Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 23 oktober 2008 en het nader rapport d.d. 14 juli 2009, aangeboden aan de Koningin door de minister van Justitie, mede namens de minister voor Jeugd en Gezin. Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 1 augustus 2008, no. 08.002289, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de minister van Justitie, mede namens de minister voor Jeugd en Gezin, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, de Wet op de jeugdzorg en de Pleegkinderenwet in verband met herziening van de maatregelen van kinderbescherming, met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel bevat een herziening van de kinderbeschermingsmaatrege len. In de eerste plaats wordt de grond voor ondertoezichtstelling (ots) verruimd, waardoor het mogelijk wordt om ook kinderen met relatief lichte problemen onder toezicht te stellen. De ots zelf beperkt het gezag van de ouders, maar tijdens de ots die gepaard gaat met een uithuisplaatsing kan het gezag van de ouders verder worden beperkt. Verder is niet langer de toestemming van de ouders tijdens de ots nodig voor de verwerking van (gevoelige) gegevens. Pleegouders krijgen binnen het kader van de ots een blokkaderecht over de verplaatsing van een kind dat zij langer dan een jaar verzorgen en opvoeden. De ontheffing en ontzetting van het gezag worden samengevoegd tot één gezagsbeëindigende maatregel. De grond voor gezagsbeëindiging wordt verruimd. De aansluiting tussen de ots en gezagsbeëindiging wordt vergemakkelijkt waardoor eerder kan worden overgegaan tot beëindiging van het gezag. Ten slotte komt aan de raad voor de kinderbescherming een toetsende taak toe met betrekking tot de uitvoering van de voogdij. Het wetsvoorstel is onderdeel van het programma «Beter beschermd».2
De Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel een aantal opmerkingen met betrekking tot onder meer de doelmatigheid van de ots, de uitvoering van de ots en de voogdij, het belang van het kind en de positie van de ouders, de grond voor ots, de fuikwerking van de ots, de geschillenregeling en de bekrachtiging van een schriftelijke aanwijzing. Hij is van oordeel dat in verband met deze opmerkingen over het voorstel in deze vorm niet positief kan worden geadviseerd.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 1 augustus 2008, nr. 08.002289, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 23 oktober 2008, nr. W03.08.0362/II, bied ik U hierbij aan.
1. Doelmatigheid van de ondertoezichtstelling
Uit een in januari 2002 verschenen onderzoek naar de doelmatigheid van de huidige ots blijkt dat na twee jaar ots 28% van de jeugdigen uit de onderzochte groep vooruitgaat.1 Het aantal bij de aanvang van de ots gesignaleerde zorgpunten neemt af.2 Bij 38% van de jeugdigen blijft het aantal gesignaleerde zorgpunten gelijk en bij 33% van de jeugdigen uit de onderzochte groep neemt het aantal zorgpunten toe. Opvallende uitkomst van het onderzoek is dat de groep die verbetert, bij de aanvang de meeste zorgpunten scoorde. Uit deze gegevens kan niet in zijn algemeenheid worden geconcludeerd of de ots doeltreffend is, maar wel lijken bepaalde groepen jeugdigen, in het bijzonder die met zwaardere problematiek, meer voordeel te hebben van de ots.3 Het onderzoek concludeert dat een antwoord op de vraag of de maatregel in zijn algemeenheid doeltreffend is nauwelijks bevestigend kan worden beantwoord. Onbekend is uiteraard hoe jeugdigen zich ontwikkeld zouden hebben als geen ots zou zijn uitgesproken. Gelet op het feit dat de huidige grond voor een ots betekent dat een ots slechts wordt uitgesproken bij een ernstige bedreiging van de ontwikkeling van het kind als andere middelen hebben gefaald of naar verwachting zullen falen, is een verbetering van de problematiek van slechts één op de drie jongeren gering te noemen.4
De memorie van toelichting vermeldt de conclusies uit dit onderzoek, maar verbindt daaraan geen gevolgen.5 Het wetsvoorstel bedoelt de mogelijkheden voor een ots uit te breiden naar «lichtere gevallen» of naar jongeren met«relatief lichte problemen», zonder overigens te verduidelijken of het gaat om jeugdigen met een lichtere problematiek dan wel of het gaat om kortdurend in het gezin te kunnen interveniëren om erger te voorkomen. Nu grote twijfels bestaan bij de doeltreffendheid van de ots als zodanig en, waar de ots lijkt te werken, dit vooral de zwaardere gevallen betreft, komt het de Raad voor dat er geen aanleiding is tot wetgeving die leidt tot verruiming van de ots, laat staan tot verruiming van de voogdijen door ruimere mogelijkheden tot gezagsbeëindiging. Eerst zal de doeltreffendheid van de huidige ots moeten toenemen voordat aan uitbreiding van de reikwijdte van de ots en de verruiming van de mogelijkheden tot gezagsbeëindiging kan worden gedacht.
2. Uitvoering van de ondertoezichtstelling en van de voogdij na gezagsbeëindiging
Het onderzoek naar de doelmatigheid van de ots leidt onder andere tot het advies de professionaliteit in de gezinsvoogdij te verhogen en de afstemming te verbeteren tussen gezinsvoogdij en aanbieders van «hulp op indicatie». Met verhoging van de professionaliteit wordt niet alleen gedoeld op vergroting van de kennis van de verstoorde en normale ontwikkeling van jeugdigen en op kennis over de wijze waarop ouders hun kind – ook in problematische situaties – optimaal kunnen opvoeden, maar ook meer planmatig werken door gezinsvoogden en ondersteuning daarin door een multidisciplinair overleg en door administratieve diensten. Verder adviseert het onderzoek dat gezinsvoogden het gezag dat voortvloeit uit de ots helder uitdragen. De opleiding van gezinsvoogden is een zorgelijk punt. De brede basiskennis die daarin wordt geboden, is niet genoeg om als gezinsvoogd effectief te kunnen optreden. Aanvullende opleidingstrajecten zijn nodig. Professionaliteit gedijt echter alleen als aan de organisatorische randvoorwaarden is voldaan. Er is een groot verloop aan personeel. Daardoor ontstaan «onverantwoord lange» wachtlijsten voor de uitvoering van een ots en lekt professionaliteit weg. Wat de afstemming betreft is het vaak moeilijk om de juiste vorm van hulp te mobiliseren. Die is eenvoudig vaak niet beschikbaar. Maar ook worden hulpvormen ontwikkeld waaraan geen behoefte lijkt te bestaan. Voorts is er onvoldoende afstemming tussen de raad voor de kinderbescherming en de jeugdzorg.
Het programma «Beter beschermd» probeert een antwoord te formuleren op de zorgen die bestaan omtrent de doelmatigheid en uitvoering van de ots. De memorie van toelichting rept van nieuwe werkwijzen voor de uitvoering van de ots (Deltamethode). Deze wordt op dit moment in het hele land ingevoerd. Er is een aanvang gemaakt met de invoering van een nieuwe werkwijze voor de uitvoering van de voogdijen. Een instrument of systeem wordt ontwikkeld om de aard onderscheidenlijk ernst van de problemen van een minderjarige in kaart te brengen.1
Weliswaar wordt in de jeugdzorg hard gewerkt aan de ontwikkeling van methoden, vergroting van de professionaliteit en versterking van de keten en de samenwerking,1 toch is de uitvoering niet op orde. Uit veel adviezen die naar aanleiding van het wetsvoorstel zijn uitgebracht blijkt dat zowel de professionaliteit van de gezinsvoogd als de kwaliteit van de uitvoering van de ots en van de voogdijen alsook de doeltreffendheid van de ots niet zijn toegenomen. Het valt op dat overwegingen van deze aard zijn geuit door vrijwel alle direct betrokkenen bij de jeugdzorg. Zowel van de zijde van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak,2 als van de zijde van de gespecialiseerde familierecht-advocatuur,3 als ook van de zijde van Defence for children, 4 van de zijde van de MOgroep jeugdzorg5 en van de Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming6 is naar voren gebracht dat de aandacht zich dient te richten op verbetering van de huidige uitvoering van de jeugdzorg. De voorgestelde maatregelen zullen niet kunnen werken als die uitvoering niet verbetert. Voorts is vaak de eerst aangewezen zorg bij de uitvoering van de ots niet beschikbaar en wordt gekozen voor een«second best»-oplossing. De zorg die wel beschikbaar is, is niet altijd adequaat. De Raad voor de strafrechtstoepassing en jeugdbescherming merkt in dit verband op dat bij plaatsing in een behandelinrichting ook werkelijk behandeling zou moeten worden geboden. Ten slotte wordt in enige adviezen gesproken van een «toenemende bureaucratisering» in de jeugdzorg.7
De Raad stelt vast dat de geringe doeltreffendheid van de ots samenhangt met een gebrekkige uitvoering van de ots. Die gebrekkige uitvoering is, zo blijkt uit adviezen van verschillende zijde over het wetsvoorstel, onvoldoende verbeterd om nu een ingrijpende wetswijziging die (opnieuw) een grote omschakeling van de jeugdbescherming vergt, te entameren. Van de jeugdzorg en de jeugdzorgwerkers kan thans niet worden verwacht dat zij de belangrijkste elementen van de voorgestelde wetswijziging, zoals de verruiming van de ots en de verruiming van de mogelijkheden tot gezagsbeëindiging, adequaat zullen kunnen uitvoeren. De jeugdzorg en de jeugdzorgmedewerkers zijn daartoe onvoldoende toegerust. Zij worden overvraagd.
