31 977
Wijziging van de Wet op de jeugdzorg in verband met het opnemen van een gemeentelijke verantwoordelijkheid voor de jeugdketen

Bij Kabinetsmissive van 30 december 2008, no. 08.003755, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister voor Jeugd en Gezin, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet op de jeugdzorg in verband met de introductie van gemeentelijke Centra voor Jeugd en Gezin, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt ertoe Centra voor Jeugd en Gezin een wettelijke basis te bieden. De gemeenten krijgen op grond van dit wetsvoorstel drie taken.

Allereerst dient het college van burgemeester en wethouders (het college) zorg te dragen voor de organisatie van een Centrum voor Jeugd en Gezin. Ten tweede draagt het college er zorg voor dat alle betrokken partijen op het terrein van jeugdigen effectief met elkaar samenwerken. Het college voert de regie en ziet erop toe dat er sluitende afspraken gemaakt worden tussen instanties die hulp of zorg verlenen. Ten slotte krijgt de burgemeester de bevoegdheid om in een individueel geval de instelling aan te wijzen die met de coördinatie van de zorg wordt belast.

De Raad van State maakt opmerkingen over de verhouding van dit wetsvoorstel met andere beleidsontwikkelingen binnen de jeugdzorg, over de doelstellingen van het wetsvoorstel en over de bevoegdheden van de gemeenten. Hij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.

Uit de memorie van toelichting blijkt dat de vorming van Centra voor Jeugd en Gezin niet de enige beleidsontwikkeling is in het domein van de organisatie van de jeugdzorg. Zo functioneren er in steeds meer gemeenten Zorg- en adviesteams (ZAT’s). ZAT’s zijn multidisciplinaire teams die aansluiten bij de leerlingenzorg van het onderwijs. Ook wordt er in een groeiend aantal gemeenten gewerkt met het zogeheten Veiligheidshuis, waarin verscheidene organisaties samenwerken die zich bezighouden met opsporing, vervolging, berechting en hulpverlening van onder meer jongeren. Het voornemen is dat er eind 2009 een landelijk dekkend netwerk functioneert, met circa 40 vestigingen.1

Daarnaast neemt het kabinet maatregelen ter ondersteuning van de ketensamenwerking in de jeugdgezondheidszorg. Zo is onlangs ingediend het wetsvoorstel inzake de verwijsindex voor risicojongeren, dat voorziet in een landelijk meldingssysteem.2 Ook moeten eind 2009 alle instellingen in de jeugdgezondheidszorg werken met het Elektronisch Kinddossier (EKD) en krijgt ieder kind dat in Nederland wordt geboren een eigen EKD jeugdgezondheidszorg.3 Voorts ligt thans in de Tweede Kamer het wetsvoorstel Maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast, dat de bevoegdheid geeft aan de burgemeester om eerder in te grijpen bij ernstige overlast, onder meer door een gebiedsverbod op te leggen.4 Verder is er thans bij de Raad aanhangig het wetsvoorstel ter bestrijding van de onderwijsachterstanden. In dit voorstel krijgt het college van burgemeester en wethouders de regierol in de voorschoolse educatie en de bevoegdheid om aanwijzingen te geven aan de bevoegde gezagsorganen van scholen en kindercentra.5 Ten slotte dient in dit verband genoemd te worden het kabinetsvoorstel om de burgemeester via de Raad voor de kinderbescherming toegang te geven tot de kinderrechter om opvoedingsondersteuning af te kunnen dwingen.6

De toelichting maakt niet inzichtelijk hoe dit onderhavige wetsvoorstel zich verhoudt tot de hierboven genoemde ontwikkelingen. Evenmin is duidelijk hoe in dit wijdere verband de samenwerking in de jeugdzorg op langere termijn zal worden bevorderd.

De Raad adviseert in de toelichting uiteen te zetten hoe de vorming van Centra voor Jeugd en Gezin zich verhoudt tot andere ontwikkelingen in het beleid.

