport of gedeelten daarvan achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de betrekkingen van Curaçao, Sint Maarten of Nederland met andere staten en met internationale organisaties. Met deze uitzonderingsgrond wordt beoogd te voorkomen dat de wettelijke plicht tot het verstrekken van informatie tot gevolg zou hebben dat de internationale betrekkingen schade zouden lijden. Aangezien de internationale organisaties een belangrijke rol spelen in de internationale rechtsorde, zijn ook zij in de uitzonderingsgrond opgenomen. Het kan gaan om documenten betreffende buitenlands beleid. Het kan ook documenten betreffen die in samenwerking met andere landen of een of meer internationale organisaties tot stand zijn gekomen. Ten slotte is er nog een categorie documenten die door een of meer landen of internationale organisaties zijn gemaakt en die het Koninkrijk van die landen of internationale organisaties heeft ontvangen.
Voorbeelden van dergelijke documenten zijn de diplomatieke correspondentie, verslagen en dergelijke van de buitenlandse posten, daar zich daarin veel commentaar bevindt op het beleid van de betrokken regeringen en internationale organisaties.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of rechtsbescherming openstaat tegen besluiten inzake het wel of niet openbaar maken van een rapport (artikel 33) en tegen door een bestuursorgaan afwijken van het advies van de Raad in een interne klachtprocedure (artikel 34).
In het geval een burger het gehele rapport opvraagt, staat tegen een gehele of gedeeltelijke weigering daarvan rechtsbescherming open op basis van het recht van de landen. Tegen een advies van de Raad als bedoeld in artikel 34, vijfde lid, en tegen de afdoening van de klacht door het bestuursorgaan staat voor een burger geen rechtsbescherming bij een rechter open. Wel is het mogelijk de klacht in te dienen bij een externe klachtinstantie
Met betrekking tot het jaarverslag vragen de leden van de ChristenUnie-fractie of dit openbaar wordt gemaakt en zo ja, op welke wijze. Dit is anders dan voor het jaarplan niet geregeld.
Bij nota van wijziging wordt hierin alsnog voorzien door te bepalen dat de Raad jaarlijks het jaarverslag zendt naar de vertegenwoordigende organen, evenals is voorgesteld bij het jaarplan.
Met betrekking tot het jaarplan en de begroting vragen de leden van de ChristenUnie-fractie of in de slot- en overgangsbepalingen ten aanzien van het eerste kalenderjaar waarin de Raad voor de rechtshandhaving zijn werkzaamheden aanvangt geen bijzondere voorziening dient te worden getroffen.
De kwartiermakers maken een plan van aanpak waarbij ook uitdrukkelijk aandacht wordt besteed aan het eerste jaar. De raad zal in de loop van 2010 al gaan «proefdraaien». In overleg met de andere landen zal worden bezien of het mogelijk is dat het eerste jaarplan ziet op de periode 2010–2011.
De leden van de MAN-fractie vragen of de volksvertegenwoordigende lichamen geen enkele vorm van zeggenschap of invloed hebben op de vaststelling van het jaarplan en de begroting. Kan met de nodige voorzichtigheid worden gesteld dat deze wetsbepaling in zekere zin op gespannen voet staat met het parlementaire budgetrecht? Wat betreft het bepaalde in artikel 36, zesde lid, achten de leden van de PAR-fractie het wenselijk dat daarin specifiek wordt opgenomen dat het jaarplan aan de vertegenwoordigende organen ter goedkeuring zal worden aangeboden.
In reactie op de vragen van de leden van de MAN-fractie en van de PAR-fractie geeft de regering aan dat Onze Ministers het jaarplan goedkeuren. De goedkeuring van de ministers strekt ertoe dat zij ervoor politieke verantwoordelijkheid nemen. De Raad is een gemeenschappelijk orgaan van de drie landen. Dit brengt met zich dat Onze Ministers overeenstemming moeten hebben over het jaarplan en de begroting van de Raad. Dit tast het parlementaire budgetrecht niet aan. Elk land moet conform zijn eigen wettelijke regelingen zorg dragen voor het begroten van zijn aandeel in de kosten van de Raad.
Na de goedkeuring door Onze Ministers wordt het plan aan de volksvertegenwoordigende organen van de landen toegestuurd. Dat biedt de volksvertegenwoordigende lichamen van de landen de gelegenheid de minister hierover ter verantwoording te roepen.
De leden van de MAN-fractie vragen waarom de Algemene Rekenkamers met elkaar in overleg treden over de wijze van toezicht op de Raad. Zij achten dit overbodig en een aantasting van de vrijheid van de individuele rekenkamers.
Omdat de Raad een interlandelijk orgaan is dat met meerdere Algemene Rekenkamers te maken kan krijgen is het wenselijk dat over de wijze van financiële controle overleg plaatsvindt tussen de Rekenkamers onderling. Deze bepaling moet overigens niet worden gezien als een beperking van de taken of bevoegdheden van de afzonderlijke Rekenkamers. Zij zijn alle drie volledig bevoegd op grond van de comptabiliteitswetgeving van de landen.