Dezelfde conclusie kan worden getrokken als deze problematiek wordt benaderd vanuit artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Indien de Staat ingrijpt in het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven, rust op de Staat de verplichting om een correcte uitvoering van de kinderbeschermingsmaatregel te garanderen; alleen dan kan de inbreuk proportioneel zijn. Die garantie kan thans niet worden gegeven. Maatregelen mogen niet te vroeg worden genomen, te diep ingrijpen in het gezinsleven of langer duren dan nodig. Strijd met artikel 8 EVRM is er ook als de kinderbeschermingsautoriteiten te weinig hebben gedaan in de uitvoering van de maatregel.8
De Raad adviseert, gelet op de punten 1 en 2, zolang de doeltreffendheid van de huidige ots niet is toegenomen en zolang bureau jeugdzorg de uitvoering van deze maatregel niet op orde heeft, af te zien van ingrijpende aanpassingen van de kinderbeschermingsmaatregelen en het wetsvoorstel te beperken tot meer technische veranderingen in de rechtsbescherming van ouders, kinderen en pleegouders bij een ots, zoals de invoering van een blokkaderecht voor pleegouders tijdens de ots en zoals de samenvoeging van ontheffing en ontzetting tot één maatregel van gezagsbeëindiging.
1 en 2. Doelmatigheid van de ondertoezichtstelling en de uitvoering van de ondertoezichtstelling en van de voogdij na gezagsbeëindiging
De Raad constateert terecht dat de doeltreffendheid van de huidige ondertoezichtstelling moet toenemen voordat de reikwijdte van de ondertoezichtstelling en de verruiming van de mogelijkheden tot gezagsbeëindiging kunnen worden uitgebreid. Het gaat hierbij onder meer om de verhoging van de professionaliteit van de gezinsvoogdij en het verbeteren van de afstemming tussen de gezinsvoogdij en het zorgaanbod. Een belangrijk aspect hierbij is de beschikbare jeugdzorg, omdat zorg op maat moet kunnen worden geboden. Zolang de doeltreffendheid van de ondertoezichtstelling niet is verbeterd, adviseert de Raad af te zien van ingrijpende aanpassingen van de kinderbeschermingsmaatregelen en het wetsvoorstel te beperken tot meer technische veranderingen.
De verbetering van de doeltreffendheid van de ondertoezichtstelling heeft de volle aandacht van het kabinet. Ten eerste wordt de nieuwe werkwijze voor de uitvoering van de ondertoezichtstelling (Deltamethode) landelijk ingevoerd. Voordat dit wetsvoorstel tot wet is verheven en in werking kan treden (beoogde datum is 1 januari 2011), zal deze invoering zijn voltooid, inclusief de verlaging van de caseload. Ook zal dan de training van de gezinsvoogdijwerkers in de Deltamethode zijn afgerond.
Daarnaast wordt momenteel hard gewerkt aan het wegwerken van de wachtlijsten in de jeugdzorg. Er komt een nieuwe financieringssystematiek voor de provinciaal gefinancierde jeugdzorg, die de provincies en de grootstedelijke regio’s (hierna: provincies) beter in staat stelt om op een structurele manier de wachtlijsten te beheersen. De nieuwe financieringssystematiek voor de provinciale jeugdzorg houdt in dat het budget dat provincies van de minister voor Jeugd en Gezin ontvangen voor deze jeugdzorg, wordt gebaseerd op de vraag naar jeugdzorg in het jaar waar de financiering betrekking op heeft. Dat betekent dat er voldoende budget beschikbaar komt om ook de vraag van de wachtenden op jeugdzorg mee te nemen.
Jaarlijks zal een onafhankelijke derde (de Commissie Financiering Jeugdzorg, hierna: de CFJ) advies uitbrengen over het benodigde budget voor het komende jaar. Aangezien de CFJ voor het eerst advies uitbrengt over het budget voor 2010, heeft de minister voor Jeugd en Gezin met de provincies afspraken gemaakt over het budget voor de provinciale jeugdzorg voor 2009. Deze zijn gekoppeld aan prestatieafspraken die erop zijn gericht dat de wachtlijsten voor kinderen die langer dan 9 weken wachten, eind 2009 zijn weggewerkt. Provincies zullen voor de bestaande wachtlijst (stand 1 januari 2008) de eerst aangewezen zorg uit het indicatiebesluit realiseren. Daarnaast kan met het beschikbaar gestelde budget een autonome groei van het totaal aantal gebruikers van jeugdzorg (8,4% in 2009) worden opgevangen. Daarbij zullen provincies een efficiencyslag maken en voorzien in structureel 3% (circa 2850 cliënten) meer gebruikers van zorg binnen hetzelfde budget. Alleen indien de groei van de vraag naar jeugdzorg groter is dan berekend, is er aanleiding voor de minister voor Jeugd en Gezin om met de provincies te bespreken hoe dit kan worden opgevangen.
Voor het structureel aanpakken van de wachtlijsten jeugdzorg en Advies- en Meldpunten Kindermishandeling (AMK’s) en het opvangen van de verwachte groei in de jeugdzorg en bij de AMK’s in de provincies en de grootstedelijke regio’s is een bedrag van ruim € 100 mln. (2008 en 2009) beschikbaar. De provincies hebben zich gecommitteerd om in het kader van de bovengenoemde prestatieafspraken uit eigen middelen een bedrag van vergelijkbare omvang te leveren.
Omdat beide trajecten zullen zijn afgerond op de beoogde datum van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, is het de verwachting dat op dat moment tevens de doeltreffendheid van de ondertoezichtstelling voldoende zal zijn verbeterd. Om echter zeker te stellen dat een verantwoorde invoering van de wet mogelijk is, zal voor de beoogde datum van inwerkingtreding een onderzoek naar de stand van zaken van de in gang gezette verbeteringen worden uitgevoerd.
Op dit moment worden de vorderingen in de invoering van de nieuwe werkwijze voor de uitvoering van ondertoezichtstellingen periodiek gevolgd door de stuurgroep Beter Beschermd. Daarnaast is er een implementatiewerkgroep onder voorzitterschap van een kinderrechter waarin nu reeds de implementatie van de voorgestelde wijzigingen van de kinderbeschermingsmaatregelen wordt voorbereid. In de implementatiewerkgroep hebben alle uitvoeringsorganisaties zitting. Op deze wijze wordt in een vroeg stadium duidelijk tegen welke problemen de organisaties aanlopen en welke ondersteuning, bijvoorbeeld in de vorm van trainingen, de organisaties nodig hebben. Uiteraard zullen ook de ervaringen van de implementatiewerkgroep worden meegenomen in het onderzoek.
3. Het belang van het kind en de positie van de ouders
In het jeugdbeschermingsrecht speelt het belang van het kind een belangrijke rol. Hoe open dit begrip ook is, het vormt een leidraad voor te nemen beslissingen door de kinderbeschermingsautoriteiten en door de rechter. Het belang van het kind vormt bij die beslissingen, zoals artikel 3 van het Verdrag inzake de rechten van het kind (IVRK) het uitdrukt, een eerste overweging.1 Het belang van het kind en de uiteenlopende formuleringen daarvan in Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek (BW) bepalen daarnaast ook de grens van de vrijheid van de ouders om het kind zelf te verzorgen en op te voeden, dat naar eigen inzicht te doen en daarbij gevrijwaard te zijn van ingrijpen van de overheid. Hoe ruimer de opvattingen over hetgeen het belang van het kind vergt, hoe beperkter de vrijheid voor de ouders om hun kind zelf en naar eigen inzicht te verzorgen en op te voeden. Voorts worden aan ouders hoge eisen gesteld wat de verzorging en opvoeding van hun kind betreft.
Het onderhavige wetsvoorstel gaat uit van een veronderstelde norm dat kinderen onbedreigd horen te zijn. De ots dient immers noodzakelijk te zijn voor het «onbedreigd opgroeien». Deze norm wekt verwarring, omdat zich in elke levenssituatie bedreigingen zullen voordoen. Zij overvraagt en is daardoor onuitvoerbaar. Verwacht wordt dat ouders in de verzorging en opvoeding aan die norm zullen kunnen voldoen. Van niemand kan worden verwacht dat hij de omstandigheden waarin een kind opgroeit, zodanig in de hand heeft dat een onbedreigd opgroeien gegarandeerd is. De norm «onbedreigd opgroeien» zou betekenen dat ouders het in de opvoeding nooit goed kunnen doen. Schending van die norm zal al snel noodzaken tot ingrijpen van de overheid die op haar beurt ook niet voor een onbedreigd opgroeien kan zorgen. Door deze te hoge norm wordt de ruimte voor een opvoeding naar eigen inzicht aanmerkelijk beperkt, anderzijds worden door de overheid verwachtingen gewekt die zij niet kan waarmaken. Weliswaar rept artikel 5, eerste lid, van de Wet op de jeugdzorg (Wjz) in de taakomschrijving van de stichting die jeugdzorg biedt van problemen die het onbedreigd opgroeien van het kind belemmeren, maar dat is geen rechtvaardiging voor het stellen van een norm waaraan niet kan worden voldaan. Een dergelijke norm vloeit niet voort uit toepasselijke verdragen. De Raad mist een visie op hetgeen van ouders in de verzorging en opvoeding in redelijkheid mag worden verwacht. In het verlengde daarvan mist de Raad een visie op de vraag wanneer getreden mag worden in de vrijheid van de ouders tot verzorging en opvoeding van hun kinderen. De Raad adviseert de toelichting aan te vullen met een visie op wat in redelijkheid van ouders in de opvoeding kan worden verwacht en wanneer ouders daarin zodanig tekortschieten dat ingrijpen door de overheid gerechtvaardigd is.