Blijkens de toelichting is het doel van het wetsvoorstel om een landelijk netwerk van laagdrempelige Centra voor Jeugd en Gezin op te zetten, waar ouders, jeugdigen en kinderen terecht kunnen voor alle mogelijke (hulp-)vragen over opvoeden en opgroeien. Met de inrichting van dit netwerk van Centra voor Jeugd en Gezin wordt tevens beoogd om de bureaucratie in de jeugd- en gezinszorg te doen afnemen, aldus de toelichting.7 Belangrijk uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat altijd duidelijk moet zijn welke instantie binnen de gehele jeugdketen verantwoordelijk is voor de coördinatie van de zorg aan een jeugdige en diens gezin.8

In de toelichting wordt niet ingegaan op de vraag op welke wijze de invoering van de Centra zal bijdragen aan het tegengaan van de negatieve effecten van bureaucratie. In een toespraak heeft de Minister naar voren gebracht dat de gedachte is dat de bundeling van krachten en de coördinatie van de zorg voor jeugd en gezin binnen één Centrum zullen leiden tot betere samenwerking en afstemming tussen bestaande instanties en diensten, waardoor jongeren en ouders direct de juiste hulp kan worden geboden.9

Het voorgaande laat onverlet dat met de Centra voor Jeugd en Gezin opnieuw een actor aan het complexe jeugdveld wordt toegevoegd. Dit punt verdient extra aandacht, zeker gelet op de bedragen die gemoeid zijn met de realisering van de Centra; zo blijkt uit de toelichting dat de middelen die aan de gemeenten beschikbaar worden gesteld structureel 200 miljoen euro per jaar zullen zijn.10

Om de negatieve effecten van bureaucratie tegen te gaan, ligt het, in het algemeen, meer in de rede om de taken op een doelmatige manier onder te brengen bij een kleiner aantal instanties, dan om nieuwe instanties in het leven te roepen. Dit kan wederom neerkomen op nieuwe regels, procedures en schakels, waar de burger juist weer in kan verdwalen, en welke een doelmatig gebruik van middelen eerder in de weg staan dan bevorderen.

Het is de Raad voorts opgevallen dat de doelen en uitgangspunten van het wetsvoorstel vrijwel overeenkomen met de uitgangspunten van de Wet op de Jeugdzorg, die op 1 januari 2005 in werking is getreden. Uit de toelichting op de Wet op de Jeugdzorg blijkt dat ermee beoogd was: minder bureaucratie en meer vraaggericht werken. Ook moest er één herkenbaar, laagdrempelig en bekend punt komen waar iedereen terecht kan met problemen of dreigende problemen in de opvoeding van jeugdigen. Dit werd het Bureau Jeugdzorg. Het Bureau moest er daarnaast op toezien dat de gemaakte afspraken over de afstemming werden vastgelegd in een hulpverleningsplan en dat die afspraken door de aanbieders ook daadwerkelijk werden nagekomen.1

De toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel gaat niet in op de overeenkomsten in uitgangspunten en doelstellingen van beide organisaties. Nu de Bureaus Jeugdzorg inmiddels zijn opgericht en functioneren, rijst de vraag hoe de Centra voor Jeugd en Gezin zich zullen verhouden tot de Bureaus Jeugdzorg. Een analyse van de huidige (samenwerkings-)praktijk in het jeugdveld, waarvan de uitkomsten de onderbouwing zouden vormen voor maatregelen om de preventieve ondersteuning te versterken en (daarbij) samenwerking tussen hulpverleners af te dwingen, ontbreekt echter.

Overigens stelt de Raad vast dat, blijkens de tussenrapportage van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, bijna een kwart van de gemeenten op dit moment al beschikt over één of meer Centra voor Jeugd en Gezin.2Ongeveer 85 procent van de gemeenten in Nederland is bezig met de ontwikkeling en vormgeving van de Centra, aldus de Minister in het algemeen overleg van 21 januari 2009.3 Dit is ook niet verwonderlijk gezien het feit dat een tijdelijke regeling ten behoeve van centra voor jeugd en gezin al vanaf 1 januari 2008 van kracht is.4 Deze ministeriële regeling komt, afgezien van de bepaling betreffende de bevoegdheid van de burgemeester om een instantie aan te wijzen die belast wordt met de coördinatie van de zorg, vrijwel geheel overeen met het onderhavige wetsvoorstel. De Raad begrijpt dat er behoefte kan bestaan om snel tot uitvoering van beleid over te gaan, en dat daarbij gebruik gemaakt wordt van een tijdelijk ministeriële regeling. De Raad is echter tevens van oordeel dat, anders dan in de onderhavige situatie, in het vervolg de koninklijke weg – een wetswijziging – verre de voorkeur verdient. Anders verliest het wetgevingstraject en evenzo de adviserende taak van de Raad, aan betekenis.