Onverminderd het voorgaande, merkt de Raad het volgende op.
3. Het belang van het kind en de positie van de ouders
Op de grond van de ondertoezichtstelling zal worden ingegaan onder 5. Deze grond is naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad aangepast. De zinsnede «onbedreigd opgroeien» is vervallen. De memorie van toelichting is overeenkomstig het door de Raad gegeven advies aangevuld met een visie op wat in redelijkheid van ouders in de opvoeding kan worden verwacht en wanneer ingrijpen door de overheid gerechtvaardigd is. Voor de duidelijkheid is deze visie ook hieronder opgenomen.
Het doel van de jeugdbescherming is te waarborgen dat de minderjarige opgroeit in een opvoedings- en leefsituatie waarin hij zich op een gezonde en evenwichtige wijze kan ontwikkelen. Het gaat daarbij om alle aspecten van de ontwikkeling van een kind tot volwassene: de fysieke, psychische, emotionele en morele. De ouders zijn als eersten verantwoordelijk om de voorwaarden te scheppen voor een optimale ontwikkeling van hun kinderen. Naast deze vrijheid van ouders om hun kinderen te verzorgen en op te voeden naar eigen inzicht staat de plicht van de overheid om kinderen te beschermen tegen aantasting van hun lichamelijke en geestelijke integriteit, waaronder kindermishandeling. Zo bepaalt artikel 19 van het Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK) dat de overheid alle passende wettelijke en bestuurlijke maatregelen en maatregelen op sociaal en opvoedkundig gebied neemt om het kind te beschermen tegen alle vormen van lichamelijk of geestelijk geweld, letsel of misbruik, lichamelijke of geestelijke verwaarlozing of nalatige behandeling, mishandeling of exploitatie, met inbegrip van seksueel misbruik, terwijl het kind onder de hoede is van de ouder(s), wettige voogd(en) of iemand anders die de zorg voor het kind heeft. Het is belangrijk om tussen de vrijheid van ouders en de verantwoordelijkheid van de overheid de juiste balans te vinden. Hierbij gaat het uiteraard ook om de rechten van de kinderen zelf, namelijk het recht op lichamelijke en geestelijke integriteit, zoals bijvoorbeeld vastgelegd in de artikelen 3 (verbod op vernederende behandeling) en 8 (recht op privé-leven) van het EVRM.
Wat belangrijk is voor de ontwikkeling van een minderjarige of wanneer de overheid moet ingrijpen, is niet voor eens en altijd te benoemen en vast te leggen. Indien een kind wordt mishandeld of verwaarloosd is het duidelijk dat een kind zich niet op een gezonde en evenwichtige wijze kan ontwikkelen en – als de ouders niet hun verantwoordelijkheid (kunnen) nemen – de overheid het kind dient te beschermen. Afwezigheid van kindermishandeling, inclusief verwaarlozing, is dan ook een randvoorwaarde voor iedere opvoedingssituatie. Andere criteria zijn relevant maar de invulling daarvan is ten dele tijd-, cultuur- en plaatsgebonden. Te denken valt hierbij aan de kwaliteit van de opvoedingsvaardigheden van de ouders of de mate van aandacht die de ouders aan hun kinderen (moeten) geven. Opvattingen over wat een opvoeding is die voldoet aan wat maatschappelijk aanvaardbaar is, zijn steeds in ontwikkeling. De nadruk die nu wordt gelegd op het belang van continuïteit in de opvoeding is hiervan een voorbeeld.
Kinderen hebben, willen zij zich zonder beschadigingen kunnen ontplooien, een opvoedingssituatie zonder vermijdbare bedreigingen nodig. Het is de taak van hun ouders de voorwaarden te scheppen voor de ontwikkeling van het kind. Als de ouders daarbij problemen ondervinden, kunnen zij voor hulp en ondersteuning een beroep doen op de jeugdzorg. Kinderen kunnen doorgaans een stootje hebben, en vaak kunnen andere factoren belemmeringen compenseren, maar wanneer de omvang van de belemmeringen of het aantal daarvan te groot wordt, lijdt hun ontwikkeling schade. Het gaat dan bijvoorbeeld om situaties waarin het kind zelf een handicap heeft die op zichzelf, maar zeker ook in combinatie met risicofactoren in de opvoedingssituatie, zijn ontwikkeling bedreigt. Het kan ook gaan om opvoeders die niet voldoende opvoedingsvaardigheden bezitten of voor het kind een onveilige of beschadigende opvoedingssituatie scheppen.
Gewoonlijk is er sprake van congruentie tussen het recht van de ouders om hun kinderen te verzorgen en op te voeden, en het recht van het kind op een adequate opvoedingssituatie. Als de opvoedings- en leefsituatie echter de ontwikkeling van kinderen bedreigt en er een spanning ontstaat tussen de rechten van ouders en die van kinderen, dient de overheid de ouders – waar nodig met toepassing van de dwang van een kinderbeschermingsmaatregel – te helpen deze voorwaarden te vervullen.
4. Ondertoezichtstelling voor kinderen met «relatief lichte problemen» of een lichte maatregel
Voorgesteld wordt om de mogelijkheden tot een ots te verruimen. De ots moet ook mogelijk worden voor kinderen met «relatief lichte problemen». Voor de motivering van de verruiming verwijst de memorie van toelichting naar een passage uit het coalitieakkoord.1 Daarin wordt gesteld dat de kinderrechter in een fase voordat sprake is van een ernstige bedreiging van de ontwikkeling van het kind, een lichtere maatregel moet kunnen treffen. In het aan het wetsvoorstel ten grondslag liggende advies«Kinderen eerst» wordt gesteld dat er behoefte is om ook voor relatief lichte zaken een maatregel van kinderbescherming te kunnen opleggen. De gedachten gaan daarbij onder meer uit naar de mogelijkheid om ouders van delinquente jongeren te dwingen tot het volgen van een opvoedcursus. Daartoe zou de huidige ots een te zware maatregel zijn zowel vanwege de grond als vanwege het feit dat de maatregel doorgaans voor een periode van een jaar wordt opgelegd.2
De invoering van een lichte maatregel, zoals het coalitieakkoord stelt, is niet hetzelfde als de uitbreiding van een op zichzelf zware maatregel als de ots naar kinderen met relatief lichte problemen. Een lichte maatregel zou ook kunnen werken in een gezin met een kind met zwaardere problemen als die lichte maatregel een noodzakelijk «duwtje in de goede richting» is. Het ligt ook niet voor de hand om voor een relatief kortdurend en beperkt overheidsingrijpen in het gezin alle consequenties die een ots, zoals de mogelijkheid van uithuisplaatsing, met zich kan brengen, van toepassing te doen worden. De verruiming van de grond voor de ots leidt er verder toe dat de gevallen waarvoor een ots op dit moment is bedoeld eerst zullen eindigen als het onbedreigd opgroeien van het kind is gerealiseerd. Dit betekent dat deze in het algemeen later zullen worden beëindigd dan nu het geval is. Een ots eindigt in beginsel eerst wanneer de grond daarvoor niet meer aanwezig is.3 De toelichting en ook het daaraan ten grondslag liggende rapport «Kinderen eerst» gaat op dit alles niet in. De vraag is naar het oordeel van de Raad vooral waarom niet is gekozen voor een op het op te lossen probleem gerichte maatregel, ervan uitgaande dat het een reëel probleem betreft, in plaats van voor verruiming van de mogelijkheden tot ots. De Raad adviseert dan ook voor de gevallen waarin het werkelijk nodig is om relatief kortdurend en beperkt dwingend in het gezin te moeten kunnen ingrijpen, een daarop gerichte (lichte) maatregel te creëren.
4. Ondertoezichtstelling voor kinderen met «relatief lichte problemen» of een lichte maatregel
Het wetsvoorstel geeft uitvoering aan de volgende passage uit het Coalitieakkoord: «Kinderen uit gezinnen met problemen moeten sneller onder toezicht kunnen worden gesteld. Wetgeving zal aan de Kamer worden voorgelegd waarmee de kinderrechter in een fase voordat sprake is van ernstige bedreiging van de ontwikkeling van het kind, een lichtere maatregel zoals verplichte opvoedingsondersteuning kan opleggen» (p. 29). Hoewel ter uitvoering van deze passage is overwogen een gerichte (lichte) maatregel te creëren zoals de Raad adviseert, is om een aantal redenen hiervoor niet gekozen.
Door het creëren van een nieuwe lichte maatregel zou er binnen de gedwongen hulpverlening een extra mogelijkheid ontstaan om in te grijpen in het gezin. Een extra mogelijkheid is niet noodzakelijk omdat een breed geschakeerd aanbod van niet-vrijblijvende vrijwillige hulpverlening zich op gemeentelijk niveau ontwikkelt en waarin de Centra voor Jeugd en Gezin een belangrijke rol kunnen gaan spelen. Vanuit deze vrijwillige hulpverlening kan ook met enige «volhardendheid» opvoedingsondersteuning worden aangeboden. Indien dit niet lukt, biedt de ondertoezichtstelling vervolgens een goed kader om opvoedingsondersteuning dwingend op te leggen. Daarbij komt dat een nieuwe maatregel onnodige bureaucratie met zich mee zal brengen zowel bij het opleggen van de maatregel als tijdens de uitvoering van die maatregel.
In het wetsvoorstel Centra voor Jeugd en Gezin en regierol gemeenten in de jeugdketen, dat onlangs bij de Tweede kamer is ingediend, krijgt de gemeente enerzijds de plicht om een Centrum voor Jeugd en Gezin te organiseren en anderzijds krijgt de gemeente de regierol over de samenwerking in de jeugdketen. De gemeente dient er voor te zorgen dat alle betrokken instanties met elkaar samenwerken. Een verplicht onderdeel van de te maken samenwerkingsafspraken betreft de coördinatie van de zorg, de functie die de afstemming van alle hulp en zorg aan een gezin of kind regelt. Het is essentieel dat altijd duidelijk is welke instantie of professional verantwoordelijk is voor die integrale ondersteuning. Hiermee wordt bevorderd dat een kind of gezin, zo mogelijk in een vroeg stadium, op vrijwillige basis alle hulp krijgt die nodig is, waardoor in een later stadium minder behoefte zal bestaan aan gedwongen hupverlening. Om het beoogde doel te bereiken is het dus niet nodig een nieuwe maatregel te creëren.
Een belangrijke overweging om geen nieuwe maatregel te creëren is voorts dat het aanwijzen van instanties voor het voorbereiden én uitvoeren van een aanvullende kinderbeschermingsmaatregel nieuwe afstemmingsproblemen met zich mee zal brengen en de daarmee gepaard gaande onnodige bureaucratie. Er zijn immers nieuwe afspraken nodig over afstemming en overdracht van zaken tussen de diverse instanties1. Niet alleen het opleggen van de nieuwe maatregel zou nieuwe afstemmingsproblemen binnen de jeugdzorg met zich meebrengen maar ook de uitvoering van de maatregel zelf, omdat de problematiek dynamisch is. Dat wil zeggen dat de problematiek zich vaak snel kan ontwikkelen tot hetzij een situatie waarin een ondertoezichtstelling noodzakelijk is, hetzij een situatie waarin geen hulp meer nodig is. Doordat de instelling die de maatregel uitvoert contact heeft met het gezin over de gedwongen opvoedingsondersteuning, is het de verwachting dat uit die contacten regelmatig zal blijken dat er ook andere hulp nodig is, bijvoorbeeld specifiek voor het kind. Indien de ouders hun kind die hulp onthouden, kan de instelling dit vervolgens niet afdwingen. De opdracht is immers beperkt tot het verlenen van gedwongen opvoedingsondersteuning aan de ouders. De aangewezen instelling zal in deze gevallen genoodzaakt zijn, bij de raad (opnieuw) een zorgmelding te doen met het verzoek een onderzoek in te stellen naar de noodzaak van een zwaardere maatregel. Om onnodige bureaucratie te voorkomen, dient de instelling de ruimte te hebben om zich aan te passen aan de gewijzigde omstandigheden. Dit kan binnen het kader van de ondertoezichtstelling maar nu juist niet met een maatregel die beperkt is tot een specifiek hulpaanbod.
Naast de vraag welke toegevoegde waarde een nieuwe lichte maatregel zou kunnen hebben en welke voordelen een nieuwe maatregel voor de praktijk zou kunnen hebben, is ook de vraag gesteld of de ondertoezichtstelling niet «te zwaar» is voor relatief lichte problemen. Het gaat dan in het bijzonder om de mogelijkheid om aan de kinderrechter een machtiging uithuisplaatsing te vragen. Deze mogelijkheid zou dan voor kinderen met relatief lichte problemen wellicht moeten worden uitgesloten, omdat een uithuisplaatsing voor deze groep een te zwaar middel is. De Raad wijst hier terecht ook op.
Hoewel ik uitdrukkelijk onderschrijf dat uithuisplaatsing in deze gevallen normaal gesproken niet aangewezen is, zie ik geen aanleiding in bepaalde gevallen de mogelijkheid om een machtiging te verzoeken in de wet uit te sluiten. Een machtiging uithuisplaatsing is geen vast onderdeel van een ondertoezichtstelling en behoort dit ook niet te zijn. Voor een machtiging uithuisplaatsing is een afzonderlijk rechterlijk oordeel nodig en deze rechterlijke beoordeling biedt voldoende waarborg tegen te snel of willekeurig handelen door het bureau jeugdzorg. Een machtiging kan immers slechts worden afgegeven door de kinderrechter indien dit noodzakelijk is in het belang van de verzorging en opvoeding van de minderjarige of tot het onderzoek van diens geestelijke of lichamelijke toestand (artikel 265b). Bij relatief lichte problemen is deze voorwaarde niet vervuld en is er derhalve geen grond om de machtiging af te geven.
Voorts geldt ook hier dat de beperking om in bepaalde gevallen geen machtiging te mogen verzoeken, kan leiden tot onnodige bureaucratie. Mochten gewijzigde omstandigheden immers nopen tot een uithuisplaatsing terwijl het bureau jeugdzorg niet de bevoegdheid heeft een machtiging daartoe te vragen zal eerst een traject moeten worden ingezet om wel de bevoegdheid te krijgen.
5. De grond voor ots
Volgens het wetsvoorstel kan een kinderrechter een minderjarige onder toezicht stellen indien dit «noodzakelijk is voor diens onbedreigd opgroeien en de zorg die in verband hiermee is aangewezen door het kind of door de ouders of een van hen niet of onvoldoende wordt geaccepteerd». In het verzoekschrift tot ots dienen de concrete bedreigingen voor het kind te worden opgenomen.1 Deze bedreigingen dient de kinderrechter in de ots-beschikking te vermelden.2 Naar huidig recht is vereist dat de minderjarige ernstig in zijn zedelijke of geestelijke belangen of zijn gezondheid wordt bedreigd en dat andere middelen hebben gefaald of, naar is te voorzien, zullen falen. Volgens de toelichting wordt de grond voor de ots verruimd. Voorts leidt de herformulering van de grond ertoe dat het belang van het kind meer centraal komt te staan.
De Raad merkt het volgende op.
a. «Onbedreigd opgroeien»
Zoals hiervoor is gesteld, ligt aan de voorgestelde grond voor ots de suggestie ten grondslag dat kinderen «onbedreigd» horen te zijn. Deze norm overvraagt ouders en andere verzorgers. Van hen mag worden verwacht dat zij concrete bedreigingen waaraan de minderjarige tijdens het opgroeien in zijn ontwikkeling wordt blootgesteld, zullen proberen terug te dringen en te verminderen en bovendien de minderjarige te leren met bedreigingen om te gaan. Het gaat bij de ots om concrete, ernstige bedreigingen waaraan het kind in zijn geestelijke, zedelijke of lichamelijke ontwikkeling is of wordt blootgesteld en die het kind zelf of de ouders niet of in onvoldoende mate kunnen of willen terugdringen dan wel wegnemen. Dit blijkt ook uit het voorgestelde artikel 262, eerste lid. Langs een omweg komen in het voorstel de bedreigingen naar voren, omdat uit het verzoekschrift tot ots de concrete bedreigingen moeten blijken en de rechter deze in zijn beschikking moet vermelden.3 De toelichting stelt dat het vermelden van de bedreigingen de uitvoering van de ots zal vereenvoudigen. Mede in dit licht ligt het voor de hand om de concrete bedreigingen voor de ontwikkeling van het kind tot uitgangspunt van de grond voor ots te nemen. Het zijn die bedreigingen, die de uitvoerder met behulp van een ots tracht te verminderen, weg te nemen of waarmee het kind wordt geleerd om te gaan. Daarmee wordt het uiteindelijke doel van de ots om de ouders zelf de verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding van het kind weer te laten vervullen, gerealiseerd. Ook de toelichting noemt het wegnemen van de bedreigingen als doel van de ots.1 De Raad adviseert om in de grond voor ots de concrete bedreigingen die de ontwikkeling van het kind ernstig kunnen belemmeren centraal te stellen. Daartoe kan in dit opzicht worden aangesloten bij de huidige grond voor ots. Een dergelijke aanpassing werkt door naar de verruimde grond voor voorziening in ontbrekend gezag2 en ook door naar de eerste voorwaarde voor beëindiging van het gezag.3
b. «Kindgerichtheid»
Het is de Raad niet duidelijk waarom in de voorgestelde grond voor ots de belangen van het kind meer centraal staan4 dan in de huidige grond, zoals in het aan het wetsvoorstel ten grondslag liggende advies «Kinderen eerst» wordt gesteld.5 In de huidige grond voor ots gaat het om de ernstige bedreigingen van de belangen van het kind. Ook in de huidige grond voor de ots staat het bedreigde kind centraal. Het gaat erom dat in de uitvoeringspraktijk van de ots ouders soms al te lang het voordeel van de twijfel hebben gekregen, ook als het kind langdurig ernstig werd bedreigd. Een dergelijke uitvoeringspraktijk wijzigt niet door een voor iedere ouder onbereikbaar doel de grond voor een ots te doen zijn. Het centraal stellen van de belangen van het kind kan dan ook geen reden zijn voor de nieuwe formulering van de grond voor ots.