De Raad adviseert, in het licht van het vorenstaande, het wetsvoorstel nader te bezien en in de toelichting in te gaan op nut en noodzaak van het voorstel.

a. Het college krijgt met dit wetsvoorstel de verplichting tot het opzetten van een Centrum voor Jeugd en Gezin. Daarnaast krijgt het college de plicht om zorg te dragen voor de totstandkoming van sluitende afspraken met alle instanties op het jeugdterrein. Op grond van het voorgestelde artikel 2c, tweede lid, worden de instellingen tevens verplicht om mee te werken aan de totstandkoming van de afspraken en aan de nakoming daarvan. De toelichting merkt in dit verband op dat de wederkerigheid van verantwoordelijkheden hierbij voorop staat.1

Onduidelijk blijft echter op welke wijze het college de instellingen tot samenwerking kan verplichten. Gemeenten hebben op grond van de huidige wetgeving geen bevoegdheid om onderwijsinstellingen, provinciale jeugdzorginstellingen en gezondheidsinstellingen te dwingen tot het maken van afspraken.2

De Raad adviseert in de toelichting op bovenstaande in te gaan.

b. Indien instellingen knelpunten in de coördinatie van de zorg in een individueel geval niet kunnen oplossen bepaalt het voorgestelde artikel 2e dat de burgemeester de bevoegdheid heeft om een instelling aan te wijzen en te belasten met deze coördinatie. In de toelichting wordt hierover gesteld: «Als andere betrokken professionals onvoldoende meewerken, ontslaat dat de coördinator van de zorg niet van zijn verplichtingen: hij draagt de eindverantwoordelijkheid en zorgt dat de jeugdige of het gezin niet tussen wal en schip valt.» Ook wordt in de toelichting benadrukt dat de plicht tot samenwerken onverkort geldt als er sprake is van een door de burgemeester opgelegde zorgcoördinatie.3

De Raad constateert allereerst dat de toelichting niet ingaat op de vraag waarom de burgemeester deze bevoegdheid krijgt, en niet het college. Nu de burgemeester op grond van dit wetsvoorstel geen andere bevoegdheden krijgt toebedeeld en de aard van deze bevoegdheid bovendien niet past bij de bevoegdheden die de burgemeester thans heeft op het terrein van de openbare orde en crisisinterventie, ligt het voor de hand ook deze bevoegdheid aan het college toe te kennen.

De Raad merkt voorts op dat de voorgestelde bevoegdheid van de burgemeester om een instantie aan te wijzen die wordt belast met het coördineren van zorg niet per definitie met zich brengt dat de overige instanties, inclusief andere overheden, de gemaakte afspraken of aanwijzingen zullen nakomen. De Raad is van oordeel dat het voorgestelde artikel 2e dient te bepalen dat het college niet alleen de instantie die belast wordt met de zorg aanwijst, maar tevens kan bepalen dat in een dergelijke situatie de andere instanties de coördinerende rol van de als zodanig aangewezen instelling zullen moeten aanvaarden.

De Raad adviseert in de toelichting op bovenstaande in te gaan en het voorgestelde artikel 2e aan te passen.

a. Uit de toelichting blijkt dat het Centrum een laagdrempelig inlooppunt in de buurt moet worden, een plek waar in een vertrouwde omgeving vragen gesteld en gesprekken gevoerd kunnen worden.1 Voorts meldt de toelichting dat de kring van instellingen en dienstverleners waarmee afspraken gemaakt dienen te worden zeer wijd is; zo omvat hij onder meer ook de politie, het Openbaar Ministerie en het Halt-bureau.2

De Raad merkt op dat omvang en diversiteit van de kring van verbonden instellingen en dienstverleners op gespannen voet staan met het uitgangspunt dat de Centra een laagdrempelig inlooppunt moet worden, waar alle ouders, jeugdigen en kinderen met alle mogelijke vragen over opvoeden en opgroeien en voor hulp terecht kunnen. Indien de Centra geassocieerd worden met politie en justitie zullen sommige ouders en kinderen – en dan met name degene in problematische situaties – niet snel geneigd zijn daarheen te gaan met hun vragen.