c. Niet of onvoldoende accepteren van de aangewezen zorg
Voorgesteld wordt niet langer als voorwaarde te stellen dat de andere middelen (dan een kinderbeschermingsmaatregel, dus gedwongen hulp) hebben gefaald of, naar is te voorzien, zullen falen, maar als voorwaarde te stellen dat voor het onbedreigd opgroeien de ots noodzakelijk is en dat de aangewezen zorg niet of onvoldoende door de ouders of verzorgers wordt geaccepteerd. Uit de voorwaarde dat een ots noodzakelijk is voor een onbedreigd opgroeien, vloeit niet onmiddellijk voort dat een ots niet eerder kan worden uitgesproken dan wanneer de vrijwillige jeugdzorg heeft gefaald of, naar is te voorzien, zal falen. Een dergelijke eis vloeit wel voort uit de jurisprudentie over kinderbeschermingsmaatregelen van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), gebaseerd op artikel 8 EVRM.6
Het niet of onvoldoende accepteren van vrijwillige zorg betekent dat lastige ouders te maken kunnen krijgen met een ots. Zij zijn alleen dan terecht lastig, als zij aannemelijk maken dat de «aangewezen» zorg in het gegeven geval niet de zorg is die nodig is. Gelet op de huidige praktijk waarin veelal niet de zorg kan worden geboden die nodig is, maar zogenoemde «vervangende zorg» wordt voorgesteld en ouders daarom terecht de aangeboden zorg niet hoeven te accepteren, lijkt dit criterium een forse wissel te trekken op de voorgestelde verruiming van de ots.
Het huidige criterium maakt duidelijk dat andere hulp en zorg dan in een gedwongen kader niet zal werken. De toelichting stelt dat het voorgestelde artikel 255, eerste lid, onder a, wat de terminologie betreft, beter aansluit bij artikel 5 Wjz en dat daardoor de aansluiting tussen zorg in vrijwillig en gedwongen kader wordt vereenvoudigd.7 Naar het oordeel van de Raad is dit onvoldoende reden om de bestaande voorwaarde dat vrijwillige hulp heeft gefaald of naar verwachting zal falen, die voortvloeit uit de eerbiediging van het familie- en gezinsleven, te laten vervallen. De Raad adviseert tot aanpassing van artikel 255, eerste lid.
Op grond van al het voorgaande adviseert de Raad in de grond voor de ots de concrete bedreiging voor de geestelijke, zedelijke of lichamelijke belangen van het kind op te nemen en dat ook te doen bij de maatregel van voorlopige voogdij en van gezagsbeëindiging en de huidige voorwaarde dat andere middelen hebben gefaald of zullen falen bij de grond voor ots te handhaven.
5. De grond voor ots
a. «Onbedreigd opgroeien»
De gronden van de ondertoezichtstelling (artikel 255) en de gezagsbeëindigende maatregel (artikelen 266 en 327) zijn overeenkomstig het advies van de Raad aangepast. De zinsnede «onbedreigd opgroeien» is vervallen. In de gronden is nu steeds opgenomen dat het gaat om een minderjarige die zodanig opgroeit dat hij in zijn ontwikkeling wordt bedreigd. De redactie van artikel 241 lid 2 is niet aangepast, omdat dit artikel is beperkt tot situaties waarin sprake is van een gezagsvacuüm (niemand oefent het gezag over het kind uit). In een schorsing in het gezag omdat een medische behandeling noodzakelijk is, voorziet artikel 268 lid 1 onder b.
b. «Kindgerichtheid»
Een belangrijk verschil met de huidige gronden is dat het belang van het kind bij stabiliteit en continuïteit in zijn opvoedingssituatie een element vormt van de gronden van de ondertoezichtstelling en gezagsbeëindigende maatregel. Deze toevoeging brengt met zich mee dat de beoordeling of een kinderbeschermingsmaatregel noodzakelijk is, zich niet alleen richt op de vraag of een minderjarige in zijn ontwikkeling wordt bedreigd en passende zorg wordt aanvaard, maar tevens op de vraag of de verwachting gerechtvaardigd is dat de ouders of de ouder die het gezag uitoefenen binnen een, gelet op de persoon en de ontwikkeling van de minderjarige, aanvaardbaar te achten termijn, de verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding kunnen dragen.
Door het belang van het kind op stabiliteit en continuïteit in zijn opvoedingssituatie een centrale plaats te geven, staan de belangen van het kind meer centraal dan in de huidige wetgeving het geval is. De nieuwe formulering maakt het beter mogelijk te kiezen voor de maatregel die het meest aansluit bij de omstandigheden waarin de minderjarige zich bevindt.
Voorts kan gewezen worden op de nieuwe formulering van de gezagsbeëindigende maatregel. In de formulering van de gronden van de ontheffing (ouder is ongeschikt of onmachtig) en de ontzetting (verwijtbaar gedrag) staat het «gedrag» van de ouders centraal. De voorgestelde grond van de gezagsbeëindigende maatregel is meer geformuleerd vanuit het belang van het kind.
c. Niet of onvoldoende accepteren van de aangewezen zorg
De formulering van artikel 255 lid 1 is overeenkomstig het advies van de Raad aangepast. Verduidelijkt is dat het gaat om de acceptatie van zorg die in verband met het wegnemen van de bedreiging noodzakelijk is voor de minderjarige.
6. Fuikwerking van de ots en beëindiging van het gezag
De huidige ontheffing en ontzetting van het gezag worden samengevoegd tot één gezagsbeëindigende maatregel. De Raad acht dit een verbetering. De grond voor gezagsbeëindiging is opnieuw geformuleerd. De kern van die grond dat een ouder niet in staat is zijn plicht tot verzorging en opvoeding te vervullen, blijft gehandhaafd.1 Daaraan wordt toegevoegd dat de ouder binnen een voor het kind aanvaardbare termijn in staat zou moeten zijn de opvoedingsverantwoordelijkheid zelf te dragen. Als verwacht moet worden dat een ouder vanaf het moment dat een kinderbeschermingsmaatregel wordt overwogen, daartoe niet in staat zal zijn, kan hem het gezag worden ontnomen zonder dat eerst het kind onder toezicht wordt gesteld. Dat kan al bij de geboorte van het kind gebeuren. Blijkens de toelichting moet hierbij worden gedacht aan uitzonderlijke situaties van bijvoorbeeld ouders die al jaren verslaafd zijn aan harddrugs en waarin er geen of nauwelijks aanwijzingen zijn dat in die situatie verbetering komt.2 De Raad benadrukt dat een zo ver strekkende maatregel als gezagsbeëindiging, slechts in zeer uitzonderlijke gevallen reeds bij de geboorte aan de orde kan zijn. Er zullen zeer goede redenen moeten zijn, wil een dergelijk ingrijpen gerechtvaardigd zijn.3
In het kader van de ots wordt de termijn van twee jaren opnieuw geïntroduceerd voor de mogelijke overgang van de gezagsbeperkende maategel van de ots naar een gezagsbeëindigende maatregel.4 Daaromtrent adviseert de raad voor de kinderbescherming de kinderrechter. Vóór 1995 bestond deze termijn van twee jaren ten aanzien van uithuisplaatsingen. Na twee jaren dienden deze in principe te worden beëindigd en diende te worden overgegaan tot gezagsbeëindiging. In de praktijk werd een uithuisplaatsing niet beëindigd als de ouder zich duurzaam bereid toonde het kind uit huis geplaatst te laten. Thans kan, afhankelijk van de omstandigheden van het geval, gezagsbeëindiging plaatsvinden ook al bestaat er duurzame bereidheid het kind in een pleeggezin te laten.5 Deze praktijk krijgt bevestiging in het wetsvoorstel. Op zichzelf valt de keuze te billijken voor duidelijkheid over de vraag waar het uit huis geplaatste kind na verloop van tijd definitief zijn thuis zal vinden. Vermeden moet echter worden dat een ots waarbinnen een kind uit huis wordt geplaatst, een fuik wordt die eindigt in beëindiging van het gezag. Dat is bijvoorbeeld het geval zodra de uitvoerder van de ots, bureau jeugdzorg, een kind plaatst in een perspectief biedend pleeggezin. Een dergelijke plaatsing gebeurt met enige regelmaat op vrij korte termijn nadat het kind uit huis is geplaatst en zonder dat de inspanningen van bureau jeugdzorg erop gericht zijn om de ouder(s) zoveel mogelijk de verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding van het kind zelf te laten dragen. Het bureau jeugdzorg richt zich in het bijzonder op de belangen van het kind en verliest dan uit het oog dat de ots die vergezeld gaat van een uithuisplaatsing erop dient te zijn gericht ouders en kind te herenigen. Het gaat in deze gevallen vaak om jonge kinderen. Zij verblijven vaker gedurende langere tijd in één pleeggezin. Naarmate het kind ouder is, neemt het aantal wisselingen van verblijfplaats toe.1In die gevallen van veelal jonge kinderen is na twee jaren de conclusie niet zo moeilijk dat het kind zich in het perspectief biedende pleeggezin heeft gehecht en het voor de continuïteit en stabiliteit van zijn opvoeding noodzakelijk is dat het in het pleeggezin blijft en niet zal terugkeren naar de ouder(s). Deze conclusie krijgt vervolgens bevestiging in de beëindiging van het gezag. Enkel tijdsverloop mag echter de gang van zaken niet bepalen. Dat vloeit ook voort uit de jurisprudentie van het EHRM op dit terrein.2De Raad adviseert in de toelichting in te gaan op de vraag hoe de geschetste fuikwerking van de ots die culmineert in een gezagsbeëindiging, wordt voorkomen.
6. Fuikwerking van de ots en beëindiging van het gezag
Het wetsvoorstel stelt op de voet van het Verdrag inzake de rechten van het kind (IVRK) het recht van het kind op een gezonde en evenwichtige ontwikkeling en groei naar zelfstandigheid centraal. Stabiliteit en continuïteit vormen hiervan een onderdeel (zie ook hiervoor, 5 onder b). De voorstellen die worden gedaan, beogen een aantal geconstateerde knelpunten in de kinderbeschermingswetgeving weg te nemen opdat kinderen beter beschermd zullen worden tegen ouders die er onvoldoende in slagen om het recht op een gezonde en evenwichtige ontwikkeling en groei naar zelfstandigheid van hun kind te realiseren.
De voorstellen die worden gedaan ten aanzien van de gronden vormen, zoals de Raad aangeeft, ten dele een codificatie van de praktijk (Hoge Raad, 4 april 2008, NJ 2008, 506). Hoewel het risico van de zogenoemde fuikwerking op dit moment ook bestaat, wordt dit risico wellicht versterkt doordat stabiliteit en continuïteit in de opvoeding na inwerkingtreding van het wetsvoorstel een element gaat vormen van de grond van de ondertoezichtstelling en gezagsbeëindigende maatregel.
Het is belangrijk om fuikwerking te voorkomen en daarom dienen bij iedere maatregel steeds weer alle omstandigheden van het geval in samenhang te worden beoordeeld. Naast een goede beoordeling is ook het volgende van belang. Indien gedurende de uitvoering van een ondertoezichtstelling het op een gegeven moment duidelijk is dat de ouders nimmer zelf de verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding voor hun kind op zich kunnen nemen, dienen de inspanningen van de gezinsvoogdijwerker erop gericht te zijn acceptatie bij de ouders van die situatie te bevorderen. Dit kan immers een eventuele gezagsbeëindiging voorkomen, omdat bij volledige acceptatie van de situatie door de ouders de hulpverlening in vrijwillig kader kan worden voortgezet. De ondertoezichtstelling leidt in dit geval niet onvermijdelijk tot een gezagsbeëindiging.
Overeenkomstig het advies van de Raad is dit in de memorie van toelichting verduidelijkt (paragraaf 5.3).
7. Bevordering van de gezinsband
Het voorgestelde artikel 262 is ontleend aan het huidige artikel 1:257 BW. Artikel 262 kent niet langer de bepaling dat de stichting die een bureau jeugdzorg in stand houdt, de gezinsband bevordert tussen de met het gezag belaste ouder en de minderjarige. De memorie van toelichting motiveert het vervallen van deze bepaling niet. Deze opdracht aan bureau jeugdzorg is vooral bij uithuisplaatsing van kinderen van belang. Juist dan moet worden voorkomen dat de band met het kind gedurende langere tijd zodanig beperkt wordt, dat thuisplaatsing reeds om redenen van onthechting van de ouder(s) niet meer kan volgen. De Raad adviseert het vervallen van de genoemde bepaling te motiveren en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.
7. Bevordering van de gezinsband
Aan artikel 262 is een derde lid toegevoegd waarin is bepaald dat de stichting de gezinsband tussen de met het gezag belaste ouders of ouder en de minderjarige bevordert. Deze bepaling (artikel 257 lid 3 (oud)) was vervallen, omdat in een paar situaties deze bepaling mede aanleiding heeft gegeven te lang door te gaan met het bevorderen van de gezinsband terwijl de belangen van het kind hierdoor geschaad werden.
Dit neemt niet weg dat het bevorderen van de gezinsband een belangrijk element vormt van de uitvoering van de ondertoezichtstelling. Een ondertoezichtstelling is erop gericht door het verlenen van hulp en steun de bedreigingen voor de ontwikkeling van het kind weg te nemen en de ouders in staat te stellen zoveel mogelijk de verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding van hun kinderen te laten dragen. Om dit ook in de wet tot uitdrukking te brengen, is het lid weer toegevoegd. De memorie van toelichting is dienovereenkomstig aangevuld (artikel 262).
8. Geschillenregeling
Het voorontwerp van het wetsvoorstel introduceerde de mogelijkheid om geschillen over de uitvoering van de ots voor te leggen aan de kinderrechter. Deze regeling is naar aanleiding van ingekomen adviezen geschrapt. De Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) stelde in haar advies dat de geschillenregeling meer dan thans een sterk conflictoplossend vermogen van de kinderrechter vergt en grote deskundigheid op het terrein van de jeugdzorg, kinderbescherming en ontwikkelingspsychologie, hetgeen een verzwaring van de taak van de kinderrechter zou betekenen. De NVvR stelde een alternatief voor dat inhoudt dat het geschil zoveel mogelijk eerst binnen bureau jeugdzorg aan de orde komt en, als dat niet tot een oplossing leidt, een beroep op de kinderrechter mogelijk is. De Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ) vond ongemotiveerd de geschillenregeling onnodig juridiserend. MOgroep jeugdzorg vond dit ook. Daarnaast merkte deze groep op dat de geschillenregeling een aantasting van de gezagspositie van de gezinsvoogd zou betekenen.
De voorgestelde herziening van de maatregel van ots versterkt in het algemeen de positie van bureau jeugdzorg als uitvoerder van de ots. Zo kunnen bijvoorbeeld schriftelijke aanwijzingen worden versterkt met een dwangsom. Een ouder heeft beperkte mogelijkheden om bijvoorbeeld een onderzoek naar het kind, naar zijn relatie met de ouder en naar de opvoedingscapaciteiten van de ouder af te dwingen, ook als bureau jeugdzorg al snel het kind plaatst in een perspectief biedend pleeggezin (dit wil zeggen dat perspectief op een blijvende plaatsing in dat pleeggezin bestaat). In dit licht is het naar het oordeel van de Raad nodig en gewenst dat geschillen over de uitvoering van een ots rechtstreeks dan wel na een interne gang kunnen worden voorgelegd aan de kinderrechter. Angst voor aantasting van de gezagspositie van de gezinsvoogd mag geen reden zijn om dat niet te doen. De Raad adviseert de geschillenregeling, zo nodig in gewijzigde vorm, opnieuw op te nemen in het wetsvoorstel.
8. Geschillenregeling
De geschillenregeling is niet opnieuw in het wetsvoorstel opgenomen. De geschillenregeling was reeds uit het voorontwerp geschrapt, omdat hierdoor de scheiding van uitvoering en rechterlijke macht in gevaar zou kunnen komen. De kinderrechter mag niet op de stoel van de uitvoering gaan zitten en door de geschillenregeling zou hij hiertoe kunnen worden gedwongen, omdat hij in een geschillenprocedure een beslissing neemt die haar in het belang van het kind wenselijk voorkomt. De Raad voor de Rechtspraak en Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak hadden hiertoe ook uitdrukkelijk geadviseerd.
Een andere reden om de geschillenregeling niet op te nemen, is dat in een separaat wetsvoorstel de verbetering van de rechtspositie van pleegouders reeds nader zal worden vormgegeven. De verbetering van de rechtspositie van pleegouders was immers een belangrijke reden de geschillenregeling in het wetsvoorstel op te nemen. Het ontwerp-wetsvoorstel is op 26 maart 2009 door de minister voor Jeugd en Gezin ter consultatie aangeboden.