De Raad adviseert in de toelichting een uiteenzetting te geven over de verhouding van de kring van samenwerkende instanties en het uitgangspunt dat de Centra laagdrempelige inlooppunten moeten worden, waar eenieder terecht kan.

b. De doelgroep van het Centrum voor Jeugd en Gezin bestaat uit alle jeugdigen tot 23 jaar te beginnen vanaf de prenatale fase, en hun ouders.3

Onderzoek naar de ervaringen met laagdrempelige ondersteuning aan gezinnen en jongeren in vier Europese landen wijst uit dat de instellingen in deze landen zich beperken tot ouders met jonge kinderen.4Ook uit het onderzoek van het Nederlands Jeugdinstituut van juni 2008 blijkt dat de reeds functionerende Centra voor Jeugd en Gezin relatief weinig aandacht hebben voor de categorie twaalfplussers. De onderzoekers menen dat een Centrum voor alle jeugdigen van – 9 maanden tot 23 jaar niet even laagdrempelig toegankelijk kan zijn voor zulk uiteenlopende doelgroepen als zwangere vrouwen, ouders met jonge kinderen, twaalf- of achttienplussers en risicogroepen.1

De Raad acht het een vrijwel onmogelijke opgave om de doelgroep over de volle breedte – dus vanaf de prenatale fase tot en met jong volwassenen – te bereiken.

De Raad adviseert in de toelichting nader in te gaan op de werking van het Centrum voor de volledige doelgroep in de praktijk, waarbij ook aandacht dient te worden besteed aan de ervaringen in het buitenland. De Raad adviseert zo nodig de doelgroep te beperken tot ouders met jonge kinderen.

De inrichting van Centra voor Jeugd en Gezin wordt geregeld in de Wet op de Jeugdzorg (Wjz). De Wjz regelt thans de verantwoordelijkheden van het Rijk en de provincies op het terrein van de jeugdzorg. Door de verantwoordelijkheden van de gemeenten op het terrein van de lokale jeugdzorg ook in deze wet op te nemen wordt de wet verbreed.

De Raad constateert dat de toelichting geen motivering geeft voor de keuze om de inrichting van de Centra voor Jeugd en Gezin te regelen in de Wjz. In een brief aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 16 november 2007 licht de Minister zijn keuze wel toe. «Door het verankeren van de inrichtingsplicht voor de Centra voor Jeugd en Gezin in de Wet op de jeugdzorg wordt een verbinding gelegd met de taken die de gemeente reeds zijn opgedragen in het kader van de Wcpv en de Wmo. De taken op grond van de Wet collectieve preventie volksgezondheid (Wcpv)2 en de Wmo blijven zo verder ongewijzigd. Op die manier worden de verantwoordelijkheden van alle overheden op het terrein van Jeugd als een logisch drieluik onder één wet ondergebracht.» In de brief geeft de Minister aan dat de Wmo onvoldoende mogelijkheden biedt om de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor het inrichten van een Centrum voor Jeugd en Gezin te borgen. Een belangrijk nadeel van de Wcpv is volgens de Minister de primaire focus op de publieke gezondheidszorg.

De Raad merkt op dat gemeenten thans al een aantal taken vervullen op het gebied van preventief jeugdbeleid op basis van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de Wet publieke gezondheid. De Wet publieke gezondheid stelt de randvoorwaarden voor de uitvoering van de jeugdgezondheidszorg door de consultatiebureaus en GGD’en. De Wmo verplicht de gemeenten om de vijf functies voor het gemeentelijke jeugdbeleid benoemd in het zogeheten «prestatieveld 2» van de Wmo te realiseren. Deze functies zijn:

– signaleren,

– informatie en advies,

– licht pedagogische hulp,

– toeleiding naar (geïndiceerde) hulp,

– zorgcoördinatie.1

Het onderhavige wetsvoorstel is een uitwerking van deze vijf functies.

De Raad adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan, en daarbij tevens aandacht te besteden aan de langer termijn visie op de jeugdzorg.

Het voorgestelde artikel 2c bepaalt dat de gemeenten afspraken maken met de bij algemene maatregel van bestuur nader aan te wijzen instellingen en overige dienstverleners die behoren tot de domeinen gezondheidszorg, jeugdzorg, onderwijs, welzijn, werk en inkomen en openbare orde en veiligheid.

De gevolgde methode – omschrijving van brede beleidsterreinen – leidt er toe dat de reikwijdte van het voorstel niet nauwkeurig is bepaald.

De Raad merkt allereerst op dat de begrippen instelling en dienstverlener onduidelijk zijn en nadere bepaling behoeven. Verder meent de Raad op dat de reikwijdte van een wet zoveel mogelijk in die wet zelf geregeld dient te worden. Hij adviseert om de instellingen in de wet aan te wijzen en deze aanwijzing niet te delegeren naar algemene maatregel van bestuur.

In de toelichting ontbreekt een reactie van de regering op de ingewonnen adviezen.

De Raad adviseert de adviezen alsnog in de toelichting te bespreken en zo nodig het voorstel aan te passen.

8. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.