Het wetsvoorstel verbetering rechtspositie pleegouders brengt onder meer verbetering in de medezeggenschap van pleegouders door pleegouderraden in te stellen, waardoor pleegouders zich ten opzichte van de zorgaanbieders die pleegzorg bieden, kunnen laten vertegenwoordigen. Aan deze pleegouderraden worden medezeggenschapsbevoegdheden toegekend. Ook wordt in de wet een vorm van geschillenbehandeling opgenomen. Bij mogelijke geschillen over medezeggenschap tussen pleegouderraden en zorgaanbieders die pleegzorg bieden, kan een vertrouwenscommissie bemiddelen en eventueel bindende uitspraken doen ter beslechting van een geschil. Voor individuele pleegouders geldt dat zij een beroep kunnen doen op het klachtrecht. Andere voorstellen zijn dat een voogdijplan, gezinsvoogdijplan of jeugdreclasseringsplan niet eerder mag worden vastgesteld dan nadat over dit plan met de pleegouders overleg heeft plaatsgevonden. Daarnaast krijgen de pleegouders een instemmingsrecht met betrekking tot het vaststellen van het hulpverleningsplan, voor zover het gaat om de omschrijving van hun rol in het hulpverleningsplan. Ook kunnen zij een vertrouwenspersoon inschakelen bij vragen of problemen met de zorgaanbieder die pleegzorg biedt.
9. Bekrachtiging schriftelijke aanwijzing; versterking met dwangmiddel
Voorgesteld wordt in artikel 263, derde lid, dat bureau jeugdzorg de kinderrechter kan verzoeken de schriftelijke aanwijzingen die het ter uitvoering van de ots kan geven, te bekrachtigen.1De Raad merkt op dat een schriftelijke aanwijzing geldt zonder dat een kinderrechter deze heeft bekrachtigd. De betekenis van een bekrachtiging is dan ook niet duidelijk. De toelichting biedt geen inzicht. Evenmin is duidelijk of een verzoek om bekrachtiging impliceert dat de kinderrechter ook de inhoud van de aanwijzing beoordeelt en een bekrachtiging kan weigeren als hij een aanwijzing bijvoorbeeld in strijd acht met het internationale of nationale recht. De Raad vindt de figuur van de bekrachtiging onduidelijk en adviseert daarvan af te zien.
Bureau jeugdzorg kan voorts verzoeken een aanwijzing met een dwangmiddel te versterken. De toelichting stelt dat deze mogelijkheid is voorgesteld omdat een reële «sanctie» op niet-naleving van een schriftelijke aanwijzing ontbreekt.2Daardoor werd dit instrument maar beperkt ingezet. De Raad merkt op dat weliswaar een reëel drukmiddel tot medewerking aan een aanwijzing ontbreekt, maar dat met een dwangsom of zelfs lijfsdwang in het kader van gedwongen jeugdzorg het paard eerder achter dan voor de wagen wordt gespannen. Voorts roept deze mogelijkheid tot versterking van een aanwijzing met een dwangmiddel de vraag op of ook de verplichtingen van bureau jeugdzorg bij de uitvoering van een ots, zoals de verplichting tot het doen van door de kinderrechter verzocht onderzoek naar de opvoedcapaciteiten van een ouder, met een dwangsom moeten kunnen worden versterkt. Het komt de Raad voor dat de weg van versterking van verplichtingen die verbonden zijn aan de ots, met dwangmiddelen, niet moet worden ingeslagen. De Raad adviseert artikel 263, derde lid, te schrappen.
9. Bekrachtiging schriftelijke aanwijzing; versterking met dwangmiddel
Indien de ouders weigeren de aanwijzing na te leven, zijn er op dit moment weinig mogelijkheden om dit te sanctioneren. Een uithuisplaatsing wordt vaak als een te zwaar middel gezien als reactie op het niet naleven van de aanwijzing. Om deze reden wordt de schriftelijke aanwijzing op dit moment slechts beperkt ingezet. Om het bureau jeugdzorg meer mogelijkheden te bieden naleving te bevorderen, is de figuur van de bekrachtiging geïntroduceerd met de mogelijkheid tot het opleggen van dwangmiddelen. Bekrachtiging zal door het gezag van de kinderrechter een stimulans voor de ouders of het kind vormen om de schriftelijke aanwijzing alsnog na te leven. Daarnaast kan de bekrachtiging worden gezien als een «extra waarschuwing» voor de ouders. Mocht immers deze beschikking van de kinderrechter niet worden uitgevoerd en vergt het belang van het kind dat dit wel gebeurt dan kan deze weigering aanleiding zijn om nadere stappen te ondernemen. Zo kan het aanleiding zijn het kind alsnog uit huis te plaatsen.
De kinderrechter beoordeelt de verzochte bekrachtiging van de schriftelijke aanwijzing. Dit betekent dat de kinderrechter de bekrachtiging ook kan afwijzen indien hij de aanwijzing bijvoorbeeld in strijd acht met het internationale of nationale recht. De Raad wijst hier terecht op.
Ook blijft het mogelijk dat het bureau jeugdzorg de kinderrechter kan verzoeken bij niet nakoming van een schriftelijke aanwijzing de met gezag belaste ouder een door de wet toegelaten dwangmiddel op te leggen tenzij het belang van het kind zich tegen oplegging hiervan verzet. De reden om de mogelijkheid tot sanctionering te handhaven, is om de nu soms moeilijk afdwingbare schriftelijke aanwijzing (nog) meer tanden te geven. Het is een afzonderlijke beslissing van de kinderrechter waardoor het oneigenlijk opleggen van dwangmiddelen wordt voorkomen.
De memorie van toelichting is conform aangevuld.
10. Artikel 253r
a. Tweede lid
Het huidige artikel 1:253r BW geeft een praktische regeling onder andere voor het geval een ouder bijvoorbeeld door een ernstige aandoening, waarvan herstel geruime tijd vergt, in de onmogelijkheid verkeert het gezag uit te oefenen. De andere ouder oefent dan alleen het gezag uit overeenkomstig artikel 1:253q, eerste lid, BW, dat geschreven is voor de gevallen van onbevoegdheid tot het gezag als bedoeld in artikel 1:246 BW. Zodra de onmogelijkheid om het gezag uit te oefenen niet meer bestaat, herleeft van rechtswege het gezamenlijk gezag.1Blijkens de artikelsgewijze toelichting bij het voorgestelde artikel 253r is het de bedoeling dat ook in deze gevallen het gezag niet meer van rechtswege herleeft nadat de onmogelijkheid is opgehouden te bestaan, maar dat de ouder de rechtbank moet verzoeken in het gezag te worden hersteld. De ouder moet dan aannemelijk maken dat het in het belang van het kind is dat het gezag wordt hersteld en dat de ouder in staat is duurzaam de verantwoordelijkheid als ouder te dragen. Uit de tekst van artikel 1:253r, tweede lid, dat spreekt van «het gezag dat aan één of beide ouders toekomt», vloeit dit ook voort. Het komt de Raad voor dat er geen goede reden is waarom iedere ouder die door bijvoorbeeld ziekte niet in staat is het gezag uit te oefenen, zich na herstel tot de rechter dient te wenden om hersteld te worden in het gezag over zijn kind en dan aannemelijk dient te maken dat hij of zij in staat is de ouderlijke verantwoordelijkheid te dragen. Weliswaar kunnen zich gevallen voordoen waarin het ongewenst kan zijn dat het gezag herleeft, maar naar het oordeel van de Raad strekt het voorstel zich uit tot gevallen die daaronder evident niet zouden moeten vallen. De Raad adviseert het voorgestelde artikel 253r, tweede lid, te nuanceren.
b. Derde lid
Indien beide ouders in de onmogelijkheid verkeren het gezag uit te oefenen of een ouder die alleen het gezag heeft, in die onmogelijkheid verkeert dan wel de verblijfplaats van de ouders of ouder onbekend is, kan de raad voor de kinderbescherming verzoeken tijdelijk in het gezag te voorzien. De raad dient volgens het derde lid te motiveren waarom geen beëindiging van het gezag is verzocht. De toelichting vermeldt dat deze regel is voorgesteld, omdat het voorkomt dat om een tijdelijke gezagsvoorziening wordt verzocht terwijl een definitieve voorziening meer in de rede zou liggen. Het is uitzonderlijk dat wettelijk wordt bepaald te motiveren waarom een verzoek niet wordt gedaan. Een verzoek van de raad voor de kinderbescherming tot het tijdelijk voorzien in het gezag zal steeds gemotiveerd moeten zijn. Dat geldt ook voor het onderdeel tijdelijkheid. Als er onvoldoende redenen zijn voor een tijdelijke voorziening in het gezag, wijst de rechter het verzoek af. Het voorgestelde artikel 253r, derde lid, is dan ook niet nodig. De Raad adviseert dit artikellid te schrappen.
10. Artikel 253r
Het advies van de Raad is gevolgd. Het tweede lid van artikel 253r is genuanceerd en het derde lid is geschrapt.
11. Artikel 53, derde lid, van de Wet op de jeugdzorg
In dit artikellid is een recht opgenomen voor de beroepsbeoefenaar die over persoonsinformatie beschikt, die noodzakelijk kan zijn voor de uitvoering van de ots, deze te verschaffen, ook als hij daarmee zijn beroepsgeheim doorbreekt. Gedacht kan worden aan (school)artsen, leraren en consultatiebureau-artsen. Bij de uitoefening van dit recht heeft de beroepsbeoefenaar beoordelingsvrijheid. De moeilijke afweging van het recht van spreken tegenover het zwijgrecht zal hij moeten kunnen verantwoorden. Het is begrijpelijk dat beroepsbeoefenaren met het hen toegekende spreekrecht in deze zaken terughoudend omgaan.
Het College voor de bescherming van persoonsgegevens heeft gesuggereerd om beroepsbeoefenaren bij te maken afwegingen behulpzaam te zijn door een kader te schetsen voor het spreekrecht, bijvoorbeeld door voorbeelden te noemen of in overleg met beroepsbeoefenaren een code te ontwikkelen. De Raad onderschrijft deze suggesties. In de toelichting wordt hierop niet ingegaan. De Raad adviseert de toelichting aan te vullen.
11. Artikel 53, derde lid, van de Wet op de jeugdzorg
Gedurende het implementatietraject zal aandacht worden besteed aan de wijze waarop beroepsbeoefenaren ondersteund kunnen worden in het aan hen toegekende spreekrecht.
12. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage.
12. Redactionele kanttekeningen
De redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft, zijn gevolgd behoudens het vierde punt1. Hoewel opmerking van de Raad correct is, het is niet mogelijk een meervoud en een enkelvoud met elkaar verbinden en dan maar 1 werkwoord gebruiken, is de wettekst niet aangepast. Het is geen ongebruikelijke formulering in Boek 1.
13. Overig
Bevoegdheid burgemeester
Naar aanleiding van de door de Raad van State verstrekte voorlichting heeft het kabinet gekozen voor een versterking van de positie van de burgemeester binnen het huidige stelsel. Het kabinet wil de burgemeester via de raad voor de kinderbescherming toegang geven tot de kinderrechter om opvoedingsondersteuning af te kunnen dwingen in situaties waarin dat voor de ontwikkeling van het kind noodzakelijk is en ondersteuning niet op vrijwillige basis wordt aanvaard (Kamerstukken II 2008/09, 28 684, nr.190). Het voorstel hiertoe is opgenomen in artikel 255 lid 4.
De Raad van State heeft bezwaar tegen de inhoud van het voorstel van wet en geeft U in overweging dit niet aldus te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
Ik moge U, mede namens de Minister voor Jeugd en Gezin, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
– In artikel I, onderdeel B, het tweede subonderdeel schrappen. Artikel 253g, vijfde lid, is door een eerdere wetswijziging vervallen.
– In artikel I, onderdeel C, het te wijzigen deel van artikel 253h correct citeren en in de voorgestelde nieuwe tekst na «slechts» invoegen: wordt.
– In artikel I, onderdeel D, in artikel 253q, derde lid, wordt ingevoegd «tenzij de rechtbank oordeelt». In het deel van artikel 253 q, dat niet gewijzigd wordt, blijft tweemaal «de kantonrechter» staan. De terminologie zou geharmoniseerd moeten worden.
– Artikel I, onderdeel E, in artikel 253 r, eerste lid: de zin loopt grammaticaal niet correct door het gebruik van «ouder» (enkelvoud) en «uitoefenen» (meervoud). Ook in het voorgestelde tweede lid en in het voorgestelde artikel 255 doet zich dit voor.
– In artikel I, onderdeel E, in artikel 253r, derde lid, wordt verwezen naar een verzoek in het eerste lid, maar daarin staat geen verzoek. Wellicht wordt gedoeld op artikel 253q, vierde lid.
– In artikel I, onderdeel H in artikel 255, eerste lid, onder b, «kunnen dragen», in artikel I, onderdeel J, in artikel 266, eerste lid, onder a «kan dragen» en in artikel I, onderdeel O, artikel 277, eerste lid, onder b «kan dragen» vervangen door onderscheidenlijk: in staat zijn te dragen en in staat is te dragen.
– In artikel I, onderdeel H, in artikel 257 het eerste deel van de tweede volzin «De tijd waarvoor artikel 257 is toegepast,» vervangen door: De duur van de voorlopige ondertoezichtstelling.
– In artikel I, onderdeel H, in artikel 263, derde lid, «Gelijkertijd» vervangen door: Tegelijkertijd.
– In artikel I, onderdeel H, in artikel 265c, eerste lid, in de tweede volzin «komt deze tijd hierop niet in mindering» vervangen door: komt de duur hiervan niet in mindering op de termijn van ten hoogste een jaar.
– In artikel I, onderdeel H, in artikel 265e, vijfde lid, wordt verwezen naar een verzoek in het eerste lid, maar daarin staat geen verzoek.
– In artikel I, onderdeel H, in artikel 265i, eerste lid, het tweede «degene die» schrappen.
– Artikel I, onderdeel AB, als volgt vormgeven: In artikel 367 wordt «ontzetting» vervangen door «beëindiging van het gezag» en vervalt «, eerste lid onder b, van dit boek». Zie aanwijzing 233, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving en de toelichting op die aanwijzing.
– In artikel II, de aanhef wijzigen in: Het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering wordt als volgt gewijzigd:.
– In artikel III, onderdeel B, in artikel 53, derde lid, van de Wet op de jeugdzorg, «uit eigener beweging» vervangen door «eigener beweging» of «uit eigen beweging».
Zie bijvoorbeeld Haase tegen Duitsland, EHRM 8 april 2004, 93 en Johansen tegen Noorwegen, EHRM 7 augustus 1996, 74.
Een voorbeeld van een regelmatig voorkomende schriftelijke aanwijzing betreft de aanwijzing over de contacten met een uit huis geplaatst kind.
Artikel I, onderdeel E, in artikel 253 r, eerste lid: de zin loopt grammaticaal niet correct door het gebruik van «ouder» (enkelvoud) en «uitoefenen» (meervoud). Ook in het voorgestelde tweede lid en in het voorgestelde artikel 255 doet zich dit voor.
De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
Zie over dit programma onder andere de brief van de minister voor Jeugd en Gezin (Kamerstukken II 2007/08, 31 001, nr. 37).
909 zorgen, een onderzoek naar de doelmatigheid van de ots, VU Amsterdam, januari 2002. Het onderzoek betreft 103 dossiers. De steekproef is weliswaar geen exacte doorsnee van de populatie, maar voldoende representatief volgens het onderzoek (blz. 8).
Zorgpunten zijn meldingen van een duidelijke problematiek, zowel qua continuïteit als qua ernst in het rapport van de raad voor de kinderbescherming dat ten grondslag ligt aan het verzoek tot ots of in de hulpverleningsplannen die gemaakt worden bij de uitvoering van de ots, rapport 909 zorgen, blz. 38.
Advies van 21 februari 2008 van de NVvR, paragraaf 3.1. Dit advies wordt onderschreven door de Raad voor de Rechtspraak.
Advies van 10 april 2008 van de vFAS, Vereniging van Familierecht Advocaten Scheidingsbemiddelaars, blz. 2, punt 2.
Advies van 15 februari 2008 van Defence for children en ECPAT Nederland, paragraaf 2, Zorgen om de jeugdzorg.
Advies van 15 februari 2008 van de Raad voor de Strafrechtstoepassing en jeugdbescherming, blz. 2.
Advies Defence for children en ECPAT Nederland, bladzijde 4 en advies MOgroep jeugdzorg, blz. 1.
Aldus het EHRM in o.a. Johansen tegen Noorwegen, EHRM 7 augustus 1996, 78, Venema tegen Nederland, EHRM, 17 december 2002, 99 en Haase tegen Duitsland, EHRM 8 april 2004, 94.
Anders dan de toelichting stelt, onder andere in de Inleiding, staat in artikel 3 IVRK niet dat het belang van het kind de eerste overweging vormt. De authentieke Engelse tekst spreekt van «a primary consideration».
Advies van de Werkgroep Wetgeving voor de aanpassing van de kinderbeschermingswetgeving, Utrecht 2006, uitgebracht in opdracht van het ministerie van Justitie, blz. 7.
Terzijde merk ik op dat gedwongen opvoedingsondersteuning op grond van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) niet door de burgemeester kan worden opgelegd. Het ligt voor de hand dat de raad voor de kinderbescherming de maatregel zou verzoeken, omdat hij hiertoe het beste geëquipeerd is en het verzoeken van de maatregel en de uitvoering hiervan niet in één hand behoort te liggen.
«Kinderen eerst», advies van de werkgroep wetgeving voor de aanpassing van de kinderbeschermingswetgeving, Utrecht, augustus 2006, blz. 8.
Zie bijvoorbeeld Wallova en Walla tegen Tsjechië, EHRM 26 oktober 2006, appl. no 23 848/04, 74.
Aldus het EHRM in P.,C. en S. tegen Verenigd Koninkrijk, EHRM 16 juli 2002, 116 en Haase tegen Duitsland, EHRM 8 april 2004, 91.